3 Fordeling av inntekt gjennom arbeidsmarkedet

Arbeid gir grunnlag for velferd, både for den enkelte og for samfunnet, samtidig som arbeidsmarkedet er en viktig arena for fordeling av inntekter. For den enkelte gir arbeid inntekt og mulighet til selvforsørgelse. For mange er arbeidsplassen en viktig sosial arena, og deltakelse i arbeidslivet gir tilgang til kompetansebygging, medvirkning, og læring av språk og kultur. Arbeid kan også være helsebringende. Det å ikke være i arbeid over tid er en viktig årsak til lav inntekt og kan forringe levekårene, helsen og livskvaliteten til den enkelte. Samtidig kan vanskelige oppvekstvilkår, sosiale problemer og helseproblemer redusere mulighetene i arbeidslivet, f.eks. dersom det slår ut i svake prestasjoner i utdanningssystemet eller avbrutt skolegang.

Mange av inntektssikringsordningene er knyttet til deltakelse i arbeidslivet og gir økonomisk trygghet for personer som blir arbeidsledige eller mister arbeidsevne. Et godt sikkerhetsnett skal også bidra til risikovilje og omstillingsevne i økonomien. Samtidig skal helsetjenester, kompetansehevende tiltak og bistand fra arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) bidra til å styrke den enkeltes muligheter for å komme i arbeid. Vårt velferdssamfunn er basert på rettigheter og plikter. For eksempel krever veien tilbake fra utenforskap til jobb også egeninnsats og medvirkning fra den enkelte. Gode arbeidsinsentiver er viktige for høy sysselsetting, og det må stilles krav til at den enkelte gjør sitt for å forsørge seg selv og sine. Bærekraften i de fellesfinansierte velferdsordningene avhenger av at vi lykkes med arbeidslinjen.

Personer som står overfor utfordringer i arbeidsmarkedet er ikke en homogen gruppe. Likevel er det noen kjennetegn som går igjen blant grupper med ustabil tilknytning til arbeidsmarkedet, eller der en høy andel mottar trygdeytelser. Mange har svak yrkeskompetanse, mange har svak helse, og mange er innvandrere fra land i Asia og Afrika og er kommet til Norge som flyktninger eller på familiegjenforening. Mange av personene i disse gruppene har sammensatte utfordringer og kan ha behov for bistand på flere områder. Unge som faller utenfor skole og arbeid må vies stor oppmerksomhet fordi inaktivitet i ung alder ofte går sammen med lav sysselsetting og lav inntekt senere i livet.

Regjeringens innsats for høyere sysselsetting og mindre utenforskap er omtalt i avsnitt 8.1.

3.1 Stabil fordeling mellom eiere og ansatte

Som det fremgår av kapittel 2 fordeler lønnsinntekt seg jevnere på husholdningene enn eier- og kapitalinntektene. For å forstå utviklingen i inntektsfordelingen er det derfor viktig også å se på hvordan samlet verdiskaping fordeler seg på lønnstakere og eiere, omtalt som den funksjonelle inntektsfordelingen.

I mange land har den andelen av verdiskapingen i bedriftene som går til lønn (lønnsandelen), falt de siste tiårene.1 Utviklingen knyttes gjerne til globalisering og teknologiske endringer, herunder fremveksten av store teknologiintensive selskaper med store overskudd og relativt små lønnskostnader. OECD argumenterer for at mye av nedgangen i lønnsandelen kan forklares av at arbeidskraft erstattes av kapitalutstyr som følge av teknologiske endringer og fallende investeringspriser, samt av større arbeidsdeling mellom land på veien mot ferdige produkter,2 se nærmere omtale i kapittel 7. Ifølge Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) utgjorde lønnsandelen i markedsrettet virksomhet i Fastlands-Norge 66 prosent i 2017.3 Anslaget er basert på foreløpige tall fra nasjonalregnskapet. Figur 3.1 viser utviklingen i lønnskostnadsandel gjennom de siste knappe femti årene. Figuren viser at nivået svinger med konjunkturene. Gjennomsnittet for de siste ti og de siste tjue årene er henholdsvis 66,7 prosent og 66,9 prosent Det er vel 2 prosentenheter lavere enn gjennomsnittet for den foregående 20-årsperioden.

Kilde: NOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018.

Når en inkluderer anslåtte lønnskostnader for selvstendig næringsdrivende, viser lønnskostnadsandelen en tydeligere nedgang over tid.4 Ifølge TBU kan utviklingen forklares med at andelen selvstendig næringsdrivende har falt fra 18 prosent av alle sysselsatte i 1970 til i underkant av 6 prosent i 2012. Nedgangen var særlig sterk i primærnæringene, men gjorde seg også gjeldende i varehandel og industri. Fra 2012 til 2017 har den justerte lønnskostnadsandelen ligget stabilt på et nivå rundt 7,5 prosentenheter over den tradisjonelle lønnskostnadsandelen.

