1 Perspektiv, faktagrunnlag og innsats

1.1 En melding om fordeling og sosial bærekraft

Det er et viktig mål for regjeringen at forskjellene skal være små i Norge. Små forskjeller bygger felleskap og kan bidra til høy tillit innad i det norske samfunnet. Tillit gjør det enklere å samhandle på de fleste områder, ikke minst økonomisk. Vår levestandard understøttes også av et konkurransebasert næringsliv og bred deltakelse i den internasjonale økonomien. Vi har bygget opp et utdanningssystem, et helsevesen og overføringsordninger som bidrar til å utjevne løpende forskjeller og samtidig legger til rette for muligheter for alle. For å bidra til fortsatt vekst i levestandard vil regjeringen legge til rette for et robust og mangfoldig næringsliv og føre en økonomisk politikk som øker den fremtidige verdiskapingen.

Regjeringen legger med dette frem en melding til Stortinget om fordeling og sosial bærekraft i det norske samfunnet. Norge kommer svært godt ut i internasjonale sammenligninger av inntektsnivå, levestandard og fordeling. Fordeling, ulikhet og likhet handler om grunnleggende forhold i livene våre. Derfor er det viktig å se forskjellige dimensjoner opp mot hverandre og forstå sammenhengene bak. Det fordrer et godt faktagrunnlag. Denne meldingen tar opp ulikhet og lavinntekt i Norge i et internasjonalt perspektiv, arbeidsmarkedets og trygdeordningenes betydning for fordeling og muligheter, læring gjennom hele livet, ulikhet i helse, demokratisk og sosial deltakelse og erfaringer fra andre land om hva som kan være drivkrefter bak endring i inntektsfordelingen. Meldingen presenterer også regjeringens innsats for å bidra til sosial bærekraft og motvirke ulikhet og konsekvenser av ulikhet. Fremlegget svarer på Stortingets vedtak nr. 3 (2017–2018), fattet i forbindelse med trontaledebatten høsten 2017.1

1.2 Regjeringens perspektiv på ulikhet og fordeling

Levestandard og fordeling må ses i sammenheng

Høy levestandard og små forskjeller er med på å gjøre Norge til et godt land å bo i. Det er et viktig mål for regjeringen at forskjellene fortsatt skal være små i Norge, og at alle skal ha muligheter og frihet til å treffe egne valg. For å ivareta mangfoldet må vi kunne vektlegge verdier ulikt og bruke våre muligheter til å velge forskjellig. Gode muligheter og gode levekår for alle er ikke det samme som like liv, men bidrar til likeverdige liv.

Likhet og ulikhet kan vurderes langs flere dimensjoner. Økonomisk ulikhet er én av dem, og handler om hvordan inntekt og formue fordeler seg i befolkningen. Økonomiske ressurser er med på å bestemme levekår, og fordelingen av inntekt påvirker graden av likhet og ulikhet i forbruksmulighetene i samfunnet. Likhet og ulikhet kan også ha en sosial dimensjon i form av jevnbyrdighet eller forskjeller i helse, utdanning, sosiale nettverk, innflytelse og deltakelse i sivilsamfunn og demokratiske prosesser.

De senere tiårene har den økonomiske ulikheten avtatt mellom land, men samtidig økt noe innad i mange utviklede land. Det gjelder også Norge. I et internasjonalt perspektiv er Norge likevel et land med høy levestandard og livskvalitet og liten ulikhet i levekår. Våre høye inntekter bygger på arbeidsinnsats og høy produktivitet. De er skapt gjennom innsats fra arbeidstakere og næringsliv og understøttet av konkurransebaserte markeder, bredt samarbeid mellom partene i arbeidslivet og omfattende økonomisk samhandling med andre land. Vekt på utdanning samt vilje og evne til omstillinger i møte med nye markeder, ny teknologi og nye organisasjons- og samarbeidsformer har også gitt uttelling.

Vi har også bygget opp universelle, skattefinansierte velferdsordninger som fremmer likhet i muligheter og reduserer ulikhet i resultat. Økonomisk støtte til barnefamilier, gratis utdanning og gode studiefinansieringsordninger demper betydningen av familiebakgrunn og øker sosial mobilitet. Folketrygdens stønadsordninger gir inntekt ved sykdom, arbeidsledighet, uførhet, tap av forsørger og høy alder. Folketrygden dekker mesteparten av kostnadene ved medisinsk behandling og bidrar også på denne måten til å redusere konsekvensene for levekår og livskvalitet av forhold som ligger utenfor den enkeltes kontroll. Skattesystemet bidrar til omfordeling gjennom finansieringen av offentlige tjenester og overføringer og ved at skattesatsen stiger med inntekten.

Vår levestandard bygger på en erkjennelse av at vi ikke kan fordele verdier uten også å skape dem. I en moderne økonomi bestemmes størrelsen på inntekter og formue, og fordelingen av disse på befolkningen, av et samspill mellom mange faktorer sentrert rundt markedene for arbeid, kapital, varer og tjenester. Den høye økonomiske veksten i Norge har gjennom lang tid kommet brede lag av befolkningen til gode. Samtidig har våre omfattende velferdsordninger bidratt til at risikoen for å havne i fattigdom eller sosialt utenforskap er mindre i Norge enn i de fleste andre europeiske land. Det må vi ta vare på fremover.

Også vi utsettes imidlertid for utviklingstrekk som har bidratt til mindre likhet i andre industriland. Teknologisk utvikling og rask globalisering endrer etterspørselen etter arbeidskraft både mellom og innad i land, samtidig som tilgangen av arbeidskraft påvirkes av migrasjon. Endringer i konkurranseforhold og organisering påvirker markedene med følger for både ressursbruk og fordeling av resultater. Samtidig setter den demografiske utviklingen velferdsordningene under press. Disse utviklingstrekkene har gitt ny oppmerksomhet om drivkrefter for og konsekvensene av endringene i økonomisk og sosial ulikhet. Utviklingstrekkene understreker også betydningen av regjeringens arbeid for å omstille norsk økonomi, bygge kunnskap og kompetanse, skape et inkluderende arbeidsliv, sikre gode velferdsordninger, redusere fattigdom og gjennomføre et integreringsløft. Regjeringen mener at Norge er godt rustet til å møte fremtidige utfordringer. Vi har en høyt utdannet befolkning, en kompetent arbeidsstyrke, et omstillingsdyktig næringsliv, betydelige naturressurser og solide statsfinanser.

Demokrati, menneskerettigheter og likhet

FNs verdenserklæring om menneskerettighetene peker på friheter og rettigheter som tilkommer alle mennesker. Et fritt samfunn oppstår ikke av seg selv. Vi er avhengige av fungerende fellesskap, felles verdier og institusjoner som ivaretar rettssikkerhet, personvern, ytringsfrihet, foreningsfrihet, tanke-, samvittighets- og religionsfrihet, tillit, frie medier, markedsøkonomi, eiendomsrett og frivillighet. I tillegg er vi avhengige av bred støtte for prinsippet om felles plikter, slik som allmenn verneplikt. Regjeringen vil støtte opp om verdiene og institusjonene som bærer samfunnet vårt.

Både rettsstaten og demokratiet som styringsform bygger på et likhetsideal. I en rettsstat har alle krav på rettssikkerhet og alle skal stille likt for loven. Det er fundamentalt for demokratiet at innbyggerne har de samme politiske rettighetene og må arbeide innenfor de samme rammene for å påvirke samfunnet. Regjeringen vil spre makt og gi enkeltmennesker, familier og lokalsamfunn mulighet til å styre sin egen hverdag og til å forme sin egen fremtid.

Å delta i kommune- og stortingsvalg gir den enkelte innflytelse over hvordan styrende organer settes sammen. Høy valgdeltakelse gir bedre representasjon av ulike ideer, verdier og standpunkter. Leseferdigheter og utdanning kan være et hinder når den enkelte skal orientere seg om sine rettigheter eller delta i beslutningsprosesser. Fremover vil trolig mestring av digitale ferdigheter bli en stadig viktigere forutsetning for bred deltakelse. Det understreker betydningen av regjeringens arbeid med å utvikle mer fleksible videreutdanningstilbud i digital kompetanse.

Gjennom menneskerettighetene løftes grunnleggende verdier som likhet, frihet og verdighet frem. Alle mennesker har også rett til liv, personlig sikkerhet, sosial trygghet, arbeid, hvile og fritid, til en levestandard som er tilstrekkelig for helse og velvære, til utdanning og til fritt å delta i samfunnets kulturelle liv. Som part til ulike menneskerettighetskonvensjoner har Norge støttet opp under det grunnleggende prinsippet om at alle mennesker er født likeverdige. Samtidig har vi forpliktet oss til å respektere og sikre alle borgere de samme uavhendelige menneskerettighetene. Dette har Norge fulgt opp ved at menneskerettighetene er innarbeidet og gitt forrang i norsk lovgivning.

Gjennom FN har verdenssamfunnet også vedtatt bærekraftsmålene, som bygger på de samme likhetsprinsippene som FNs verdenserklæring. Bærekraftsmålene gjelder for alle land. De sikter blant annet mot å utrydde alle former for fattigdom og redusere ulikhet i og mellom land. Bærekraftsmålene er en videreutvikling av FNs tusenårsmål, herunder målet om å halvere antall svært fattige fra 1990 til 2015. Dette målet ble nådd med god margin.

De 17 hovedmålene dekker et bredt område, herunder helse, utdanning, likestilling, full sysselsetting, samt varig, inkluderende og bærekraftig økonomisk vekst. Regjeringen legger FNs bærekraftsmål til grunn for en samstemt politikk for utvikling og vil anvende den offentlige bistanden slik at den utløser private ressurser, bidrar til å nå bærekraftsmålene og til å skape gode arbeidsplasser i utviklingsland.

