3 Den økonomiske politikken

Alle deler av den økonomiske politikken har blitt benyttet for å motvirke økonomisk nedgangstid i møte med koronapandemien. Finanspolitikken virket raskt, kraftfullt og målrettet. Det begrenset de økonomiske konsekvensene av pandemien for husholdninger og bedrifter. Lavere rente bidro også til å bedre likviditeten i husholdninger og næringsliv. Velferdsordningene spilte en viktig rolle i krisehåndteringen, og flere ordninger ble midlertidig utvidet.

Den økonomiske krisen er nå over, selv om noen bransjer fortsatt er påvirket. Norsk økonomi er inne i en kraftig oppgang. Gjeninnhentingen etter pandemien har gått raskere enn etter tidligere kriser. I statsbudsjettet for 2022 reverseres det meste av de gjenværende, midlertidige tiltakene som ble satt inn under pandemien, og bruken av oljepenger bringes igjen ned godt under 3 pst. av Statens pensjonsfond utland.

3.1 Budsjettpolitikken

Budsjettpolitikken skal legge til rette for en balansert utvikling i norsk økonomi. Handlingsregelen er en rettesnor for bærekraftig bruk av midlene i Statens pensjonsfond utland og legger opp til en bruk av fondsmidler om lag i takt med den forventede realavkastningen av fondet, anslått til 3 pst. På kort sikt skal bruken av fondsmidlene tilpasses situasjonen i økonomien, og ved store bevegelser i fondsverdien må bruken tilpasses den langsiktige rettesnoren over en lengre periode. Rammeverket for finanspolitikken gjennomgås i boks 3.2.

Regjeringen legger vekt på å føre en ansvarlig finanspolitikk som gir grunnlag for høy verdiskaping og sysselsetting. I perioden før pandemien var det god utvikling i norsk økonomi, og uttaket fra fondet var på eller under den langsiktige rettesnoren på 3 pst.1 I møte med koronapandemien ble bruken av fondsmidler økt kraftig. Motstykket er at den økte pengebruken reverseres når krisen er over. Slik unngår vi å tære på kapitalen i fondet og er forberedt på å møte eventuelle nye tilbakeslag og kriser senere. Under krisen kom offentlige utgifter opp på et historisk høyt nivå, hovedsakelig som følge av økte utgifter til håndtering av pandemien, men også som følge av økninger under folketrygden og på andre høyt prioriterte områder. Et for høyt nivå på offentlig ressursbruk kan fortrenge privat virksomhet, særlig i næringer som er eksponert for internasjonal konkurranse. Det kan over tid hemme vekstevnen og omstillingsevnen i norsk økonomi.

Analyser viser at handlingsrommet i finanspolitikken fremover vil avta og etter hvert snu til et inndekningsbehov.2 Dette skyldes blant annet en økende andel eldre i befolkningen og at oljeinntektene ventes å avta. Lavere tilførsel av kapital til Statens pensjonsfond utland vil etter hvert føre til at bidraget fra fondet til finansiering av underskuddet på statsbudsjettet vil gå ned.

Statens pensjonsfond utland har vokst kraftig det siste tiåret som følge av sterk økning i internasjonale aksjekurser og en svakere krone. Fondet finansierer nå 1/5 av utgiftene på statsbudsjettet. Det har gjort oss mer sårbare for svingninger i fondsverdien. Det tilsier at vi må være varsomme med videre innfasing av fondsinntekter i norsk økonomi, slik at ikke svingninger i verdien av fondet forårsaker unødig ustabilitet i finanspolitikken.

3.1.1 Innretningen av budsjettpolitikken i 2022

Et overordnet mål for 2022-budsjettet er å motvirke langtidsledighet og legge et godt grunnlag for ny vekst og grønn omstilling. Det meste av midlertidige koronatiltak fases ut i løpet av 2021. Utfasingen vil gjenopprette normale insentiver for næringslivet og arbeidstakere og legge til rette for at bedriftene baserer sine beslutninger om ansettelser og investeringer på utsikter til fremtidig inntjening. Samtidig vil arbeidstakere stimuleres til å søke ny jobb og ikke låses inne i permittering og ledighet.

For 2022 foreslår regjeringen et budsjettopplegg som langt på vei normaliserer pengebruken etter krisen. Nedtrapping av pengebruken bidrar til en mer stabil utvikling i norsk økonomi.

Bruken av fondsmidler, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet, anslås med regjeringens budsjettforslag til 322,4 mrd. 2022-kroner, se tabell 3.1. Det er 84,4 mrd. kroner mindre enn i 2021 regnet i 2022-kroner. Som andel av verdiskapingen for Fastlands-Norge tilsvarer det 9,5 pst., se figur 3.1A. Det er 1,7 prosentenheter høyere enn nivået før krisen.

Forstørr bilde

¹ Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året.

Kilde: Finansdepartementet og Nav.

Det strukturelle oljekorrigerte underskuddet regnet som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien faller med 2,6 pst. i 2022 (budsjettindikatoren, se forklaring i boks 3.1), se tabell 3.1 og figur 3.1B. Med det tradisjonelle målet for budsjettindikatoren fremstår 2022-budsjettet som kraftig innstrammende som følge av avviklingen av de ekstraordinære koronatiltakene. Det gir ikke et dekkende bilde av budsjettets virkning på etterspørselen etter varer og tjenester. Utfasing av midlertidige økonomiske koronatiltak demper i liten grad den økonomiske aktiviteten, siden disse i stor grad følger av opphevelsen av inngripende smitteverntiltak, som i seg selv gir en kraftig økonomisk stimulans. I tillegg vil økte inntekter og oppsamlet sparing i husholdningene bidra til økt etterspørsel etter varer og tjenester i tiden fremover. Virkningen av den ekspansive budsjettpolitikken under pandemien fordeler seg dermed over flere år. Dersom de ekstraordinære koronatiltakene holdes utenom, øker det strukturelle budsjettunderskuddet moderat fra 2021 til 2022, men størrelsen på økningen er noe usikker siden avgrensning av koronatiltak i 2022 ikke har vært en del av budsjettprosessen. Det er fortsatt behov for å videreføre enkelte midlertidige tiltak, f.eks. midler til vaksinering. Samtidig er det samlede omfanget av koronatiltak i budsjettet for 2022 svært begrenset sammenlignet med 2020 og 2021.

Den faktiske overføringen fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet, det oljekorrigerte underskuddet, anslås til 300,3 mrd. kroner i 2022. Når det oljekorrigerte underskuddet er lavere enn det strukturelle, gjenspeiler det at skatteinntektene anslås å ligge over sitt langsiktige trendnivå i 2022, se boks 3.1. De automatiske stabilisatorene3 anslås med andre ord å virke innstrammende på økonomien i 2022, se figur 3.1B.

Regjeringens budsjettforslag innebærer samlede nye skatte- og avgiftslettelser i 2022 på 0,6 mrd. kroner i påløpt verdi.

De økonomiske effektene av budsjettpolitikken kan også belyses med utgangspunkt i makroøkonomiske modeller som både tar hensyn til de automatiske stabilisatorene og at ulike budsjettposter har ulik virkning på økonomien. Modellberegninger fanger også opp at et budsjett har virkning over flere år. Slike beregninger tyder på at budsjettene for 2020 og 2021 fortsatt trekker opp aktiviteten i 2022, og motvirker et isolert negativt bidrag fra budsjettet i 2022, se boks 3.3.

Regjeringens forslag til budsjett for neste år innebærer at uttaksprosenten i 2022 tilsvarer 2,6 pst. av den anslåtte kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året, se figur 3.1C og tabell 3.4. God fart i norsk økonomi tilsier at fondsuttaket nå bør tas ned fra det høye nivået i 2020 og 2021 og bør ligge godt under den langsiktige rettesnoren på 3 pst. Også før pandemien traff Norge, ble det lagt opp til en uttaksprosent på 2,6 i Nasjonalbudsjettet for 2020. Uttaket for 2022 innebærer likevel et klart høyere nivå på bruken av fondsmidler både målt i kroner og målt som andel av fastlandsøkonomien, siden fondsverdien har økt markert de siste to årene. Oljepengebruken utgjør nesten 60 000 kroner per innbygger i 2022, mot i overkant av 40 000 kroner per innbygger i budsjettene før koronapandemien.

Utviklingen i fondsverdien er usikker. For å motvirke risikoen for å måtte stramme kraftig inn i finanspolitikken og dermed forsterke svingningene i økonomien ved en eventuell fremtidig nedgang i aksjekursene, bør fondsuttaket i normale tider ligge godt under 3 pst. Fondsuttaket i 2022 vil holde seg under 3 pst. ved normale svingninger i fondsverdien, se boks 3.4. Skulle fondet falle vesentlig mer enn dette i verdi, blir uttaket høyere enn den langsiktige rettesnoren. Utsikter for bruken av fondsmidler i årene fremover drøftes nærmere i avsnitt 3.1.2.

Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond anslås til 210,6 mrd. kroner i 2022, som tilsvarer om lag 6,2 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, se figur 3.1D. Under krisen i 2020 og 2021 hadde Norge for første gang siden 1990-tallet et samlet underskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond. Uttaket fra fondet oversteg i disse årene det som ble satt inn på fondet i form av rente- og utbytteinntekter4 og petroleumsinntekter. Overskuddet i 2022 ventes å bli større enn det samlede underskuddet fra de to foregående årene. Kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten anslås å ta seg opp som følge av høyere priser og anslås høyere enn rente- og utbytteinntektene i 2022. Med et anslått oljekorrigert underskudd på 300,3 mrd. kroner og en netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten på 277,1 mrd. kroner anslås en netto overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet på 23,2 mrd. kroner i 2022, se tabell 3.2.

Statsbudsjettets utgifter har vokst betydelig under pandemien, noe som gjenspeiles i at utgifter i offentlig forvaltning kom opp i 65 pst. av BNP for Fastlands-Norge i gjennomsnitt for 2020 og 2021, se figur 3.2A. Utfasing av midlertidige koronatiltak fører til at andelen kommer ned på 60 pst. i 2022, og statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst anslås til -3,4 pst., se figur 3.2B og tabell 3.3.

Forstørr bilde

¹ Statsforvaltningen utgjør sammen med kommuneforvaltningen offentlig forvaltning.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Satsinger som fremmer vekstevnen i økonomien

Da handlingsregelen ble innført i 2001, ble det lagt vekt på at oljeinntektene måtte brukes til å øke vekstevnen i norsk økonomi. Under behandlingen av Perspektivmeldingen 2017 viste en enstemmig finanskomité til at Stortinget i 2001 understreket at oljeinntektene ikke måtte bli en unnskyldning for å la være å gjennomføre nødvendige systemreformer. Komiteen stilte seg bak hovedprioriteringen fra 2001 om at pengebruken skal rettes inn mot infrastruktur, kunnskap og vekstfremmende skattelettelser.

Innfasing av fondsmidler øker handlingsrommet i budsjettene ut over det som følger av den underliggende veksten i skatter og avgifter. For årene 2014–2022 sett under ett er vel 10 pst. av det samlede handlingsrommet i budsjettet brukt til skatte- og avgiftslettelser, se figur 3.3.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

Regjeringen har prioritert kunnskap og samferdsel. I underkant av 12 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2022 er benyttet til satsing på kunnskap, og om lag 11 pst. til samferdselsformål. I perioden 2006–2013 ble 8 pst. av handlingsrommet benyttet til satsing på kunnskap, og 10 pst. til samferdsel. I tillegg har økte utgifter i folketrygden lagt beslag på om lag 26 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2022. Rundt 17 pst. er anvendt til å styrke kommuneøkonomien, medregnet satsinger på kunnskap og samferdsel i kommunal regi. De ekstraordinære tiltakene i 2020 og 2021 i forbindelse med pandemien er holdt utenom beregningene.

Den samlede satsingen på kunnskap, samferdsel og skattelettelser har, i tråd med regjeringens mål, vært større i perioden 2014–2022 enn under den forrige regjeringen. Utgiftene til samferdsel og kunnskap, samt skatte- og avgiftslettelser, er bredt definert i beregningene, uten at den vekstfremmende virkningen av de enkelte tiltakene er vurdert. Det vises til boks 3.5 i Nasjonalbudsjettet 2015 for en nærmere omtale av beregningene.

3.1.2 Budsjettpolitikken fremover

Handlingsrommet i budsjettene fremover ventes å avta, se Perspektivmeldingen 2021. Både lavere forventet vekst i skatteinntektene, lavere forventet vekst i uttakene fra Statens pensjonsfond utland og bindinger på utgiftssiden i budsjettet, som særlig er knyttet til økte utgifter til pensjoner, helse og omsorg, bidrar til dette, se figur 3.4.

Forstørr bilde

Kilde: Perspektivmeldingen 2021.

På lengre sikt øker utfordringene, og perspektivmeldingen tallfestet inndekningsbehovet i offentlige finanser til om lag 5 mrd. kroner per år frem mot 2060. Dette skyldes blant annet en økende andel eldre i befolkningen og at oljeinntektene ventes å avta. Lavere tilførsel av kapital til Statens pensjonsfond utland vil etter hvert føre til at bidraget fra fondet til finansiering av statsbudsjettet vil gå ned. Samtidig ventes utgiftene til alders- og uførepensjon i folketrygden å øke, se figur 3.5.

Det er bare et halvt år siden Perspektivmeldingen 2021 ble lagt frem, og hovedbildet av de langsiktige utfordringene for bærekraften i offentlige finanser ligger fast. Det er ikke grunnlag for vesentlige justeringer i noen av de fire størrelsene som inngår i beregningene i figur 3.4.

Forstørr bilde

¹ Folketrygdens brutto utgifter til alders- og uførepensjoner er fremskrevet med utgangspunkt i dagens pensjonssystem, Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger fra 2020 og de langsiktige fremskrivingene i basisalternativet fra Perspektivmeldingen 2021.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Utviklingen i statens inntekter

Skatte- og avgiftsinntekter fra fastlandsøkonomien er statens viktigste finansieringskilde og vil i 2022 dekke om lag 75 pst. av utgiftene på statsbudsjettet.

Den underliggende veksten i skatteinntektene har avtatt de siste årene og ventes å avta videre det neste tiåret. Endret sammensetning av befolkningen bidrar til å trekke ned veksten i arbeidsstyrken. Dermed blir også trendveksten i norsk økonomi og skatteinngangen lavere enn før. I tillegg antas andelen nullutslippsbiler av nybilsalget å fortsette å øke, slik at skatte- og avgiftsinntektene trekkes ned. I perioden 2023 til 2030 anslås den underliggende realveksten i skatte- og avgiftsinntektene til 10 mrd. per år regnet i 2022-kroner, mot 18 mrd. kroner i perioden 2011–2019.5

Handlingsregelen sier at bruken av fondsinntekter over tid skal tilsvare realavkastningen av fondet, anslått til 3 pst. Samtidig skal finanspolitikken bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi, både på kort og lang sikt.

I takt med at petroleumsressurser er hentet opp av bakken og omplassert i finansiell formue, har svingninger i petroleumspriser fått mindre å si for norsk økonomi, mens svingninger i aksjekurser og usikkerheten om markedsverdien av Statens pensjonsfond utland gradvis har fått større betydning for statsbudsjettet.

Fondsverdien er nå om lag fire ganger så stor som verdiskapingen i fastlandsøkonomien, og fondsinntektene har blitt en viktigere finansieringskilde enn tidligere. Figur 3.6A viser verdiøkningen i fondets levetid. Før koronapandemien dekket fondet drøyt 15 pst. av utgiftene på statsbudsjettet, mens det anslås at om lag 20 pst. av utgiftene neste år dekkes fra fondet, se figur 3.6B.

Forstørr bilde

¹ Netto tilførsel er de faktiske overføringene av kapital fra staten til fondet, eller motsatt vei. Avkastning i valutakurv er fratrukket påløpte forvaltningshonorarer til Norges Bank. T.o.m. første halvår 2021.

² Utgifter utenom petroleumsvirksomhet.

Kilde: Norges Bank Investment Management og Finansdepartementet.

I årene fremover avtar innskuddene til fondet i takt med den forventede nedgangen i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten. Når fondet er stort og vokser langsommere, blir det mer krevende å håndtere svingninger. Etter tidligere tilbakeslag som har gitt merbruk av fondsmidler, har tilførsel av nye petroleumsinntekter til fondet brakt fondsuttaket tilbake til den langsiktige rettesnoren uten at pengebruken måtte reduseres. Det kan vi ikke regne med fremover.

Da handlingsregelen ble innført for 20 år siden, ble det lagt vekt på at oljeinntektene måtte brukes på en måte som ivaretok hensynet til stabilitet i norsk økonomi.6 Det ble også understreket at det var viktig å ikke legge opp til et nivå på bruken av inntektene som ikke ville vært opprettholdbart ved et eventuelt oljeprisfall. Stor oppmerksomhet om oljeprisrisiko må sees i lys av at norsk økonomi til da hadde vært delvis sterkt preget av svingende oljeinntekter, samtidig som oppbyggingen av verdiene i fondet var i en tidlig fase. Den finansielle risikoen er blitt stadig mer fremtredende etter hvert som formuen er blitt omplassert og fondet har vokst. Finanspolitikken må innrettes slik at påregnelige fall i fondsverdien ikke tvinger frem store kutt i budsjettutgiftene eller økning i skattene, særlig ikke i en situasjon med nedgang i realøkonomien.

For å ta høyde for usikkerhet om fondsverdien fremover ble det i Perspektivmeldingen 2021 beregningsteknisk lagt til grunn en fondsverdi ved inngangen til 2022 tilsvarende gjennomsnittsverdien for 2020. Det ga et anslag på fondsverdien som lå om lag fem pst. lavere enn en beregningsteknisk fremskriving med utgangspunkt i siste historiske observasjon.7 Perspektivmeldingen redegjør for utviklingstrekk i finanspolitikken, handlingsrommet fremover og sentrale forutsetninger. I de langsiktige fremskrivingene i denne meldingen er det tatt utgangspunkt i anslaget på fondsverdien fra perspektivmeldingen.8 Fordi fondsverdien har steget betydelig det siste halve året etter at perspektivmeldingen ble lagt frem, innebærer dette nå en noe større avstand til dagens markedsverdi enn i Perspektivmeldingen. Nedjusteringen illustrerer et fall i fondsverdien som ikke er usannsynlig, jf. drøftingen nedenfor.

Beregningene viser at den årlige bruken av fondsmidler i gjennomsnitt kan øke med 3–5 mrd. 2022-kroner i den neste tiårsperioden.9

Anslag for risikoen i fondet tilsier at det vil være helt vanlig at fondet svinger med inntil 10 pst. i et enkeltår målt i utenlandsk valuta, og enda større svingninger forventes i ett av tre år.10 Under finanskrisen var avkastningen av fondets investeringer -31 pst. (målt i utenlandsk valuta).11 Under koronakrisen falt fondets referanseindeks kortvarig med 24 pst., men da hentet aksjemarkedene seg raskt inn igjen.

Bevegelser i kronekursen kan forsterke eller motvirke svingningene i fondet målt i utenlandsk valuta. Kronekursen har bidratt til om lag 12 pst. av verdiøkningen i fondet de siste 20 årene, se figur 3.6A. Norges Bank forventer i siste pengepolitiske rapport at kronekursen, målt ved I-4412, skal styrke seg med om lag 5 pst. frem mot 2024. Det vil i så fall isolert sett redusere markedsverdien i norske kroner for fondet tilsvarende.

Vi er nå inne i en lang periode uten fall av betydning i aksjemarkedene. Realavkastningen av fondet har de siste ti årene vært 6,88 pst., høyt over den forventede realavkastningen som handlingsregelen er basert på, og høyt i et historisk perspektiv, se figur 3.7B.13 Historien viser at det jevnlig har vært perioder med sterk oppgang avløst av sterk nedgang i aksjemarkedene, se figur 3.7A. Figur 3.7C sammenligner utviklingen i fondsverdien med verdien fondet ville ha hatt dersom vi historisk hadde oppnådd den forventede avkastningen som ble lagt til grunn i det enkelte år. De siste årene har avkastningen vært vesentlig høyere enn den forventede realavkastningen, og den beregnede banen er nå om lag 40 pst. under markedsverdien. I avsnitt 2.4 pekes det på beregninger fra IMF som viser stor forskjell mellom faktiske og beregnede aksjepriser i USA, nær nivåene fra dotcom-boblen tidlig på 2000-tallet. IMF har pekt på at en rask og vedvarende renteoppgang kan gi omslag i finansmarkedene, med markert fall i aksjepriser og strammere tilgang på kreditt.

Forstørr bilde

¹ Realavkastning målt i valutakurv. T.o.m. første halvår 2021.

² Forventet markedsverdi er verdien fondet ville hatt dersom oppnådd realavkastning hadde vært lik departementets forventning, henholdsvis 4 pst. til 2018 og deretter 3 pst. Den realiserte inflasjonen i valutaene som inngår i fondets valutakurv er brukt for å regne om fra realverdier til nominelle tall. Netto tilførsler og forvaltningshonorarer er omregnet til verdier målt i fondets valutakurv. Det er antatt uendret kronekurs gjennom perioden. T.o.m. første halvår 2021.

Kilde: Macrobond, Norges Bank Investment Management og Finansdepartementet.

Myndighetene stiller krav om risikostyring og tapsbærende evne på flere områder i samfunnet. Hensikten er blant annet å legge til rette for en stabil utvikling i økonomien og bidra til sikre finansiell stabilitet. For eksempel skal husholdningene etter utlånsreguleringen som hovedregel stille med minst 15 pst. egenkapital ved opptak av boliglån. Egenkapitalkrav er også en viktig del av reguleringen av virksomheten til banker og andre finansforetak. Staten har stor risikobærende evne og er ikke sammenlignbar med private aktører. Likevel kan en tilsvarende tilnærming gjøre finanspolitikken mer bærekraftig og på den måten bidra til en mer stabil økonomisk utvikling. Det kan oppnås ved å ta utgangspunkt i et lavere anslag for verdien av finansformuen når vi beregner handlingsrommet i finanspolitikken. Det gjenspeiler at vi må være forberedt på at fondet på varig basis kan falle, og at det er mer krevende å tilpasse bruken av fondsmidler til en lavere fondsverdi enn det motsatte. En risikojustert beregning gir et bedre uttrykk for hvilket handlingsrom det bør planlegges med for finanspolitikken noen år frem i tid, men er naturligvis ikke til hinder for at bruken av fondsinntekter midlertidig kan økes raskt og kraftig dersom økonomien på nytt skulle utsettes for store negative forstyrrelser. En slik risikojustering må vurderes nærmere.