3.2 Forskjeller i sysselsetting gir forskjeller i inntekt

3.2.1 Lønnsinntekt utgjør hovedparten av samlet inntekt

For de fleste er arbeid den viktigste kilden til inntekt gjennom livet. Lønnsinntekter sto for om lag 70 prosent av husholdningenes samlede inntekter i 2016, på linje med nivået i 1990. Generelt har de med høy samlet inntekt også høy lønnsinntekt, se figur 2.10 i kapittel 2 som viser bruttoinntektenes fordeling på lønn, kapitalinntekt, næringsinntekt og overføringer. Blant de 10 prosentene av husholdningene med høyest inntekt betyr kapitalinntekter relativt mye, mens overføringer utgjør over halvparten av samlet inntekt for den tidelen som har lavest samlet inntekt.

Figur 3.2 viser hvordan ulik tilknytning til arbeidslivet gjennom livsløpet skaper variasjon i arbeidsinntekt. Utdanning er en investering i fremtidig inntekt, og de yrkesaktive årene skal gi opptjening av inntekter og oppsparing av midler til etter yrkeskarrieren. Lønnsinntekten er typisk lav mens man er i utdanning og høyere etter endt utdanning.

Inntektene som pensjonist og under arbeidsledighet eller sykdom avhenger av inntektene som yrkesaktiv. Opptjening av rettigheter til ytelser gjennom arbeid styrker insentivene til arbeid utover den direkte gevinsten ved å jobbe, og forsterker betydningen av god tilknytning til arbeidsmarkedet fra tidlig alder. Dette er et viktig trekk ved vår samfunnsmodell som støtter opp under høy sysselsetting.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.2.2 Sysselsettingsraten har gått ned i store grupper

Det norske arbeidsmarkedet fungerer i hovedsak bra. En forholdsvis høy andel av befolkningen er i arbeid. Andelen kvinner og eldre som er i arbeid, er høyere enn i de fleste andre land. Arbeidsledigheten har vært lav over tid, og mange arbeidssøkere kommer raskt i jobb.

I et lengre perspektiv er det likevel noen bekymringsfulle utviklingstrekk. Andelen sysselsatte har gått ned i store grupper, se figur 3.4. Samtidig har utviklingen vært gunstigere i mange andre land, delvis på grunn av ulike konjunkturforløp. Mens de fleste land opplevde vekst etter finanskrisen, bidro oljeprisfallet i 2014 til en ny nedgang i Norge. Selv om utviklingen i det norske arbeidsmarkedet har vært positiv gjennom 2017 og 2018, med fallende arbeidsledighet og betydelig oppgang i sysselsettingen, er sysselsettingsandelen i Norge for aldersgruppen 15–64 år fortsatt lavere enn i 2000 og i 2006, se figur 3.3. Noe av nedgangen skyldes redusert sysselsetting blant unge under 25 år, særlig i gruppen 15–19 år, som følge av at flere er under utdanning. Endret alderssammensetning i befolkningen har også bidratt til å trekke ned andelen sysselsatte i perioden, mens økt utdanningsnivå og høyere sysselsetting blant de eldste har virket i motsatt retning. Sysselsettingen har økt på 2000-tallet i OECD-området under ett og i de fleste av landene som dekkes av figuren. For mange av landene har økende sysselsetting blant kvinner trukket den samlede sysselsettingen opp i perioden, mens veksten i kvinners deltakelse i arbeidsmarkedet kom tidligere i Norge. Erfaringer fra en rekke OECD-land viser at veksten i sysselsetting blant kvinner har dempet veksten i ulikhet i lønnsinntekt mellom husholdninger, på tross av at et økende antall yrkesaktive, høytutdannede kvinner isolert sett har trukket i retning av større forskjeller.5

Kilde: OECD.

Av figur 3.4 fremgår det at nedgangen i sysselsettingen i Norge har vært sterkere for menn enn for kvinner, også for menn i aldersgruppen 25–54 år, som er en tradisjonell kjernegruppe i arbeidsmarkedet. Redusert sysselsetting fører til økt ulikhet og reduserer det økonomiske rommet for utjevnende politikk. Selv om sysselsettingsandelen har økt i denne konjunkturoppgangen, er det viktig å vurdere tiltak for å oppnå høyere sysselsetting. Regjeringen satte derfor ned en ekspertgruppe i 2018 som blant annet skal vurdere årsaker til den nedadgående trenden og foreslå tiltak som kan bidra til at flere kommer i arbeid (sysselsettingsutvalget, fase 1).

Kilde: Statistisk sentralbyrå (AKU).

Forskjellen i sysselsetting mellom kvinner og menn er mindre i Norge enn i de fleste andre europeiske land. Kvinners sysselsetting økte sterkt på 1970- og 1980-tallet, og har stabilisert seg på 2000-tallet. For menn i alderen 25–54 år var sysselsettingen derimot noe lavere på 1990- og 2000-tallet enn tidligere. Også blant eldre er det mindre forskjeller mellom kjønnene enn tidligere.

Deltidsarbeid er en medvirkende årsak til forskjeller i inntekt. Det er store forskjeller i andelen som jobber deltid etter kjønn, alder og yrke. I alle næringer og for alle utdanningsnivåer jobber kvinner oftere deltid enn menn, jf. figur 3.5. Deltidsandelen har likevel gått ned over tid for kvinner. Både for kvinner og menn er deltidsandelen høyest blant de yngste. I aldersgruppen 15–24 år jobber dessuten tre av fire av de deltidsansatte under 20 timer per uke, mens dette bare gjelder en av tre i alderen 25–54 år. Den høye andelen unge deltidsansatte henger sammen med at deltidsarbeid for mange er et overgangsfenomen, gjerne kombinert med utdanning. Mens noen deltidsansatte ønsker å jobbe mer, er det et mindretall som over tid jobber mindre enn de ønsker. Sammenhengen mellom yrke, deltid og lønn er omtalt i avsnitt 3.3.2.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (AKU).