Tillit, samhold og sivilsamfunn

Regjeringen vil ta vare på et samfunn med små forskjeller og høy tillit mellom folk. Gjensidig tillit underbygges av felles ideer, likeverd og rettferdighet og fremmer samarbeid og deltakelse på samfunnets ulike arenaer. Samhold og tillit reduserer kostnadene til kontroll og rettshåndhevelse og legger til rette for at demokratiet, rettsstaten og velferdsordningene kan fungere effektivt. Den norske samfunns- og velferdsmodellen er tuftet på åpenhet og tillit til at rettsvesenet, de politiske myndighetene og forvaltningen er upartiske, etterprøvbare og effektive. Uten tillit til grunnleggende samfunnsinstitusjoner svekkes vår interesse for å bidra til å finansiere fellesskapet og velferdstjenestene. Erfaringer fra vårt eget og andre land gir også klare indikasjoner på at høy tillit bidrar til høy levestandard.

Sammen med blant annet andre nordiske land scorer Norge høyt på internasjonale målinger av tillit. I slike undersøkelser er det en tendens til at landene med høy tillit også har lav ulikhet. Felles deltakelse på mange samfunnsområder er et forhold som kan bidra til å bygge tillit, både mellom mennesker og til styrende institusjoner. Samtidig kan gode institusjoner bygge opp under den generelle tilliten i samfunnet. Felles deltakelse gir også tilhørighet, tilgang til sosiale nettverk og forståelse for lokale normer og skikker. For innvandrere kan det å delta i sivilsamfunnet være en viktig arena for språklæring og en vei inn i yrkeslivet. Sammenfall mellom økonomisk, sosial og kulturell ulikhet kan svekke tillit og samhold. For å opprettholde det høye tillitsnivået i det norske samfunnet, er det viktig at alle har tilgang til de sentrale samfunnsarenaene, selv om faktisk deltakelse vil kunne variere med egne ønsker og valg.

Arbeid, utdanning og muligheter for alle

Norge skal være et land hvor alle har mulighet til å delta og lykkes, uavhengig av bakgrunn, kjønn, etnisitet og funksjonsnivå. Samtidig må innsats belønnes, og det skal alltid lønne seg å jobbe. Den enkelte må gis mulighet til å styre sin egen hverdag og forme sin egen fremtid. Likhet i rettigheter og tilgang til grunnleggende velferdstjenester er viktig for å oppnå dette. Reell mulighetslikhet kan innebære at enkeltmennesker behandles forskjellig, for eksempel ved at det tilføres mest ressurser til dem som har de dårligste forutsetningene for å delta på viktige samfunnsarenaer. Utdanning og helse er eksempler på områder der ulik ressursbruk kan være nødvendig for at alle skal kunne lykkes uavhengig av bakgrunn og opprinnelse. Gode helse- og omsorgstjenester for hele befolkningen og en skole som gir gode kunnskaper til alle, legger til rette for deltakelse i arbeidslivet og sosial mobilitet.

Arbeid er grunnlaget for velferd, både for individ og samfunn. For de fleste husholdninger er arbeid den viktigste kilden til inntekt. Deltakelse i arbeidslivet gir enkeltmennesker et selvstendig økonomisk livsgrunnlag og muligheter til selvrealisering og sosial inkludering. Arbeid gir bedre læring av språk og felles kultur og er derfor viktig for god integrering av personer som har innvandret til Norge. Et velfungerende arbeidsmarked er avgjørende for at den enkelte skal kunne ha jobb og inntekt og utvikle seg. Regjeringen ønsker et inkluderende arbeidsliv, der alle som kan, deltar. Bred deltakelse i arbeidslivet vil også bidra til å motvirke økonomiske og sosiale forskjeller, og et godt arbeidsmiljø fremmer både helse og inkludering.

Muligheter og valgfrihet i arbeidslivet påvirkes fortsatt av kjønn, innvandringsbakgrunn og funksjonsnivå. Forventninger kan snevre inn eller utvide den enkeltes valgfrihet og muligheter. Kjønnsbaserte forventninger til menns og kvinners utdannings- og yrkesvalg har blitt mindre fasttømret de siste 50 årene. Likevel ser vi at det fremdeles er store forskjeller mellom kvinners og menns valg av utdanning. Kvinner jobber i større grad i offentlig sektor, og med et større innslag av deltid. Dette bidrar til forskjeller i kvinners og menns lønn og inntekt. Videre tar kvinner fremdeles en større andel av omsorgsoppgavene enn menn, både for barn og eldre. Kjønnsbaserte forventninger skal ikke begrense individenes frihet til å treffe egne valg. I tråd med dette vil regjeringen stimulere til mer utradisjonelle utdanningsvalg og legge til rette for en heltidskultur.

Det er lavere sysselsetting blant innvandrere enn i befolkningen ellers, særlig blant kvinner med innvandrerbakgrunn. Enkelte grupper kan være særlig utsatt for ekskludering og diskriminering i arbeidslivet. Det kan begrense deres muligheter til økonomisk og sosial utvikling, og har dermed kostnader både for de som rammes og for samfunnet som helhet. Diskriminering og ekskludering på bakgrunn av kjønn, etnisitet, religion, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering eller kjønnsidentitet er ulovlig. Regjeringen vil bekjempe diskriminering og fremme likestilling og like muligheter for alle til å delta i samfunnet.

Lavinntekt, fattigdom og levekårsproblemer

Fordelingen av inntekt er med på å bestemme den enkeltes levekår og forbruk. Fordelingen av økonomiske ressurser er også viktig fordi økonomisk ulikhet kan gi opphav til ulikhet på andre områder. Omfattende velferdsordninger utjevner de økonomiske forskjellene i Norge og bidrar til at relativt få er fattige. De som lever med lav inntekt, kan likevel være i en krevende situasjon.

Lavinntekt og fattigdom kan påvirke helse, utdanningsmuligheter og sosialt liv, føre til utenforskap og svekke sosialt samhold og sosial bærekraft. Regjeringens førsteprioritet i velferdspolitikken er å bekjempe fattigdom, særlig blant barnefamilier, og sørge for at færre faller utenfor samfunns- og arbeidsliv. Arbeidsrettede tiltak, god integrering, trygge og gode boforhold, gode helsetjenester og inkludering i fritidsaktiviteter er viktig for å bekjempe fattigdom og utenforskap. Også andre tiltak kan dempe konsekvensene av lav inntekt. Eksempler er maksimalpris og moderasjonsordninger for foreldrebetaling i barnehage, målretting av grunnstipend, boligsosiale ordninger, tilskuddsordninger for barn som vokser opp i familier med vedvarende lav inntekt, og prioritering av rus- og psykisk helsetilbudet i helsevesenet.

De fleste barn i Norge vokser opp i trygge familier med gode økonomiske vilkår. Samtidig er det familier som faller utenfor sosiale fellesskap på grunn av svak økonomi og dårlige levekår. Dette rammer barna. De siste 10 årene har det vært en økning i antall barn som lever med vedvarende lavinntekt, i hovedsak blant barn med innvandrerbakgrunn, se kapittel 2.

Barn som vokser opp i familier med vedvarende lavinntekt, har særskilte utfordringer både som unge og voksne, herunder større risiko for å utvikle helseplager. FNs barnekonvensjon gir alle barn rett til en levestandard som er tilstrekkelig på alle områder. I tillegg til å peke på foreldrenes ansvar, innebærer konvensjonen at staten har plikt til å støtte de foresatte.

Barn må ha gode oppvekstsvilkår, slik at de kan bli til selvstendige og trygge voksne som bidrar til samfunnet og fellesskapet. Det viktigste virkemiddelet mot fattigdom er å sørge for at flest mulig er i arbeid. Muligheter for alle og sosial mobilitet gjør det lettere for den enkelte å skape seg et godt liv. Regjeringen legger stor vekt på forebyggende innsats og på utdanning og kompetansepolitikk. Det sosiale sikkerhetsnettet er styrket, og regjeringen arbeider for å øke barns sosiale mobilitet og redusere risikoen for at levekårsutfordringer går i arv. Barn må få delta og utvikle seg i barnehage, skole og fritid og ikke utsettes for vold eller overgrep. God omsorg og gode utviklingsmuligheter må ikke gjøres avhengig av foreldrenes sosiale og økonomiske situasjon.

1.3 Et faktabasert grunnlag for å vurdere utviklingen i likhet og ulikhet i Norge

Levekår og livskvalitet har mange dimensjoner. Inntekt, arbeidsdeltakelse, jobbkvalietet, utdanning, helse og deltakelse i samfunnet er alle forhold av betydning. Områdene er knyttet tett sammen. Arbeid er den viktigste kilden til inntekt, og utdanning og god helse øker mulighetene i arbeidsmarkedet. Utdanning kan ha betydning for muligheten til å ta gode helsevalg og til å delta i samfunnet. Bred deltakelse bidrar til mer varierte liv. Inntekt er med å sette rammene for andre områder.

Ulikhet og lavinntekt i Norge i et internasjonalt perspektiv

Som i flere andre vestlige land, fant det sted en betydelig utjevning i inntekt og levekår i Norge fra tiårene før annen verdenskrig til tiårene etter. Fra midten av 1980-tallet har ulikheten i fordelingen av løpende inntekt etter skatt og justert for husholdningsstørrelse igjen gått noe opp. Norge er likevel fortsatt blant landene i verden med høyest levestandard, høyest livskvalitet og lavest uliket.

Siden inntektsnivået varierer gjennom livet, er livsinntekt jevnere fordelt enn løpende inntekt. Ungdom under utdanning har lavere inntekt enn yrkesaktive, samtidig som yrkesinntekt gjennomgående øker med utdanningens lengde og med erfaring. Pensjonsinntekt ligger normalt en del lavere enn yrkesinntekt. Selv i et samfunn med lik livsinntekt for alle, vil slike variasjoner over livsløpet innebære ulikhet i inntekt målt i et enkelt år.

Løpende inntekt og levestandard kan også bli påvirket av arbeidsledighet eller annet fravær fra arbeidslivet, som følge av for eksempel sykdom, samlivsbrudd eller uførhet. Slike uventede hendelser kan bidra til forbigående nedgang i enkeltpersoners inntekt. De største utfordringene er imidlertid knyttet til vedvarende lavinntekt, og det er derfor vanlig å se på inntekten over noen år, gjerne de siste tre.