Utviklingen i statens utgifter

Fremover er det flere bindinger på budsjettets utgiftsside. Utgiftene til folketrygden, særlig alderspensjoner, antas å øke som følge av aldringen av befolkningen. Fra 2023 til 2030 anslås utgiftene i folketrygden utenom dagpenger å stige med litt over 10 mrd. 2022-kroner i gjennomsnitt per år.

Befolkningsutviklingen vil også øke utgiftene i kommunesektoren og helseforetakene med anslagsvis 4 mrd. kroner årlig de nærmeste årene dersom dagens standarder og dekningsgrader videreføres. Anslagene for utgiftsbehovene fremover tar ikke hensyn til at tjenesteproduksjonen i kommunene og helseforetakene kan bli mer effektiv, f.eks. ved mer bruk av omsorgsteknologi, eller at lengre levealder henger sammen med bedre helse som kan redusere utgiftsbehovet.

Perspektivmeldingen 2021 viser hvor viktig høy sysselsetting er for bærekraften i velferdsordningene. Særlig vil det bety mye om vi klarer å redusere antallet uføretrygdede, bringe sykefraværet ned, integrere flere innvandrere i arbeidslivet, få flere av dem som jobber deltid over på heltid, få eldre til stå lenger i arbeidslivet samt få ungdom gjennom utdanningssystemet og inn i jobb.

En mer effektiv offentlig sektor vil også være viktig. Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen forventes å gi årlige innsparinger på 1½-2 mrd. kroner de nærmeste årene. Ytterligere effektivisering eller omprioriteringer vil også gi et større handlingsrom.

Samtidig legger politiske målsettinger, som blant annet kommer til uttrykk i intensjonserklæringer, stortingsmeldinger og flertallsmerknader i Stortinget, betydelige føringer på fremtidige budsjetter. Oppfølging av langtidsplanen for forsvarssektoren og Nasjonal Transportplan (NTP) er eksempler på høyt prioriterte områder med politiske bindinger. Satsing på disse og eventuelle andre områder må prioriteres innenfor det samlede handlingsrommet i budsjettet.

3.1.3 Oppdaterte tall for budsjettpolitikken i 2021

Koronapandemien ga behov for kraftig finanspolitisk respons i 2020 og i 2021. I tillegg lå skatteinntektene under sin langsiktige trend og utgiftene til arbeidsledighetstrygd var høye, slik at automatiske stabilisatorer også bidro motsyklisk og svekket det oljekorrigerte budsjettunderskuddet.

Bruken av fondsmidler i 2021 anslås nå til 397,2 mrd. kroner, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Det er 20,5 mrd. kroner høyere enn i 2020, målt i 2021-kroner. Økningen i underskuddet skyldes først og fremst at det også i 2021 føres en aktiv finanspolitikk i møte med krisen. I tillegg er det en økning i utgifter som ikke kan kobles til pandemien, blant annet økte utgifter til folketrygden og til andre høyt prioriterte formål.

Budsjettunderskuddet ser likevel ut til å bli lavere enn anslått i vår. Anslaget for det strukturelle oljekorrigerte underskuddet er nedjustert med 11,3 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett 2021, se tabell 3.5. Bedringen kan i stor grad forklares med at anslaget for underliggende strukturelle skatter mv. er noe oppjustert som følge av at den økonomiske utviklingen ble vesentlig bedre enn ventet, samt høyere anslag på årslønnsvekst inneværende år. Endringer i anslag på regnskap for inntekter utenom skatt og utgifter bidrar også til en bedring av den strukturelle balansen i 2021. Blant annet er anslaget på klimakvoteinntekter oppjustert, mens anslag på enkelte utgifter er nedjustert.

De ekstraordinære koronatiltakene som til nå er iverksatt for 2021, anslås til 97,7 mrd. kroner. Det er 3,7 mrd. kroner mer enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2021, og skyldes blant annet økte bevilgninger som følge av Stortingets behandling. Til sammenligning ble det i 2020 samlet bevilget 135 mrd. kroner til koronatiltak, målt i 2021-kroner, se også omtale i avsnitt 3.1.4.

Budsjettindikatoren, som måler endringen i bruken av fondsmidler fra ett år til det neste som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås til 0,6 pst. i 2021. I beregningene er det ikke justert for de omfattende midlertidige koronatiltakene i disse årene. Holdes koronatiltakene utenom, kan budsjettindikatoren i 2021 nå anslås til 1,1 pst. Budsjettimpulsen i 2021 må sees i sammenheng med at impulsen var på hele 3,8 pst. året før.

Bruken av fondsmidler i 2021 anslås nå til 3,6 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Den høye uttaksprosenten følger blant annet av det høye utgiftsnivået i møte med pandemien. Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 1,0 pst. i 2021. Utgiftsveksten må ses i sammenheng med en kraftig vekst i 2020.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslås til 412,8 mrd. kroner i 2021.

Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2021 er oppjustert med 30,1 mrd. kroner siden revidert budsjett, til 184,1 mrd. kroner. Oppjusteringen skyldes hovedsakelig høyere anslag på gassprisen.

Det samlede underskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond, som inkluderer rente- og utbytteinntekter fra fondet og kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten, anslås til 23,3 mrd. kroner i 2021, en bedring på 40,4 mrd. kroner sammenlignet med underskuddet slik det ble anslått i vår, se tabell 3.7. Det tilsvarer i underkant av 1 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge.

Ser vi 2020 og 2021 samlet, er finanspolitikken klart ekspansiv, som vist i boks 3.3.

3.1.4 Den økonomiske håndteringen av koronapandemien

Et overordnet mål for regjeringen i den økonomiske krisehåndteringen har vært å trygge arbeidsplasser og forhindre at arbeidsledigheten festner seg på et høyt nivå. Den økonomiske kriseresponsen overfor næringslivet har hatt som mål å bidra til at levedyktige virksomheter skulle komme seg gjennom krisen slik at arbeidsplasser kunne trygges. Da ville arbeidstakere kunne komme tilbake i jobb når de strenge smitteverntiltakene ble faset ut og aktiviteten i økonomien begynte å øke. Erfaringene viser at tiltakene i stor grad har virket etter hensikten, jf. omtale i kapittel 2.

I arbeidet med de økonomiske krisetiltakene vektla regjeringen seks viktige hensyn. Hensynene bygget på erfaringer fra pandemien og fra tidligere kriser, se egen drøfting i Prop. 127 S (2019–2020), Prop. 79 S (2020–2021) og Revidert nasjonalbudsjett 2021. De økonomiske tiltakene skulle blant annet være målrettede og midlertidige, ha en plan for utfasing, gi best mulige insentiver og samtidig innrettes slik at misbruk ble unngått. I takt med at smitteverntiltakene og den økonomiske situasjonen har endret seg, har de økonomiske tiltakene blitt justert.

Krisetiltakene har gitt hjelp til mange bedrifter og organisasjoner gjennom krisen. I 2020 ble det til sammen bevilget 131 mrd. kroner over statsbudsjettet til økonomiske tiltak i møte med pandemien (135 mrd. målt i 2021-kroner, jf. figur 3.8). For 2021 er det vedtatt økonomiske tiltak for 98 mrd. kroner.

Forstørr bilde

¹ Totalbeløpet på 135 mrd. kroner for 2020 i 2021-priser tilsvarer 131,3 mrd. kroner i 2020-priser. For 2021 avviker summen på grunn av avrundinger.

Kilde: Finansdepartementet.

I Revidert nasjonalbudsjett for 2021 la regjeringen frem en omfattende plan for veien ut av krisen. Planen vektlegger blant annet ny og økt kompetanse, ny vekst i private bedrifter, tiltak for sårbare grupper og grønn omstilling.

Den økonomiske krisen er nå over, og samfunnet er gjenåpnet. Det er derfor ikke lenger behov for statlige støttetiltak som er innrettet mot aktivitetsnivået før krisen. Generelt vil ordninger som dekker inntektstap svekke insentivene til å motvirke slike tap. Det kan hemme vekst og omstilling. Utgangspunktet har derfor hele tiden vært at krisetiltakene skal være midlertidige. Også i andre nordiske land fases de økonomiske krisetiltakene ut og det strammes inn i offentlige budsjetter, jf. boks 3.5.

3.1.5 Utviklingen i offentlige finanser

Overskuddet i offentlig forvaltning måles i nasjonalregnskapet ved nettofinansinvesteringene. For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning – for stats- og kommuneforvaltningen sett under ett og inkludert Statens pensjonsfond – til om lag 231 mrd. kroner i 2022. Det tilsvarer 5,8 pst. av BNP, se tabell 3.6. I 2021 var netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning på om lag 40 mrd. kroner.

Utviklingen i overskuddet i offentlig forvaltning påvirkes i stor grad av inntektene fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntektene i Statens pensjonsfond. Utenom disse inntektene har staten i nyere tid hatt et betydelig underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond dekkes dette underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Også kommuneforvaltningen har hatt negative nettofinansinvesteringer de siste årene. Det skyldes hovedsakelig høye bruttorealinvesteringer.

En mye brukt indikator for budsjettbalanse i europeiske land er netto finansinvesteringer i prosent av BNP. Landene i OECD og euroområdet har i gjennomsnitt hatt et visst underskudd i offentlige budsjetter. OECD anslår at medlemslandene samlet vil ha underskudd i offentlig forvaltning tilsvarende 6 pst. av BNP i 2022. De siste årene har underskuddene blant OECDs medlemsland jevnt over vært noe lavere, men økte til i overkant av 10 pst. av BNP i både 2020 og 2021 som følge av pandemien, se figur 3.9A. IMF anslår gjennomsnittlig budsjettunderskudd i verden i 2021 til 8,8 pst. av BNP.

Norge har et skatte- og avgiftsnivå som er høyere enn gjennomsnittet i OECD, men lavere enn flere av de nordiske landene målt som andel av landets verdiskaping, se figur 3.9B. Andelen skatte- og avgiftsinntekter vil variere noe avhengig av blant annet i hvilken grad offentlige pensjons- og trygdeutbetalinger er skattepliktige.

Fra 2019 til 2021 økte offentlige utgifter som andel av fastlands-BNP fra om lag 60 pst. til 63,8 pst. Økningen skyldes både økte offentlige utgifter og redusert verdiskaping i fastlandsøkonomien. Lavere utgifter og høyere verdiskaping gjør at offentlig utgifter som andel av BNP er ventet å falle tilbake til 60,3 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2022, se figur 3.9C. Historisk er dette fortsatt et høyt nivå, som ikke har vært sett siden tidlig på 90-tallet. Som det fremgår av figuren, er nivået også klart høyere enn i sammenlignbare land.

Offentlige utgifter består av konsum, overføringer og realinvesteringer. Figur 3.9D viser at utviklingen i offentlig konsum speiler utviklingen i de samlede offentlige utgiftene. Nivået på det offentlige konsumet i Norge som andel av fastlandsøkonomien er en del høyere enn i euroområdet, men også høyere enn i Sverige og Danmark.

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital, det vil si den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, jernbane og offentlige bygg, har også økt. Det er i tråd med regjeringens ønske om å vri den økte bruken av oljeinntekter i retning av blant annet infrastruktur for å fremme vekst. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i mange andre industriland. Forskjellen har økt etter 2013, som følge av at flere land har redusert investeringene i realkapital for å styrke offentlige budsjetter. Figur 3.9E sammenligner offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i fast realkapital som andel av BNP for Fastlands-Norge med andelene i Sverige og Danmark.

Utviklingen i offentlig sektors nettofordringer avhenger av det løpende over- eller underskuddet og av endringer i markedsverdien på beholdningen av utestående fordringer og gjeld, som for eksempel på aksjer og obligasjoner. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til om lag 14 330 mrd. kroner ved utgangen av 2022 – eller 357 pst. av BNP, se figur 3.9F. Det aller meste av dette er kapital i Statens pensjonsfond.

Svært få OECD-land har positive nettofordringer i offentlig forvaltning. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer, dvs. nettogjeld, tilsvarende nesten 85 pst. av BNP i 2022. Nettogjelden økte kraftig i 2020 og 2021 som følge av høye offentlig underskudd.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet, Finansdepartementet (Sverige), Finansministeriet (Danmark), OECD og Statistisk sentralbyrå.

Boks 3.2 Det finanspolitiske rammeverket

I likhet med de fleste andre land har Norge et finanspolitisk rammeverk som stiller krav til budsjettets balanse. Rammeverket i Norge er i tillegg tilpasset den spesielle situasjonen vi har med store, midlertidige petroleumsinntekter og store fondsinntekter.

Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen har siden 2001 angitt en plan for å bruke oljeinntekter over statsbudsjettet og samtidig håndtere petroleumsformuen på en måte som bidrar til en stabil økonomisk utvikling, er vekstfremmende, og som også kommer fremtidige generasjoner til gode. Som følge av oljeinntektene kan vi nyte godt av et høyere utgiftsnivå og/eller lavere skattenivå enn andre land og enn vi ellers ville hatt.

I lov om Statens pensjonsfond fremgår det at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet skal tilføres Statens pensjonsfond utland, og at midlene i fondet bare kan overføres til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Fondets avkastning inntektsføres direkte i fondet. Siden 2001 er følgende retningslinjer (kalt handlingsregelen) lagt til grunn for uttak fra fondet:

• Bruken av fondsmidler skal over tid følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland.

• Det må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Forventet realavkastning i Statens pensjonsfond utland ble først anslått til 4 pst, men ble i Perspektivmeldingen 2017¹ nedjustert til 3 pst. Det finanspolitiske rammeverket legger til rette for at realverdien av fondet opprettholdes, til nytte for fremtidige generasjoner. Samtidig bidrar fondet og handlingsregelen til å skjerme statsbudsjettet fra kortsiktige svingninger i oljeinntektene og gir handlefrihet i budsjettpolitikken til å motvirke økonomiske tilbakeslag.

Midlene som overføres fra fondet til statsbudsjettet, skal dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Midlene inngår i en samlet budsjettprosess og øremerkes ikke til spesielle formål. Så lenge det er midler i fondet, skal et underskudd i statsbudsjettet dekkes ved overføringer derfra – og ikke ved låneopptak, jf. lov om Statens pensjonsfond.

Midlene i fondet plasseres utelukkende i utlandet som en finansiell investering med sikte på høyest mulig avkastning over tid, innenfor en moderat risiko. At inntektene plasseres i utlandet, legger til rette for forutsigbarhet i markedet for norske kroner. Det hindrer at fondsoppbyggingen i seg selv blir en kilde til ustabilitet i norsk økonomi. Selv om bruken av fondsmidler utgjør en betydelig del av finanseringen i de årlige statsbudsjettene, er skatter og avgifter fra Fastlands-Norge statens viktigste finansieringskilde.

Den strukturelle oljekorrigerte budsjettbalansen danner grunnlaget for budsjettpolitikken. Gjennom å korrigere for konjunkturmessige forhold i budsjettbalansen legger vi til rette for at de automatiske stabilisatorene via endringer i dagpenger og skatter og avgifter får virke. I land med godt utbygde offentlige velferdsordninger, slik som Norge, er slike aktivitetskorrigeringer større enn i land hvor det offentlige spiller en mindre rolle. De automatiske stabilisatorene bidrar normalt til å kompensere for over halvparten av et inntektsbortfall i privat sektor i en nedgangskonjunktur og til å trekke inn tilsvarende inntekter i en oppgangskonjunktur.

Siden handlingsregelen ble etablert i 2001, har sterk vekst i fondskapitalen gitt rom for en betydelig økning i bruken av midler fra fondet. Rammeverket har også gjort det mulig å frikoble opptjeningen av oljeinntektene fra bruken av dem, se figur 3.10.

¹ Meld. St. 29 (2016–2017)

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

Boks 3.4 Usikkerhet om 55fondsverdien fremover

Utviklingen i Statens pensjonsfond utland bestemmes av tilførselen av løpende oljeinntekter, avkastningen på investeringene i fondet og uttaket fra fondet til statsbudsjettet.

Regjeringens forslag til budsjett for neste år innebærer at bruken av fondsmidler i 2022 tilsvarer 2,6 pst. av den anslåtte kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Det bygger på et fondsanslag på 12 250 mrd. kroner ved inngangen til 2022. Det er betydelig usikkerhet om utviklingen i fondsverdien fremover.

Budsjettforslaget er basert på et fondsuttak som ligger godt under den langsiktige rettesnoren på 3 pst. Figur 3.11A viser hva uttaket vil tilsvare med alternative fondsverdier ved inngangen til året.¹ Figuren illustrerer at ved et fall i fondsverdien på 10 pst. sammenlignet med det man forutsatte da budsjettet ble ferdigbehandlet, dvs. en fondsverdi ned mot 11 000 mrd. kroner, blir fondsuttaket på 2,9 pst. Et fall i fondskapitalen på 25 pst., dvs. til en fondsverdi på 9 200 mrd. kroner, vil gi en uttaksprosent på 3,5 pst. med bruk av fondsmidler som skissert i budsjettet.

Det er enda større usikkerhet om fondsverdien lengre frem i tid. Figur 3.11B illustrerer usikkerhet om fremtidig realavkastning og viser utviklingen i realverdien av Statens pensjonsfond utland frem til 2030 basert på stokastiske simuleringer.² De mørke og lyse vifteformede feltene markerer henholdsvis 50 pst. og 90 pst. konfidensintervaller, som gir sannsynligheten for at realverdien av fondet vil ligge innenfor disse intervallene.

Den underliggende sannsynlighetsfordelingen innebærer isolert sett at det er noe større oppside enn nedside i utfallsrommet i simuleringene.³ I tillegg bidrar tilførselen av petroleumsinntekter til å dempe de negative utslagene. Det er krevende å tallfeste sannsynligheten for ekstreme utfall som inntreffer sjelden. Det er også usikkerhet knyttet til simuleringsmodellen, for eksempel om sannsynlighetsfordelingene som legges til grunn i tilstrekkelig grad fanger opp muligheten for svært store fall i kapitalmarkedene. Analysen kan derfor undervurdere nedsiderisikoen i fondet.

¹ Anslag for risikoen i fondet tilsier at det vil være helt vanlig at fondet svinger med inntil 10 pst. i et enkeltår målt i utenlandsk valuta, og enda større svingninger forventes i ett av tre år, se avsnitt 3.1.2.

² De stokastiske simuleringene er nærmere forklart i vedlegg 2. Det er beregningsteknisk lagt til grunn et årlig uttak tilsvarende 3 pst. av fondskapitalen.

³ I beregningene er det antatt at sannsynlighetsfordelingen til fremtidig prosentvis avkastning er symmetrisk, det tilsier en noe større oppside enn nedside for fondsverdien fremover. Se vedlegg 2 for en nærmere beskrivelse.

Forstørr bilde

¹ Simuleringene tar utgangspunkt i en fondsverdi ved inngangen til andre halvår 2021 på 11 919 mrd. 2022-kroner.

Kilde: Finansdepartementet.

Boks 3.5 Finanspolitikken i nordiske land under og etter koronakrisen

Til tross for at Sverige fulgte en annen strategi for smittevern enn Norge og Danmark, har landene hatt en nokså lik økonomisk utvikling gjennom 2020 og så langt i 2021. BNP i alle landene ligger nå over nivået fra før krisen, se figur 3.12. I takt med at økonomien bedres, fases det aller meste av de midlertidige økonomiske tiltakene ut i de tre landene.

Forstørr bilde

Kilde: Macrobond.

De nordiske landene står i en ulik statsfinansiell situasjon. Mens Norge kan finansiere underskudd på statsbudsjettet ved fondsuttak, må de andre landene ta opp lån når de har budsjettunderskudd. Alle de tre landene har et finanspolitisk rammeverk som stiller krav til budsjettets balanse.

Ifølge Danmarks budsjettlov kan det strukturelle budsjettunderskuddet høyst utgjøre 0,5 pst. av BNP. I Sverige skal det ifølge det finanspolitiske rammeverket siktes mot et overskudd på statsbudsjettet på 1/3 pst. av BNP over en økonomisk syklus. Hvis det forekommer avvik fra overskuddsmålet, må regjeringen redegjøre for hvordan det skal hentes inn.

Både Danmark og Sverige hadde strukturelle budsjettoverskudd i 2019 og var på denne måten godt rustet i møte med pandemien. I likhet med Norge innførte begge land omfattende støttetiltak i både 2020 og 2021.

Den økonomiske veksten har tatt seg opp i både Danmark og Sverige det siste halve året, og det ventes at veksten vil holde seg oppe fremover. I takt med avvikling av ekstraordinære koronatiltak legger regjeringen i Danmark opp til å stramme inn budsjettet med 2 pst. av BNP fra 2021 til 2022, til et strukturelt budsjettunderskudd på 0,3 pst. av strukturelt BNP.¹ I Sverige har regjeringen foreslått at budsjettet strammes inn med 0,6 pst. av BNP fra 2021 til 2022, til et strukturelt budsjettunderskudd på 0,6 pst. av potensielt BNP.² I Danmark er budsjettet for neste år i tråd med Danmarks underskuddsgrense, mens det i Sverige siktes mot et overskudd de påfølgende årene. I begge land anslås den strukturelle budsjettbalansen å svekkes med 1,0 pst. av BNP fra 2019 til 2022.

I denne meldingen legges det opp til et strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd for Norge på 9,5 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge i 2022, ned fra 12,1 pst. i 2021. Det strukturelle underskuddet i 2022 ligger høyere enn før pandemien, og økningen fra 2019 til 2022 anslås til 1,8 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Samlet sett har den økonomiske utviklingen i de tre landene liknet hverandre. Omfattende krisetiltak ble satt inn i alle land. I Norge økte pengebruken noe mer enn i de andre landene, men det legges også opp til at reverseringen vil være litt større her i 2022. I både Sverige og Danmark legges det opp til at budsjettbalansene kommer tilbake til nivåene fra før krisen, jf. landenes rammeverk for finanspolitikken.

