1 Beregning av strukturell oljekorrigert budsjettbalanse

Det samlede overskuddet på offentlige budsjetter kan endre seg betydelig fra år til år uten at dette er uttrykk for endringer i budsjettpolitikken. For å få et best mulig bilde av den underliggende innretningen av statsbudsjettet er det hensiktsmessig å se på utviklingen i budsjettbalansen utenom inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten (oljekorrigert budsjettbalanse). I tillegg er det hensiktsmessig å korrigere for blant annet virkningene av økonomiske svingninger på skatter, avgifter og ledighetstrygd, slik at en får frem den underliggende utviklingen i budsjettbalansen i en normalsituasjon (strukturell oljekorrigert budsjettbalanse). For å komme fra den oljekorrigerte til den strukturelle oljekorrigerte budsjettbalansen gjøres følgende korreksjoner:

• For å justere for virkningen av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon, beregnes budsjettvirkningene av at ulike skatte- og avgiftsinntekter avviker fra sine trendverdier. Videre tas det hensyn til at også utbetalingen av dagpenger ved arbeidsledighet avhenger av konjunktursituasjonen.

• Det korrigeres for forskjellen mellom de faktiske nivåene og de anslåtte normalnivåene på renteutgifter på statsgjelden, renteinntekter på statens kontantbeholdning mv. og overføringene fra Norges Bank.

• Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende budsjettbalansen, slik som da sykehusene ble flyttet fra fylkeskommunene til statlige helseforetak. Videre korrigeres det for avviket mellom faktiske verdier og normalnivåer for inntekter fra vederlag for oppdrettskonsesjoner og pensjonspremier i helseforetakene.

Oppdelingen av statens inntekter og utgifter i en konjunkturell og en strukturell del kan ikke baseres på direkte observasjoner, men må anslås med utgangspunkt i analyser av regnskapstall, økonomisk statistikk og prognoser for årene fremover. Vanligvis trekkes skillet mellom konjunkturelle og strukturelle endringer med utgangspunkt i beregnede trendnivåer for de størrelsene som inngår. Dette har vært ekstra krevende under koronapandemien siden økonomien har vært rammet av et kraftig tilbakeslag, samtidig som det har vært stor usikkerhet om det videre forløpet for økonomien. Trendberegningene vil kunne påvirkes av nye tall for den økonomiske utviklingen i flere år fremover, også etter at statsregnskapet for det enkelte år foreligger, og fra tid til annen kan justeringene i det strukturelle underskuddet bli store, se nedenfor.

Beregningen av strukturelle skatter og avgifter tar utgangspunkt i data for faktiske, inntektsførte tall i statsregnskapet, samt anslag for prognoseperioden. Beregningene omfatter også skatt på inntekt og formue til kommuneforvaltningen og dekker regnskapsdata i perioden 1960-2020, forlenget med anslag frem til 2040. For fremskrivingsperioden er det tatt utgangspunkt i Finansdepartementets mellomlangsiktige fremskrivinger og videreføring av det foreslåtte skatte- og avgiftsopplegget for 2022. Punktvis kan forutsetningene oppsummeres slik:

• Skatt på arbeid. Kategorien omfatter arbeidsgiveravgift til folketrygden og personskatter, inklusive formuesskatt fra personer. Utviklingen i antall sysselsatte normalårsverk er en viktig indikator for utviklingen i arbeidsgiveravgift til folketrygden og samlede personskatter. I fremskrivingene legges det til grunn en vekst i sysselsatte personer på 0,8 pst. i 2021 og 1,4 pst. i 2022.

• Skatt på kapital. Kategorien omfatter etterskuddsskatter fra selskaper og andre ikke-personlige skattytere utenom petroleumsvirksomhet og kildeskatt. Det er lagt til grunn at skatter fra foretak utenom petroleumsvirksomheten vil utvikle seg noe svakere enn BNP for Fastlands-Norge etter 2022.

• Avgifter. Kategorien omfatter merverdiavgift, engangsavgift på motorkjøretøyer og øvrige særavgifter, herunder dokumentavgift og diverse sektoravgifter. Utviklingen i privat konsum og i nybilkjøpene er særlig viktig for utviklingen i avgiftene.