Norge er blant landene i Europa med minst omfang av vedvarende lavinntekt og lavest andel av befolkningen med risiko for fattigdom og sosialt utenforskap. Andelen personer i Norge som lever i husholdninger med vedvarende lavinntekt har likevel steget noe de senere årene. Omfanget av lavinntekt har gått sterkt ned blant alderspensjonister, men har økt blant personer som bor i hushold med enslig forsørger. Antall barn i lavinntektshusholdninger har gått opp med 34 000 de siste ti årene, hvorav 29 000 har innvandrerbakgrunn. En del lavinntektshusholdninger må også regnes som utsatte i boligmarkedet.

Flere forhold har bidratt til at inntektsfordelingen i Norge er noe mindre lik nå enn på midten av 1980-tallet. Endringer i fordelingen av lønns- og kapitalinntekt har begge trukket i retning av større ulikhet, mens utviklingen for næringsinntekt ser ut til å ha trukket ned. Skatter og overføringer bidrar sammen til betydelig omfordeling, og bidraget har vært ganske stabilt de siste 30 årene. Hvis vi tar med verdien av den enkeltes bruk av tjenester innenfor blant annet helse, omsorg og utdanning, reduseres ulikheten ytterligere. Helse og utdanning bidrar også sterkt til utjevning av de enkeltes muligheter til et godt liv. Et svært viktig bidrag fra skattene til utjevning er dermed at de finansierer offentlige tjenester og overføringer.

Ved vurdering av utviklingen i inntektsfordelingen tas det hensyn til endringer i sammensetningen av husholdningene, som blant annet påvirkes av ekteskaps- og samboermønstre, barnetall og hvor mange som studerer. Noen slike endringer har bidratt til at ulikheten, slik den måles, er litt høyere nå enn midt på 1980-tallet. For de årene vi har tall for, ser det blant annet ut til at utviklingen i innvandrerbefolkningens størrelse og inntekter isolert sett har bidratt til å trekke ulikheten litt opp, mens utviklingen i andelen alderspensjonister og deres inntekter isolert sett har bidratt til å redusere den.

Formue utgjør en viktig del av husholdningenes økonomiske ressurser. Formue er en kilde til inntekt og en viktig buffer ved uventede hendelser. Bolig utgjør rundt 70 prosent av husholdningenes bruttoformue, slik denne måles. Resten utgjøres i hovedsak av bankinnskudd, aksjer og andre fordringer. Som i andre land er formue klart skjevere fordelt enn både markedsinntektene og inntekt etter skatt og overføringer. Det innebærer også at inntektene fra formue, som utgjør 10 til 15 prosent av husholdningenes markedsinntekter, er skjevere fordelt enn lønnsinntektene. Ulikheten i fordelingen av formue har økt noe over tid. Utvikling i boligpriser og aksjekurser har trolig bidratt til dette. Ved sammenligning av formuesfordelingen mellom Norge og andre land er det nærliggende også å ta hensyn til den internasjonalt sett svært betydelige fellesformuen i Norge.

Som omtalt over, er ulikheten i livsinntekt gjennomgående mindre enn ulikheten i fordelingen av løpende inntekt. I tillegg til at inntekten varierer over livsløpet, skyldes dette at enkeltpersoner beveger sett opp eller ned i inntektsfordelingen. På dette området ser det ikke ut til at Norge skiller seg noe særlig fra gjennomsnittet av OECD-landene. Samtidig tyder flere målinger på at Norge og andre nordiske land har høy inntektsmobilitet mellom generasjoner sammenlignet med andre land, i den forstand at samvariasjonen mellom inntekten til barn og deres foreldre er lav i Norden. Forskjeller i mulighetslikhet og inntektsmobilitet mellom land kan blant annet være en følge av forskjeller i utdanningspolitikken. Også arbeidsmarkedspolitikken, helsepolitikken og familiepolitikken spiller inn.

Utviklingen i levestandard, fordeling av inntekt og formue og levekår, lavinntekt, inntektsmobilitet og mulighetslikhet er nærmere omtalt i kapittel 2.

Arbeidsmarkedets og trygdeordningenes betydning for fordeling og muligheter

Arbeidsmarkedet er den viktigste arenaen for opptjening og fordeling av inntekt. Siden stønadsinntekter ofte avhenger av tidligere arbeidsinntekt, gir deltakelse i arbeidslivet også bedre inntektssikring ved ledighet, sykdom og eventuell uførhet. Deltakelse i arbeidsmarkedet er også viktig for sosial tilhørighet. Samtidig er gode fellesfinansierte velferdsordninger avhengig av balanse mellom hvor mange som bidrar og hvor mange som mottar stønad. At mange står utenfor arbeidslivet, er derfor ikke bare en utfordring for den enkelte, men også for samfunnet.

Lønnsinntektene er jevnere fordelt over husholdningene enn inntektene fra kapital og næringsvirksomhet. En grunn til dette er at en stor andel av befolkningen er sysselsatt, ikke minst som følge av høy kvinnelig yrkesdeltakelse. 65 prosent av kvinner i aldersgruppene 15–74 år er sysselsatte, mot litt over 70 prosent for menn. I tillegg er lønnsinntekt jevnere fordelt på mottakerne, enn kapital- og næringsinntekt.

Over tid har det vært en klar tendens til at reallønningene følger produktiviteten. Dette kommer blant annet til syne i at lønnskostnadenes andel av samlet verdiskaping, den såkalte lønnsandelen, har beveget seg rundt et stabilt nivå. De siste tiårene ser det ut til at denne sammenhengen har endret seg i mange land. Endringen går i retning av en noe lavere lønnsandel enn det som tidligere ble betraktet som normalt. Teknologiske endringer, endringer i konkurranseforhold og sterkere sammenkobling av markeder mellom land kan ha bidratt til en slik utvikling, med ulik vekting i ulike land.

Også i Norge kan det se ut til at lønnsandelen ligger litt lavere nå enn på 1970- og 1980-tallet. I motsetning til hva en kan observere i en del andre industriland, har det ikke vært noen klar tendens til nedgang i Norge de siste 10 til 15 årene.

Norge har ikke minstelønn, men analyser fra blant annet OECD tyder på at den norske modellen for lønnsdannelse, med koordinerte forhandlinger, virker utjevnende sammenlignet både med helt desentraliserte oppgjør og med system der det forhandles på næringsnivå uten koordinering. Samtidig kan slik utjevning ha slått ut i at sammenhengen mellom lønn og produktivitet på næringsnivå er svakere i Norge og de andre nordiske landene enn andre steder. Sett i et internasjonalt perspektiv er det også relativt små lønnsforskjeller mellom ulike utdanningsgrupper i Norge. Det er fortsatt lønnsforskjell mellom kvinner og menn, og forskjellen øker med utdanningsnivå, se nærmere omtale i kapittel 3.

Samtidig er det som nevnt i omtalen av kapittel 2 over, en tendens i retning av at lønnsinntektene er blitt litt skjevere fordelt blant husholdningene enn før. Dette kan dels skyldes en litt mindre jevn fordeling av lønnsinntekt på lønnsmottakerne enn tidligere og dels at andelen av befolkningen som har lønnsinntekt, har gått litt ned, se kapittel 3. Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder i Norge som er sysselsatt, er litt lavere i dag enn på slutten av 1990-tallet. I 2017 var det ti OECD-land som hadde høyere sysselsettingsandel enn oss for aldersgruppen 15–64 år.

Tallene for Norge kan være påvirket av nedgangen i oljemarkedet etter 2014 og av endringer i befolkningens alderssammensetning. Etter et bunnpunkt sommeren 2017 har utviklingen i sysselsettingsandelen pekt oppover, og den ligger nå rundt en prosentenhet høyere enn for ett år siden. Det er likevel bekymringsfullt at sysselsettingsandelen for menn har pekt nedover siden slutten av 1980-tallet, samtidig som veksten i sysselsettingsandelen til kvinner etter hvert har flatet ut.

For de siste ti årene har både høy innvandring og lavere sysselsetting blant unge bidratt til å trekke sysselsettingsandelen ned. Både menn og kvinner med bakgrunn fra andre land enn Norge har gjennomgående lavere sysselsettingsandel enn majoritetsbefolkningen. Dette gjelder særlig flyktninger. Samtidig har innvandringen bidratt til at sysselsettingen målt i antall personer har gått betydelig opp.

Helseproblemer og lav kompetanse kan være barrierer mot sysselsetting i et samfunn med høyt lønnsnivå og høye krav til produktivitet, og kan påvirke fordelingen av inntekter i samfunnet. Eksempelvis er det en klar tendens til at sysselsettingsandelen er lavere for personer med kort utdanning enn for personer med lang. Vi ser også at ungdom med kort eller ufullført utdanning har høyere sannsynlighet for å være i den såkalte NEET-gruppen (Not in Employment, Education or Training) enn andre. Ungdom med innvandrerbakgrunn eller helseproblemer er også overrepresentert i denne gruppen.

I noen land ser det ut til å være en økende andel av de sysselsatte som henvises til sporadiske jobber med lav og ustabil inntekt. Dette kan være personer som har lav forhandlingsstyrke innenfor den såkalte delings- eller plattformøkonomien, eller som sirkulerer mellom ulike midlertidige jobber. Vi har ikke sett en tilsvarende utvikling i Norge. For eksempel har andelen av de sysselsatte som er midlertidig ansatt, ligget stabilt de siste ti årene og på et nivå som er litt lavere enn i foregående tiårsperiode.

Som bidrag til et fortsatt velfungerende arbeidsmarked i Norge, må utdanningssystemet gi relevante kunnskaper og ferdigheter både til unge og til personer som er etablert i arbeidsmarkedet, samt bidra til at innvandrere raskt integreres i arbeidsmarkedet. Samtidig er det viktig å sørge for at svak helse ikke blir en barriere mot å delta i yrkeslivet og for at stønadssystemene utformes slik at de gir gode insentiver til arbeid.

Arbeidsmarkedets og stønadsordningenes betydning for sysselsetting, inntektsnivå og fordeling er nærmere omtalt i kapittel 3.