¹ Økonomisk Redegørelse, august 2021 (fm.dk)

² Budgetpropositionen för 2022: Ett starkare och mer hållbart Sverige efter pandemin – Regeringen.se

3.2 Kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Innledning

Kommunesektoren har ansvaret for viktige velferdstjenester som barnehager, grunnskole, videregående skole og helse- og omsorgstjenester. Sektoren står for om lag halvparten av de offentlige tjenestene, og én av fem sysselsatte jobber i kommunesektoren. En god og forutsigbar kommuneøkonomi over tid er viktig for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver.

Den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren er en viktig del av det finanspolitiske rammeverket, se boks 3.6.

3.2.2 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2022

Regjeringens budsjettforslag for 2022 legger til rette for en fortsatt god kommuneøkonomi og for at kommunesektoren kan tilby flere og bedre tjenester. Forslaget innebærer en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 2,0 mrd. kroner. Veksten i de frie inntektene er innenfor intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2022. Det legges opp til at den foreslåtte veksten i frie inntekter fordeles med 1,6 mrd. kroner til kommunene og 0,4 mrd. kroner til fylkeskommunene.

Veksten dekker merkostnader til demografi og pensjon anslått til henholdsvis 0,9 og 0,4 mrd. kroner. Innenfor veksten i frie inntekter begrunnes 100 mill. kroner med å legge til rette for flere barnehagelærere i grunnbemanningen og må ses i lys av ambisjonen om at 50 pst. av de ansatte i barnehagen skal være barnehagelærere innen 2025. Videre begrunnes 100 mill. kroner av veksten med tiltak for barn og unges psykiske helse, herunder psykisk helse i videregående skole og lavterskeltilbud i kommunene. Av dette knyttes 75 mill. kroner til kommunene og 25 mill. kroner til fylkeskommunene.

Den foreslåtte veksten i frie inntekter gir et økt handlingsrom på 0,5 mrd. kroner før man tar hensyn til effektivisering av sektorens tjenester, se tabell 3.9. Det økte handlingsrommet er på nivå med gjennomsnittet for regjeringsperioden 2014–2021, slik dette har blitt anslått ved fremleggelse av de årlige budsjettene.

Regjeringen har klare forventninger til at kommunesektoren kontinuerlig arbeider for å forenkle, fornye og forbedre tjenestene, på samme måte som i statsforvaltningen. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., det vil si det samme som legges til grunn for staten gjennom ABE-reformen, tilsvarer det 1,5 mrd. kroner i 2022 som kan brukes til styrking av kommunale tjenester. Tar man hensyn til at det er rimelig å forvente en slik effektiviseringsgevinst, er sektorens økte handlingsrom for styrking av tjenestetilbudet 2 mrd. kroner i 2022, se tabell 3.9.

Sammenlignet med anslagene som lå til grunn for den signaliserte veksten i Kommuneproposisjonen 2022, er anslaget for merkostnader til pensjon nedjustert fra 0,6 mrd. kroner til 0,4 mrd. kroner. Samtidig foreslås det nå satsingsområder tilsvarende 0,2 mrd. kroner innenfor veksten i frie inntekter, og disse ble ikke signalisert i Kommuneproposisjonen.

Regjeringen foreslår også økte midler til øremerkede tilskudd. Blant annet foreslås det å videreføre tilskudd for at personer uten vitnemål kan fullføre videregående opplæring, økte midler til utrulling av fritidskortordningen for barn og unge og tilskudd til vedlikehold, fornying og utbedring av fylkesveinettet.

I tråd med etablert praksis regnes veksten i inntektene fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i 2021 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2021. Midlertidige bevilgninger holdes utenom beregningsgrunnlaget.

Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 2,5 pst. fra 2021 til 2022.

Veksten i sektorens samlede inntekter i 2022 anslås til om lag 3,8 mrd. kroner regnet fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i 2022 etter Stortingets behandling av revidert budsjett, se tabell 3.10.

Når veksten isteden beregnes fra oppdatert anslag på regnskap for 2021 anslås veksten i samlede inntekter å falle med 2,2 mrd. kroner, mens de frie inntektene anslås å falle med 4,0 mrd. kroner. Den reduserte veksten må ses i sammenheng med at skatteanslaget for 2021 er oppjustert med 5,9 mrd. kroner etter revidert nasjonalbudsjett. Denne merinntekten styrker kommunesektorens økonomi i 2021.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2022 anslås til 603,5 mrd. kroner. Av dette utgjør de frie inntektene, som består av rammetilskudd fra staten og skatteinntekter, i overkant av 70 pst. De øvrige inntektene består blant annet av øremerkede tilskudd fra staten og gebyrer/brukerbetalinger.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det i statsbudsjettet fastsettes maksimalsatser på skattørene for kommuner og fylkeskommuner. Skattørene er prosentsatsene for skatten på alminnelig inntekt som går til kommunene og fylkene. Kommunene kan velge å sette skattesatsene lavere enn maksimalsatsene. Beregningen av skatteandelen tar utgangspunkt i at alle kommuner og fylkeskommuner benytter seg av maksimalsats for skattøren, slik at de selv bærer kostnadene av en eventuell lavere sats.

I Kommuneproposisjonen 2022 ble det signalisert at skattørene for 2022 skal fastsettes ut fra et mål om at skatteinntektene for kommunesektoren skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene, i tråd med praksis siden 2011.

Den kommunale skattøren for personlige skattytere foreslås redusert fra 12,15 pst. i 2021 til 10,95 pst. i 2022, mens den fylkeskommunale skattøren foreslås redusert fra 2,70 til 2,40 pst. Skatteinntektene anslås etter dette å utgjøre om lag 40 pst. av kommunenes samlede inntekter i 2022. Nedjusteringen av skatteøren skyldes at den anslåtte skatteveksten er god, noe som må sees i sammenheng med den sterke bedringen av norsk økonomi som nå finner sted etter pandemien.

Reduksjonen i de kommunale skattørene foreslås motsvart av en økning i skattesatsen på fellesskatt for personlige skattytere, dvs. statens andel, fra 7,15 pst. i 2021 til 8,65 pst. i 2022. Samlet vil skatt på alminnelig inntekt fortsatt utgjøre 22 pst.

Kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue anslås å utgjøre 226,9 mrd. kroner i 2022. Det er en liten nedgang fra 2021 der disse inntektene nå anslås å utgjøre 227,2 mrd. kroner.

3.2.3 Utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene

Det har vært god vekst i kommunesektorens inntekter under denne regjeringen. Oppdaterte tall for realveksten i frie inntekter, viser betydelig sterkere vekst enn det som lå til grunn i de enkelte statsbudsjettene i perioden 2014–2020. Særlig har skatteinntektene blitt klart høyere enn anslått i de enkelte statsbudsjettene i flere av årene i denne perioden. Samtidig har merkostnadene til pensjons- og demografikostnadene, som dekkes av veksten i frie inntekter, blitt betydelig overvurdert i de årlige budsjettoppleggene de siste årene. Disse merinntektene og mindreutgiftene har til sammen styrket kommuneøkonomien med i gjennomsnitt rundt 5 mrd. kroner per år i perioden 2014–2020 sammenlignet med det som lå til grunn i de opprinnelige budsjettene, se figur 3.13.

Merinntektene og mindreutgiftene har gitt sektoren anledning til å forbedre og utvide det kommunale tjenestetilbudet ut over det kommuneoppleggene i utgangspunktet la opp til. Denne utviklingen har også gitt kommunesektoren mulighet til å styrke sine disposisjonsfond med oppsparte midler, se figur 3.14A.

Forstørr bilde

¹ Midlertidige tiltak, slik som koronatiltakene, og oppgaveendringer er korrigert ut av veksten.

² Både endringer i skatt, rammetilskudd og kommunal deflator fanges opp i endringer i realveksten i frie inntekter. Endringer som skyldes endrede skatteanslag for budsjettåret etter revidert nasjonalbudsjett videreføres ikke i rammen for neste år og er engangsinntekter.

³ Avvikene for demografikostnadene som finansieres av de frie inntektene i årene 2014–2017 er anslått ved å anta at disse utgjorde 75 pst. av avvikene for de totale (brutto) merkostnadene til demografi slik disse er anslått av Det teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Kilde: Finansdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Også i 2020 og 2021 har veksten i både samlede inntekter og frie inntekter blitt vesentlig høyere enn det ble lagt opp til i de opprinnelige budsjettene, se tabell 3.11. Dette er regnet utenom de ekstraordinære midlertidige koronatiltakene, i tråd med vanlig praksis for hvordan midlertidige bevilgninger håndteres ved beregning av inntektsveksten i kommunesektoren.

For 2020 anslås nå de samlede inntektene å ha økt med 5,6 mrd. kroner. Høy reell vekst i 2020 skyldes blant annet lavere prisvekst på den kommunale tjenesteproduksjonen (kommunal deflator). I det opprinnelige budsjettforslaget for 2020 var deflatoren anslått til 3,1 pst. i 2020, mens den viste seg å bli 1,0 pst. De frie inntektene er justert opp med 2,8 mrd. kroner sammenlignet med det opprinnelige budsjettforslaget i 2020. Til tross for oppjusteringen har likevel veksten i de frie inntektene falt i 2020. Det har sammenheng med at kommunesektorens skatteinntekter i 2019 er blitt mye høyere enn ventet i revidert nasjonalbudsjett 2019.

Kommunenes skatteinntekter, som utgjør ca. 40 pst. av de samlede inntektene, ble isolert sett redusert med 4,5 mrd. kroner sammenlignet med anslaget for 2020 i det opprinnelige budsjettet. Både endringer i deflatoren og skattesvikten ble hensyntatt i kompensasjonen av kommunesektoren for tapte inntekter og økte utgifter som følge av pandemien, se punkt. 3.2.4.

For 2021 anslås nå den reelle veksten i samlede inntekter til 11,4 mrd. kroner, mens de frie inntektene anslås å øke med 9,4 mrd. kroner. Dette er en markert økning sammenlignet med slik det så ut i Saldert budsjett 2021 på til sammen 10,1 mrd. kroner for de samlede inntektene og 7,8 mrd. kroner for de frie inntektene. Oppjusteringen av veksten skyldes særlig økt anslag på skatteinngangen i 2021, kombinert med lavere skatteinngang og lavere bruk av øremerkede tilskudd i 2020 enn ventet. Høyere kostnadsvekst i kommunesektoren i 2021 enn ventet demper veksten noe.

Anslag på skatteinngangen i 2021 ble oppjustert med 3,2 mrd. kroner i revidert nasjonalbudsjett for 2021. Denne skatteveksten videreføres i inntektsrammen for 2022 ettersom anslag på skatteinntektene i inneværende år i revidert budsjett er grunnlag for den foreslått realveksten i 2022. Ny informasjon etter revidert nasjonalbudsjett har ført til at anslaget for skatteinngangen i 2021 har økt med ytterligere 5,9 mrd. kroner. Dette er å anse som en uventet merinntekt som ikke inngår i beregningen av rammen for neste år. Økningen i skatteinntektene har sammenheng med høyere lønns- og sysselsettingsvekst i 2021 enn anslått i revidert budsjett og vesentlig høyere mottatte utbytter i 2020 enn anslått.

Anslaget for realveksten i frie inntekter er oppjustert med 3,5 mrd. kroner siden revidert nasjonalbudsjett. Den reelle veksten i frie inntekter trekkes opp av den økte skatteinngangen, men trekkes ned av at anslaget på deflatoren for 2021 er justert opp fra 2,7 til 3,3 pst etter revidert nasjonalbudsjett. Økningen i deflatoren skyldes dels økt lønnsvekstanslag, dels en økning i byggekostnadene og en kraftig økning i strømprisene hittil i år.

Figur 3.14 viser viktige nøkkeltall for utviklingen i kommuneøkonomien over tid. Netto driftsresultat er en viktig indikator for økonomisk balanse i kommunesektoren og viser hvor mye som kan disponeres til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anbefaler at netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet over tid bør utgjøre om lag 2 pst. av driftsinntektene. Driftsresultatet har gjennom flere år, også i koronaåret 2020, ligget godt over eller på linje med TBUs anbefaling, se figur 3.14A. Kommunene og fylkeskommunene har bygd opp solide reserver som kan tæres på i utfordrende tider. Ved utgangen av 2020 utgjorde de oppsparte midlene (disposisjonsfond) 11,8 pst. av brutto driftsinntekter i 2020. Det har vært en jevn økning siden 2014, da tilsvarende tall var 6,9 pst. Det er store variasjoner mellom de ulike kommunene og fylkeskommunene.

Forstørr bilde

¹ Fra 2014 føres inntekter fra merverdiavgiftskompensasjonen på investeringer i investeringsregnskapet mot tidligere driftsresultatet. Det reduserer driftsresultatet. Disposisjonsfond inkluderer også regnskapsmessig mer- og mindreforbruk.

² Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer. Tall for 2021 er anslag.

³ Reduksjon i kommunal sysselsetting fra 2001–2002 skyldes overføring av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Endelige regnskapstall for 2020 viser at netto driftsresultat for kommunesektoren samlet ble 3,1 pst. av driftsinntektene, betydelig over den anbefalte normen fra TBU på 2 pst. og en økning fra 2019, da det lå på normen. For kommunene er resultatet 2,7 pst. og for fylkene 5,7 pst. Den anbefalte normen utgjør til sammenligning henholdsvis 1¾ pst. for kommunene og 4 pst. for fylkeskommunene.

Deler av forbedringen av den underliggende økonomiske balansen i 2020 skyldtes at øremerkede inntekter, blant annet gitt med bakgrunn i pandemien, ikke ble brukt, og i stedet satt av til bundne fond til bruk i senere år. Men også om disse midlene holdes utenom, styrket netto driftsresultat seg fra 2019 til 2020. Sektoren fikk økte inntekter fra Havbruksfondet, og pensjonskostnadene ble redusert som følge av innføring av ny offentlig tjenestepensjon. Pandemien har også ført til lavere renteutgifter enn budsjettert.

Ved utgangen av september 2021 var det registrert 17 kommuner i ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll), noe som er et lavt nivå historisk sett, se figur 3.14B. Gode driftsresultater og solide disposisjonsfond bidrar til det lave antallet kommuner i ROBEK. Antallet kommuner i ROBEK har likevel økt noe siden 2019.

Aktivitetsveksten i kommunene (målt ved endring i utførte timeverk, produktinnsats og brutto realinvesteringer) har vært høy de siste årene, se figur 3.14C, men falt til -0,1 pst. i 2020. Fra 2020 til 2021 anslås aktiviteten igjen å øke med 2,4 pst. Det forventes økt aktivitet knyttet til tjenester som ikke har latt seg gjennomføre under pandemien, i tillegg til at pandemirelaterte aktiviteter, som vaksineringsarbeid, har holdt seg på et høyt nivå. I tillegg er en del av ekstrabevilgningene i 2020 knyttet til utgifter som først vil påløpe i 2021. Veksten i investeringene anslås derimot fortsatt å være lav også i 2021, etter et par år med høy vekst før 2020. Den samlede inntektsveksten anslås til 1 pst. i 2020 og 2 pst. i 2021, se tabell 3.11.

Det var en lav vekst i kommunal sysselsetting både målt i andel personer og timeverk av samlet sysselsetting i 2020, se figur 3.14D. Som andel av totalt antall timeverk har sysselsettingen i kommunene vært økende det siste tiåret.

Det har vært en sterk økning i investeringene i kommunesektoren de siste årene, og bruttoinvesteringene har kommet opp på et høyt nivå og utgjør 14,6 pst. av inntektene i 2020, se figur 3.14E. Det var imidlertid en nedgang fra 2019 til 2020.

Høyt investeringsnivå de siste årene har bidratt til betydelige underskudd før lånetransaksjoner (negative nettofinansinvesteringer) i sektoren til tross for høy vekst i inntektene, se figur 3.5E og 3.5F. Kommunesektorens nettofinansinvesteringer fremkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. De negative nettofinansinvesteringene anslås å utgjøre 4,3 pst. av inntektene i kommunesektoren i 2020, som er en bedring fra året før. Bedringen må ses i sammenheng med lav aktivitetsvekst kombinert med den kraftige økningen i midlertidige overføringer fra staten i 2020.

Høye investeringer og negative nettofinansinvesteringer har sitt motstykke i økt gjeldsnivå. Utenom reserver i kollektive avtaler i livselskaper og kommunale pensjonskasser har nettogjelden økt fra rundt 20 pst. av inntektene i 2007 til nesten 50 pst. i 2020.Ved utgangen av 2020 tilsvarte netto renteeksponert gjeld 257 mrd. kroner og utgjorde 44 prosent av brutto driftsinntekter. Det innebærer at én prosentenhet høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med om lag 2 ½ mrd. kroner, tilsvarende vel 0,4 pst. av driftsinntektene, før det tas hensyn til eventuelle rentebindinger og effekten en endring i renten vil kunne ha på finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Betydelige oppsparte midler på disposisjonsfond som omtalt over, tilsier at sektoren har økte reserver til å håndtere en eventuell renteoppgang. Boks 3.7 går nærmere inn på gjeldsutviklingen i kommunesektoren.

3.2.4 Økonomiske konsekvenser av koronapandemien

Kommunesektoren har hatt en viktig rolle i håndteringen av koronapandemien, og pandemien har stor innvirkning på kommuneøkonomien både i 2020 og 2021. Regjeringen har tilført sektoren betydelige ekstra midler for å legge til rette for at kommuneforvaltningen skal kunne håndtere pandemien og samtidig opprettholde et godt tjenestetilbud.

Gjennom hele koronakrisen har regjeringen vært tydelige på at den stiller opp for kommunene ved å kompensere for økte utgifter og tapte inntekter. Det ble allerede våren 2020 opprettet en arbeidsgruppe med representanter fra berørte departementer og KS for å gi faglige vurderinger av de økonomiske konsekvensene av koronautbruddet for kommunesektoren. Basert på arbeidsgruppens sluttrapport for 2020 viste regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 2021 at kommunesektoren anslås å være kompensert med 2 mrd. kroner ut over de anslåtte virkningene av pandemien i 2020. Det styrket økonomien i sektoren og bidro til at samlet resultatet for kommunesektoren, målt i netto driftsresultat som pst. av brutto driftsinntekter, økte fra 2019 til 2020.

I 2021 er det totalt sett bevilget 22 mrd. kroner i tilleggsbevilgninger til kommunesektoren begrunnet med koronapandemien, herav 16 mrd. kroner for å kompensere for merutgifter og mindreinntekter. I tillegg er det også bevilget et særskilt og varig tillegg på 1,9 mrd. kroner i 2021-budsjettet, slik at den midlertidige skattesvikten i 2020 ikke skulle få varig virkning på inntektsnivået fremover. Det varige tillegget på 1,9 mrd. kroner inngår i beregningen av veksten i samlede og frie inntekter, mens de andre bevilgningene er midlertidige og holdes utenom.

Arbeidsgruppen offentliggjorde ved utgangen av august en delrapport med anslag for kommunesektorens merutgifter og mindreinntekter i forbindelse med pandemien første halvår 2021. Gruppen anslår at kommunene hadde utgifter på 6,7 mrd. kroner og at fylkeskommunene hadde utgifter for 2,6 mrd. kroner i første halvår 2021. De anslåtte kostnadene omfatter økte utgifter og reduserte inntekter, slik som økte utgifter til renhold, oppfølging av «TISK»-strategien, smittevern og reduserte inntekter innen kollektivtransport. Anslagene fra arbeidsgruppen er om lag i samsvar med bevilgningene som ble gitt for første halvår i statsbudsjettet for 2021.

Arbeidsgruppen skal jobbe frem til april 2022. I neste rapport skal arbeidsgruppen anslå merutgifter og mindreinntekter for hele 2021. Regjeringen legger opp til at en kommer tilbake med en ny vurdering av merutgifter og mindreinntekter i kommunesektoren i 2021 i revidert nasjonalbudsjett for 2022.

Boks 3.7 Gjeldsutviklingen i kommunesektoren

Kommunesektorens gjeld har økt kraftig de siste 20 årene, se figur 3.15A. Det gjenspeiler et høyt investeringsnivå, som trolig må sees i sammenheng med høy inntektsvekst i sektoren og etter hvert lav rente. Etter en utflating i noen år etter 2014 har gjeldsveksten tatt seg opp igjen i det siste. I 2020 utgjorde netto gjeld utenom arbeidsgivers reserver (plasseringer i pensjonsmidler) 49 pst. av inntektene, en økning fra 18,7 pst. i 2003.

Netto renteeksponering er et uttrykk for hvor høy andel av kommunenes gjeld som over tid antas å belaste kommuneøkonomien ved en renteendring. Gjeld som er knyttet til gebyrfinansierte tjenester og lån hvor staten dekker rentekostnader og avdrag, er trukket fra og sektorens rentebærende fordringer er lagt til. Siden årtusenskiftet har netto renteeksponering som andel av driftsinntektene økt fra rundt 6 til 44 pst. i 2020, se figur 3.15A.

Etter finanskrisen og frem til 2017 var det en endring i sektorens lånemønster, med økende opptak av lån med kort løpetid i sertifikat- og obligasjonsmarkedet, se figur 3.15B. Den korte løpetiden gjør kommunene sårbare for endringer i rente og endringer i tilgang på nye lån. I lys av denne utviklingen ble finansforskriften for kommuner og fylkeskommuner strammet noe til fra 1. januar 2017 og i påfølgende år ble en betydelig mindre del av nye lån tatt opp i sertifikat- og obligasjonsmarkedet.

Adgangen til å påta seg finansiell risiko er regulert i kommuneloven § 14-13, som sier at kommunen skal forvalte sine midler slik at tilfredsstillende avkastning kan oppnås, uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko og under hensyn til at kommunen skal ha midler til å dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Kommunene har ansvaret for å vurdere risikoen knyttet til kortsiktige låneopptak og for at denne risikoen blir synliggjort for kommunestyret.