Arbeidsledighet innebærer tapt inntekt og kan forringe helse og levekår. Langvarig ledighet øker risikoen for å falle helt ut av arbeidsmarkedet og dermed for varig lavere inntekt. For ledige som ikke har opparbeidet rett til dagpenger, finnes det andre muligheter for økonomisk støtte. Noen kan få tilbud om arbeidsmarkedstiltak og få innvilget tiltakspenger. Andre kan ha krav på overgangsstønad for enslig mor eller far, mens noen vil søke om økonomisk sosialhjelp.

Sammenlignet med situasjonen i de fleste andre gamle industrilandene er arbeidsledigheten lav i Norge, og nivået har falt gjennom 2017 og inn i 2018. Arbeidsledigheten er likevel vesentlig høyere og varierer mer over konjunkturene for innvandrere enn for andre innbyggere, se figur 3.6. En forklaring kan være at innvandrere har særlige utfordringer knyttet til kompetanse og språk, men det kan også skyldes diskriminerende mekanismer blant annet ved ansettelser. Videre er innvandrere oftere sysselsatt i konjunkturutsatte bransjer enn andre innbyggere. For eksempel må den kraftige oppgangen i ledigheten blant arbeidsinnvandrere fra EU-land i Øst-Europa etter finanskrisen ses i sammenheng med at mange fra denne gruppen arbeidet i bygge- og anleggsvirksomhet.

¹ EU-land i Øst-Europa er regnet som egen kategori i statistikken f.o.m. kvartalet de ble EU-medlemmer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.2.3 Kort utdanning er en risikofaktor

Arbeidsstyrkens kompetanse er grunnlaget for konkurransedyktige bedrifter, innovasjon og produktivitetsvekst. Et høyt kompetansenivå er viktig for å møte utfordringene i arbeidsmarkedet som følger av globalisering, teknologiske endringer, det relativt høye lønnsnivået og omstillinger i næringslivet.

Befolkningens utdanningsnivå har økt over tid, se figur 3.7. Flere tar høyere utdanning og flere fullfører videregående opplæring. Gruppen med grunnskole som høyest fullførte utdanning er særlig utsatt i arbeidsmarkedet. I 2017 var det i Norge 21 prosent i aldersgruppen 20–66 år som hadde grunnskole som høyeste utdanning. Som i de fleste andre OECD-land har denne andelen gått ned det siste tiåret. Dette gjelder likevel ikke for aldersgruppen 25–34 år. Sammen med Danmark og Sverige er Norge blant de få OECD-land hvor andelen med bare grunnskole har økt i denne aldersgruppen gjennom perioden. For Norges del har både Reform 94 og innvandringen bidratt til denne utviklingen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Omleggingen av videregående opplæring ved Reform 94 ga prioritet til de yngste elevene. Reformen kan ha medvirket til en økning i andelen med grunnskole som høyeste fullførte utdanning i aldersgruppen 20–24 år gjennom andre halvdel av 1990-tallet, som igjen medførte en økning blant personer i 30-årene noen år senere. I tillegg har innvandring til Norge av unge med kort utdanning økt de siste årene, særlig i form av flyktningeinnvandring. Også dette har bidratt til å øke andelen i befolkningen med grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Slike innvandringseffekter kan også komme til å gjøre seg gjeldende i andre OECD-land, avhengig av tidsforløp og størrelse på innvandringen der. Ser vi på den norske majoritetsbefolkningen i aldersgruppen 20–24 år, har det vært en nedgang i andelen med bare grunnskole etter 2010. Gjennomføring av videregående opplæring er nærmere omtalt i kapittel 4.

Over tid har utdanning blitt viktigere for den enkeltes muligheter i arbeidsmarkedet. Andelen som er i jobb er vesentlig høyere for personer som har fullført videregående opplæring, enn for dem som bare har grunnskole, se figur 3.8. Forskjellen var over 20 prosentenheter i aldersgrupper fra 25 til 54 år i 2017. Blant personer med høyere utdanning er andelen som er i jobb enda høyere. Etter 2008 har sysselsettingsandelen falt klart mer blant personer med bare grunnskole enn for personer med lengre utdanning, og det har bidratt til å øke forskjellene. Personer med kort utdanning er mer utsatt for å miste jobben i nedgangstider, og kan ha større problemer med å komme tilbake i arbeid etterpå. Arbeidsledighetsraten er over dobbelt så høy for personer med bare grunnskole enn for personer som har fullført videregående opplæring, og tre ganger så høy som for personer med høyere utdanning. Avgangen til uførhet eller tidlig pensjon er særlig høy i manuelle yrker og i yrkesgrupper med lavere krav til utdanning. Disse yrkesgruppene kjennetegnes av en rekke utfordringer i arbeidsmiljøet, knyttet til mekanisk, kjemisk og fysisk eksponering. I disse yrkesgruppene vurderes inkluderingsutfordringen som særlig stor.6 Lav sysselsetting blant personer med kort utdanning må også ses i sammenheng med at det norske lønnsnivået kan være høyt i forhold til produktiviteten for personer med lave kompetanser eller ferdigheter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Andelen unge under videregående og høyere utdanning økte tidlig på 2000-tallet, falt noe frem til 2008/2009, og har deretter økt, særlig for personer tidlig i 20-årene. Økningen i utdanningstilbøyelighet kan ha medvirket til at andelen sysselsatte blant unge med bare grunnskole og videregående utdanning har gått ned. I takt med at utdanningsnivået i befolkningen har økt, har gruppen med lav utdanning trolig blitt stadig mer selektert, med svakere forutsetninger for å klare seg i arbeidsmarkedet. Det må ses i sammenheng med økende krav til kompetanse i arbeidsmarkedet. Kombinasjonen av en svakere gruppe og høyere krav trekker i retning av lavere sysselsetting. Utviklingen i samlet sysselsetting og i sysselsettingen til ulike grupper påvirkes også av konjunkturutviklingen, endringer i sammensetningen av befolkningen i arbeidsfør alder og andre strukturelle forhold.