Lære hele livet

En av utdanningssystemets viktige oppgaver er å gi befolkningen en kompetanse som dekker arbeidslivets skiftende behov. Godt samsvar mellom etterspørsel og tilbud for ulike typer kompetanse og ferdigheter legger til rette for høy verdiskaping og en jevnere fordeling av resultatet. I tiden fremover kan rask teknologisk utvikling, ikke minst innenfor IKT, både gi nye krav til, og nye muligheter for, læring hele livet.

Utdanning kan redusere sosiale og økonomiske forskjeller i samfunnet og gi grunnlag for sosial mobilitet. Utdanning bidrar også til personlig utvikling og har betydning for helse og samfunnsdeltakelse. Samtidig vil forskjeller i utdanning føre med seg noen forskjeller i løpende inntekt.

I Norge er skolegang og høyere utdanning langt på vei gratis. Likevel har utdanning kostnader for den enkelte i form av tapt arbeidsinntekt i utdanningsperioden. Utdanning må derfor betale seg i form av høyre inntekt som yrkesaktiv, mer interessant arbeid mv. Dersom utdanning skal gi høyere lønn, må den også bidra til høyere verdiskaping.

Hvor godt utdanningssystemet fungerer avhenger blant annet av dets evne til å kompensere for at ulike personer har forskjellige læringsforutsetninger, av evnen til å dekke arbeidslivets etterspørsel etter kompetanse og av evnen til å sette arbeidsstyrken i stand til å utføre nye oppgaver når eksisterende oppgaver endres eller blir borte.

Læring i barndommen legger grunnlag for læring hele livet. Ressurser som brukes til å styrke de faglige prestasjonene til barn med svake læringsforutsetninger, har større effekt jo tidligere de settes inn. Barnehagen er en arena for utvikling gjennom lek, men også for læring. Barnehagedekningen er utvidet etter årtusenskiftet, og det er innført en lovfestet rett til barnehageplass. Det er også innført maksimalpris og moderasjonsordninger for lavinntektsgrupper. For å øke rekutteringen av barn med minoritetsspråklig bakgrunn til barnehage, ble det i 2018 innført et øremerket tilskudd til rekutteringstiltak overfor familier med minoritetsspråklig bakgrunn. Dette har økt barnehagedeltakelsen i grupper som erfaringsmessig har det svakeste utgangspunktet for å lykkes med utdanning. Det er klare indikasjoner på at tidlig start i barnehage stimulerer språkutviklingen hos barn. Barn fra lavinntektsfamilier som har gått i barnehage fra 1½ års alder, ligger langt foran i språkutviklingen ved 3 års alder sammenlignet med de som ikke har gått i barnehage.

I Norge er det fortsatt relativt store prestasjonsforskjeller mellom elever fra ulike grupper. Innsatsen for å utjevne forskjeller i skolen er nylig trappet opp ved at det fra skoleåret 2018/19 ble lovfestet plikt for skolene til å gi intensiv opplæring til elever på første til fjerde trinn som strever med lesing, skriving og regning. Dette understøttes av flere lærere på disse klassetrinnene og av en stor satsing på å heve lærernes kompetanse.

Fullføring av utdanning er viktig for sysselsetting og inntekt senere i livet. Sett i en internasjonal sammenheng er frafallet i videregående opplæring relativt høyt i Norge, særlig for barn fra familier der foreldrene har kort udanning. Det siste tiåret har det imidlertid vært en positiv utvikling i gjennomføringen i videregående opplæring for elever som har svake karakterer fra grunnskolen eller foreldre med lav utdanning eller innvandrerbakgrunn. Utviklingen har vært særlig positiv for norskfødte med innvandrerforeldre. Vi ser også en økning i studietilbøyligheten blant unge med lavt utdannende foreldre. Utviklingen er særlig tydelig for unge med foreldre som har innvandret. Unge som selv har innvandret til Norge, har lav studietilbøylighet, med unntak av de som har tatt videregående opplæring her.

Omfattende støtte til personer som tar høyere utdanning, bidrar til å gjøre slik utdanning tilgjengelig for alle. De siste 30 årene har det vært en klar økning i andelen barn av foreldre med kort utdanning som studerer. Selv om andelen fortsatt ligger klart lavere enn for barn av foreldre med lengst utdanning, er dette et eksempel på at utdanningsmobiliteten i Norge har økt over tid.

Lønnsdannelsen i Norge bidrar som tidligere nevnt til relativt lav lønnsulikhet mellom ulike utdanningsgrupper, men reduserer samtidig arbeidstakernes insentiver til å investere i egen kompetanse. Samtidig styrkes virksomhetenes insentiver til slike investeringer. Ifølge OECDs PIAAC-undersøkelse er det ingen land som investerer mer i humankapitalen til sysselsatte med lav kompetanse enn Norge. Det er likevel grunn til å vurdere om innretningen på eksisterende rammevilkår gir det ønskede nivået på investeringer i humankapital.

Betydning av utdanning og av å lære hele livet er nærmere omtalt i kapittel 4.

Ulikhet i helse

Helse har stor verdi i seg selv og betydning for hvilken glede vi har av inntekt, utdanning, sosial kontakt og deltakelse i samfunnet. God helse gir større valgfrihet og bedre mulighet for den enkelte til å leve et liv i tråd med egne ønsker. Dårlig helse reduserer den enkeltes valgmuligheter.

Antall friske leveår eller forventet levealder brukes ofte som indikator på helsetilstanden i en befolkning. Fra midten av 1800-tallet hadde Norge i en periode den høyeste registrerte levealderen blant land det er naturlig å sammenligne oss med, både for menn og kvinner. Siden den gang har forventet levealder ved fødselen økt med over 35 år her hjemme, ikke minst på grunn av kraftig nedgang i barnedødeligheten.

Samtidig som folkehelsen i Norge generelt er god og levealderen høy, er det fortsatt ulikhet i helse mellom enkeltpersoner og befolkningsgrupper. Slike forskjeller kommer blant annet til syne i ulik forventet levealder etter utdanning, inntekt og andre sosioøkonomiske kjennetegn. Det er lignende forskjeller i risikofaktorer, som røyking, kosthold og stillesitting.

Arbeid skaper rammebetingelser for livsutfoldelse som gir den enkelte mening, inntekt, sosial anseelse og tilhørighet. Arbeid er også en kilde til god helse. Arbeidsmiljøstandarden i Norge holder et stabilt høyt nivå. Høy trivsel og gode arbeidsforhold legger til rette for inkludering av arbeidstakere med redusert arbeidsevne. Samtidig kan arbeid også være en kilde til skade, sykdom, fravær og frafall. Arbeidstakere med lavere utdanning har mer belastende eksponeringer i arbeidet sitt. Dette har betydning for fysisk og psykisk helse og for sosial ulikhet i helse.

Befolkningen i hele landet skal ha et likeverdig tilbud av helse- og omsorgstjenester uavhengig av diagnose, bosted, personlig økonomi, kjønn, etnisk bakgrunn og den enkeltes livssituasjon. Flere leveår med god helse og reduserte sosiale helseforskjeller i befolkningen er nasjonale mål både for folkehelse og for helse- og omsorgstjenesten.

God helse og gode levekår henger sammen, og folkehelsearbeidet må legge til rette for at den enkelte kan ta gode valg for sin egen helse. Dette vil også bidra til å redusere sosial ulikhet. En politikk for å utjevne helseforskjeller må bygge på en god kartlegging og forståelse av hvilke sammenhenger som gjør seg gjeldende på de ulike områdene. Myndighetene har en viktig i rolle i å legge til rette, men de beste resultatene oppnås når kunnskap om bedre levevaner knyttet til fysisk aktivitet, kosthold og røykekutt også fører til at befolkningen endrer atferd. God helse er et felles ansvar, for den enkelte og for samfunnet. Helsevaner som etableres tidlig i livet, påvirker mulighetene til å lykkes i skole og i arbeidsliv. Gode og tilgjengelige helse- og omsorgstjenester har også stor betydning for brukere og pasienters mulighet for et likeverdig tilbud. Tidlig innsats, brukermedvirkning og kvalitet er også viktig for å redusere helseforskjeller.

Helse og ulikhet i helse er nærmere omtalt i kapittel 5.

Demokratisk og sosial deltakelse

I et demokrati er det grunnleggende at alle har mulighet til å være med å forme samfunnet. Demokratisk og sosial deltakelse gir anledning til å ytre seg og påvirke. Det styrker innflytelsen over eget liv og tilhørigheten til samfunnet. Kanalene for deltakelse spenner bredt, fra sete i styrende organer og medlemskap i partier, organisasjoner og lag, via stemmegivning ved valg, deltakelse i møter og debatter, til enkeltstående ytringer i ulike media. Selv om alle norske statsborgere har de samme formelle rettighetene, har ikke nødvendigvis alle de samme reelle mulighetene til å nå frem med sine synspunkter. Reelle muligheter til deltakelse kan avhenge av forhold som personlige egenskaper, utdanning, sosiale kontakter, tid, språklige evner, kunnskap, økonomiske ressurser og helse.

Allmenn stemmerett er en forutsetning for et representativt demokrati og en viktig ressurs for innbyggerne. I Norge er tiltroen til nasjonalforsamlingen og de politiske myndighetene høy. Innvandrere uttrykker større tillit til det politiske systemet enn befolkningen sett under ett. Også tilliten til andre mennesker, rettsvesenet og politiet er høy i Norge. Av de 34 landene som omfattes av Eurostats undersøkelser av tillit, ligger vi blant topp fem på alle områdene, i hovedsak sammen med andre nordiske land. Valgdeltakelsen er også høy i Norge, men ikke høyest i Europa.

Selv om valgdeltakelsen samlet sett er relativt høy i Norge, er det klare forskjeller mellom ulike befolkningsgrupper. Valgdeltakelsen har tradisjonelt vært lav for de yngste stemmeberettigede, steget fra 25 års alderen og avtatt igjen for de aller eldste. De siste 30 årene har deltakelsen i stortingsvalg vært noe høyere blant kvinner enn blant menn. Det er også en tendens til at personer med lang utdanning i større grad deltar i stortingsvalg enn personer med kort utdanning. Valgdeltakelsen blant innvandrere er generelt sett lavere enn for majoritetsbefolkningen, men deltakelsen stiger med botid.