Forstørr bilde

¹ Banker mv. består av banker, finansieringsselskaper, skadeforsikringsselskaper og pensjonskasser.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

3.3 Pengepolitikken

Norges Bank har ansvar for den operative gjennomføringen av pengepolitikken etter retningslinjer fastsatt av Kongen i statsråd. Det operative målet for pengepolitikken er en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser.

Styringsrenten, som er renten på bankenes innskudd over natten i Norges Bank, er det viktigste virkemidlet i pengepolitikken. I normale situasjoner har styringsrenten betydelig gjennomslag i de kortsiktige pengemarkedsrentene. Markedsrentene på lån og plasseringer med lengre løpetider er påvirket av hvordan markedsaktørene venter at styringsrenten kommer til å utvikle seg fremover.

Da de økonomiske utsiktene brått ble endret våren 2020, reagerte Norges Bank raskt i rentesettingen. Styringsrenten ble satt ned med 1,5 prosentenheter til 0 pst. i løpet av to rentemøter i mars og ett i mai. Norges Bank tilførte også ekstra likviditet til banksystemet ved å tilby lån med både korte og lengre løpetider, uten å sette begrensninger på omfanget.

I august i år annonserte Norges Bank at den vil gå tilbake til normal likviditetsstyring. På rentemøtet i september vedtok Norges Banks komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet å heve styringsrenten fra 0 til 0,25 prosent. Komiteen varslet også at renten mest sannsynlig vil bli satt videre opp i desember. Renteprognosen i Pengepolitisk rapport (PPR) 3/21 indikerer at styringsrenten vil heves gradvis til 1 prosent om ett år og 1,7 prosent mot slutten av 2024. Norges Bank pekte på at kapasitetsutnyttingen synes å være nær et normalt nivå, og at oppgangen i norsk økonomi trolig vil fortsette utover høsten. Videre peker banken på at normaliseringen av norsk økonomi tilsier at det ikke lenger er behov for en like ekspansiv pengepolitikk, og at også hensynet til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser taler for økte renter.

3.4 Finansiell stabilitet og makroregulering

3.4.1 Sårbarheter i det norske finansielle systemet

Høy gjeld og høye eiendomspriser er de største sårbarhetene i det norske finansielle systemet. I en lengre periode har husholdningenes gjeld vokst mye, og den er nå historisk høy i forhold til inntektene, se figur 3.16A. Det er et tegn på at sårbarheter har bygget seg opp. Svært mye av husholdningenes inntekter går til å betjene renter og normale avdrag, til tross for rekordlave utlånsrenter. Gjeldsbetjeningsgraden er på samme nivå som under bankkrisen på slutten av 1980-tallet og den internasjonale finanskrisen i 2008. Den store gjelden gjør husholdningene sårbare ved inntektsbortfall, høyere rentenivå eller kraftige boligprisfall. I en slik situasjon kan det være vanskelig for husholdningene å overholde sine låneforpliktelser uten å stramme inn på forbruket. Samtidig kan den høye sparingen under pandemien ha redusert sårbarheten i en del husholdninger.

Norges Bank hevet styringsrenten på møtet i september og signaliserte at renten skal settes videre opp. Det kan bremse gjeldsveksten i husholdningene.

Utviklingen i husholdningenes gjeld og prisutviklingen i boligmarkedet henger tett sammen og kan gjensidig forsterke hverandre. Vekst i boligprisene gir økt boligformue, som gir mulighet til å ta opp mer lån med pant i bolig. Boligprisene i Norge har steget kraftig over flere år, se figur 3.16B, og målt i forhold til inntekt har de aldri vært høyere. Under pandemien har det vært stor aktivitet i boligmarkedet, med sterk vekst i prisene og rekordomsetning. Departementet har tidligere uttrykt bekymring for at den raske boligprisoppgangen kan føre til at finansielle ubalanser bygger seg opp. Sterk boligprisvekst kan også ha uheldige fordelingsvirkninger. Høy boligprisvekst gjør det mer krevende å komme seg inn i boligmarkedet, mens de som allerede eier bolig, får økt sin formue betydelig. De siste månedene har det derimot vært tegn til avdemping i prisveksten, trolig blant annet som følge av at Norges Bank har varslet renteøkninger. Se nærmere omtale av utviklingen i boligpriser og gjeld i avsnitt 2.5.

Forstørr bilde

¹ Gjeldsbelastning er lånegjeld i prosent av disponibel inntekt.

² Gjeldsbetjeningsgraden er renteutgifter og beregnede avdrag i prosent av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

³ Rentebelastning er renteutgifter i prosent av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

⁴ Disponibel inntekt per innbygger (15–74).

Kilde: Norges Bank, Finanstilsynet og Statistisk sentralbyrå.

Kraftig vekst i prisene på næringseiendom de siste årene har også bidratt til økt sårbarhet i det norske finansielle systemet. Næringseiendom står for den største andelen av bankenes utlån til ikke-finansielle foretak og er den sektoren som historisk har påført bankene størst tap. Prisveksten på næringseiendom med svært god beliggenhet i Oslo falt etter virusutbruddet, men nedgangen ble raskt hentet inn igjen, se nærmere omtale i kapittel 2.5.

Norske banker har vist seg solide i møte med pandemien, og de har opprettholdt utlånsaktiviteten til både husholdninger og foretak. Utlånstapene i bankene økte i begynnelsen av pandemien, men har falt betydelig i første halvår i år, se figur 3.16C. Lavere utlånstap har bidratt til bedre resultater, se omtale i boks 3.9. Dersom pandemien fører til strukturelle endringer, som mer permanent bruk av hjemmekontor og økt netthandel, kan etterspørselen etter næringseiendom bli varig lavere og leie- og salgsprisene falle. Det kan føre til reduserte inntekter for utleieforetakene og svekket gjeldsbetjeningsevne, som videre kan gi økte tap i bankene. Antallet konkurser kan dessuten øke noe fremover dersom virksomheter får svekkede markedsbetingelser etter pandemien, noe som også kan føre til økte tap i bankene. Bankene har de siste årene styrket sin evne til å bære tap på utlån til næringseiendom og bygget opp sin soliditet betydelig. Det gjør dem godt rustet dersom utlånstapene skulle øke noe.

Bankene finansierer seg i betydelig grad i finansmarkedene gjennom å utstede sertifikater og obligasjoner. Markedsfinansiering gir bankene en mer fleksibel likviditetsstyring, men gjør dem samtidig mer utsatt for markedsuro. Prisen på markedsfinansiering har ligget på normale nivåer det siste året. Rundt 60–70 pst. av markedsfinansieringen er langsiktig, med en løpetid på over ett år. Det bidrar til økt motstandsdyktighet, og bankene oppfyller likviditetskravene med god margin, se figur 3.19.

Omtrent halvparten av bankenes markedsfinansiering består av obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), i hovedsak med sikkerhet i pant i bolig. Utviklingen i boligmarkedet er dermed en risikofaktor for bankenes mulighet for å finansiere seg med OMF. Samtidig eier norske banker en betydelig andel av hverandres OMF siden slike papirer kan medregnes i likviditetskrav. Det innebærer at norske banker er tett sammenkoblet. Dersom mange banker har behov for å selge OMF samtidig, kan både verdi og likviditet falle. Et kraftig tilbakeslag i boligmarkedet kan forsterke en slik nedgang. Denne sårbarheten skal motsvares av bankenes kapitalkrav, herunder det nye systemrisikobufferkravet.

IMF påpekte i sin årlige artikkel IV-rapport om norsk økonomi, som ble lagt frem i juni i år, at husholdningenes høye gjeld, bankenes utlån til næringseiendom og bankenes markedsfinansiering er kilder til sårbarhet i det norske finansielle systemet.

3.4.2 Makroregulering og krav til bankene

Et viktig virkemiddel for å hindre finansiell ustabilitet er rammebetingelser som sikrer at bankene er solide og driver forsvarlig. Reguleringen av finanssektoren har tradisjonelt vært rettet inn mot å sikre god soliditet i den enkelte bank. I årene etter finanskrisen er det lagt vekt på å styrke overvåkingen og reguleringen av finanssystemet som helhet, ofte omtalt som makroregulering. Virkemidlene i makroreguleringen er ment å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av finanssystemet. Målet er å redusere sannsynligheten for kriser og dempe konsekvensene dersom kriser oppstår. Makroreguleringen er nærmere omtalt i kapittel 2.4 i Finansmarkedsmeldingen 2021.

Makroreguleringen skal særlig bidra til å dempe oppbygging av finansielle ubalanser og forhindre at kredittilbudet reduseres for mye ved makroøkonomiske tilbakeslag. Kravene må derfor tilpasses den økonomiske utviklingen, og ved alvorlige forstyrrelser kan det være avgjørende å handle raskt.

Krav til utlånspraksis

De fleste finansielle kriser, både internasjonalt og i Norge, har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuespriser og rask oppbygging av gjeld. For å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld har regjeringen siden sommeren 2015 satt rammer for bankenes utlånspraksis når de innvilger boliglån. Kravene i forskriften har blitt tilpasset og videreført flere ganger, senest fra 1. januar 2021.

Utlånsforskriften setter grenser for hvor stort et lån med pant i bolig kan være i forhold til boligens verdi (belåningsgrad) og hvor stor gjelden kan være i forhold til låntakerens inntekt (gjeldsgrad). Forskriften stiller også krav om avdragsbetaling for lån med høy belåningsgrad og stresstesting av gjeldsbetjeningsevnen. Etter at kravene i forskriften ble innført, er det blitt færre husholdninger som tar opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi.

Forskriften gir bankene fleksibilitet til å innvilge en viss andel lån hvert kvartal som ikke oppfyller alle kravene i forskriften. I Oslo kan 8 pst. av en banks utlån hvert kvartal være lån som ikke oppfyller alle kravene, mens fleksibilitetskvoten er 10 pst. i resten av landet. For å gi bankene rom for å hjelpe låntakerne gjennom en krevende periode, ble kvotene midlertidig økt til 20 pst. i andre og tredje kvartal 2020. Sett bort fra denne perioden har bruken av fleksibilitetskvotene for boliglån vært nokså stabil, se figur 3.17. I første halvår i år har kvotebruken ligget på samme nivå som før pandemien.

Forstørr bilde

Kilde: Finanstilsynet.

Høy forbruksgjeld, som for mange kommer på toppen av høy boliggjeld, kan bidra til å øke risikoen for finansiell ustabilitet. Regjeringen har siden 2017 gjennomført en rekke tiltak som har bidratt til et mer velfungerende forbrukslånsmarked, som krav om rapportering til og bruk av gjeldsinformasjonsforetakene. Finansdepartementet fastsatte dessuten i februar 2019 en forskrift om bankenes utlånspraksis for forbrukslån. Utlånsvolumet i det norske forbrukslånsmarkedet har falt kraftig det siste halvannet året. Basert på Finanstilsynets utvalgsundersøkelse blant foretak som tilbyr forbrukslån, falt utlånsvolumet med 16 pst. fra første kvartal 2020 til første kvartal 2021. Det høye og økende misligholdet av forbrukslån de siste årene tilsier imidlertid at det er mange låntakere som ikke klarer å betjene gjelden de har tatt opp, noe som gir grunn til uro. Ved utgangen av første kvartal 2021 lå misligholdet på 15,3 pst. for det samlede utvalget mot 14 pst. ved utgangen av 2020. Nylige og kommende regelverksendringer kan bidra til bedre håndtering av gjeldsutfordringer fremover, blant annet innen inkasso og gjeldsordning.

Boliglånsforskriften og forbrukslånsforskriften er fra 1. januar 2021 erstattet av en ny, felles utlånsforskrift. Den nye forskriften viderefører kravene til utlånspraksis for bolig- og forbrukslån, og gjelder til 31. desember 2024. Forskriften skal evalueres høsten 2022. Finanstilsynet foreslo i september 2020 å utvide utlånsforskriften til også å omfatte lån med pant i andre eiendeler enn bolig, som bil og fritidsbåt. Regjeringen tar sikte på å vurdere en utvidelse av forskriften ved evalueringen i 2022.

Krav til soliditet

Solide banker har evne til å tåle tap uten å måtte stramme vesentlig inn på kredittpraksisen under et makroøkonomisk tilbakeslag. Kapitalkravene for norske banker har lenge vært høyere enn i mange andre land, blant annet motivert av erfaringene fra den norske bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. God soliditet i bankene var en styrke for norsk økonomi under den internasjonale finanskrisen i 2008 og i den usikre situasjonen i norsk økonomi etter pandemiutbruddet i mars 2020. De siste årene har norske banker styrket sin soliditet betydelig i takt med økte kapitalkrav, se figur 3.18. Det har vært mulig på grunn av gode resultater og lave tap etter en lengre periode med god utvikling i norsk økonomi, se boks 3.9. Mesteparten av økningen i kapitalkravene etter finanskrisen består av ulike bufferkrav på toppen av minstekravet. Bufferkravene er virkemidler i makroreguleringen og retter seg mot ulike former for systemrisiko. Bufferkravene kan reduseres eller slås helt av ved behov gitt at de spesifikke risikoene som bufferkravene retter seg mot, er redusert.

Forstørr bilde

¹ Nyansene i figurens grønnfarge illustrerer at bufferkravet for systemviktige banker siden utgangen av 2020 er 2 pst. eller 1 pst., avhengig av bankenes nivå på objektive størrelseskriterier.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Det motsykliske kapitalbufferkravet skal tilpasses situasjonen i norsk økonomi. Kravet skal som hovedregel settes mellom 0 og 2,5 pst. For å motvirke at bankene strammet inn sin utlånspraksis, satte departementet i mars 2020 ned kravet fra 2,5 pst. til 1 pst. I juni i år besluttet departementet at kravet skal økes til 1,5 pst. fra 30. juni 2022.

Da kravet til motsyklisk kapitalbuffer første gang ble innført i 2013, fikk Norges Bank i oppgave jevnlig å gi departementet råd om størrelsen på bufferkravet. Beslutningsmyndigheten ble lagt til Finansdepartementet frem til en hadde vunnet noe erfaring med bufferkravet. Gjennom bruk av kravet frem til 2020 og under pandemien har både myndigheter og bankene nå fått en slik erfaring. Regjeringen besluttet derfor ved kongelig resolusjon 3. september i år at Norges Bank heretter skal fastsette kravet, jf. boks 3.10. Norges Banks komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet traff 23. september sin første beslutning om nivået på bufferkravet. Komiteen vedtok å opprettholde beslutningen om at bufferkravet økes til 1,5 pst. fra 30. juni 2022. Slik komiteen nå vurderer den økonomiske utviklingen vil bufferkravet økes til 2,0 pst. fra 31. desember 2022. Komiteen ser for seg at kravet på noe sikt skal tilbake til 2,5 pst.

Når det er stor usikkerhet om den økonomiske utviklingen, er det viktig at bankene ikke disponerer overskuddsmidler på en måte som kan svekke utlånsevnen. Finansdepartementet uttrykte i mars 2020 en forventning om at norske banker ventet med utdeling av utbytte mv. til usikkerheten var redusert. I juli 2020 redegjorde departementet for hvordan norske myndigheter etterkom en anbefaling fra Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) om å be finansforetak om å avstå fra å dele ut overskuddsmidler. ESRB gjorde i desember 2020 endringer i anbefalingen og forlenget den ut tredje kvartal 2021. Finansdepartementet uttrykte i januar i år en forventning om at norske banker som etter en forsiktig vurdering og basert på ESRBs anbefaling finner grunnlag for utdelinger, holder samlede utdelinger innenfor maksimalt 30 pst. av kumulert årsresultat for årene 2019 og 2020 frem til 30. september 2021. Bankene har i første halvår 2021 holdt utbyttebetalingene innenfor denne rammen. Finansdepartementet pekte i en pressemelding 7. september i år på at usikkerheten om den økonomiske utviklingen er redusert, slik at bankene kan forholde seg til de ordinære rammene for overskuddsdisponering etter 30. september.

EUs gjeldende soliditetsregelverk for banker (CRR/CRD IV-regelverket) ble innlemmet i EØS-avtalen i desember 2019. Innlemmelsen innebærer blant annet at de reelle kapitalkravene for mange norske banker har blitt redusert. Etter en nærmere vurdering av den strukturelle systemrisikoen i det norske finanssystemet, der det også ble sett hen til behovet for å opprettholde de reelle soliditetskravene, besluttet Finansdepartementet i desember 2019 å øke systemrisikobufferkravet fra 3 til 4,5 pst. Departementet vedtok også å innføre midlertidige gulv for gjennomsnittlig risikovekting av eiendomslån i bankene som bruker interne risikomodeller, såkalte IRB-modeller. Endringene trådte i kraft ved utgangen av 2020 for de større bankene, mens økningen i systemrisikobufferkravet først vil gjelde to år senere for de mindre bankene. Departementet vil i tråd med EU/EØS-reglene vurdere nivået på systemrisikobufferkravet annethvert år fremover. Norges Bank har også fått i oppgave å gi råd til departementet om nivået på systemrisikobufferkravet minst hver annet år, jf. boks 3.10.

Endringene i systemrisikobufferkravet og innføringen av risikovektgulvene kan bidra til økte kapitalkrav for de utenlandske bankenes virksomhet i Norge, og dermed også til stabilitet og likere konkurransevilkår i det norske bankmarkedet. Departementet notifiserte i november 2020 endringene til ESRB, EFTA-statenes faste komité, Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA), EFTAs overvåkningsorgan og Europakommisjonen, slik EØS-reglene krever. Endringene ble formelt fastsatt i desember 2020 da notifiseringen var ferdigbehandlet av ESRB og EFTA-statenes faste komité. Finansdepartementet ba i februar i år ESRB om å anbefale at andre lands myndigheter i EØS anerkjenner det norske systemrisikobufferkravet og de nye risikovektgulvene. ESRB anbefalte 30. april 2021 andre EØS-land å anerkjenne systemrisikobufferkravet innen 18 måneder og risikovektgulvene innen tre måneder.14

Våren 2019 ble det vedtatt en rekke endringer i CRR/CRD IV-regelverket og EUs krisehåndteringsregelverk for banker (BRRD) med nye regler om blant annet kapitalkrav og krisehåndtering, som samlet omtales som EUs bankpakke. Bankpakken inneholder blant annet et nytt krav til bankenes finansieringsstruktur, lavere kapitalkrav for utlån til små og mellomstore bedrifter og nye rammer for det såkalte MREL-kravet i krisehåndteringsregelverket. Bankpakken er ikke ennå tatt inn i EØS-avtalen. I samarbeid med de øvrige EØS/EFTA-statene jobber Norge for at slik innlemmelse vil skje så snart som mulig.

Det er varslet flere kapitalkravsendringer i EU basert på anbefalinger fra Baselkomiteen for banktilsyn. Komiteen vedtok i desember 2017 den siste delen av Basel III-anbefalingene, som blant annet omfatter en ny standardmetode for å beregne kapitalkrav for kredittrisiko som skal være mer følsom for risiko, og et nytt kapitalkravsgulv. De fleste av kravene ble anbefalt innført fra 1. januar 2023.

Krav til likviditet

Større likviditetsreserver og mer langsiktig finansiering gjør bankene mer motstandsdyktige mot markedsuro og mindre avhengige av kortsiktig finansiering og likviditet fra sentralbanker. Erfaringsmessig blir bankene mer avhengige av kortsiktig markedsfinansiering når finansielle ubalanser bygger seg opp i økonomien. Dette gjør bankene mer sårbare, både samlet og hver for seg. Basert på erfaringene fra den internasjonale finanskrisen er det i EU og Norge innført krav om at bankene må ha nok likvide eiendeler til å dekke 100 pst. av utbetalingene gjennom en 30-dagers hypotetisk stressperiode i finansieringsmarkedene (likviditetsreservekrav). Norske banker hadde samlet en likviditetsdekning på 159 pst. ved utgangen av andre kvartal 2021 regnet på denne måten, og innfridde samlet sett kravet med god margin, se figur 3.19. Bankene oppfyller også et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering av lite likvide eiendeler («net stable funding ratio», NSFR). Kravet trådte i kraft i EU i juni 2021 og vil gjelde i Norge når EUs bankpakke innlemmes i EØS-avtalen.

Forstørr bilde

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

3.4.3 Gjennomføring av EU/EØS-regler

Finansmarkedsreguleringen i Norge er i stor grad basert på EØS-regler, som igjen ofte samsvarer med internasjonale anbefalinger. Etter finanskrisen har mengden EØS-relevant regelverk økt betydelig på bank-, forsikrings- og verdipapirområdet, og det kommer stadig nye initiativer. For at norske foretak og markeder skal ha velfungerende tilknytning til det indre markedet, må relevante EU-regler raskt tas inn i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett. Forsinket gjennomføring av EØS-regelverk kan i noen tilfeller ha alvorlige skadevirkninger for markedenes funksjonsevne og den finansielle stabiliteten. Selv om nasjonalt regelverk i EØS/EFTA-landene i stor grad er i samsvar med kravene i EUs regelverk, er det ikke sikkerhet for like rettigheter før det aktuelle EU-regelverket også er innlemmet i EØS-avtalen.

EØS-strukturen innebærer et visst etterslep av regler som skal innlemmes i avtalen. Det skyldes delvis omfanget og kompleksiteten i regelverket, og delvis ettervirkninger av at det tok tid å oppnå enighet om tilpasninger til EUs finanstilsynssystem. Etter at det ble oppnådd enighet om finanstilsynssystemet i 2016, er et stort antall EU-rettsakter innlemmet i EØS-avtalen. Det er nå rundt 130 rettsakter på finansmarkedsområdet som er vedtatt i EU, men som ennå ikke er tatt inn i EØS-avtalen. Dette er i hovedsak nye rettsakter. Det er en viktig oppgave å opprettholde innlemmelses- og gjennomføringstakten for å hindre at et nytt etterslep bygger seg opp. Videre er det også en del regelverk som ikke har trådt i kraft i Norge i påvente av norsk gjennomføringsregelverk eller ikrafttredelse i EØS.