Økt internasjonal handel, spesialisering og konkurranse fra lavkostland påvirker den relative etterspørselen etter arbeidskraft med ulike kompetanser, og migrasjon virker inn på tilbudet av ulike typer arbeidskraft, med mulige konsekvenser for andre. Innvandringen til Norge de siste tiårene kan samlet sett ha redusert den sosiale mobiliteten gjennom økt tilbud av arbeidskraft for jobber med lave krav til kvalifikasjoner, hvor også barn av foreldre med lav inntekt er overrepresentert.7 Økt handel og spesialisering har gått i retning av at arbeidskraftintensiv produksjon legges ned i industriland, slik at etterspørselen etter lavt utdannet arbeidskraft i berørte næringer faller og lønningene presses ned. Dette er ikke et nytt fenomen, men utviklingen kan synes å øke både i omfang og tempo. I kapittel 7 omtales utfordringer av globalisering og teknologiske endringer for arbeidsmarkedet og konsekvenser for fordeling.

3.2.4 For mange unge kommer ikke inn i arbeidsmarkedet

De fleste opplever perioder med lav og varierende inntekt i tidlig voksen alder. Mange unge er under utdanning og kombinerer studier med deltidsarbeid. Det er vanlig at unge ofte bytter jobb, og veksler mellom utdanning og jobb på veien til en god og varig arbeidsmarkedstilknytning. Overgangen fra skole til stabilt arbeid går ofte gjennom perioder med inaktivitet, arbeidsledighet og midlertidige jobber. Selv om de fleste klarer seg godt, kan perioder med passivitet tidlig i livet øke risikoen for at en senere blir stående varig utenfor arbeidsmarkedet. Ungdom er generelt mer utsatt i arbeidsmarkedet enn voksne, og ledigheten er høyere. De yngste har gjerne minst kompetanse og ansiennitet, og kan ha særlige vanskeligheter med å få fotfeste i arbeidsmarkedet når etterspørselen etter arbeidskraft er lav.

Unge som ikke har fullført videregående utdanning og mangler arbeidserfaring, vil ha begrensede muligheter i arbeidsmarkedet. Utfordringene for unge utenfor skole og arbeid er ofte sammensatte og kan handle om oppvekstvilkår og erfaringer fra skolen, fysisk og psykisk helse og motivasjon, i tillegg til kompetanse og jobbmuligheter. Et mye brukt mål for å beskrive unges situasjon er andelen som verken er i arbeid, utdanning eller opplæring, den såkalte NEET-raten («Not in Employment, Education or Training»). I 2018 var det ifølge SSBs arbeidskraftsundersøkelse (AKU) om lag 6 prosent av personene i alderen 15–29 år som tilhørte denne gruppen. Nivået har endret seg lite det siste tiåret. Andelen NEETs er forholdsvis lav i Norge sammenlignet med nivået i mange andre land. Dette må ses i sammenheng med at sysselsettingen er høyere og ledigheten lavere i Norge.

NEET-gruppen er sammensatt, og status som NEET på ett tidspunkt innebærer ikke nødvendigvis at personen får vedvarende problemer i arbeidsmarkedet. En betydelig andel er innom NEET-gruppen en forholdsvis kort periode, for eksempel i forbindelse med et friår, en kort ledighetsperiode eller i påvente av å begynne på en utdanning.8 Om lag halvparten i NEET-gruppen mottar en helserelatert ytelse fra Arbeids- og velferdsetaten, og ungdom med grunnskole som høyeste fullførte utdanning, utgjør om lag 60 prosent av gruppen. Dette er en høy andel sammenlignet med andre nordiske land.9 Et annet kjennetegn ved NEET-gruppen er at innvandrere er overrepresentert. NEET-raten øker med alder, fra 2 prosent blant 15–19-åringene til 10 prosent blant 25–29-åringene. Raten er høyere for kvinner enn for menn i gruppen av de eldste.