Sammenlignet med elever i andre land har norske elever relativ god kunnskap om og forståelse av demokrati. Kunnskapsnivået har økt gjennom det siste tiåret. Som i andre land har elever med foreldre uten høyere utdanning svakere kunnskap om, og forståelse av, demokrati enn elever med foreldre med høyere utdanning.

Organisasjoner har en viktig plass i det norske samfunnet. Organisasjoner tas med i beslutningsprosesser blant annet gjennom trepartssamarbeid i arbeidslivet, gjennom deltagelse i offentlige utvalg og gjennom offentlige høringsrunder. Andelen av befolkningen som er aktive medlemmer av politiske partier og fagforeninger, har imidlertid gått ned de siste 20 årene. Høyt utdannede er mer tilbøyelige til å være medlem av et politisk parti eller en faglig organisasjon enn lavt utdannende. Utdanningsnivået har økt betraktelig i Norge over tid, men andelen med høy utdanning blant folkevalgte er fortsatt høyere enn i befolkningen som helhet. Også kvinner, innvandrere, ungdom og eldre er underrepresenterte i folkevalgte organer.

Frivillige organisasjoner er også et sted for innflytelse og samfunnsdeltakelse. Frivillighet er ikke et supplement til offentlig virksomhet, men en selvstendig og grunnleggende del av menneskenes liv og virke og en forutsetning for et velfungerende samfunn. En mangfoldig frivillighet, der mange deltar, bidrar trolig til den høye tilliten vi har i Norge. Omfanget av frivillig innsats i Norge er høyt i internasjonal sammenheng. Det er mer enn 100 000 frivillige organisasjoner og lag, og om lag 3 400 nasjonale frivillige organisasjoner. Hvert år bidrar nærmere 2/3 av befolkningen over 16 år med innsats i frivillige organisasjoner. Dette tallet har holdt seg forholdsvis stabilt de siste 15 årene. Området med den største dugnadsinnsatsen er kultur og fritid, med idretten på topp.

I alle de skandinaviske landene er det en tendens til at personer med lang utdanning, og deres barn, deltar mer i frivillig virksomhet enn andre. Minoritetsbefolkningen deltar i mindre grad enn majoritetsbefolkningen. Forskjellen ser i stor grad ut til å henge sammen med sosioøkonomiske faktorer.

Det er klare forskjeller i bruk og tilgang til digitale tjenester mellom kvinner og menn, og mellom de med lavere og høyere utdanning. I tillegg er det mange eldre og innvandrere fra ikke-vestlige land som har lavere ferdigheter enn gjennomsnittet i befolkningen. Dette har ikke bare konsekvenser for den enkelte og for næringslivet, men også for arbeidet i offentlig forvaltning, siden digital kommunikasjon skal være hovedregelen for kontakt mellom befolkningen og offentlige myndigheter. Digital kompetanse er i ferd med å bli en av de grunnleggende ferdighetene for innbyggerne i et moderne samfunn. Mangel på slik kompetanse kan dermed bli en barriere mot deltakelse. Folkebibliotekene er blitt en arena for digital læring, gjennom kurs og veiledning, gjerne i samarbeid med frivillige aktører.

Demokratisk og sosial deltakelse er nærmere omtalt i kapittel 6

Drivkrefter bak endringer i inntektsfordeling. Erfaringer fra andre land

Historiske erfaringer og erfaringer fra andre land kan være til nytte ved vurdering av mulige fremtidige utfordringer og hvordan de kan møtes. Dette gjelder ikke minst for små land som Norge, som over lang tid har hatt tette bånd til verden rundt, både økonomisk, kunnskapsmessig og kulturelt.

Økonomisk vekst og fordelingen av resultatet bestemmes ikke hver for seg, men av et samspill mellom mange forhold i samfunnet. Ser vi bakover i tid, har det vært et skiftende mønster i forholdet mellom vekst og fordeling. Den industrielle revolusjonen ga et kraftig løft til den økonomiske veksten i vår del av verden, men førte i starten også til større ulikhet. Fra annen verdenskrig og frem mot overgangen mellom 1970- og 1980-tallet var veksten særlig høy, samtidig som ulikheten gikk betydelig ned. De siste årene har ulikheten gått noe opp igjen i mange land, mens forskjellen mellom land har blitt mindre, og omfanget av ekstrem fattigdom har avtatt.

Slike mønstre kan være resultat av felles, bakenforliggende utviklingstrekk, men det kan også være direkte koblinger mellom vekst og fordeling som gjør seg gjeldende. Ulikhet i resultat er en naturlig følge av et system der alle har mulighet til å bedre sin egen situasjon gjennom innsats, slik at høyere vekst gir større ulikhet. Samtidig kan det tenkes at høy eller sterkt økende ulikhet kan slå negativt ut for økonomisk vekst, for eksempel ved å redusere investeringene i utdanning eller øke kostnadene ved økonomisk samhandling.

En mulig forklaring på at ulikheten har økt i mange industriland de siste 30 årene, er at arbeidstakernes andel av de samlede inntektene, lønnsandelen, har falt og eiernes andel steget. Gjennom mye av forrige århundre var lønnsandelen relativt stabil i industrilandene. De siste tiårene har det imidlertid, som tidligere omtalt, vært en nedgang i arbeidstakernes andel av verdiskapingen i en del, men ikke alle, land. Siden eier- og kapitalinntektene er mer konsentrert i toppen av fordelingen enn lønnsinntektene, bidrar dette til økt ulikhet. Videre er det en tendens til økende lønnsforskjeller flere steder, bl.a. i form av en særlig markert oppgang i lønnsinntektene til de aller høyest lønnede. I tillegg er det i noen land slik at lønnsveksten har vært lav i den nederste delen av lønnsfordelingen.

Teknologisk endring og sterkere internasjonal økonomisk integrasjon har løftet inntektene mange steder. Dette har bidratt til å redusere fattigdom i absolutt forstand, men også til større inntektsforskjeller innad i land. I en del land kan globalisering og teknologisk utvikling også ha spilt sammen med endringer i lønnsdannelsen og konkurranseforholdene i produktmarkedene.

IKT-teknologi har bidratt til å gjøre det mer lønnsomt å erstatte deler av arbeidskraften med nye, mer sofistikerte maskiner, et utviklingstrekk som under noen forhold vil resultere i lavere lønnsandel. Dette må ses i sammeheng med at utviklingen innenfor IKT de siste tiårene har gjort høyt utdannet arbeidskraft mer produktiv. Samtidig har muligheten til å automatisere arbeidsoppgaver økt, herunder rutinepregede funksjonæroppgaver. I noen land kan det se ut til at etterspørselen etter arbeidskraft med middels kompetanse har avtatt relativt til etterspørselen i toppen og bunnen av kompetanseskalaen. Globalisering kan virke på lignende måte, ved å endre forholdet mellom tilgang på og etterspørsel etter arbeidskraft med ulik kompetanse. Særlig viktig er det at Kina og andre folkerike land i Asia har åpnet økonomiene sine mer mot resten av verden. Inntektsnivået i de fremvoksende økonomiene har steget. Samtidig har den store økning i tilbudet av arbeidskraft inn mot verdensmarkedet bidratt til å endre relative lønninger innad i de gamle industrilandene. Slike endringer kan spille seg ut gjennom handel, migrasjon og utflytting av produksjon.

I alle industrilandene er arbeidsmarkedene regulert gjennom lover og andre bestemmelser. Markedenes virkemåte påvirkes også av landenes skatte- og stønadssystemer, og i mange land spiller partene i arbeidslivet en viktig rolle i lønnsdannelsen. De siste 30–40 årene har det en del steder vært en tendens til mindre koordinert lønnsdannelse. I tillegg har flere land endret skatte- og stønadssystemet med sikte på å øke yrkesdeltakelsen. Begge utviklingstrekkene kan henge sammen med teknologiske endringer, globalisering og medfølgende endringer i konkurranseforhold.

Teknologisk utvikling og nye måter å organisere økonomisk virksomhet på kan også ha bidratt til økt markedsmakt for produsenter i mange næringer. Flere analyser underbygger at prisene på mange produkter har økt mer enn (marginal)kostnadene de siste 30 årene, særlig i høyt utviklede økonomier. IMF har pekt på at lønnsandelen ser ut til å avta i næringer der konkurransen svekkes, og at det er en tendens til at lavere lønnsandel ledsages av høyere ulikhet. Videre finner IMF at svakere konkurranse etter hvert også reduserer insentivene til å investere, både i realkapital og i FoU. Dette kan ha langsiktige konsekvenser for størrelsen på produksjonen og dermed også for de inntektene som er til fordeling. Siden eierne gjerne befinner seg høyere oppe i inntektsfordelingene enn gjennomsnittskunden, vil høyere priser også kunne gi større økonomisk ulikhet.

Økende inntektsulikhet i flere land har gitt opphav til en debatt om årsaker og konsekvenser, og om hva slags tiltak som kan dempe ulikheten eller redusere mulige negative virkninger av den. OECD er blant dem som har foreslått tiltak. Forslagene handler for eksempel om å styrke dynamikken i næringslivet, gjøre arbeidsmarkedet mer inkluderende og legge til rette for livslang læring. Organisasjonen understreker at de spesifikke politikkanbefalingene må ses opp mot situasjonen og utfordringene i de enkelte landene og ikke oppfattes som en pakke av universalløsninger.

Drivkrefter bak endringer i inntektsfordeling og erfaringer fra andre land er nærmere omtalt i kapittel 7

1.4 Regjeringens innsats for å videreføre et samfunn med høy velferd og små forskjeller

Regjeringens innsats for å motvirke ulikhet og videreføre et samfunn med høy velferd retter seg særlig mot utdanning, integrering og arbeid. Inntektsutvikling og inntektsfordeling bestemmes i et samspill mellom mange forhold, der både utformingen av politikk og medvirkning i markedene har betydning. Regjeringen vil motvirke utenforskap og legge til rette for et sosialt bærekraftig samfunn, der flest mulig kan bidra som en del av fellesskapet. Da må vi se innsatsen for høy sysselsetting og mindre utenforskap, god utdanning, integrering, helse og andre områder i sammenheng.