Departementet følger regelverksutviklingen på finansmarkedsområdet i EU tett. Det gjelder både nye regelverksinitiativ fra EU, for eksempel innenfor hvitvasking, bærekraftig finans, verdipapirmarkedet og bank, og revisjoner av eksisterende regelverk, blant annet for forsikringsforetak (Solvens II) og innskuddsgarantiordninger. Finansdepartementet spiller blant annet inn temaer og forslag som har betydning for norske interesser, til de aktuelle EU-organene som arbeider med regelverksutviklingen. Finansdepartementet har for eksempel gitt innspill til gjennomgangen av innskuddsgarantidirektivet om at nivået for garanterte innskudd bør være høyere enn dagens nivå på 100 000 euro. Regjeringen arbeider for at den norske innskuddsgarantien på 2 mill. kroner kan videreføres, slik Stortinget har lagt til grunn. Departementet vil fortsette å følge opp regelverksutviklingen i EU på hensiktsmessig måte.

3.5 Sysselsettings- og inntektspolitikken

3.5.1 Sysselsettingspolitikken

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er sentrale mål for regjeringens økonomiske politikk. Det er også viktig for den enkelte å ha en jobb å gå til. Samtidig er det avgjørende for et bærekraftig velferdssamfunn at mange jobber. Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, støtte opp under høy verdiskaping ved å bidra til at flest mulig deltar i arbeidslivet. Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er også viktig for å opprettholde små inntektsforskjeller. Permitterings- og dagpengeordningen bør utformes slik at de stimulerer til aktivitet og jobbsøking. Det er særlig viktig i perioder med økende etterspørsel og knapphet på arbeidskraft, slik vi opplever nå.

Stadig flere er kommet tilbake i jobb etter den dramatiske økningen i arbeidsledighet og permitteringer i fjor vår. Antallet registrerte arbeidsledige har avtatt raskt de siste månedene. Den registrerte arbeidsledigheten er kommet ned på et betydelig lavere nivå enn det som ble lagt til grunn i revidert nasjonalbudsjett før sommeren, og i september var ledigheten nesten tilbake på nivået fra før pandemien. Behovet for å ha arbeidstakere permittert er blitt stadig mindre. Det gjenspeiles ved at det er blitt om lag 55 000 færre permitterte bare siden mars i år, se figur 3.20A. Mens det på toppen i fjor vår var registrert 276 000 permitterte, er det ved utgangen av september i år bare registrert 25 000 permitterte. Også i andre land er antallet på ulike permitteringsordninger blitt betydelig redusert det siste året, se nærmere omtale i boks 3.11.

I flere bransjer rapporteres det om økte problemer med å rekruttere arbeidskraft. Det har vært en markert økning i antallet ledige stillinger så langt i år, og nivået har ikke vært høyere siden 2010. Det tyder på høy etterspørsel etter arbeidskraft, se nærmere omtale i kapittel 2. For at sysselsettingen skal øke, må det være ledig arbeidskraft som kan dekke den økte etterspørselen. I en slik situasjon er det særlig viktig å legge til rette for at arbeidsledige kommer ut i jobb. For å unngå at det oppstår flaskehalser, må dagpengeordningen gi gode insentiver til å søke jobb, slik at arbeidsledige ikke blir gående passive i lang tid. Ulike studier viser at høyere kompensasjonsgrad ved mottak av arbeidsledighetstrygd reduserer søkeaktiviteten blant arbeidsledige. Det er også belegg for at krav til jobbsøking ved mottak av dagpenger og en maksimal varighet av stønadsperioden har stor betydning for overgang til jobb. Den raske nedgangen i antallet permitterte de siste månedene må ses i sammenheng med økt behov for arbeidskraft. Permitterte og andre arbeidssøkere kan også ha søkt mer aktivt etter jobb fordi det var kjent at de midlertidige utvidelsene i permitterings- og dagpengeordningen skulle fases ut i løpet av høsten.

Den registrerte arbeidsledigheten er nå kommet ned på lave nivåer i flere deler av arbeidsmarkedet. De midlertidige utvidelsene i inntektssikringsordningene ble opprinnelig iverksatt for å dempe de negative konsekvensene av pandemien. Bedringen i arbeidsmarkedet tilsier at det ikke lenger er grunnlag for å videreføre disse.

Forstørr bilde

¹ Det er planlagt å gjennomføre 16 700 tiltaksplasser for arbeidssøkere i 2021. Det er beregningsteknisk lagt til grunn 14 700 tiltaksplasser for arbeidssøkere i 2022.

Kilde: Nav og Finansdepartementet.

Arbeidsmarkedstiltak er viktige for å få enda flere arbeidsledige over i arbeid og hindre at utsatte grupper faller ut av arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedstiltak tilbys til arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Omfanget av arbeidsmarkedstiltak må tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. Selv om arbeidsledigheten har gått markert ned, er det fortsatt noe høyere arbeidsledighet enn normalt i enkelte yrkesgrupper, for eksempel innen reiseliv og transport. Flere arbeidsledige har dessuten vært uten arbeid i lang tid. Langvarig ledighet øker risikoen for frafall fra arbeidslivet. For å unngå at langtidsledige mister tilknytningen til arbeidsmarkedet, er nivået på arbeidsmarkedstiltak rettet mot arbeidsledige økt i år, se figur 3.20B.

Den registrerte arbeidsledigheten ligger nå godt under gjennomsnittet for de siste 20 årene, og neste år ligger det an til betydelig lavere gjennomsnittlig arbeidsledighet enn i år. Det tilsier at behovet for arbeidsmarkedstiltak vil gå ned. Samtidig vil det fortsatt være behov for tiltak rettet mot utsatte grupper, som innvandrere, langtidsledige og personer uten formell kompetanse, samt personer med nedsatt arbeidsevne. Regjeringen legger derfor opp til et høyt nivå på arbeidsmarkedstiltakene for arbeidssøkere også i 2022. Personer med nedsatt arbeidsevne har særlige utfordringer med å få innpass i arbeidslivet, og regjeringen viderefører den høye tiltaksinnsatsen rettet mot denne gruppen. Beregningsteknisk legges det opp til et samlet tiltaksnivå på om lag 60 300 plasser, en nedgang på om lag 2 000 plasser sammenlignet med planlagt nivå i 2021. Nivået på arbeidsmarkedstiltakene vil med det ligge på et høyere nivå enn før koronapandemien.

Regjeringen foreslår å videreføre den særlige ungdomsinnsatsen, som skal styrke deltakelsen i utdanning og arbeidsliv. Det samme gjelder inkluderingsdugnaden, som legger til rette for at flere med nedsatt funksjonsevne og/eller hull i CV-en skal kunne delta i arbeidsmarkedet. I enkelte innvandrergrupper er deltakelsen i arbeidsmarkedet lav, og mange av de arbeidsledige har innvandrerbakgrunn. Regjeringens integreringsløft skal bidra til at flere innvandrere kan delta i arbeidslivet.

Det er først og fremst personer med lavt utdanningsnivå som har problemer med å skaffe seg jobb. Mange permitterte har videregående skole som høyeste utdanning. Hele to av tre registrerte arbeidsledige har kun utdanning fra grunnskole eller videregående skole. Som et midlertidig tiltak ble det fra april 2020 mulig for permitterte og arbeidsledige å ta opplæring og samtidig beholde retten til dagpenger. Etter forslag fra regjeringen er det innført et nytt permanent regelverk fra 1. oktober 2021 som utvider muligheten til at helt arbeidsledige og permitterte kan kombinere dagpenger med opplæring og utdanning. Det gir blant annet dagpengemottakere mulighet til å ta grunn- og videregående opplæring og fagskoleutdanning på fulltid. De nye reglene vil gjøre det lettere for arbeidsledige å tilegne seg kompetanse, slik at de kan komme over i jobb. På sikt er det også avgjørende at kompetansepolitikken bidrar til bedre samsvar mellom bedriftenes behov og tilbudet av arbeidskraft.

Det er viktig at både permitteringsordningen og reglene for dagpenger støtter opp under arbeidslinjen og nødvendige omstillinger. Dagpengeordningen skal sikre inntekt for arbeidsledige, men må samtidig stimulere til at ledige aktivt søker etter jobb. For å motvirke inntektstap for personer som er blitt permitterte eller arbeidsledige, vedtok Stortinget at de midlertidige endringene i dagpengeregelverket skulle videreføres frem til 30. september i år. Endringene omfattet blant annet utvidet dagpengeperiode, utvidet dagpengeperiode under permittering, redusert minsteinntektskrav, redusert krav til tapt arbeidstid og forhøyet kompensasjonsgrad. Regjeringen har senere besluttet å forlenge dagpengeperioden og den forhøyede kompensasjonsgraden til og med 31. oktober.

For å stimulere arbeidsgivere til å ta permitterte tilbake i arbeid ble også ordningen med lønnsstøtte rettet mot denne gruppen iverksatt på nytt i inneværende år, gjeldende fra 15. mars og ut august.

Den raske nedgangen i den registrerte arbeidsledigheten gjennom de siste månedene tyder på høy etterspørsel etter arbeidskraft. Permitterte og andre arbeidssøkere kan også ha søkt mer aktivt etter jobb fordi de midlertidige utvidelsene i inntektssikringsordningene skulle reverseres i løpet av høsten. I lys av den markert bedrede situasjonen i arbeidsmarkedet foreslår regjeringen at de midlertidige endringene i dagpengeordningen ikke forlenges ut over det som allerede er besluttet.

Perioden med fritak fra lønnsplikt under permittering er over tid blitt tilpasset situasjonen i arbeidsmarkedet. Under pandemien har det i perioder med strenge smitteverntiltak ikke vært mulig for mange bedrifter å opprettholde aktiviteten. På denne bakgrunn ble perioden med fritak fra lønnsplikt ved permittering utvidet fra 26 uker til 52 uker i fjor, og fritaksperioden har senere blitt forlenget til 31. oktober.

Adgang til å permittere ansatte med dagpenger over en lang periode kan innebære kostnader både for den enkelte og for samfunnet ved at det tar lenger tid for arbeidstakere å komme tilbake i jobb. Lange permitteringsløp kan dessuten utsette nødvendige omstillinger i økonomien. Permitterte som har en forventning om å komme tilbake til samme jobb, vil søke mindre aktivt etter ny jobb enn ordinære arbeidsledige. En lang dagpengeperiode under permittering vil dermed kunne gi opphav til betydelige innelåsingseffekter, noe som er uheldig når det er økende knapphet på arbeidskraft og mange ledige stillinger. I lys av den bedrede situasjonen i arbeidsmarkedet ble den maksimale perioden med fritak fra lønnsplikt og dagpenger under permittering redusert til 26 uker innenfor 18 måneder for nye permitteringer som iverksettes etter 1. juli 2021.

For å sikre bærekraften i velferdsordningene er det viktig med et høyt arbeidstilbud. I tiden fremover innebærer den demografiske utviklingen at det blir færre yrkesaktive i forhold til antallet alderspensjonister. For å motvirke dette og bidra til bærekraftige velferdsordninger er det nødvendig at flere står lenger i arbeid og utsetter avgangen fra arbeidslivet. At flere står lenger i arbeid, bidrar til økt verdiskaping og økte skatteinntekter. Levealdersjusteringen i pensjonssystemet innebærer at yngre årskull med høyere forventet levealder må stå lenger i arbeid enn eldre årskull for å oppnå samme nivå på alderspensjonen, regnet i forhold til tidligere lønn. Økt levealder er et tegn på bedre folkehelse og tilsier at flere eldre vil ha helse til å stå lenger i jobb. Den øvre aldersgrensen i staten er i dag 70 år. Arbeidstakere har da plikt til å fratre sin stilling. Arbeidsmiljølovens aldersgrense ble økt fra 70 til 72 år i 2015, for å understøtte økt sysselsetting blant eldre. Det ble samtidig innført en nedre grense på 70 år for såkalte bedriftsinterne aldersgrenser, mens mange bedrifter tidligere praktiserte en aldersgrense på 67 år. Regjeringen ønsker å forsterke innsatsen for å øke sysselsettingen blant eldre arbeidstakere. I tråd med Granavolden-plattformen foreslår regjeringen derfor å øke den alminnelige aldersgrensen i staten til 72 år, i tråd med aldersgrensen i arbeidsmiljøloven.

Flere arbeidstakere i offentlig sektor har en særaldersgrense på 60, 63 eller 65 år, som tidligere medførte en plikt til å fratre stillingen når de passerte aldersgrensen. For å styrke arbeidslinjen ble denne plikten opphevet fra 1. juli 2021. Det innebærer at disse arbeidstakerne har rett til å fortsette i stillingen frem til den alminnelige aldersgrensen. Opphevelsen av plikten til å fratre ved særaldersgrense innebærer ingen endringer i rettighetene til pensjon for personer med særaldersgrense.

Utviklingen i antallet mottakere av helserelaterte ytelser

Etter å ha holdt seg stabilt det siste tiåret, økte antall mottakere av helserelaterte trygdeytelser i 2020, se figur 3.21A. Økningen skyldes i hovedsak midlertidige regelendringer og andre konsekvenser av koronapandemien. Om lag 600 000 personer mottok i 2020 enten sykepenger, arbeidsavklaringspenger (AAP) eller uføretrygd. Det tilsvarer om lag 17 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder, dvs. at hver sjette person i yrkesaktiv alder mottok en slik ytelse.

Forstørr bilde

¹ Tall ved utgangen av året. Antall mottakere som andel av befolkningen 18 -66 år er justert for dobbeltellinger.

² Andel av befolkningen 18–29 år. Tall for utgangen av året, unntatt for 2021 som viser utgangen av første halvår.

Kilde: Nav.

Regjeringen arbeider for å redusere frafallet fra arbeidslivet og få flere av dem som mottar helserelaterte ytelser tilbake i ordinært arbeid. Langvarig sykefravær eller mottak av arbeidsavklaringspenger øker sannsynligheten for at personer mister fotfestet i arbeidslivet. Bare to av ti av dem som bruker opp sykepengerettighetene, er tilbake i arbeid seks måneder senere uten å samtidig motta ytelser. Om lag halvparten av dem som slutter å motta arbeidsavklaringspenger, går over på uføretrygd. Tidlig og tett oppfølging har stor betydning for å hindre varig frafall fra arbeidslivet.

Det overordnede målet for intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) er å skape et arbeidsliv med plass til alle gjennom å forebygge sykefravær og frafall i arbeidslivet. I IA-avtalen som gjelder frem til 2022, er det et mål at sykefraværet skal reduseres med 10 pst. sammenlignet med årsgjennomsnittet i 2018, som var på 5,7 pst. I 2020 utgjorde det samlede sykefraværet 6,1 pst. Det er høyere enn i 2018 og 2019, men skyldes i hovedsak at koronapandemien førte til økt kortvarig sykefravær. Justert for sesong, influensa- og koronadiagnoser var sykefraværet i 2020 5,8 pst., uendret fra 2019 og noe høyere enn i 2018. Det samlede sykefraværet lå i første halvår 2021 på 5,8 pst. av alle avtalte dagsverk, sesong-, influensa- og koronajustert, noe som er på samme nivå som årsgjennomsnittet i 2020 når det justeres for de samme forholdene.

Etter noen år med reduksjon økte antallet mottakere av arbeidsavklaringspenger i 2020. Det må ses i sammenheng med at ordningens varighet er blitt økt som følge av midlertidige regelendringer. Økningen har fortsatt inn i 2021. Ved utgangen av første halvår 2021 mottok 132 000 personer arbeidsavklaringspenger, tilsvarende 3,8 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år.

Vel halvparten av dem som får en helserelatert ytelse, mottar uføretrygd. Antallet med uføretrygd har økt de siste årene, men antallet nye mottakere i 2020 ble dempet som følge av midlertidige regelendringer for arbeidsavklaringspenger. Ved utgangen av første halvår 2021 var det registrert om lag 360 000 personer med uføretrygd. Det tilsvarer 10,5 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år og er uendret fra samme tid i fjor. Andelen med uføretrygd i Norge er langt høyere enn i andre europeiske land. I både Sverige og Danmark er andelen blitt betydelig redusert de siste årene, mens det i Norge har vært en viss økning. Det er lite trolig at dette skyldes forskjeller i helsetilstanden i Norge sammenlignet med andre europeiske land. Snarere er høy forventet levealder i Norge et tegn på at folkehelsen er god.

I aldersgruppen fra 18 til 29 år mottok 5,8 pst. av befolkningen enten arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd ved utgangen av første halvår 2021, se figur 3.21B. Det er 0,3 prosentenheter høyere enn på samme tid året før, og 1 prosentenhet høyere enn i 2010. Selv om noe av økningen i 2020 trolig skyldes de midlertidige regelendringene i ordningen for arbeidsavklaringspenger, er utviklingen bekymringsfull. Andelen sysselsatte blant personer under 30 år er også noe lavere enn på begynnelsen av 2000-tallet. Langvarig utenforskap har store samfunnsøkonomiske kostnader og er svært uheldig for dem som rammes. For å inkludere flere unge i arbeidslivet ble det i 2021 bevilget midler til utvidet oppfølging av unge og individuell jobbstøtte for unge (IPS ung). Regjeringen foreslår å videreføre denne innsatsen.

Regjeringen har videre iverksatt flere ulike utdannings- og kompetansetiltak for at flere skal fullføre videregående skole. Regjeringen foreslår også å styrke arbeidsinsentivene for unge. Fra 2022 foreslås det derfor et jobbfradrag for unge i aldersgruppen 17–29 år, som vil gi en årlig skattelette på inntil om lag 5 000 kroner.

Regjeringen satte i januar 2018 ned et ekspertutvalg ledet av professor Steinar Holden som skulle foreslå mulige tiltak for å øke sysselsettingen. Ekspertgruppen la frem sine forslag i NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring – Tiltak for økt sysselsetting. I fase to deltok partene i arbeidslivet sammen med fagekspertene. Utvalget la frem sine forslag i februar 2021 i NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring – Tiltak for økt sysselsetting. Utvalget foreslår blant annet kompetansetiltak, oppfølging og aktivisering, en ny sykepengeordning, forsøk med arbeidsorientert uføretrygd og tiltak rettet mot unge som står utenfor arbeid, utdanning eller opplæring. Begge rapportene har vært på høring. Regjeringen har startet arbeidet med å følge opp enkelte av utvalgets forslag, herunder å utrede forslagene om en ny sykepengemodell, et avgrenset forsøk med arbeidsorientert uføretrygd og en innsatsperiode for unge AAP-mottakere. Regjeringen foreslår videre å endre avkortingsreglene i uføretrygden i tråd med utvalgets forslag for å legge til rette for økt arbeidstilbud blant uføre.

3.5.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

Partene i arbeidslivet har ansvar for å gjennomføre lønnsoppgjørene. Lønnsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor (det såkalte frontfaget) forhandler først. Det bidrar til at lønnsveksten i økonomien samlet ikke blir høyere enn det konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. En velfungerende lønnsdannelse legger til rette for at vi over tid kan ha høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er viktige møtepunkter for å bygge en slik felles forståelse. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked.

Årslønnsveksten har siden oljeprisfallet i 2014 ligget på et klart lavere nivå enn de foregående 10–15 årene, se figur 3.22A. Sammen med en svekkelse av kronen har moderate lønnsoppgjør bidratt til en betydelig styrking av den kostnadsmessige konkurranseevnen siden 2013. Mens timelønnskostnadene i industrien i 2013 var 60 pst. høyere enn i industrien hos våre handelspartnere målt i felles valuta, var forskjellen i fjor kommet ned til om lag 20 pst. ifølge TBU. Det er den minste forskjellen siden 2001. Styrkingen av konkurranseevnen legger et godt grunnlag for fornyet vekst i de delene av norsk økonomi som er utsatt for konkurranse fra utlandet.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

Foreløpige nasjonalregnskapstall viser at årslønnen økte med 3,1 pst. i 2020 for økonomien samlet. Nedgangen i sysselsettingen i 2020 kom særlig i yrker og næringer med lavt lønnsnivå, noe som bidro til å endre sammensetningen av lønnstakere og heve det gjennomsnittlige lønnsnivået. TBU har anslått sammensetningseffekten av forskyvninger mellom næringsgrupper til 0,5 prosentenheter i 2020.

Partene i frontfaget kom i år til enighet innenfor en ramme for årslønnsveksten i industrien på 2,7 pst. I offentlig sektor kom oppgjørene i mål innenfor en ramme på 2,7–2,8 pst. I privat sektor kom også LO, YS og Virke til enighet innenfor rammen i frontfaget. Gjennomsnittlig avtalt månedslønn var i første halvår i år 2,5 pst. høyere enn ett år tidligere. I flere næringer var lønnsveksten i den samme perioden høyere enn 3 pst., bl.a. innen bygge- og anleggsvirksomhet og varehandel. Ulike undersøkelser tyder på at flere bedrifter nå opplever økte problemer med å rekruttere relevant arbeidskraft. Det kan bidra til å trekke opp den samlede lønnsveksten fremover. På den annen side har de næringene som har permittert mange, noe lavere lønnsnivå enn gjennomsnittet. Når de permitterte tas tilbake i arbeid igjen i disse næringene, vil det bidra til å dempe lønnsveksten. Lønnsveksten er anslått å øke med 2,8 pst. i år og 3 pst. neste år.

Med anslått vekst i konsumprisene på 2,8 pst. i år og 1,3 pst. til neste år, innebærer anslaget for lønnsveksten om lag uendret reallønn i år, men en betydelig oppgang i 2022. Reallønnen har økt betydelig siden årtusenskiftet. Særlig var veksten kraftig på begynnelsen av 2000-tallet, da sterke bytteforholdsgevinster og høy produktivitetsvekst la et grunnlag for høyere lønnsvekst i Norge enn i de fleste andre land. I årene 2007–2020 har den gjennomsnittlige årlige veksten i reallønnen vært vesentlig lavere, og mer på linje med våre naboland, se figur 3.22B.