I en OECD-rapport fra 2018 om unge utenfor utdanning og arbeid i Norge, vises det til frafall fra videregående opplæring som den viktigste risikofaktoren for å havne i NEET-gruppen.10 Syv av ti i NEET-gruppen er inaktive (altså verken under utdanning eller arbeidssøker) i Norge, mot fem av ti i OECD-landene i gjennomsnitt. Dette må ses i sammenheng med at andelen NEETs samlet sett er relativt lav i Norge. OECD uttrykker bekymring for unge NEETs som er passive og heller ikke søker arbeid. Disse står gjerne langt fra arbeidsmarkedet og er vanskeligere å nå fordi de ofte ikke er i kontakt med det offentlige tjenesteapparatet.

Uførhet blant unge har økt over tid. Andelen unge uføre under 30 år mer enn doblet seg fra 1992 til 2017. En analyse fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at det i denne perioden var en sterk og jevn vekst i andelen personer som blir uføretrygdet ved 18 år.11 En av årsakene som trekkes frem, er at flere barn med alvorlige helseproblemer vokser opp. Tilgangsratene til uføretrygd i aldersgruppen 20–29 år har også økt noe. Arbeids- og velferdsdirektoratet peker dessuten på at kortere varighet for midlertidige helserelaterte ytelser og tidligere avklaring av behovet for uføretrygd har medvirket til økt andel unge uføre.12

3.2.5 Helseproblemer kan være en barriere for sysselsetting

Helseproblemer kan være en barriere for innpass i arbeidsmarkedet. Statistisk sentralbyrå gjennomfører årlig en undersøkelse om tilknytning til arbeidsmarkedet blant funksjonshemmede som belyser dette.13 I 2018 oppga 17 prosent i alderen 18–66 år å ha en funksjonshemming. Andelen varige funksjonshemmede i befolkningen er lavere. Andelen personer som oppgir å ha en funksjonshemming to år på rad er 5–6 prosentenheter lavere, ifølge rapporten fra faggruppen for IA-avtalen 2018. Andelen øker sterkt med alder.

Vel fire av ti funksjonshemmede er i arbeid. En av fire ikke-sysselsatte funksjonshemmede oppgir i AKU at de ønsker arbeid. Det er store forskjeller i sysselsettingsandelen etter ulike typer funksjonshemming. Andelen som er sysselsatt blant funksjonshemmede med nedsatt syn eller hørsel, ligger på noe over 60 prosent, for bevegelseshemmede er andelen noe over 40 prosent, og blant personer med psykiske lidelser er andelen om lag 25 prosent.

Flere enn seks av ti funksjonshemmede mottar en stønad som følge av funksjonshemningen. De klart mest vanlige stønadene er uføretrygd og arbeidsavklaringspenger. Blant sysselsatte med funksjonshemminger mottar en av tre en stønad. Bruk av graderte ytelser for deltidsarbeidende kan medvirke til å trekke opp denne andelen.

3.2.6 Lav sysselsetting i innvandrergrupper

Svak tilknytning til arbeidsmarkedet er en viktig årsak til lavinntekt i innvandrergrupper. Dette gjelder særlig innvandrere fra land i Afrika, MidtØsten og enkelte andre deler av Asia. Innvandrere fra disse områdene er i hovedsak flyktninger eller familieinnvandrere, som ofte har svakere forutsetninger for å delta i det norske arbeidsmarkedet enn arbeidsinnvandrere fra EØS-området og vestlige land. Som omtalt i Perspektivmeldingen 2017, kan forskjeller i sysselsetting i stor grad forklares med forskjeller i kompetanse og ferdigheter, herunder språkferdigheter. I NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit fremgår det blant annet at mange voksne flyktninger har et kompetansenivå som ligger vesentlig under gjennomsnittet i majoritetsbefolkningen, og de deltar relativt lite i utdanning og annen opplæring.

Innvandrere som har tatt utdanning i Norge, har høyere sysselsettingsgrad enn dem med samme utdanningsnivå fra utlandet. Det kan henge sammen med usikkerhet rundt kompetansen til personer med utdanning fra utlandet og at gruppen som har utdanning fra Norge, har noe botid i landet og bedre norskkunnskaper og nettverk.

Norskfødte med innvandrerforeldre klarer seg også gjennomgående bedre i arbeidsmarkedet enn innvandrere. Blant norskfødte med innvandrerforeldre i aldersgruppene 25–29 år og 30–39 år var henholdsvis 73,2 og 76,3 prosent sysselsatt i 4. kvartal 2017. Dette er henholdsvis 12 og 7 prosentenheter over innvandrerne i de to aldersgruppene.

Sett i et internasjonalt perspektiv har Norge likevel en forholdsvis høy sysselsettingsgrad for innvandrere.14 Forskjeller i andelen sysselsatte blant innvandrere mellom land avhenger av innvandrerbefolkningens sammensetning, som innvandringsgrunn, utdanning, botid, kjønn og alder, samt av landenes evne til å integrere innvandrere i arbeidslivet. Betydelig arbeidsinnvandring etter 2004 har bidratt til å øke andelen sysselsatte innvandrere fra EØS-området i Norge. Etter 2015 har imidlertid andelen sysselsatte også økt i andre innvandrergrupper, herunder innvandrere med bakgrunn fra afrikanske land.