Høy sysselsetting, lav ledighet og mindre utenforskap

Høy sysselsetting og et fleksibelt arbeidsliv bidrar til større samlet verdiskaping, jevnere fordeling og lav fattigdom. Regjeringen ønsker å bruke den positive utviklingen i arbeidsmarkedet til å få flere av de som står utenfor arbeidslivet, over i jobb. Regjeringen har derfor invitert til en inkluderingsdugnad. Gjennom felles innsats fra offentlige og private aktører er målet å få flere med nedsatt funksjonsevne eller hull i CV-en over i faste, ordinære jobber. Staten går foran i inkluderingsarbeidet. Regjeringens mål er at minst fem prosent av nyansatte i staten skal være personer med nedsatt funksjonsevne eller hull i CV-en. For å bidra til arbeidsgiveres motivasjon og evne til inkludering, slik at de ansetter flere i ordinært arbeid, er det lagt til rette for flere markedskontakter i Arbeids- og velferdsetaten. Regjeringen har gjort endringer i lønnstilskuddsordningen for at den skal bli enklere å ta i bruk. Det er også gjort endringer i reglene for opplæringstiltak for å kvalifisere flere til arbeid. Innsatsen for å inkludere personer med psykiske lidelser og rusproblemer i arbeidslivet er økt.

Regjeringen har lagt vekt på å bruke arbeidsmarkedstiltakene for å få flere over i arbeid. Vi har forenklet regelverket for disse tiltakene og gjort det lettere å opprette tiltaksplasser innenfor ordinært arbeidsliv. Ungdom, innvandrere fra land utenfor EØS-området og personer som har stått lenge uten arbeid, er særlig prioritert for deltakelse i arbeidsmarkedstiltak. Regjeringen gjør en særskilt innsats for ungdom og langtidsledige.

For å gi arbeidsgiverne mulighet til raskere å tilpasse seg endringer i etterspørselen, er det innført en generell adgang til midlertidig ansettelse uten vilkår i inntil 12 måneder. Endringen kan lette adgangen til arbeidsmarkedet for nyutdannede og personer med nedsatt arbeidsevne som har vært utenfor arbeidslivet i en periode. Arbeidstidsbestemmelsene er endret for å sikre større fleksibilitet både for arbeidstakere og arbeidsgivere, og aldersgrensen for opphør av oppsigelsesvernet er hevet fra 70 til 72 år.

Overgang fra helserelaterte trygdeordninger til arbeid kan gi store velferdsgevinster. Flere endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger trådte i kraft i 2018. Blant annet er maksimal stønadsperiode kortet ned, og personene som er i ordningen, skal få raskere og mer individuelt tilpasset bistand. Regjeringen har også iverksatt tydeligere aktivitetskrav for retten til å motta overgangsstønad, og innført aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere under 30 år.

Regjeringen har satt ned et sysselsettingsutvalg i to faser. I den første fasen skal en ekspertgruppe analysere utviklingen i sysselsettingen og i mottak av inntektssikringsytelser over tid og sammenlignet med andre land. Gruppen skal foreslå tiltak som kan bidra til at flere kommer i arbeid og til at flere får utnyttet sin arbeidsevne. Ekspertgruppen vil bli etterfulgt av et utvalg med representanter fra partene i arbeidslivet. Det er lagt opp til at hver av de to fasene skal vare i om lag ett år.

Innsats mot ulikhet i utdanning

Et utdanningssystem som gir befolkningen god kompetanse, skaper bedre muligheter for alle og legger til rette for høyere sysselsetting, jevnere fordeling, bedre integrering og et sosialt sett mer bærekraftig samfunn. I barnehage og skole legges et grunnlag som den enkelte kan bygge videre på gjennom læring resten av livet. God utdanning gir selvstendighet og mulighet for selvforsørgelse og er et kraftfullt verktøy for sosial mobilitet og utjevning.

Tidlig innsats er viktig for å redusere forskjeller i muligheter. I tråd med dette har regjeringen blant annet målrettet innsatsen mot lavinntektsfamilier ved å innføre en nasjonal moderasjonsordning for foreldrebetaling og gratis kjernetid for barn i alderen to til fem år fra familier med lav inntekt. For å nå barn som per i dag ikke benytter seg av disse tilbudene, har regjeringen også innført et øremerket tilskudd til aktivt informasjons- og rekrutteringsarbeid overfor familier med minoritetsspråklig bakgrunn. Tiltakene gir barnehagepolitikken en tydeligere sosial profil ved å redusere økonomiske hindringer for at barn går i barnehage.

I grunnskolen innføres det inneværende skoleår en plikt til å tilby intensiv opplæring for elever som henger etter faglig. Ifølge forskning er dette det mest effektive tiltaket for å bedre skoleprestasjonene til elever fra utsatte sosiale grupper. Vi styrker også tidlig innsats gjennom flere lærere på første til fjerde trinn og ved plikt til samarbeid i overgangen fra barnehage til skole og SFO.

Kvalitetsheving av grunnskolen gjennom reformen Kunnskapsløftet fortsetter. Vi gjennomfører et stort kompetanseløft for lærere. Vektlegging av grunnleggende ferdigheter skal videreføres i fagfornyelsen og ivaretas i arbeidet med de nye læreplanene. Regjeringen vil følge opp utredningen Inkluderende fellesskap for barn og unge med sikte på at barn og unge kan få den hjelpen de trenger tidlig nok.

Gjennom fornyelse av læreplanverket vil regjeringen gi skolen et verdiløft, sikre at læreplanene ruster elevene for fremtiden samfunns- og arbeidsliv, samt gi lærere og elever mer tid til å gå i dybden på det enkelte fag. Regjeringen vil også bedre oppfølgingen av elever med høyt læringspotensial.

Frafallet i videregående opplæring er på vei ned, ikke minst blant elever på yrkesfag og elever med lavt utdannede foreldre eller svake karakterer fra grunnskolen. Som ledd i arbeidet med å få frafallet videre ned, har regjeringen satt ned et utvalg som blant annet skal se på om dagens modell for videregående opplæring tilfredsstiller arbeidslivets og samfunnets behov for kompetanse, og om modellen legger til rette for at flest mulig kan fullføre slik utdanning.2

Regjeringen løfter yrkesfagene gjennom etablering av nye, mer relevante utdanningsløp, tidligere spesialisering og flere læreplasser. Vi har innført krav om bruk av lærlinger for å vinne offentlige anbud og en merkeordning for lærlingebedrifter. Vi vil fornye de yrkesfaglige studieprogrammene, satse videre på etter- og videreutdanning av yrkesfaglærere gjennom yrkesfaglærerløftet og løfte kvaliteten i fagskolene.

Regjeringen har styrket universitetenes og høyskolenes arbeid med å tilpasse tilbudet av utdanning til arbeidslivets behov og studentenes ønsker. I perioden 2014–2018 er det tildelt midler til nye studieplasser slik at årlig opptak av studenter er økt med over 4 200 plasser. Regjeringen har også satt ned en arbeidsgruppe med representanter fra ulike departementer som skal vurdere systemet for dimensjonering av høyere utdanning.

I en tid med raske teknologiske endringer er læring i arbeidslivet minst like viktig som tidligere. I forrige periode ga regjeringen flere voksne rett til videregående opplæring, og vi prøver ut mer fleksible og tilpassede ordninger for voksne som trenger grunnskole og videregående opplæring. Fra høsten 2018 er det mulig å ta fagbrev på jobb, uten å ha fullført læretiden som lærling eller ha minimum fem års heltidspraksis i faget. Videre får rekordmange nå midler til opplæring på jobben gjennom Kompetansepluss-ordningen. Regjeringen vil støtte utvikling av fleksible videreutdanningstilbud i digital kompetanse. Tilbudene skal utvikles i samarbeid med fagskoler, universiteter og næringsliv. Slike tilbud vil gi flere mulighet til å kombinere utdanning med tilnærmet full jobb.

Regjeringen har underskrevet Nasjonal kompetansepolitisk strategi i samarbeid med partene i arbeidslivet. Strategien følges opp i Kompetansepolitisk råd. Regjeringen vil gjennomføre en kompetansereform i arbeidslivet for at ingen skal gå ut på dato og planlegger å legge frem en stortingsmelding om dette våren 2020.

Innsats mot ulikhet på integreringsområdet

God integrering er et viktig tiltak mot ulikhet og utenforskap. Regjeringen la 29. oktober 2018 frem sin strategi Integrering gjennom kunnskap. Regjeringens integreringsstrategi 2019–2022. Integreringsløftet er et av regjeringens seks hovedsatsingsområder. Hovedutfordringene på området er for lav sysselsetting blant innvandrere, kompetansegap og utenforskap langs økonomiske, sosiale og kulturelle skillelinjer. Målsettingen med strategien er økt deltakelse i arbeids- og samfunnsliv gjennom en samordnet og helhetlig innsats. Integreringsstrategien har fire innsatsområder; utdanning og kvalifisering, arbeid, hverdagsintegrering og retten til å leve et fritt liv.

Satsing på kunnskap, kompetanse og kvalifisering er det viktigste i regjeringens integreringsstrategi. Kunnskap, utdanning og norskferdigheter er hovedgrunnlaget for å komme i arbeid og for å skape et godt liv. Kunnskap gir innsikt og forståelse av samfunnet. Kunnskap og gode norskferdigheter er en forutsetning for å bli kjent med det norske samfunnet, mestre hverdagslivet, bli uavhengig og etablere tillit og tilhørighet. Kunnskap og høy kompetanse i befolkningen er også viktig for omstilling og fremtidig verdiskapning, og for velferdssamfunnets bærekraft.

Gjennom tidlig innsats vil regjeringen sørge for at barn og unge med innvandrerbakgrunn får et godt og likeverdig utdanningstilbud, som gir gode muligheter for arbeid, selvstendighet og deltakelse. Deltakelse i barnehage og god oppfølging fra starten av skoleløpet er avgjørende. Det foreslås betydelige reformer for å sikre at unge med kort botid i Norge får bedre grunnskoleopplæring, slik at de kan gjennomføre videregående opplæring.