Boks 3.11 Omfang av permitteringer i ulike land

Koronapandemien førte i fjor til en kraftig og brå midlertidig reduksjon i arbeidskraftbehovet over store deler av verden og i flere land ble ulike permitteringsordninger brukt i stor skala. Omfanget i de nordiske landene har vært mindre enn i andre europeiske land. I takt med gjenåpningen av økonomiene, med mindre restriktive smitteverntiltak, har omfanget av permitterte blitt betydelig redusert, se figur 3.23A.

Forstørr bilde

¹ Ordningene for permittering kan være utformet forskjellig mellom land og vanskeliggjør internasjonale sammenlikninger. I USA blir personer som er midlertidig permittert i hovedsak regnet som arbeidsledige, og inngår ikke i tallene i figur A.

² Anslag fra OECD.

Kilde: OECD, Employment Outlook 2021.

De fleste OECD-land har hatt ordninger som tillater bedriftene å korte ned på arbeidstiden – enten 100 pst. eller delvis permittering – uten at bedriften bærer den fulle kostnaden. I april 2020 var omkring 60 mill. arbeidsplasser i OECD støttet av slike ordninger, rundt ti ganger så mange som under finanskrisen. Ordningene i andre land skiller seg i mange tilfeller noe fra den norske permitteringsordningen. Mens det i Norge er arbeidstaker som mottar støtte mot at man registrerer seg som helt eller delvis arbeidsledig, er det i andre land mer vanlig at bedriften mottar den økonomiske støtten mot selv å dekke en del av arbeidstakernes lønn, samtidig som arbeidstiden for arbeidstakerne reduseres. Som følge av koronapandemien utvidet mange europeiske land sine eksisterende ordninger.

Ifølge OECD har bruken av ulike former for permitteringsordninger bidratt til å opprettholde mange jobber.¹ Mens sysselsettingen i OECD-området samlet falt med 4 pst. fra første til andre kvartal i fjor, anslår organisasjonen på usikkert grunnlag at uten bruken av slike ordninger kunne sysselsettingen blitt redusert med hele 11 pst., se figur 3.23B.

Selv om mange arbeidsplasser trolig er reddet, understreker OECD i Employment Outlook 2021 at permitteringsordninger ikke må hindre nødvendige omstillinger i økonomien, og at en må unngå å subsidiere arbeidsplasser som ikke er levedyktige på lang sikt. For å hindre unødvendig bruk av permitteringsordninger mener organisasjonen at arbeidsgivere må være med på å finansiere deler av lønnskostnadene, samtidig som varigheten av slik støtte må være tidsbegrenset. Det vil frigi arbeidskraft som kan fylle ledige stillinger i andre deler av arbeidsmarkedet. Det er særlig viktig når aktiviteten tar seg opp og flere arbeidsgivere ønsker å øke bemanningen.

I flere land – og ikke bare i Norge – ser man nå flaskehalsproblemer i arbeidsmarkedet. Det er knapphet på arbeidskraft i noen næringer, mens det fortsatt er arbeidstakere som er permitterte.

OECD peker videre på at det er viktig at myndighetene også fører en aktiv arbeidsmarkedspolitikk for å legge til rette for omstillinger, slik at arbeidskraften kanaliseres dit det er mest bruk for den.

¹ OECD (2021): Employment Outlook 2021. Navigating the covid-19 crisis and recovery.

3.6 Statens gjeldsforvaltning

3.6.1 Statens lånebehov og målsettingen for gjeldsforvaltningen

Staten låner for å finansiere blant annet avdrag på statens gjeld og netto utlån i statsbankene. Målet for statens gjeldsforvaltning er å dekke statens lånebehov til så lave kostnader som mulig, samtidig som det tas hensyn til den risikoen staten påtar seg i forbindelse med låneopptakene. Innenfor denne overordnede målsettingen legges det vekt på at statens opplåning skal bidra til å opprettholde og utvikle velfungerende og effektive finansmarkeder i Norge.

I tråd med lov om Statens pensjonsfond blir det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet foreslått dekket ved en overføring fra SPU. Avdrag på statsgjelden og netto utlån i statsbankene mv. blir dekket ved nye låneopptak og/eller ved å trekke på statens kontantbeholdning. Staten har ut fra forslaget i Prop. 1 S (2021–2022) Statsbudsjettet 2022 et brutto finansieringsbehov på 23,4 mrd. kroner i 2022, se nærmere omtale i kapittel 7 i Statsbudsjettet 2022. Store poster i lånebehovet for 2022 er blant annet utlån i statsbankene.

3.6.2 Hovedtrekk ved statens gjeldsstrategi

Finansdepartementet har ansvaret for forvaltningen av statens gjeld. Basert på et mandat fra departementet har Norges Bank ansvaret for den operative gjennomføringen av statsgjeldsforvaltningen. Banken skal blant annet gjennomføre låneopptak innenfor rammer gitt av Finansdepartementet, bidra til et velfungerende annenhåndsmarked for statspapirer og eventuelt inngå derivatavtaler som rentebytteavtaler.

Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge omsettelige og langsiktige lånepapirer med fast rente (statsobligasjoner) i det innenlandske markedet. Staten låner også kortsiktig i markedet gjennom salg av statskasseveksler, som er lån med løpetid på inntil ett år. At det utstedes både langsiktig og kortsiktig gjeld, medvirker til at det tilbys statspapirer med et bredt spenn av ulike løpetider i markedet.

Staten har normalt avgrenset låneopptakene til løpetider på inntil ti år, men det kan også være aktuelt å utstede lån med lengre løpetid. Det legges vanligvis ut et nytt tiårig lån hvert år. Lånene bygges gradvis opp ved utvidelser. Det er ønskelig å begrense antall «serier» eller «referanselån» i obligasjonsmarkedet, slik at disse kan bygges opp til et tilstrekkelig stort beløp. Et stort utestående volum i hvert lån gjør det mulig for aktørene i markedet å handle relativt store poster uten at prisene i markedet blir påvirket. Det reduserer risikoen for investorene og dermed også deres avkastningskrav. Det er normalt utestående fire statskasseveksler med ulik løpetid. I tillegg til å gi gunstige lånevilkår for staten samlet sett, gir denne strategien også en sammenhengende rentekurve uten kredittrisiko som kan tjene som et utgangspunkt for prising av andre lån med ulik rentebinding. Statens tilbud av statspapirer bidrar på denne måten til å gjøre finansmarkedet i Norge mer effektivt.

I statsgjeldsforvaltningen legges det vekt på å gi aktørene i markedet god informasjon om statens lånestrategi. Et låneprogram med kalender for auksjoner i statsobligasjoner og statskasseveksler blir normalt publisert for ett år av gangen i desember året før, sammen med planlagt opplåning for året. Kalenderen er ikke bindende, noe som innebærer at auksjoner kan avlyses eller suppleres. Ved inngangen til hvert kvartal gis det informasjon om planlagt opplåningsvolum i kvartalet. I tillegg publiseres det kvartalsrapporter og årsrapport om forvaltningen av statsgjelden. Informasjonen blir lagt ut på Norges Banks nettsider.

3.6.3 Valg av løpetid for statsgjeldporteføljen

Historisk har langsiktige lån hatt en høyere markedsrente enn kortsiktige lån. Over tid vil derfor staten trolig kunne oppnå lavere rentekostnader ved å redusere rentebindingen på statsgjelden. På den annen side vil en forvente at rentekostnadene svinger mer ved redusert rentebinding. Staten bruker rentebytteavtaler for å redusere rentebindingen på statsgjelden sammenlignet med det som følger direkte av strategien der en sprer opplåningen over løpetider fra 0 til 10 år. Dette er avtaler der staten i en avtalt periode mottar en fast langsiktig rente og betaler en kortsiktig flytende rente på et avtalt underliggende beløp. Motpartene i avtalene er banker. Bruk av rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre gjennomsnittlig rentebinding på gjeldsporteføljen uten at opplåningsstrategien blir endret.

Mandatet for Norges Banks forvaltning av statsgjelden gir banken fullmakt til å inngå rentebytteavtaler i statens navn. Det inngås bare rentebytteavtaler med motparter som har tilfredsstillende kredittvurdering hos de største kredittvurderingsselskapene på avtaletidspunktet. For å redusere statens kredittrisiko ved slike avtaler kreves det sikkerhet i form av et kontantinnskudd dersom markedsverdien i statens favør av avtalene overstiger en fastsatt terskelverdi. Dette kontantinnskuddet plasseres på konto i Norges Bank. Terskelverdien varierer med motpartens kredittvurdering. På denne måten holdes kredittrisikoen på et relativt lavt nivå. Det er i dag ikke et krav etter avtalene at staten innbetaler slik kontantsikkerhet til motpartene. Norges Bank har innledet reforhandling av avtalene slik at også staten vil måtte innbetale sikkerhet. Slike tosidige avtaler er vanlig markedspraksis mellom banker, etter hvert også for statsgjeldforvaltere. Innskudd som sikkerhetsstillelse skiller seg fra vanlige bankinnskudd ved at det potensielle tapet er svært begrenset. Volumet av sikkerhetsstillelsen vil alltid være lik markedsverdien av rentebytteavtalene, slik at netto markedsverdi av stilt sikkerhet tillagt rentebytteavtaler er null. Finansdepartementet har bedt Stortinget om fullmakt til å gjennomføre slike innskudd i Prop. 1 S (2021–2022) Statsbudsjettet 2022.

Ved utgangen av første halvår 2021 var det samlet utestående rentebytteavtaler for om lag 13 mrd. kroner med seks ulike motparter, se Norges Banks nettsider for en oversikt over utestående avtaler.

3.6.4 Utviklingen i statsgjelden

Ved utgangen av 2020 var statens bruttogjeld om lag 674 mrd. kroner, jf. tabell 3.12. Statens brutto fordringer var på samme tid om lag 12 739 mrd. kroner, hvorav 10 907 mrd. kroner i SPU. Statskassens netto fordringer var om lag 11 882 mrd. kroner, jf. Meld. St. 3 (2020–2021) Statsrekneskapen 2020.

Fra utgangen av 2010 til utgangen av første halvår 2021 er statsgjelden redusert fra 653 mrd. kroner til 626 mrd. kroner, jf. også figur 3.24, som viser statens markedsgjeld (langsiktige og kortsiktige markedspapirer) fordelt på ulike låneformer.

Forstørr bilde

¹ Ved utgangen av første halvår for 2021.

Kilde: Finansdepartementet.

3.6.5 Opplåningen i 2021

Langsiktige lån

Statens opptak av langsiktige lån i det innenlandske markedet har siden 1991 i hovedsak skjedd gjennom auksjoner av obligasjoner. Det er for tiden ni referanselån i markedet, jf. tabell 3.13.

Fra inngangen til 2021 og frem til og med inngangen av august ble det avviklet elleve auksjoner, med et samlet volum på 28 mrd. kroner. Den gjennomsnittlige renten i auksjonene i denne perioden er 1,13 pst. Gjennomsnittet for hele 2020 var 0,69 pst. Forskjellen reflekterer et noe høyere rentenivå for statsobligasjoner hittil i år sammenlignet med fjoråret.

En indikator på hvor vellykket en auksjon har vært, er den effektive renten som oppnås i auksjonen sammenliknet med rentenivået i annenhåndsmarkedet på samme tidspunkt. En slik sammenlikning kan kun gjøres i de tilfellene der en utvider et eksisterende lån. Renten som oppnås i en auksjon av norske statsobligasjoner, ligger normalt mellom samtidig kjøps- og salgsrente i annenhåndsmarkedet på auksjonstidspunktet.

Ved tilstrekkelig interesse for auksjonene kan en oppnå best mulig resultat i form av lave lånekostnader. Én måte å måle denne interessen på er forholdet mellom samlet budvolum og volumet som blir lagt ut i auksjonen. I de auksjonene som har vært gjennomført hittil i år, har dette forholdstallet variert mellom 1,7 og 6,5, med et gjennomsnitt på 3,0. I 2020 var gjennomsnittlig forholdstall 2,9.

I tillegg til auksjonene ble det i februar 2021 arrangert en såkalt syndikering i et nytt tiårig statsobligasjonslån med et volum på 20 mrd. kroner til markedet. Syndikering er en form for låneopptak hvor låntaker, i dette tilfellet den norske stat, inviterer flere banker – syndikatet – til å samarbeide om å hente inn penger til et lån. Syndikatet vil kontakte investorer både i Norge og utlandet for å kartlegge interessen for å kjøpe obligasjonen som utstedes. I motsetning til ved en auksjon, der endelig pris er ukjent på forhånd, vil investorene i en syndikering bli fortløpende informert om pris og volum. Syndikering antas å kunne nå frem til flere investorer enn auksjoner. Det gir også utsteder mulighet til å påvirke sammensetningen av investorer i førstehåndsmarkedet. Selv om volumet ofte er større i syndikering enn ved en auksjon, er låneformen likevel fleksibel med hensyn til hvor mye som lånes og tidspunkt for gjennomføring. I syndikeringen i februar 2021 oppnådde staten en lånerente på 1,29 pst. Det er gjennomført syndikeringer hvert år fra og med 2018, og Norges Bank tar også fremover sikte på å benytte denne låneformen når det legges ut nye langsiktige lån.

Kortsiktige lån – statskasseveksler

Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler. Dette er papirer uten kupongrente, hvor avkastningen er knyttet til kursen de blir lagt ut til. Med dagens opplegg åpnes nye veksellån med 12 måneders løpetid fire ganger i året. Forfallet er knyttet til oppgjørsdatoene for standardkontrakter i de internasjonale markedene, de såkalte IMM-datoene.

Fra inngangen til 2021 og frem til inngangen av august var det emittert til sammen 42 mrd. kroner i statskasseveksler, med en gjennomsnittlig auksjonsrente på 0,28 pst. I samme periode forfalt det veksler for 43 mrd. kroner.

Andre kortsiktige lån

Andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond, samt eventuelle kontolån fra institusjoner som kan bli pålagt å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Ved utgangen av juni 2021 var de totale plasseringene under fullmakten for andre kortsiktige lån om lag 119 mrd. kroner. Dette inkluderer ikke kontolån fra ordinære fond (kontogruppe 81 i statsregnskapet)15. En stor del av dette skyldes Statens obligasjonsfond. Fondet har en ramme på 50 mrd. kroner, og de ubrukte midlene er plassert som et kontolån til staten. Den største plassereren av kontolån er normalt den banken som forvalter likviditeten i forbindelse med visse skatte- og avgiftsbetalinger. Kontolånsplasseringene varierer mye gjennom året.

Egenbeholdningen

Primærhandlerne er banker som har forpliktet seg til å bidra til likviditeten i markedet for statspapirer. Hver primærhandler har rett til å inngå gjenkjøpsavtaler med staten i alle statspapirer for inntil 4 mrd. kroner i hvert papir. Primærhandlerne låner da statsobligasjoner eller statskasseveksler fra statens egenbeholdning. Egenbeholdningen er 6 mrd. kroner for hvert lån for både obligasjoner og veksler.

Attestasjonsoppdrag

Siden 1. januar 2015 har Norges Bank stått for den operative gjennomføringen av statsgjeldsforvaltningen, basert på et mandat fra Finansdepartementet. Som ledd i departementets kontrollvirksomhet har departementet bedt Norges Banks representantskap om å gjennomføre årlige attestasjonsoppdrag på områdene regnskapsføring og betaling innenfor den delen av statsgjeldforvaltningen som utføres av Norges Bank. For rapporteringsåret 2015 omfattet dette attestasjonsoppdraget både rammeverk og prosesser samt bankens etterlevelse, mens oppdraget fra og med regnskapsåret 2016 kun omfatter bankens etterlevelse. Tilsynssekretariatet for Norges Banks representantskap har engasjert bankens eksterne revisor (Deloitte AS) for å utføre attestasjonsoppdraget. Attestasjonsuttalelser for perioden 2015–2020 er avgitt uten særskilte merknader.

Evaluering

Finansdepartementet anser det som hensiktsmessig med regelmessige evalueringer av Norges Banks gjennomføring av oppdraget med forvaltningen av statsgjelden. Departementet ba i brev 30. januar 2020 Norges Bank om analyser og vurderinger knyttet til en slik evaluering. Banken svarte i brev 8. oktober 2020. Norges Bank anser at dagens organisering av statsgjeldsforvaltningen fungerer bra. Banken mener styringsdokumentene i hovedsak har en hensiktsmessig utforming, og at ansvarsdelingen mellom Norges Bank og Finansdepartementet bidrar til gode og smidige prosesser. Banken anser også at forvaltningen er organisert på en måte som tar hensyn til risikoen for interessekonflikter, men samtidig utnytter sentralbankens kompetanse på ulike områder. Departementet mener at mandatet og de øvrige styringsdokumentene legger til rette for at Norges Bank kan gjennomføre forvaltningsoppdraget på en god måte og at bankens organisering og gjennomføring av oppdraget er i tråd med målet om å dekke statens lånebehov til så lave kostnader som mulig.

3.7 Klimapolitikken

3.7.1 Innledning

Parisavtalen, som trådte i kraft i 2016, forplikter partene til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå og til å tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å oppnå dette langsiktige temperaturmålet setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål. Det går ut på at partene tar sikte på at de globale klimagassutslippene når sitt toppunkt snarest mulig og deretter reduseres raskt, slik at det i andre halvdel av dette århundret blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser (klimanøytralitet). I 2018 ble det vedtatt utfyllende regelverk under Parisavtalen. Partene kom imidlertid ikke til enighet om et rammeverk for markedsbasert samarbeid om utslippsreduksjoner, dvs. samarbeid hvor land kan overføre utslippsreduksjoner. Heller ikke under klimatoppmøtet i Madrid i desember 2019 lyktes man med å oppnå enighet om regler for markedsbasert samarbeid om utslippsreduksjoner på tvers av land. På grunn av koronapandemien har toppmøtet som skulle finne sted i Glasgow i november 2020, blitt utsatt til november 2021.

I august i år la FNs klimapanel frem første delrapport til sin sjette hovedrapport.16 Tema for delrapporten er det naturvitenskapelige grunnlaget for fysiske klimaendringer. Rapporten viser at global gjennomsnittstemperatur har økt med om lag 1,1 °C siden førindustriell tid, og oppvarmingen bedømmes å skyldes menneskeskapte klimagassutslipp. Ekstremvær som hetebølger og ekstremnedbør forekommer oftere og har blitt mer intense. Det er også sterkere bevis for at dette skyldes menneskelig påvirkning. Ifølge rapporten forventes det at en oppvarming på 1,5 °C vil nås i løpet av de neste 20 årene. For å begrense den globale oppvarmingen i henhold til temperaturmålet i Parisavtalen trengs umiddelbare, raske, omfattende og vedvarende utslippskutt.

I perioden 2016–2019 økte globale utslipp av klimagasser med i gjennomsnitt om lag 1 pst. per år. Den reduserte økonomiske aktiviteten under koronapandemien førte til en reduksjon i verdens energibruk og utslipp av klimagasser i 2020, men både energiforbruk og utslipp har økt igjen i 2021. I Global Energy Review 2021 fra april 2021 anslo IEA at globalt utslipp av CO₂ falt med knapt 6 pst. i 2020 og vil øke igjen med knapt 5 pst. i 2021. Etter en nedgang på 1 pst. i utslipp av CO₂ fra kullkraft i 2020 øker utslippene igjen relativt sterkt, og økningen anslås til 3,5 pst. i 2021. Mens bruk av kull gradvis reduseres i Europa og USA, øker forbruket ellers i verden, særlig i Sørøst-Asia.

Rapporten Energy Transition Outlook 2021 fra DNV17 forventer teknologisk fremgang og kostnadsreduksjoner for utslippsreduserende teknologier. Det vil bidra til en videre sterk elektrifisering av energibruk. Globale utslipp av CO₂ fra energibruk anslås å falle med 9 pst. fra 2019 til 2030 og med 45 pst. frem til 2050. Fossil energi mister gradvis sin posisjon og vil falle fra om lag 80 pst. i dag til 50 pst. i 2050. DNV anslår at global temperaturøkning fra førindustriell tid, som nå er på om lag 1,1 °C, vil komme opp i 2,3 °C i 2100.

Parisavtalen forplikter landene til å melde inn nasjonalt fastsatte bidrag (klimamål) hvert femte år. Oppdaterte bidrag skal forsterke forrige mål. 2020 var første gang land skulle oppdatere sine mål. Kun 72 av 192 parter overholdt denne fristen. Norge er ett av disse landene. Flere land har sendt inn oppdaterte mål etter fristen. Ikke alle innsendte mål innebærer en forsterkning av tidligere mål.

3.7.2 Norges klimamål og samarbeid med EU

Norge meldte i februar 2020 inn et forsterket klimamål under Parisavtalen. Norge forplikter seg til å redusere utslippene av klimagasser med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Klimaloven ble i 2021 oppdatert i samsvar med det forsterkede målet. Samtidig ble utslippsintervallet for 2050-målet i klimaloven endret fra utslippsreduksjoner på 80–95 pst. til 90–95 pst. sammenlignet med 1990. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i EUs kvotesystem.

I desember 2020 forsterket EU sitt klimamål til utslippsreduksjoner på minst 55 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990. EUs forsterkede mål er formulert som et nettomål. Det vil si at alle utslipp og opptak av klimagasser fra skog- og annen arealbruk regnes med. Ifølge beregninger gjort av Europakommisjonen, vil EU måtte kutte utslipp med 52,8 pst. i sektorer utenfor skog og annen arealbruk for å nå 2030-målet. Denne utslippsreduksjonen, som er direkte sammenlignbar med Norges måltall, ligger omtrent midt i intervallet i Norges målformulering. I Norges innmeldte mål under Parisavtalen er bidraget fra skog- og arealbrukssektoren i utgangspunktet satt til null.18 Norge har et stort CO₂-opptak i stående skog, svært mye større enn EU relativt sett. Nettoopptaket i norsk skog ventes å være vesentlig høyere i 2030 enn i 1990. For Norge ville et mål identisk med EUs klimamål, dvs. at nettoopptaket i skog- og arealbrukssektoren ble regnet med, gi et langt lavere ambisjonsnivå enn hva vi har meldt inn.