Flere studier har vist at sysselsettingsandelen for noen innvandrergrupper stagnerer eller avtar etter noen års botid i Norge. Innvandrere jobber i særlig grad i konjunkturutsatte bransjer og er mer utsatt for å miste jobben. Lav formell kompetanse og svake ferdigheter, herunder dårlige språkkunnskaper, kan redusere mulighetene for å komme tilbake i arbeid.15

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Om lag 40 prosent av arbeidsledige registrert i Arbeids- og velferdsetaten har utenlandsk opprinnelse. Til tross for nedgang siden 2016 var ledigheten blant innvandrere 5,3 prosent i 2. kvartal 2018, mot 1,5 prosent i befolkningen ellers. Ledigheten er høyest blant innvandrere fra afrikanske land. I tillegg til lavere sysselsetting og høyere ledighet, har innvandrere, særlig innvandrere fra lavinntektsland utenfor Europa, lavere lønnsnivå enn majoritetsbefolkningen, se nærmere omtale i avsnitt 3.3.4.

3.2.7 Lavt omfang av andre tilknytningsformer enn fast ansettelse

Delingsøkonomi, eller plattformøkonomi, har fått stor oppmerksomhet de senere årene og er inngående behandlet i NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer. Deling av ressurser og formidling av arbeidskraft til småjobber gjennom digitale plattformer kan potensielt bidra til at flere fremover vil jobbe som frilanser, selvstendig næringsdrivende eller på annen måte ha tilknytning til oppdragsgivere som ikke er fast ansettelse. Dette har ført til bekymring for at personer kan bli fanget i sporadiske jobber eller oppdrag med lav og variabel inntekt. På den annen side kan nye muligheter for fleksibelt tilbud av arbeidskraft bidra til å øke den samlede arbeidskraftreserven og gi personer som i dag er utenfor arbeidsmarkedet, en fot innenfor gjennom arbeidserfaring.

Delingsøkonomiutvalget pekte på at arbeid i delingsøkonomien kan gi mer variable inntekter enn fast ansettelse. Blant annet kan personer uten særskilte ferdigheter som klarer seg dårligere i det ordinære arbeidsmarkedet, bli utsatt for lav inntjening også i et digitalt marked med sterk konkurranse om oppdrag. Selv om det ikke er en lovfestet, nasjonal minstelønn i Norge, begrenser tariffavtaler og allmenngjorte satser i mange tilfeller hvor lav lønn som kan avtales i et ansettelsesforhold.16 For selvstendig næringsdrivende og frilansere er det ingen slik nedre grense. På den annen side kan arbeid i delingsøkonomien fungere som et supplement til annet inntektsgivende arbeid og bidra til å utligne variasjon i annen inntekt.17 Tall fra Skatteetaten viser at det var om lag 1 300 Uber-sjåfører i Norge i 2016, hvorav 43 prosent tjente under 25 000 kroner, og bare 8 prosent tjente over 200 000 kroner.18 Dette tyder på at denne typen arbeid i hovedsak supplerte annen inntekt.

Alsos m.fl. (2017) har analysert utbredelsen av arbeid via plattformer (app’er) i Norge. Hovedfunnet er at plattformøkonomien så langt er et marginalt fenomen. Forskerne anslår at det var mellom 10 000 og 30 000 personer som hadde hatt oppdrag gjennom en plattform mellom høsten 2016 og høsten 2017. Det fremgår videre at de fleste av disse benyttet stedbundne plattformer (FINN småjobber, Uber) hvor arbeidet formidles digitalt, men utføres lokalt. Arbeid via ikke-stedbundne plattformer som formidles og utføres digitalt, ser ut til å være mindre utbredt.

I 2018 var 8,4 prosent av de sysselsatte i Norge midlertidig ansatt. Andelen har stort sett ligget i overkant av 8 prosent etter 2008. Det er litt lavere enn i tiåret før, og klart lavere enn for naboland og OECD. Mange går over til fast ansettelse i løpet av kort tid, og andelen midlertidig ansatte avtar sterkt med alder. En av fire i aldersgruppen 15–24 år er midlertidig ansatt, mens dette gjelder altså færre enn én av tolv i alt. Andelen midlertidig ansatte er høyest innenfor overnattings- og serveringsvirksomhet (13,8 prosent i 2017) og personlig tjenesteyting. Andelen er også høy i deler av offentlig sektor, spesielt innenfor utdanningssektoren og helse- og sosialtjenester.

Andelen selvstendig næringsdrivende er rundt 6 prosent, mens om lag 8 prosent av alle sysselsatte er både selvstendig næringsdrivende og lønnstakere.19 I tillegg kommer arbeidstakere som er frilansere, altså personer som får lønn for enkeltoppdrag utført for en oppdragsgiver. Grünfeld m.fl. anslo at det kunne være rundt 100 000 frilansere i norsk arbeidsliv i 2014, tilsvarende om lag 4 prosent av alle sysselsatte.20

3.3 Små, men økende lønnsforskjeller

3.3.1 Lønnsdannelsen demper lønnsforskjeller

Lønnsdannelsen i en markedsbasert økonomi har flere funksjoner. Den fordeler inntektene fra verdiskapingen mellom arbeidstakere og eiere, og mellom ulike grupper av arbeidstakere. For de fleste personer og husholdninger er lønn den viktigste inntekten. Lønn er dessuten den enkeltfaktoren som betyr mest for kostnadene i mange næringer og bedrifter, og forholdet mellom lønn, produktivitet og produktpris er dermed viktig for norske bedrifters muligheter til å hevde seg i den internasjonale konkurransen. Lønnsdannelsen er hovedmekanismen for å sikre samsvar mellom tilbud og etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft, og skal bidra til at arbeidskraften anvendes der den har høyest samfunnsøkonomisk avkastning.