På budsjettets utgiftsside korrigeres utgiftene til dagpenger for utviklingen i konjunkturene. Disse justeringene tar utgangspunkt i beregnede trendavvik for antall dagpengemottakere.

Finansdepartementets metode for å beregne det strukturelle underskuddet avviker noe fra metodene som benyttes av internasjonale organisasjoner som OECD, IMF og EU-kommisjonen. Årsaken er først og fremst at departementet har tilgang til mer detaljert informasjon om skattegrunnlagene, noe som gir mulighet til en mer disaggregert aktivitets- og oppleggskorrigering av skattegrunnlagene. OECD, IMF og EU-kommisjonen har tilgang til mindre detaljerte data om enkeltlandene, og benytter forholdvis aggregerte metoder basert på utviklingen i BNP. Det gir muligheter for sammenlignbare analyser for flere land.

Utviklingen i de tre hovedgruppene av skatter og avgifter, samt antall dagpengemottakere, er vist i figur 1.1A-1.1D. Pandemien brakte norsk økonomi inn i en lavkonjunktur, og skatt på arbeid, skatt på kapital og avgifter anslås alle å ligge under sine trendnivåer i 2021. Langt på vei snur dette i 2022 i takt med den kraftig økonomiske oppgangen som følger av utfasing av smitteverntiltakene. Krisen førte til en betydelig oppgang i den registrerte arbeidsledigheten i 2020, med en særlig økning i antall permitterte. Den registrerte arbeidsledigheten har gått ned i takt med at permitterte er tatt tilbake i jobb, og i 2022 ventes antall registrerte ledige, målt som pst. av arbeidsstyrken, å komme ned på lave nivåer. Antall dagpengemottakere anslås å ligge under den underliggende trenden fra og med 2022. Dagpengemottakere omfatter både permitterte og andre registrerte ledige.

Forstørr bilde

¹ For årene frem til og med 2020 vises faktiske skatter ifølge statsregnskapet justert for endringer i skattesatser og skattegrunnlag og omregnet til faste 2015-kroner.

² Det korrigeres for at dagpengemottakere kan være delvis ledige ved å regne om antall mottakere til heltidsekvivalenter.

Kilde: Finansdepartementet og NAV.

Utviklingen i det oljekorrigerte og det strukturelle oljekorrigerte overskuddet på statsbudsjettet fremgår av tabell 1.1.

Figur 1.2A viser at variasjonen i det oljekorrigerte underskuddet er klart større enn variasjonen i det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Dette skyldes at en lar de automatiske stabilisatorene i budsjettet få virke, slik at konjunkturelle variasjoner i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien ikke skal slå ut på budsjettets utgiftsside. De beregnede aktivitetskorreksjonene i 2020 og 2021 ble mindre enn anslått i nasjonalbudsjettet for 2021, og ventes å bli positive neste år som følge av bedringen i økonomien, se figur 1.2B.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

Erfaringer viser at det er vanskelig å skille virkningen av konjunkturer fra den underliggende trendutviklingen i skatteinntektene. Anslaget på det strukturelle oljekorrigerte underskuddet kan derfor bli betydelig revidert i lys av ny informasjon. Som figur 1.3 viser, kan anslagene revideres både opp og ned. Figuren viser det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet slik det ble anslått i de enkelte nasjonalbudsjettene (blå stolper) og oppdaterte anslag basert på statsregnskapet (røde streker), sammenlignet med tallene slik de nå står (mørkeblå linje). For 2020 og 2021 skyldes de store revisjonene særlig at den vedtatte oljepengebruken er økt betydelig sammenlignet med de opprinnelige forslagene i nasjonalbudsjettene. Tabell 1.2 gir en oversikt over revisjonene i anslagene over budsjettets stilling siden 2007.

Forstørr bilde

¹ For 2009 vises anslaget fra St.prp. nr. 37 (2008–2009) Om endringer i statsbudsjettet 2009 med tiltak for arbeid. Proposisjonen ble lagt frem i januar 2009.

Kilde: Finansdepartementet.

Finansdepartementets metode for beregning av strukturell oljekorrigert budsjettbalanse er nærmere forklart i et arbeidsnotat som kan lastes ned fra departementets hjemmeside (www.regjeringen.no/no/tema/okonomi-og-budsjett/norsk_okonomi/arbeidsnotater/).