Norge og EU har selvstendige klimamål etter Parisavtalen, men kan samarbeide om å oppfylle dem. Regjeringen ønsker å oppfylle det forsterkede 2030-målet sammen med EU. EU vil måtte gjøre endringer i unionens klimaregelverk for å nå sitt forsterkede klimamål for 2030. Frem til et nytt og forsterket EU-regelverk er vedtatt, følges det nåværende regelverket for perioden 2021–2030. Klimaavtalen mellom Norge og EU fra 2019 innebærer at Norge tar del i klimaregelverket EU har vedtatt for å sikre at utslippene blir kuttet med 40 pst. Rammeverket består av tre pilarer: kvotesystemet, innsatsfordelingsforordningen (omfatter ikke-kvotepliktige utslipp) og regelverket for bokføring av skog og annen arealbruk.

Gjennom EØS-avtalen har Norge deltatt i EUs kvotesystem (EU ETS) siden 2008. Kvoter kan handles mellom bedrifter i systemet. Dette legger til rette for at utslippene reduseres der det koster minst. Mengden av kvoter som utstedes, setter et tak på utslippene i systemet. I EU ETS skal denne mengden reduseres årlig. Kvotesystemet vil dermed bidra til vesentlig å redusere utslippene for de deltakende landene sett under ett. Om lag halvparten av norske utslipp, i hovedsak fra industri og petroleumsvirksomhet, er omfattet av kvotesystemet.

Ikke-kvotepliktige utslipp omfattes av EUs innsatsfordelingsforordning og består i all hovedsak av utslipp fra transport, jordbruk og avfall. Avtalen med EU om norsk deltakelse i innsatsfordelingsforordningen i perioden 2021–2030 forplikter Norge til å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med 40 pst. fra 2005-nivå innen 2030. Målet skal oppfylles gjennom et bindende utslippsbudsjett for hvert av årene i perioden 2021–2030. Målet kan bli nådd gjennom nasjonale utslippskutt og/eller bruk av fleksible mekanismer. Åpningen for bruk av fleksible mekanismer i EU skal medvirke til en mer effektiv gjennomføring av utslippskutt på tvers av EU. Eksempler på fleksible mekanismer er handel med utslippstillatelser mellom land og engangsoverføring av kvoter fra EUs kvotesystem. Regjeringen har som mål at utslippsreduksjonene skjer gjennom innenlandske tiltak og planlegger for dette. Om strengt nødvendig kan fleksibiliteten i EUs rammeverk benyttes. Regjeringen planlegger å overoppfylle forpliktelsen og har satt mål om å redusere norske ikke-kvotepliktige utslipp med 45 pst. fra 2005-nivå innen 2030.

Regelverket for bokføring av utslipp og opptak i skog og andre arealer (LULUCF-regelverket) stiller blant annet krav om at samlede utslipp ikke skal overstige opptaket i sektoren for perioden 2021–2030. Utslipp og opptak beregnes i tråd med EUs bokføringsregelverk for skog- og annen arealbruk. Nettoopptak i forvaltet skog blir målt mot en fremoverskuende referansebane, der lavere nettoopptak enn referansebanen bokføres som utslipp.

3.7.3 Kommisjonens forslag til nytt klimaregelverk – «Fit for 55»

I juli 2021 presenterte Europakommisjonen sitt forslag til revidert klimaregelverk som skal sørge for at EU når sitt oppdaterte 2030-mål om å kutte netto utslipp med 55 pst. sammenlignet med 1990. Klimaregelverket er også et steg på veien mot EUs mål om netto nullutslipp innen 2050. «Fit for 55»-pakken innebærer både revidering av gjeldende regelverk, og forslag til regelverk på nye områder. Nedenfor følger en kort omtale av noen av Kommisjonens forslag.

Kommisjonen foreslår at skipsfart innlemmes i dagens kvotesystem for bedrifter (EU ETS). Utslipp fra skipsfart vil gradvis fases inn fra 2023 og vil være fullt ut inkludert fra 2026. Samlede utslippsreduksjoner i kvotesystemet (inkludert skipsfart) vil øke fra tidligere mål på 43 pst. til nytt mål på 61 pst. i 2030 sammenlignet med 2005. For å oppnå dette vil det foretas en engangssletting av 117 mill. kvoter. Årlig reduksjon av antall utstedte kvoter foreslås å gå fra 2,2 til 4,2 pst. Gratiskvoter til luftfart vil reduseres med et mål om at alle kvoter skal auksjoneres fra 2027.

Kommisjonen foreslår å opprette et nytt kvotesystem for fossilt brensel til veitransport og oppvarming og nedkjøling av bygninger. Kvoteplikten vil legges på distributørene av fossilt brensel. Systemet skal utformes slik at samlet utslippskutt i disse sektorene vil være 43 pst. i 2030 sammenlignet med 2005. Det nye kvotesystemet vil starte opp i 2025/2026. Forslaget inneholder en markedsstabiliseringsmekanisme slik som i kvotesystemet for bedrifter (EU ETS). I tillegg foreslår Kommisjonen en mekanisme som vil gjøre det mulig å tilføre flere kvoter hvis prisen i markedet øker kraftig. Det foreslås samtidig et nytt sosialt klimafond som delvis skal finansieres over EUs budsjett og delvis av medlemslandene selv. Midlene fra fondet skal brukes til å hjelpe sårbare grupper i utfordringen med økte kostnader som følge av det nye kvotesystemet.

Innsatsfordelingsforordningen (ESR) vil bestå frem til 2030 selv om utslipp fra veitransport og oppvarming av bygninger samtidig vil omfattes av det nye kvotesystemet. Samlede utslippskutt i ESR foreslås økt fra 30 til 40 pst. i 2030 sammenlignet med 2005. EU-landene vil få forsterkede individuelle mål, som vil variere fra minimum 10 pst. til maksimalt 50 pst. utslippsreduksjon.

Dagens regler for skog- og arealbrukssektoren (LULUCF) videreføres ut 2025. For perioden 2026–2030 foreslås det at EU-landene får årlige, nasjonale mål for å øke opptaket i sektoren. Fra 2031 opprettes en sektor for jordbruk, skog og annen arealbruk (AFOLU19), som er en sammenslåing av dagens LULUCF-sektor og jordbrukssektoren. I nåværende regelverk er jordbruket en del av innsatsfordelingsforordningen. Innenfor AFOLU-sektoren skal EU samlet oppnå karbonnøytralitet innen 2035. De enkelte medlemslandene vil få landspesifikke mål. Etter 2035 skal det for EU samlet være netto opptak i sektoren.

Europeiske virksomheter som omfattes av det europeiske kvotesystemet (EU ETS) og som konkurrerer med virksomheter fra land som ikke har tilsvarende prising av utslipp eller regulering, kan være utsatt for en svekket kostnadsmessig konkurranseevne. I dag skal ordninger med gratis tildeling av utslippskvoter og CO₂-kompensasjon til industrien for økte kraftpriser avhjelpe dette, og dermed bidra til å motvirke faren for at europeiske virksomheter flytter sin produksjon og sine utslipp til land utenfor kvotesystemet, såkalt karbonlekkasje.

Som et nytt virkemiddel for å motvirke karbonlekkasje foreslår Kommisjonen å innføre en karbongrensejusteringsmekanisme (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM). Den foreslåtte mekanismen vil omfatte import av sement, elektrisitet, gjødsel, jern, stål og aluminium. Ordningen skal fases inn i årene 2026–2036. Forslaget innebærer at importører av disse produktene fra land med lave eller ingen prising av utslipp, må betale for beregnede utslipp i produsentlandet. Prisen vil bli knyttet til prisen på utslippskvoter i EU ETS. Ifølge Kommisjonen vil CBAM sørge for lik karbonpris for EU-produserte og importerte produkter, og ordningen vil dermed være ikke-diskriminerende og kompatibel med WTO-regler og andre internasjonale forpliktelser. Kommisjonen foreslår gradvis å fase ut gratiskvoter i EU ETS, samtidig som CBAM fases inn. I første omgang vil CBAM kun omfatte utslipp som stammer direkte fra produksjonen, for eksempel olje eller gass som forbrennes i en stål- eller sementfabrikk. Indirekte utslipp fra produksjonen, for eksempel utslipp fra produksjonen av strøm som så benyttes til produksjon av aluminium, vil med Kommisjonens forslag ikke omfattes. Kommisjonen foreslår derfor heller ikke endringer i regelverket for CO₂-kompensasjon til industrien, som er ment å kompensere blant annet kraftkrevende industri for økt strømpris som følge av kvotesystemet.

Det er foreslått en overgangsperiode for CBAM fra 2023 til 2025, hvor importører kun må rapportere utslipp relatert til vareproduksjonen (både direkte og indirekte utslipp) uten å betale for utslippene. Kommisjonen vil etter dette vurdere hvordan CBAM skal innrettes, om den skal utvides til å omfatte flere produkter, og om også indirekte utslipp skal omfattes.

Kommisjonens forslag til klimaregelverk vil behandles i Europarlamentet og Rådet. De ulike delene vil kunne gjennomgå omfattende endringer før de blir vedtatt. Prosessen kan ta flere år.

Etter at forslagene er ferdig behandlet i EU, må det vurderes hvorvidt de ulike delene av regelverket er EØS-relevante. Det er EØS-komiteen som fatter beslutning om å innlemme nye EU-rettsakter i EØS-avtalen. For de delene av klimaregelverket som ikke omfattes av EØS-avtalen, kan det vurderes om, og eventuelt på hvilke vilkår, regelverket likevel skal gjøres gjeldende for Norge. Kvoteregelverket er innlemmet i EØS-avtalen på vanlig måte. Det gjør at Norge normalt må delta i nye versjoner av regelverket. De to andre pilarene av EUs gjeldende klimaregelverk er inkludert i EØS-avtalen på frivillig basis. Det betyr at Norge i utgangspunktet ikke er forpliktet til delta i nye versjoner av innsatsfordelingsforordningen og regelverket for bokføring av skog og arealbruk.

3.7.4 Norsk klimapolitikk

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Sektorovergripende virkemidler i form av avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet er hovedvirkemidlene og dekker om lag 85 pst. av klimagassutslippene i Norge. Norske klimaavgifter er svært høye i internasjonal sammenheng, både i utbredelse og nivå. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp og bidrar dermed til at produksjon og forbruk vris i mer klimavennlig retning. Prising av utslipp fører også til økt lønnsomhet for bedrifter som finner måter å redusere utslipp på, og stimulerer dermed teknologiutvikling. I tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler, subsidier til utslippsreduserende tiltak og støtte til forskning og teknologiutvikling som virkemidler i klimapolitikken.

Omtrent halvparten av norske utslipp er ikke omfattet av kvoteplikt. Dette er hovedsakelig utslipp fra transport, jordbruk, avfall og klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK). Nesten 70 pst. av disse utslippene er ilagt avgift. Det generelle avgiftsnivået på utslipp av klimagasser i 2021 er 591 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Avgiftene omfatter tilnærmet all ikke-kvotepliktig bruk av fossile drivstoff samt HFK og PFK. Den halvdelen av norske utslipp som er omfattet av det europeiske kvotesystemet for bedrifter, kommer i hovedsak fra olje- og gassproduksjon og industrien. I dette systemet fremkommer prisen på utslipp gjennom handelen med kvoter. Petroleumssektoren og luftfarten er i tillegg til kvoteplikt ilagt en avgift.

Utvikling i kvotepris fra 2013 til september 2021 fremgår av figur 3.25. Det har vært en kraftig økning i kvoteprisen de siste årene. I begynnelsen av mars 2020 lå kvoteprisen på i overkant av 200 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Med koronapandemien og innføring av sterke smitteverntiltak i Europa og resten av verden i mars 2020 falt kvoteprisen ned mot 150 kroner. Kvoteprisen tok seg deretter raskt opp igjen, og etter at EU-landene ble enige om et forsterket klimamål i desember 2020, økte kvoteprisen til over 300 kroner. I 2021 har kvoteprisen fortsatt å øke kraftig. Økningen må ses i sammenheng med forventningen om og fremleggelsen av forslag til oppdatert EU-klimaregelverk i juli 2021. Den siste tiden har kvoteprisen ligget på rundt 600 kroner.

Forstørr bilde

Kilde: ICE, Norges Bank og Statistisk sentralbyrå.

Regjeringens klimapolitikk er basert på at forurenser skal betale, at det skal være insentiver til utvikling og bruk av grønn teknologi, og at vi skal bidra til markeder for nullutslippsløsninger. I Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 la regjeringen frem sin plan for hvordan man skal innfri Norges forpliktelser til EU om 40 pst. reduksjon av ikke-kvotepliktige utslipp innen 2030, og hvordan regjeringen vil oppnå sitt mål om 45 pst. reduksjon av ikke-kvotepliktige utslipp innen 2030. Det viktigste grepet i planen er å øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser til om lag 2 000 2020-kroner per tonn CO₂ i 2030. Dette vil innebære en reell økning av avgiftene på nesten 1 500 kroner i løpet av tiårsperioden. Som oppfølging av klimaplanen foreslår regjeringen at avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp økes med 28 pst. utover prisstigning i 2022.

Finansdepartementet har fastsatt et regelverk for hvordan klimagassutslipp skal tas hensyn til i samfunnsøkonomiske analyser. Regelverket skal bidra til at utredningen av statlige prosjekter med effekt på klimagassutslipp blir bedre og mer enhetlig. Regelverket vil tre i kraft 1. januar 2022.

Regjeringen vil satse mer på grønn teknologi og nullutslippsløsninger. Enovas formål er å bidra til å nå Norges klimaforpliktelser og til omstillingen til lavutslippssamfunnet. Enovas styringsavtale vektlegger derfor reduksjon av ikke-kvotepliktige klimagassutslipp mot 2030 samt teknologiutvikling og innovasjon som medvirker til utslippsreduksjoner frem mot lavutslippssamfunnet i 2050. Regjeringen foreslår en bevilgning til Enova på 3,4 mrd. kroner i 2022. Dette kommer i tillegg til den ekstraordinære bevilgningen på 2 mrd. kroner som ble bevilget i sin helhet i 2020 ifb. koronapandemien, men som vil bli brukt over flere år.

Regjeringen følger opp demonstrasjonsprosjektet Langskip for fangst, transport og lagring av CO₂. Bevilgningene foreslås økt med 1,2 mrd. kroner, til 3,45 mrd. kroner i 2022. Prosjektet skal fange CO₂-utslipp ved Norcems sementfabrikk og lagre disse i et undersjøisk reservoar på norsk sokkel. Lagerinfrastrukturen vil bygges ut med ledig kapasitet som kan utnyttes av fangstprosjekter i andre land. Prosjektet omfatter også statsstøtte til Fortum Oslo Varmes fangstprosjekt, forutsatt tilstrekkelig egenfinansiering og finansiering fra EU eller andre kilder til prosjektet. Bygging og ti års drift av lager og de to fangstanleggene har en forventet kostnad på 25,1 mrd. kroner, hvorav forventet statlig bidrag er 16,8 mrd. kroner. Nye anlegg i Europa og verden er en forutsetning for at CO₂-håndtering skal kunne bli et effektivt og konkurransedyktig klimatiltak. Regjeringen har derfor uttrykt en klar forventning om at Europa nå følger etter, og at restkapasiteten i lageret skal kunne benyttes av tredjeparter som ikke den norske stat finansierer direkte.

Regjeringen foreslår å bevilge 528 mill. kroner til næringsrettede tiltak innenfor «Grønn plattform». Tiltaket skal fremme omstilling ved å gi støtte gjennom flere stadier, fra grunnleggende forskning til innovasjon og kommersialisering. Det foreslås å bevilge 900 mill. kroner i ny kapital til Nysnø Klimainvesteringer AS som skal bidra til reduserte klimagassutslipp gjennom lønnsomme investeringer.

For å bidra til å redusere utslippene og bidra til klimatilpasning i andre land foreslår regjeringen å bevilge 8,2 mrd. kroner til klimatiltak over bistandsbudsjettet. Dette tilsvarer en økning på 1,9 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2021. I tillegg vil Norfund sette av 1 mrd. kroner fra sin egenkapital til det nyopprettede klimainvesteringsfondet for fornybar energi i utviklingsland.

Det foreslås å videreføre Klimasatsordningen i 2022. Kommuner og fylkeskommuner samt Longyearbyen lokalstyre kan søke om støtte til prosjekter som bidrar til reduserte utslipp av klimagasser og omstilling til lavutslippssamfunnet.

For å redusere klimagassutslipp fra skipsfart foreslår regjeringen å videreføre bevilgninger til tiltak for økt bruk av lav- og nullutslippsløsninger i fylkeskommunale hurtigbåtsamband gjennom Hurtigbåtordningen i Miljødirektoratet. Det foreslås også en ny satsing på utvikling av nullutslippsteknologi for store lasteskip i nasjonal og internasjonal fart. Regjeringen stiller krav til null- eller lavutslippsløsninger ved utlysning av nye riksveiferjeanbud, der det ligger til rette for det.

Regjeringen foreslår en betydelig satsing på klimavennlige transportløsninger, herunder midler til Fornebubanen, Bybanen til Fyllingsdalen i Bergen og Bussveien på Nord-Jæren.

3.7.5 Norske utslipp og utslippsfremskrivinger

Norske utslipp av klimagasser var i 2020 på 49,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter ifølge foreløpige utslippstall. Det er en nedgang på 1,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter eller 3,4 pst. fra 2019. En del av utslippsnedgangen i 2020 skyldes koronapandemien. Siden referanseåret 1990, da utslippene var på 51,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, har norske klimagassutslipp gått ned med 3,9 pst.

I Nasjonalbudsjettet 2021 ble det lagt frem nye fremskrivinger av norske klimagassutslipp. I tråd med internasjonale retningslinjer er fremskrivingene basert på at dagens innretning av klimapolitikken, både i Norge og internasjonalt, videreføres. Hvordan dagens politikk i Norge og internasjonalt påvirker fremtidige utslipp, er svært usikkert. Effekten av politikken er spesielt avhengig av tilgangen på lav- og nullutslippsteknologi og kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk. Det meste av denne teknologiske utviklingen skjer utenfor Norges grenser.

Utslippsregnskapet blir stadig forbedret og historiske tall for tidligere år blir endret når metodene forbedres eller det kommer ny informasjon. I år har Statistisk sentralbyrå (SSB) lagt frem endringer i historiske utslippstall fordi det ble oppdaget at vesentlige volum av autodiesel og marine gassoljer manglet i salgsstatistikken for petroleumsprodukter. Feilene påvirker rapporterte klimagassutslipp for fiske, innenriks sjøfart og veitrafikk for perioden 2012–2019. Det ble i tillegg oppdaget en feil i utslippstall for kysttrafikken, noe som har ført til at hele tidsserien tilbake til 1990 er rettet. Revideringene innebærer at utslippsnivået i fremskrivingene som ble lagt frem i Nasjonalbudsjettet 2021, var for lavt.

Finansdepartementet har nå justert fremskrivingene med utgangspunkt i de reviderte tallene for utslipp fra innenriks sjøfart, fiske og veitrafikk. Det er størst endring for innenriks sjøfart og fiske, men også tallene for veitrafikken er noe oppjustert. For øvrig er fremskrivingene ikke endret fra Nasjonalbudsjettet 2021. De ikke-kvotepliktige utslippene fra transport anslås nå å gå ned fra 15,0 mill. tonn i 2020 til 10,9 mill. tonn i 2030. Endringene innebærer en oppjustering av anslaget for ikke-kvotepliktige utslipp fra transport på 0,5 mill. tonn i 2030 sammenlignet med Nasjonalbudsjettet 2021. Samlede utslipp av klimagasser anslås nå å falle med 8 mill. tonn CO₂-ekvivalentar fra 2020 og frem mot 2030, se tabell 3.14.

Forpliktelsen om 40 pst. reduksjon i ikke-kvotepliktige utslipp fra 2005-nivå innen 2030 i avtalen med EU innebærer et utslippsbudsjett på 210 mill. tonn CO₂-ekvivalenter for perioden 2021–2030.20 Differansen mellom de justerte fremskrivingene og utslippsbudsjettet som følger av denne forpliktelsen, er vel 15 mill. tonn akkumulert over perioden 2021–2030. Tilsvarende utslippsgap til regjeringens mål om 45 pst. reduksjon i ikke-kvotepliktige utslipp er vel 23 mill. tonn over perioden 2021–2030.

Den forsterkede virkemiddelbruken som regjeringen signaliserte i Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030, vil gi utslippsreduksjoner utover det som fremkommer i fremskrivingene. Det er anslått at en økning i avgiftene på ikke-kvotepliktige klimagassutslipp til 2 000 2020-kroner i 2030 samt andre virkemidler med kvantifisert utslippseffekt i meldingen vil redusere utslippene med til sammen 20,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter over perioden 2021–2030. Slike anslag vil nødvendigvis være svært usikre. Den anslåtte utslippsreduksjonen vil være tilstrekkelig til å innfri forpliktelsen om 40 pst. reduksjon i innenlandske ikke-kvotepliktige utslipp. Med de oppjusterte fremskrivingene, grunnet SSBs revidering av utslippstall, blir det mer krevende å nå regjeringens mål om 45 pst. reduksjon.

Nye fremskrivinger av norske klimagassutslipp vil i tråd med praksis bli lagt frem i Nasjonalbudsjettet 2023.

3.8 Rapporten fra utvalget Norge mot 2025 om økonomien etter pandemien – høringsinstansenes merknader og regjeringens politikk

3.8.1 Bakgrunn

I mai 2020 satte regjeringen ned et offentlig utvalg for å vurdere konsekvensene av virusutbruddet for den økonomiske utviklingen frem mot 2025. Utvalget ble ledet av Jon Gunnar Pedersen. Utvalgets endelige rapport ble lagt frem 25. mars 2021 (NOU 2021: 4 Norge mot 2025 – Om grunnlaget for verdiskaping, produksjon, sysselsetting og velferd etter pandemien). Utvalget har i tillegg gitt innspill til Finansdepartementets arbeid med Nasjonalbudsjettet 2021 og Perspektivmeldingen 2021. Utvalgets rapport har vært på høring, og om lag 50 høringsinstanser har avgitt uttalelser.