Den norske lønnsforhandlingsmodellen, frontfagsmodellen, bygger på at lønnsveksten må tilpasses hva konkurranseutsatt sektor over tid kan leve med, gitt utviklingen i produktivitet og priser.21 Det ivaretas ved at avtaleområder med stort innslag av konkurranseutsatt virksomhet (frontfag) slutter avtaler først, og at dette får virke som en norm for andre avtaleområder. I Norge er lønnsdannelsen videre karakterisert ved stor grad av koordinering mellom organisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden og myndighetene.

OECD har analysert sammenhengen mellom lønnsspredning og system for lønnsdannelse, og plasserer den norske lønnsdannelsen i kategorien organisert desentralisert og koordinert forhandlingssystem.22 Denne formen for lønnsdannelse er assosiert med små lønnsforskjeller, i tillegg til høy sysselsetting og lav ledighet. Også øvrig internasjonal forskningslitteratur understøtter dette bildet.23

Samtidig som koordinering på tvers av avtaleområder i lønnsoppgjørene klart demper lønnsforskjeller i samfunnet, tyder nye analyser på at lønnsdannelsen innenfor avtaleområdene har mindre å si for lønnsforskjeller. Dale-Olsen m.fl. (2018) studerer sammenhenger mellom avtaleform (om lønn forhandles individuelt, lokalt eller sentralt), lønnsvekst og lønnsspredning i Norge. Gjennomgående finner forskerne at sammenhengen mellom lønnsspredning og avtaleform er svak. Likevel er individuelle lønnsavtaler assosiert med høyere lønnsnivå og større lønnsspredning, særlig på toppen av lønnsfordelingen, relativt til kollektivt forhandlet lønn. Dette kan skyldes seleksjon, for eksempel ved at partene har en tendens til å velge individuell lønnsfastsettelse i virksomheter med høyere produktivitet og lønnsnivå eller i virksomheter hvor individuell produktivitet har særlig stor betydning for verdiskapingen. Forskerne finner videre at sentrale tillegg virker dempende på lønnsspredningen, men også denne sammenhengen er svak. Studier fra Danmark, Sverige og Tyskland viser en tydeligere sammenheng mellom desentralisert lønnsdannelse og høy lønnsspredning.

3.3.2 Økte lønnsforskjeller i Norge og andre land

Lønnsforskjellene har økt i mange industrialiserte land. Samtidig har andelen av verdiskaping som går til lønn, gått ned i en rekke land. Analyser av Norge og andre OECD-land antyder at dette kan knyttes til større forskjeller mellom virksomheter.24 Teknologiske endringer og deltakelse i internasjonal handel trekkes frem som drivkrefter, og fallet i lønnsandelen har vært koblet til fremveksten av nye selskaper med høy produktivitet og lave lønnsandeler. Frontfagsmodellen og den koordinerte lønnsdannelsen har trolig dempet virkningen av globalisering og teknologisk endring på lønnsspredningen, slik at effektene har vært svakere i Norge enn i mange andre land.25 Også forhold som jevn fordeling av ferdigheter, godt tilbud av høyt utdannet arbeidskraft og en forholdsvis stor offentlig sektor med mange med høyt utdanningsnivå, kan ha bidratt til å dempe forskjeller, se omtale i kapittel 4.

Autor (2015) diskuterer muligheten for at teknologiske endringer og automatisering kan føre til økende lønnsforskjeller, gjennom at lavtlønnsyrker ikke drar nytte av teknologiske endringer i samme grad som yrker med høyere avlønning.26 Dette kan forsterkes hvis arbeidstakere med høyere kompetansenivå begynner å konkurrere om jobber med lavere kompetansekrav, i takt med at automatiseringen reduserer deres tradisjonelle jobbmuligheter, se nærmere omtale i kapittel 7.

Lønnsforskjellene er små i Norge, men har som i de fleste andre land økt noe. Ifølge TBU økte Gini-indeksen for lønn fra 17 prosent i 1997 til 21 prosent i 2015, og har deretter holdt seg rundt dette nivået. Forskjellene har økt både mellom de høyeste lønningene og de middels høye lønningene, og mellom lønningene på midten og de laveste lønningene. I tråd med dette finner Dale-Olsen m.fl. (2018) økende lønnsspredning siden 1990-tallet.

Figur 3.10 viser at lønnsveksten i Norge i en årrekke har vært særlig lav i den laveste lønnsdesilen. I den øverste desilen var lønnsveksten noe høyere enn i lavere desiler i oppgangsperioden før finanskrisen, men lavere i den siste femårsperioden, som omfatter oljeprisfallet og nedgang i sysselsetting i petroleumsrelaterte bransjer. De siste 20 årene har det vært en tendens til at lønnsnivået for ansatte i aldersgrupper under 40 år har falt relativt til gjennomsnittet for alle lønnstakere. I 1997 var gjennomsnittlig månedslønn 17 prosent høyere for aldersgruppen 55–59 år enn for 25–29-åringer. I 2017 var forskjellen dobbelt så stor. Dette kan ha sammenheng med stigende utdanningsnivå og endret sammensetning av jobber blant eldre kohorter. Selv om utviklingen uttrykker en stigning i lønnsforskjeller mellom aldersgrupper på et gitt tidspunkt, innebærer det ikke nødvendigvis større forskjeller i livsinntekt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og egne beregninger.