Alle som bor i Norge må kunne snakke og forstå norsk. Språket er nøkkelen til store og små fellesskap i det norske samfunnet. Uten å kunne norsk blir man stående utenfor. Da blir man også sårbar, utsatt og avhengig av andre. Det er vanskelig å komme i jobb, delta i samfunnet og å være en god støtte for sine barn, dersom man ikke kan norsk. Regjeringen vil fornye og forbedre norskopplæringen, med tydeligere krav både til kommuner og til deltakelse i opplæring for den enkelte. Det vil bidra til at flere kan finne veien inn i arbeidsliv og andre fellesskap, slik at de bli mer selvstendige og aktive deltakere og bidragsytere i samfunnet.

For å styrke overgang til arbeid eller utdanning for nyankomne innvandrere, må det god sammenheng mellom den enkeltes kompetanse, bosetting, kvalifisering og regionale arbeidskraftbehov. Regjeringens integreringsstrategi skal forsterke sammenhengen i denne kjeden. Regjeringen vil forenkle og forbedre ordninger for medbrakt kompetanse og videreutvikle tilbud om kompletterende utdanning. For å bidra til innovasjon, utvikling og vekst vil Regjeringen også legge vekt på å fremme de positive effektene av mangfold i arbeidslivet.

Hverdagsintegrering handler om hvordan vi alle bidrar til integrering gjennom daglig kontakt på formelle og uformelle møteplasser i samfunnet. Innvandrere med norske venner har bedre utsikter til å være i jobb og til å delta på andre formelle og uformelle samfunnsarenaer. Regjeringen vil fremme deltakelse og fellesskap, og motvirke segregering. I strategien følges dette blant annet opp ved tiltak for å øke barn og unges deltakelse i aktiviteter, og gjennom bosettingspolitikk, boligpolitikk og samarbeid med frivillighet og det sivile samfunn.

For å sikre at alle kan leve et fritt liv, vil regjeringen forsterke innsatsen for å forebygge negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Tiltak rettes mot å endre holdninger og praksis i berørte miljøer, sikre bedre hjelp og rettsvern til utsatte samt bidra til mer kunnskap blant hjelpetjenester og andre.

Innsats mot ulikhet i helse

Norge har sluttet seg til Verdens helseorganisasjons mål om å redusere for tidlig død av ikke smittsomme sykdommer med 25 prosent innen 2025. Vi er også forpliktet av lignende mål for 2030 under FNs bærekraftsmål. Norge er på rett vei på de fleste områdene. For ytterligere å styrke arbeidet er det nødvendig med en bred tilnærming både i og utenfor helsetjenesten. Det er fortsatt betydelig sosial ulikhet i dødelighet og forventet levealder, i forekomsten av mange sykdommer og i leve- og helsevaner.

Tiltak mot tobakk er viktig for å utjevne sosiale helseforskjeller. Fra 1. juli 2018 innførte Norge som et av de første landene i verden, standardiserte tobakk- og snuspakninger for å redusere faren for at barn og unge skal starte med tobakk.

Mennesker med problemer knyttet til rus og psykisk helse lever i gjennomsnitt rundt 20 år kortere enn andre. Derfor er tiltak rettet mot psykisk helse og rus viktig også i arbeidet med utjevning av helseforskjeller. Regjeringen har styrket tjenestetilbudet til mennesker med psykisk helse- og rusutfordringer betydelig. Blant annet er det nå lovfestet at kommunene fra 2020 må ha psykologkompetanse, og bevilgningene til formålet er økt. Også antall årsverk i kommunalt psykisk helse- og rusarbeid har steget de siste to årene, for første gang siden 2008. Innenfor rusfeltet følger regjeringen en opptrappingsplan for perioden 2016 til 2020. Dette gir et historisk løft for en utsatt gruppe.

Regjeringen har styrket tilbudet til gravide samt til barn, unge og deres foreldre med en gradvis opptrapping av helsestasjons- og skolehelsetjenesten gjennom kommunerammen og ved øremerkete tilskudd.

Regjeringen vil legge frem en ny folkehelsemelding våren 2019. Meldingen vil blant annet beskrive befolkningens helse sett opp mot målene for folkehelsepolitikken og drøfte hvordan folkehelsepolitikken kan utvikles videre.

Innsats mot fattigdom

Regjeringens førsteprioritet i velferdspolitikken er å bekjempe fattigdom, særlig blant barnefamilier, og sørge for at færre faller utenfor samfunns- og arbeidsliv. Arbeidsrettede tiltak, god integrering, trygge og gode boforhold, gode helsetjenester og inkludering i fritidsaktiviteter er viktig for å bekjempe fattigdom og utenforskap. Også andre tiltak som demper konsekvensene av lav inntekt, slik som maksimalpris og moderasjonsordninger for foreldrebetaling i barnehage, målretting av grunnstipend, boligsosiale ordninger, tilskuddsordninger for barn som vokser opp i familier med vedvarende lav inntekt, og prioritering av rus- og psykisk helsetilbudet i helsevesenet, kan ha gode langsiktige virkninger.

FNs bærekraftsmål om å utrydde fattigdom følges opp nasjonalt gjennom den brede politikken for å motvirke ulikhet og den målrettede innsatsen for å redusere fattigdom. Det viktigste virkemiddelet mot fattigdom er å sørge for at flest mulig er i arbeid.

Frivillige organisasjoner yter viktige bidrag for å hindre at mennesker faller utenfor sosiale arenaer, og er en del av samfunnets sikkerhetsnett. Sosiale entreprenører utvikler og tar i bruk nye løsninger på sosiale og samfunnsmessige utfordringer. Regjeringen vil videreføre arbeidet med å bedre betingelsene for sosiale entreprenører slik at de kan bidra til å løse sosiale utfordringer i samfunnet, særlig ved å få flere inn i arbeidslivet.

Familie og oppvekst

Støtte til barnefamiliene er viktig for regjeringen. Regjeringen ønsker et godt økonomisk sikkerhetsnett for barnefamiliene. Samtidig må det legges til rette for familienes valgfrihet. De familiebaserte ordningene skal ivareta barnefamilier med lav inntekt og bidra til god fordeling.

De første leveårene er avgjørende for et menneskes muligheter senere i livet. Barnas utvikling disse første årene legger grunnlaget for fremtidig læring, adferd og helse. Utviklingen er et samspill mellom barnets gener, miljø og sosiale erfaringer, særlig gjennom samhandling med voksne. De aller fleste foreldre er barnets første, viktigste og tryggeste omsorgspersoner. Dernest spiller andre voksne i barnets liv, for eksempel barnehageansatte, en viktig rolle. Omsorgsfulle relasjoner med trygge og deltakende voksne er sentralt for en sunn utvikling.

Uheldige faktorer som vedvarende høyt stress og usikkerhet i oppveksten kan gi irreversible, negative konsekvenser for barns utvikling. Allerede under svangerskapet kan barns utvikling og evne til læring senere i livet påvirkes negativt, for eksempel hvis mor er utsatt for en voldelig partner. Empiriske studier viser også at barn som opplever at foreldrene jevnlig spiser middag med dem, eller som ofte leser med dem, gjør det bedre senere i livet.3

Dette underbygger at tidlig innsats i barns liv er sentralt, og at politikk som støtter opp om foreldrenes samliv og foreldreskap og som gir rom for at foreldre kan ha tid med barna sine, er et gode for samfunnet. Regjeringen er opptatt av at helsestasjonene har tilstrekkelig ressurser, blant annet for å kunne hjelpe familier i faresonen for vold, overgrep og andre faktorer som er skadelige for barna.

Engangsstønaden er økt vesentlig siden 2013. Flertallet av mottakerne av engangsstønad har lav inntekt, og engangsstønad kan bidra til at barna i disse familiene i det første, viktige leveåret kan vokse opp med bedre og mer stabile økonomiske rammer. Kontantstøtten gir mange ettåringer mulighet til å være mer sammen med foreldrene. Regjeringen har videreført kontantstøtten av hensyn til familienes valgfrihet. Yrkesdeltakelse er viktig for å redusere økonomisk ulikhet, og økt valgfrihet og økonomisk støtte til familier må veies opp mot den enkeltes arbeidsinsentiver.

Regjeringen vil gjennomføre barnehagenormen for å sikre høy voksentetthet i barnehagene og legge til rette for et best mulig samspill mellom barn og voksne i barnehagene. Barnetrygden ble økt for første gang på over 20 år i 2019. Høyere barnetrygd vil særlig ha betydning for familier med lav inntekt.

Innsats for barn som vokser opp i familier med vedvarende lav inntekt

Barn som blir rammet av fattigdom og utenforskap, kan få dårligere mulighet til å skape seg sitt eget gode liv. Fattigdom påvirker helse, utdanningsmuligheter og sosiale nettverk. Over halvparten av de barna som lever med vedvarende lavinntekt, har innvandrerbakgrunn.

For å legge til rette for at alle barn og unge får en trygg og god oppvekst, er innsatsen rundt levekårsutsatte barn og barnefamilier styrket. I tillegg til rimeligere barnehageplass for familier med lav inntekt og den nasjonale ordningen med gratis kjernetid i barnehagen har regjeringen økt bevilgningene til foreldrestøtte, helsestasjon- og skolehelsetjenestene, barnevernet, rus- og psykiatriomsorgen og arbeidet mot vold og overgrep. Ungdommer i lavinntektsfamilier har fått mer i skolestipend, og vi har satt i gang et prøveprosjekt med gratis deltidsplass i SFO. Nasjonal tilskuddsordning for barn som vokser opp i familier med vedvarende lav inntekt økes til om lag 310 mill. kroner i 2019, opp fra et nivå på om lag 100 millioner kroner i 2014. Målet med tilskuddsordningen er å gi barn, unge og familier fra lavinntektsfamilier mulighet til å delta på ferie- og fritidsaktiviteter.