3.8.2 Kort om utvalgets vurderinger

Utvalget pekte på at utsiktene til rask og virksom vaksinasjon i Norge og hos våre viktigste handelspartnere gir grunnlag for optimisme om utviklingen i norsk økonomi. Likevel kan viruset utgjøre en ny og varig risiko, blant annet for helsevesenet og deler av reiselivet.

Økningen i den statlige pengebruken har vært betydelig større enn under tidligere kriser, og utfordringen med å fordele petroleumsformuen mellom generasjonene har økt. Utvalget understreket at etter hvert som den økonomiske situasjonen bedres, må pengebruken bringes ned på et nivå som er mer forenlig med langsiktige hensyn. Utvalget pekte på at internasjonale renter har vært lave siden finanskrisen. Dersom det lave rentenivået varer ved, vil det være behov for økt offentlig pengebruk også i fremtidige lavkonjunkturer, siden pengepolitikken da vil ha lite å bidra med.

Utvalget fremhevet at aktivitetsreduksjonen i norske foretak gjennom krisen har vært stor, samtidig som konkurstallene har vært uvanlig lave. Kompensasjonsordningene overfor næringslivet har bidratt til å opprettholde kapasitet i hardt rammede foretak og næringer, slik at aktiviteten kan ta seg raskt opp når smitteverntiltakene trappes ned. På den annen side motvirker ordningene omstilling, og utvalget mente at de bør avvikles senest sammen med de mest inngripende smitteverntiltakene.

Virkemiddelapparatet overfor næringslivet er omfattende. Om lag 20 institusjoner har ansvar for å følge opp ulike næringspolitiske tiltak. Utvalget mente at næringspolitikken bør rettes inn mot områder med klar markedssvikt, og den bør gjennomgås med sikte på forenkling og økt kvalitet i beslutningsgrunnlagene. Slike gjennomganger bør være helhetlige, og ENOVA bør inkluderes. Ved støtte til utvikling av markedsnære aktiviteter kan det være vanskelig å skille mellom støtte som bøter på en klar markedssvikt og andre begrunnelser for støtte. Utvalget tilrådde at deler av næringsstøtten innrettes slik at staten sikrer seg en andel av avkastningen når prosjekter oppnår lønnsomhet.

Under krisen bidro digital omstilling til å redusere kostnadene ved smitteverntiltakene. Utvalget skriver at bruk av digitale verktøy også har andre fordeler. Blant annet reduserer digital møteavvikling behovet for arbeidsrelaterte flyreiser, og større adgang til bruk av hjemmekontor kan frigjøre reisetid for den enkelte, redusere rushtidsproblemene og behovet for kontorlokaler i pressområdene. Utvalget fremhevet at digital kapasitet og kompetanse vil være sentralt for en god utvikling etter krisen, og tilrådde omfattende satsing på digital infrastruktur og digital kompetanse.

Utvalget ga sterk støtte til at prinsippet om at forurenser skal betale må være et hovedprinsipp i klima- og miljøpolitikken. Samtidig er det viktig at det også gis støtte til utvikling av klimateknologi. Om lag 85 pst. av klimagassutslippene i Norge er priset, men prisene varierer, og de er gjennomgående for lave. Bedre forutsigbarhet om fremtidige prisøkninger vil redusere usikkerheten. Mer konsistent prising av klimagassutslipp på tvers av utslippskilder vil legge til rette for at utslipp kuttes der kostnadene er lavest. Utvalget pekte på at den grønne omstillingen vil ha fordelingseffekter. Særlig store negative utslag bør motvirkes, og systemet for inntektssikring og omfordeling må være i stand til å håndtere denne oppgaven, slik at klimapolitikken kan utformes på en effektiv måte.

Avvikling av smitteverntiltakene legger til rette for økt aktivitet og etterspørsel etter arbeidskraft. Utvalget foreslo bred innsats for å motvirke at personer varig faller ut av arbeidsmarkedet, slik en har erfart etter tidligere kriser. Unge og personer med lav formell utdannelse har vært hardt rammet under krisen, men årsakene til at personer varig faller ut av arbeidsmarkedet er mange. Tiltakene bør innrettes slik at vi får mer kunnskap om hvordan de virker. Utvalget drøftet og tilrådde flere ulike tiltak, herunder arbeidsmarkedstiltak, satsing på etter- og videreutdanning, samarbeid mellom utdanningssystemet og arbeidslivet samt tiltak som kan gjøre det enklere å motta trygd under utdanning, og lønnstilskudd koblet med en mentor på arbeidsplassen.

Utvalget anbefalte å sette ned et eget utvalg for en helhetlig gjennomgang av skattesystemet. Forslaget ble begrunnet i erfaringene fra pandemien og utviklingstrekk i norsk og internasjonal økonomi de siste årene. Formålet med en slik gjennomgang må være å styrke produktivitetsveksten og konkurransekraften, samtidig som fordelingshensyn og hensynet til naturens bærekraft ivaretas. Utvalget pekte på at et nytt skatteutvalg blant annet bør se på om eksisterende skattegrunnlag bør utnyttes bedre, om nye skattegrunnlag bør tas i bruk og om samfunnsøkonomisk lønnsomme skatteomvekslinger bør gjennomføres. Utvalget pekte på en rekke konkrete deler av skattesystemet et slik skatteutvalg kan se på, herunder beskatningen av arbeid, kapital, miljø, bolig og grunnrente. I tillegg til forslaget om å nedsette et nytt skatteutvalg, anbefalte utvalget å avvikle «tax free»-ordningen.

3.8.3 Høringsinstansenes merknader

Utvalgets rapport ble sendt på høring med frist for innspill 25. juni. Følgende høringsinstanser hadde merknader til utvalgets rapport: Abelia, Actis, Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen for vekst- og attføringsbedrifter, Byggenæringens landsforening, Bilimportørenes landsforening, Datatilsynet, Det norske maskinistforbund, Den norske revisorforening, en gruppe representanter fra næringsliv og akademia, Econa, Fremtiden i våre hender, Forbrukerrådet, Hovedorganisasjonen Virke, Huseierne, Kommunenes sentralforbund (KS), Kompetanse Norge, Kreftforeningen, Kystrederiene, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Mediebedriftenes landsforening, Nasjonalforeningen for folkehelsen, Nettverk fjord- og kystkommuner, Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL), Norsk Flygerforbund, NORSKOG, Norsk olje og gass, Norsk psykologforening, Norsk Tjenestemannslag Skatt, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), NHO Luftfart, Oslo kommune, Parat, Samfunnsbedriftene, Schibsted ASA, Sjømat Norge, Spekter, Statistisk sentralbyrå (SSB), Stiftelsen Miljøfyrtårn, Troms- og Finnmark fylkeskommune, Trøndelag Senterparti, TV2 AS, Unio, Vin- og brennevinleverandørenes forening og Yrkesorganisasjonens Sentralforbund (YS).

Nedenfor følger noen hovedpunkter fra høringsinstansenes merknader.

En rekke høringsinstanser, herunder LO, NHO, Virke, YS, Akademikerne og Parat, deler i stor grad utvalgets vurdering om at pandemien kan få ettervirkninger for verdiskaping og sysselsetting, og at utfordringene med utenforskap har økt. Høringsinstansene har generelt god tro på at de negative effektene av krisen kan motvirkes eller lindres gjennom målrettede tiltak. Særlig peker høringsinstansene på at det er behov for tiltak for å motvirke at sysselsettingen blir varig svekket blant yngre.

Flere høringsinstanser gir uttrykk for at de midlertidige krisetiltakene har hatt den tilsiktede effekten for dem som har vært rammet av krisen. I hovedsak mener høringsinstansene det er fornuftig å avvikle de midlertidige krisetiltakene så raskt situasjonen tillater det. YS skriver at de midlertidige tiltakene bør avvikles når de samfunnsøkonomiske kostnadene overstiger gevinstene. Oslo kommune nevner støtteordningen for kollektivtransport som et eksempel på et midlertidig tiltak som det vil være behov for også en periode etter at de mest inngripende smitteverntiltakene er avviklet. Flere skriver at oppgangen kan bli ujevn eller at tilbakeslag kan gi behov for nye midlertidige tiltak.

Statistisk sentralbyrå savner en mer konkret drøfting fra utvalget av hvordan kortsiktige og langsiktige hensyn kan avveies i finanspolitikken, og hvordan det statlige merforbruket under krisen påvirker handlingsrommet frem til 2025 og årene deretter.

De fleste høringsinstansene deler utvalgets vurdering av at det i en periode vil være behov for tiltak for å få utsatte grupper inn i arbeidsmarkedet. Tilbudet og behovet for utdannings- og helsetjenester har vært påvirket av pandemi og smittevern. Akademikerne og Unio skriver at det vil være behov for tiltak for å håndtere ettereffekter blant annet i helse- og utdanningssektoren. LO understreker at volumet av arbeidsmarkedstiltak må økes, og at Nav må tilføres økte ressurser. Samfunnsbedriftene mener det vil være et behov for en ekstra innsats i arbeidsmarkedet i en periode på hele 5–10 år. Kompetanse Norge understreker at vi også har behov for å få bedre kunnskap om hvordan ulike tiltak virker, blant annet gjennom systematisk utprøving.

Behovet for å legge vekt på effektivitet i klima- og miljøpolitikken understrekes av flere høringsinstanser. Spekter er blant høringsinstansene som er enig i prinsippet om at alle utslipp bør prises og at prisen skal være lik over alle sektorer for å sikre at kuttene skjer der de koster minst for samfunnet. Unio mener utvalget burde gått lenger i å tallfeste økningene i CO₂-priser og foreslår en årlig økning på minst 15 pst., med oppstart i årets budsjett. Noen høringsinstanser tar opp behov for unntak fra prinsippet om at forurenser skal betale. Troms og Finnmark fylkeskommune mener utslippsprisene bør tilpasses lokale forhold. Kystrederiene og Bilimportørenes landsforening mener utslippsprisene bør reflektere at fartøy eller lastebiler kan ha adgang til å fylle drivstoff i land med lavere avgifter. Flere høringsinstanser gir utrykk for at det kan være fornuftig at forurenser betaler også for andre miljøskader, men at slike systemer krever konkrete utredninger før de eventuelt kan vedtas. Troms og Finnmark fylkeskommune støtter for eksempel utvalgets forslag om å utrede naturavgifter basert på prinsippet om at forurenser betaler. Spekter gir uttrykk for at et veiprisingssystem kan være mer hensiktsmessig enn dagens veibruksavgift.

Utvalget skriver at for lave priser på klimagassutslipp og andre miljøskader innebærer at prisene ikke kan benyttes i offentlige kostnads- og nyttevurderinger. Utvalget nevner «tax free»-ordningen som et eksempel på en statlig ordning som bør avvikles bl.a. av hensyn til klima. LO er blant høringsinstansene som savner flere konkrete forslag til tiltak. Flere høringsinstanser nevner at offentlige omprioriteringer innenfor forskning, investering, innkjøp- og tilskudd kan bidra til lavere utslipp og grønn omstilling. Regler om produktutforming og livsløpsansvar fremheves som sentralt for å legge til rette for mer miljøvennlige bygg og anlegg, økt gjenbruk og enklere kildesortering. Stiftelsen Miljøfyrtårn tar til orde for en støtteordning for grønn sertifisering.

En rekke høringsinstanser støtter utvalget i at det er behov for å gå gjennom virkemiddelapparatet for næringslivet. Forenkling vil være viktig for små og mellomstore bedrifter, skriver Virke. LO skriver at statlig støtte kan føre til privat rikdom. LO er blant høringsinstansene som støtter utvalgets forslag om å innføre en ordning som bidrar til at staten får en finansiell oppside etter at støtte er gitt. NHO mener forutsetningen for en slik ordning må være at et eventuelt eierskap anses som finansielt og at det tas sikte på nedsalg.

LO, NHO og flere andre høringsinstanser tar til orde for å koordinere næringspolitikken tettere med klima- og miljøpolitikken. Vindkraft til havs og petroleumsaktivitet nevnes som eksempler på politikkområder hvor det er behov for koordinering. Abelia ser på det grønne skiftet og omstilling fra en petroleumsavhengig økonomi som to sider av samme sak. NHO skriver at parallell omlegging av energiproduksjon og energibruk krever overordnet planlegging og infrastruktur. Norsk olje og gass mener norsk sokkel er godt posisjonert for et grønt skifte, og at det er gode utsikter til fortsatt lønnsom olje- og gassutvinning. LO skriver at en rask, grønn og rettferdig omstilling fordrer at staten investerer mer i risikofylte prosjekter. Høringsinstanser understreker at behovet for koordinering også gjelder internasjonalt. ECONA skriver at en ytre «karbontoll» i EØS-området kan redusere utfordringer som følger av at utslippsprisene øker, og bidra til lavere karbonlekkasje til land med mindre ambisiøse klimamålsettinger.

NHO, LO, KS, YS, Akademikerne og Unio er blant høringsinstansene som gir uttrykk for at det er behov for økt satsing på digital infrastruktur og digital kompetanse. Utbygging av digitale nett med god kapasitet kan bidra til innovasjon i privat og offentlig virksomhet, gi tilgang til større markeder og bidra til økt produktivitetsvekst. De brede ringvirkningene tilsier at nettet bør bygges ut også i geografiske områder der det ikke er kommersielt lønnsomt. Datatilsynet peker på at deler av den norske befolkningen vegrer seg for å benytte digitale tjenester av frykt for at personopplysninger skal komme på avveie, og at det er behov for internasjonalt samarbeid for å løse disse utfordringene. LO skriver at internasjonale plattformselskaper med markedsmakt har stor nytte blant annet av tilgang til offentlige data. LO mener Norge bør arbeide for en global minsteskatt på selskaper på 25 pst. En slik minsteskatt vil sikre et tilstrekkelig skattebidrag fra digitale selskaper, skriver LO.

Forbrukere med lav digital kompetanse risikerer et redusert tjenestetilbud, skriver Forbrukerrådet. Akademikerne er blant høringsinstansene som mener utdanningssystemet må rustes opp i takt med at behovet for digital kompetanse øker i arbeidslivet. Høyskoler og universiteter kan bidra til digital spisskompetanse, og skolesystemet til at nye generasjoner får en digital grunnkompetanse. LO, Virke m.fl. skriver at arbeidslivets parter kan tilby systemer som supplerer offentlige utdanningssystemer og bedriftsintern opplæring.

Det er bred oppslutning blant høringsinstansene om behovet for en gjennomgang av skattesystemet og at systemet bør baseres på brede grunnlag og lave satser. NHO skriver at det er behov for å vurdere skattleggingen av egen bolig og fritidseiendom, som er favorisert både i inntekts- og formuesskatten. Andre høringsinstanser peker på at det er behov for å vurdere hvordan grunnrentebeskatning og prinsippene om at forurenser skal betale er innarbeidet. LO peker på at internasjonale skattetilpasninger fører til at nasjonale skattegrunnlag utarmes og at skattebyrden blir mindre rettferdig fordelt.

3.8.4 Regjeringens politikk

Oppheving av smitteverntiltakene har gitt kraftig økt etterspørsel fra privat sektor, og særlig fra husholdningene, som under pandemien har spart vesentlig mer av sin inntekt enn normalt. En betydelig oppdemmet etterspørsel blir derfor utløst når aktivitetsbegrensende smitteverntiltak avvikles, se kapittel 2. Oppgangen er særlig sterk i de delene av økonomien som har vært mest negativt påvirket av smitteverntiltak. Regjeringen deler utvalgets vurdering av at de midlertidige krisetiltakene bør avvikles etter hvert som smitteverntiltakene avvikles og samfunnet tilpasses en ny normal. Dette er i stor grad allerede gjennomført.

Den offentlige pengebruken må tilpasses en økonomi i rask oppgang. Avviklingen av de ekstraordinære krisetiltakene innebærer en markant lavere pengebruk i budsjettet for 2022 enn i 2021, se nærmere omtale i kapittel 1 og avsnitt 3.1. Reduksjonen er nødvendig for å redusere faren for en overoppheting av norsk økonomi og for å vende tilbake til mer normale nivåer på offentlig pengebruk. Regjeringen deler utvalgets vurdering av at også hensynet til bærekraften i offentlige budsjetter taler for å bringe pengebruken ned. Budsjettet for 2022 er basert på et fondsuttak på 2,6 pst. Det er godt under handlingsregelens langsiktige rettesnor på 3 pst. og vesentlig under de ekstraordinære nivåene i 2020 og 2021. Vurderingen av hva som er et nytt bærekraftig nivå for oljepengebruken, er imidlertid krevende, særlig når pensjonsfondet har økt så kraftig i verdi som det har gjort gjennom pandemien. Dette er drøftet nærmere i avsnitt 3.1.2. I juni 2021 fikk Finansdepartementets «Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser» i mandat å vurdere om finanspolitikken er forenlig med bærekraft i statsfinansene. Utvalget skal årlig gi en kort uttalelse om dette.

Oppgangen i norsk økonomi har de senere kvartalene ført til kraftig økt etterspørsel etter arbeidskraft. Det meste av økningen i antallet permitterte og ledige under pandemien er reversert, og i deler av arbeidsmarkedet er det nå vanskelig å besette ledige stillinger, se avsnitt 2.2. Noen er likevel blitt gående lenge arbeidsledige. Rask gjenoppretting av en god balanse mellom tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft er viktig for å hindre at personer varig faller ut av arbeidsmarkedet. Regjeringen deler utvalgets vurdering av at det fortsatt er behov for målrettede tiltak for utsatte grupper i arbeidsmarkedet. Volumet av arbeidsmarkedstiltak er økt betydelig fra før pandemien, og det er åpnet for at personer som mottar dagpenger, samtidig kan ta utdanning. I statsbudsjettet for 2022 foreslår regjeringen å innføre et jobbfradrag for unge, se nærmere omtale i Prop. 1 LS (2021–2022) Statsbudsjettet 2022.

Regjeringens mål for næringspolitikken er størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi innenfor bærekraftige rammer. Det innebærer at ressursene må anvendes der de skaper størst verdier. I en omskiftelig verden er behovet for omstilling og innovasjon vedvarende. Regjeringen har gått gjennom virkemiddelapparatet for næringslivet med sikte på å gjøre det mer fremtidsrettet, brukervennlig og kostnadseffektivt. For å gjøre det enklere for næringslivet å ta virkemidlene i bruk foreslo regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 2021 en felles digital inngang for søkerne og felles utlysning av miljøprosjekter på «Grønn plattform». Grenseflatene mellom aktørene som forvalter virkemidlene, skal bli færre og klarere. For å måle og øke effekten av virkemidlene skal det etableres et bedre system for evaluering. ENOVA har ikke vært en del av gjennomgangen i denne omgang, men regjeringen deler utvalgets vurdering av at ENOVA for fremtiden bør behandles og vurderes ut fra samme kriterier som det øvrige virkemiddelapparatet.

Regjeringen baserer klimapolitikken på prinsippet om at forurenser skal betale. Prisen på kvotepliktige utslipp er de samme i hele EØS-området. For at Norge skal nå sin forpliktelse om 40 pst. lavere utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor i 2030 enn i 2005, må utslippsprisen settes vesentlig opp. I klimaplanen for perioden 2021–2030 (Meld. St. 13 (2021–22) Klimaplan for 2021–2030) signaliserte regjeringen en gradvis økning i avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp til om lag 2 000 kroner (i 2020-verdi) per tonn CO₂ i 2030. I årets budsjett foreslår regjeringen at CO₂-avgiften for ikke-kvotepliktige utslipp økes med 28 pst., jf. omtale i avsnitt 3.7. Prinsippet om at forurenser skal betale bør også gjelde i andre deler av miljøpolitikken, men ofte vil det kreve omfattende kunnskapsinnhenting og utredning før slike ordninger kan etableres. Finansdepartementet og Samferdselsdepartementet har gitt Skattedirektoratet og Statens Vegvesen i oppdrag å gjennomføre et forprosjekt som blant annet skal utrede mulighetene for å innføre en posisjonsbasert veibruksavgift til erstatning for dagens veibruksavgift på drivstoff.

I april 2021 la regjeringen frem stortingsmeldingen om vår felles digitale grunnmur (Meld. St. 28 (2020–2021) Vår felles digitale grunnmur – Mobil, bredbånds- og internettjenester. I meldingen fastsettes flere mål om fremtidig bredbåndsdekning, blant annet at tilbyderne i løpet av 2025 skal levere nasjonal 5G-dekning om lag på nivå med 4G-dekningen i 2020. Regjeringen har lagt frem en plan for økt deling av data, både innad i næringslivet og mellom offentlig og privat sektor, jf. Meld. St. 22 (2020–2021): Data som ressurs – Datadrevet økonomi og innovasjon.

Utvalget og høringsinstansene peker på at økt digitalisering innebærer at de internasjonale skatteutfordringene øker. I juli 2021 ble Norge og 132 andre land enige om hovedelementene i en internasjonal reform for skattlegging av multinasjonale selskaper. Enigheten reduserer gevinstene ved internasjonal skatteplanlegging og bidrar til en mer rettferdig fordeling av skatteinntekter mellom land. Norge har deltatt aktivt i arbeidet frem mot denne løsningen.

Regjeringen har fulgt opp utvalgets anbefaling om å nedsette et nytt skatteutvalg. Utvalget skal se på perspektiver for fremtidens skatte- og avgiftssystem og foreta en helhetlig gjennomgang av skattesystemet. Hovedoppgaven for utvalget blir å vurdere hvordan de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattesystemet kan holdes lave. Utvalget skal blant annet vurdere endringer som kan få flere i arbeid og forbedre insentivene for private investeringer i norsk næringsliv. Utvalget skal se på hvordan Norge bør tilpasse seg endringer i internasjonale regler for beskatning av multinasjonale selskaper og hvordan miljø- og ressursbeskatningen kan bidra til å nå klima- og miljømål. Utvalget ledes av Ragnar Torvik, professor i samfunnsøkonomi ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, og består av medlemmer med solid kompetanse på mange relevante fagområder. Ytterligere ekspertise og sentrale interesseorganisasjoner er invitert inn i en referansegruppe. Utvalget skal levere sin utredning innen 1. november 2022.