Innsats i rett tid til utsatte barn, unge og familier

Å mestre skole og utdanning er en av de sterkeste beskyttelsesfaktorene for utsatte barn og unge. Derfor trappet regjeringen allerede fra 2014 opp arbeidet med å tilpasse skole- og opplæringssituasjon bedre for barn i barnevernet. Samtidig vet vi at det er samvariasjon mellom voldsutsatthet og skolemestring. Barnevoldsutvalget4 viser til at en rekke internasjonale studier har påvist sammenhenger mellom utsatthet for vold, overgrep eller omsorgssvikt i barndommen og skolefaglige vansker, som dårligere leseferdigheter, lavere karaktersnitt eller generelt svakere skoleprestasjoner. Høsten 2016 la regjeringen frem Prop. 12 S (2016–2017) Opptrappingsplan mot vold og overgrep, med tiltak for å bekjempe vold i nære relasjoner og vold mot barn. Den samlede satsingen på området ble videreført med om lag 830 millioner kroner i 2018. I tillegg økes satsingen i 2019 ytterligere med 66 millioner kroner.

Innsats for likestilling og ikke-diskriminering

Ny felles likestillings- og ikke-diskrimineringslov trådte i kraft 1. januar 2018. Regjeringen har en handlingsplan for universell utforming og arbeider med en strategiplan for likestilling av personer med nedsatt funksjonsevne. Planen skal legges frem i 2019. Vi vil legge frem en stortingsmelding for rettighetene til personer med utviklingshemming. #UngIDag-utvalget skal se på likestillingsutfordringer for barn og unge. Regjeringen arbeider også med en handlingsplan mot rasisme og diskriminering på grunn av etnisitet og religion. Forslag om lavterskeltilbud for håndheving av bestemmelsene om seksuell trakassering ble sendt på høring våren 2018.

Innsats for at alle skal kunne bo godt og trygt

Trygge og gode boforhold er viktig for å kunne ta utdanning, stifte familie, være i arbeid og ta vare på helsen. De fleste bor godt og trygt i Norge og trenger ikke bistand fra det offentlige. Det er likevel noen hushold som har ustabile og utrygge boforhold eller bor i uegnet bolig eller bomiljø. Den nasjonale strategien Bolig for velferd – Nasjonal strategi for boligsosialt arbeid (2014–2020) legger klare føringer for det boligsosiale arbeidet, herunder at alle skal ha et godt sted å bo, alle med behov for tjenester skal få hjelp til å mestre boforholdet, den offentlige innsatsen skal være helhetlig og effektiv og det skal rettes en særlig innsats mot barn.

Et viktig virkemiddel i det boligsosiale sikkerhetsnettet er den statlige bostøtteordningen. Ordningen er styrket for barnefamilier og andre store husstander, og regelverket er endret slik at også vanskeligstilte personer bosatt i kollektiv kan få bostøtte. Husstander får bostøtte raskere og enklere enn før dersom inntekten skulle falle bort. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å effektivisere og forbedre bostøtteordningen.

Regjeringen vil legge til rette for at flere kan eie sin egen bolig. Startlån, tilskudd til etablering og tilskudd til boligsosiale tiltak bidrar til at flere vanskeligstilte på boligmarkedet skal kunne bli boligeiere. Forenklinger i plan- og bygningsloven kan gjøre det rimeligere å bygge og dermed også bidra til at flere kan eie sin egen bolig. Regjeringen vil videreutvikle og øke bruken av ulike modeller for leie-til-eie. Samtidig er det ikke alle som kan eller vil eie. Regjeringen satser derfor også på egnede utleieboliger.

By- og boområder skal være gode og inkluderende. Regjeringen har satt ned et ekspertutvalg som skal utrede levekårs- og integreringsutfordringer i byområder.

Innsats for deltakelse i frivillighet og kulturliv

Frivillig innsats er en kilde til fellesskap, demokratiutøvelse og kompetanse. Regjeringen vil at denne kilden skal være tilgjengelig for alle, uansett alder, kjønn, etnisitet, funksjonsnivå eller interessefelt. Gjennom frivillighetspolitikken bidrar regjeringen til å styrke frivillig sektor og legger til rette for større deltakelse i den.

De overordnede føringene i frivillighetspolitikken er forankret i Frivillighetserklæringen, erklæring for samspillet mellom regjeringen og frivillig sektor. Erklæringen forplikter regjeringen til samarbeid, medvirkning og forutsigbarhet, uavhengig av hvilket departement, direktorat eller etat som er involvert. Regjeringen har lagt frem en stortingsmelding om den statlige frivillighetspolitikken. Meldingen gjør blant annet rede for tiltak for en helhetlig statlig frivillighetspolitikk.

I 2017 bevilget Stortinget om lag 9 milliarder kroner til frivillige organisasjoner i enkelttilskudd eller fra ordninger bare frivillige organisasjoner kan søke på (både statsbudsjett og spillemidler). Det ble gitt tilskudd til frivillige organisasjoner fra 13 av 15 departementer. Regjeringen har også styrket rammevilkår og ordninger for frivillig sektor.

Kulturlivet gir mulighet til deltakelse og utfoldelse. Alle skal ha muligheten til å ta del i kulturaktivitet og til å kunne få oppleve dans, musikk, litteratur, teater, film, billedkunst, og dataspill. Alle skal også ha enkel tilgang til kulturarven. For regjeringen er det et kulturpolitisk mål å bidra til et fritt og uavhengig kulturliv som skaper og formidler et kulturtilbud som oppleves som relevant og som representerer befolkningen. Det skal være tilgjengelig for alle og oppmuntre den enkelte til å oppleve og delta, samtidig som det tilbyr møteplasser og bygger fellesskap.

Politikk for levekår og fordeling må favne vidt

Norges høye inntektsnivå og relativt jevne fordeling bestemmes av et samspill mellom mange forhold, sentrert rundt markedene for arbeid, kapital, varer og tjenester. Andre faktorer som påvirker inntektsnivå og -fordeling er teknologisk endring, befolkningens kompetanse, virksomhetenes organisering og konkurransen mellom innenlandske og utenlandske bedrifter. Også skatt og overføringer er viktige for den endelige fordelingen av inntektene og bidrar til å redusere ulikheten i inntekt og forbruksmuligheter mellom husholdninger betraktelig. Ulikheten bringes ytterligere ned dersom en også tar hensyn til verdien av de tjenestene den enkelte mottar fra stat og kommune. Særlig bidrar utdanningstjenestene til å gi muligheter for alle.

Debatten om ulikhet kan likevel ikke reduseres til et spørsmål om omfordeling av forbruksmuligheter gjennom skatter, overføringer og tjenester. En god politikk for fordeling må også verne om de grunnleggende betingelsene for økonomisk vekst og stabilitet. Det betyr at vi må legge til rette for nyskaping og omstilling, samtidig som vi styrker evnen til å møte uforutsette økonomiske hendelser og brå omveltninger. Den internasjonale finanskrisen illustrerer at kostnadene for levestandard og fordeling kan bli høye ved store tilbakeslag. Blant annet har IMF nylig pekt på at det er en tendens til at ulikheten i fordelingen av inntekt økte etter finanskrisen, og særlig i de landene som hadde de største negative utslagene i produksjon og sysselsetting. Også erfaringene fra vår egen finanskrise tidlig på 1990-tallet gir klare advarsler. Blant annet så vi at de fødselskullene som var på vei inn i arbeidsmarkedet da krisen var på det sterkeste, hadde det vanskeligere enn kullene før og etter.

Troverdig pengepolitikk, bærekraftige statsfinanser og solide banker må være en del av arbeidet for høy levestandard og små forskjeller. Over tid er utviklingen i produktivitet avgjørende for inntektsnivået, og dermed for størrelsen på det som er til fordeling. Høy vekst i produktivitet fordrer at arbeidskraft og andre ressurser gjør sin innsats der avkastningen er størst. Det er ikke mulig uten omstillinger over tid. Overføringsordningene skal være et godt sikkerhetsnett som støtter opp under slik omstilling, uten å legge hindringer i veien for deltakelse i arbeidslivet. For å styrke vår evne til å skape inntekter, må skattesystemet bidra til innsats og effektiv ressursbruk.

Folketrygden og andre stønadsordninger sikrer inntekten til personer som av ulike grunner står utenfor arbeidslivet. Stønadsordningene må utformes slik at de inviterer til deltakelse og innsats. Dårlig samspill mellom trygdeytelser, tilleggsytelser og skatt kan føre til at den økonomiske gevinsten av å arbeide blir lav for enkelte grupper. Slike stønadsfeller må unngås.

Skatte- og avgiftssystemets viktigste oppgave er å finansiere fellesgoder, offentlige tjenester og overføringer. På denne måten bidrar det både til utjevning av muligheter og til omfordeling av inntekt. Skatte- og avgiftssystemet bidrar også til omfordeling ved at skattesatsen stiger med inntekten, men virkningen dempes av at avgiftsbelastningen er større for lave enn for høye inntekter. Skattesystemet påvirker arbeidstilbud, forbruk, sparing, risikotaking og investeringer. Dermed er det også viktig for evnen til omstilling og vekst. For å sikre statens og kommunenes inntekter med minst mulig negative konsekvenser for ressursbruk og økonomiens vekstevne, må vi streve etter et skatte- og avgiftssystem med brede skattegrunnlag, lave satser og størst mulig likebehandling av ulike næringer, investeringer, varer og tjenester.

Tillit og samarbeid er viktig for å redusere kostnadene i økonomien. De kan forsterke hverandre gjensidig, slik blant annet erfaringene fra trepartssamarbeidet i arbeidslivet illustrerer. Dette samarbeidet har bidratt til en balanse i norsk økonomi med høyere sysselsetting, lavere arbeidsledighet og jevnere fordeling av inntektene. Samarbeid kan likevel ikke erstatte alle former for konkurranse. Konkurranse stimulerer bedriftene til å bli mer innovative og øke sin produktivitet og kan også bidra til en jevnere fordeling.

Vår politikk for høy levestandard, små forskjeller og sosial bærekraft må favne vidt: fra utdanning, inkludering og arbeid for hver enkelt av oss, via tillitsbygging og samhandling om løsning av fellesoppgaver til makroøkonomisk stabilitet, markedskonkurranse og effektiv bruk av ressurser i samfunnet som helhet.

Regjeringens innsats for et samfunn med høy velferd og små forskjeller er nærmere omtalt i kapittel 8.