Lønnsforskjellene er fortsatt relativt små i Norge. Målt ved forskjellen mellom 90. og 10. persentil er det bare Sverige av landene i figur 3.11 som hadde mindre forskjell enn oss rundt midten av inneværende tiår. Går vi 15 år tilbake i tid lå Norge lavest av landene i figuren, men økningen i lønnsspredning var noe større i Norge enn i flere andre land på 2000-tallet, særlig i nedre del av fordelingen. En mulig forklaring kan være den relativt høye veksten i sysselsatte innvandrere i Norge, særlig etter EU-utvidelsen i 2004, fordi mange av disse har funnet arbeid med avlønning i den nedre delen av lønnsfordelingen. Innvandringen har trolig også medvirket til å dempe lønnsveksten i Norge, og trukket i retning av lavere lønnsnivå innen noen sektorer, særlig i bygge- og anleggssektoren og i lavtlønnsyrker i privat tjenesteyting med stort innslag av innvandrere.27 Se også avsnitt 3.3.4.

¹ Forholdet mellom 90. persentil og 10. persentil er delt opp i forholdet mellom 90. persentil og medianen, og forholdet mellom medianen og 10. persentil.

² Sverige: 2013. Danmark, Norge og Finland: 2015.

Kilde: OECD.

I internasjonal sammenheng er lønnsforskjellene etter utdanningsnivå små i Norge, se figur 3.12. Målt ved lønnsforskjellen mellom videregående nivå og lang høyere utdanning har Norge minst forskjell blant landene i figuren. Norske bedrifter betaler altså relativt lave lønninger til ansatte med høy utdanning sammenlignet med betalingen til lavt utdannede. En sammenpresset lønnsstruktur med relativt høye lønninger i bunnen av fordelingen kan redusere etterspørselen etter arbeidskraft med lav kompetanse. Samtidig kan det isolert sett bli mindre attraktivt å ta høyere utdanning i Norge enn i andre land. De små forskjellene må imidlertid ses i sammenheng med at det er billig eller gratis å studere i Norge, mens det i mange andre land er betydelige studieavgifter. Samtidig kan frontfagsmodellen bidra til at bedriftene investerer i produktivitetsforbedringer og til avskalling av de minst produktive bedriftene, noe som bidrar til produktivitetsvekst og vekst i reallønnen.

Kilde: Eurostat.

Det er tydelige forskjeller i lønnsnivå mellom næringer. Figur 3.13 viser hvordan lønnsnivået varierer mellom næringer og mellom utdanningslengder. For eksempel er lønnsnivået gjennomgående lavt i rengjørings-, overnattings- og serveringsvirksomheter, mens lønnsnivået i for eksempel bergverksdrift og utvinning og i finansiell tjenesteyting er forholdsvis høyt, samtidig som det er store forskjeller mellom utdanningslengder. Av hensyn til effektiv ressursbruk er det ønskelig at lønnsnivået i ulike næringer og for ulike grupper avspeiler forskjeller i produktivitet, slik at arbeidskraften oppmuntres til å flytte seg dit den er mest produktiv. Forskjeller i lønnsomhet og produktivitet mellom næringer og utdanningsgrupper, samt forskjeller i markedene for ulike typer arbeidskraft, påvirker relative lønninger. I næringer og yrker med lave formelle krav til kompetanse vil det være mange som kvalifiserer for jobbene, og det vil isolert sett bidra til å dempe lønnsveksten. Figur 3.14 viser imidlertid ikke tegn til økende forskjeller mellom høyeste og laveste utdanningsnivå i de næringene som er dekket. I industrien økte forskjellen mellom de med kortest og lengst utdanning i årene frem mot finanskrisen, men forskjellen har falt igjen etter 2010. Derimot har sammensetningen etter utdanningslengde og -fagfelt endret seg, og dette har trolig medvirket til høyere gjennomsnittlig lønn i finanstjenester, der andelen med høy utdanning og IT-kompetanse har økt. Figur 4.6 i kapittel 4 viser sammensetningen av ansatte etter utdanningslengde for utvalgte næringer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

¹ Fra og med 2012 er opplysninger fra SSBs spørreundersøkelse om innvandrernes utdanningsnivå inkludert.

² For kommune og fylkeskommune er tallene fra KS.

³ Innføringen av A-ordningen gir brudd i serien i 2015, og det presenteres derfor to tall for dette året, før og etter innføring av A-ordningen.

⁴ Deflatert med konsumprisindeksen.

Kilde: NOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018.

OECD kommer frem til at sammenhengen mellom lønnsnivå og produktivitet på næringsnivå er svakere i de skandinaviske landene enn i mange andre land. Det er i stor grad et resultat av modellene for lønnsdannelse i de nordiske landene, med betydelig koordinering og vekt på å tilpasse lønningene i hele økonomien til et nivå som konkurranseutsatte virksomheter kan leve med.

I Norge er de laveste lønningene generelt høye nok til å gi grunnlag for å forsørge seg selv og sine, selv om noen husholdninger med bare én lønnsinntekt vil havne under grensen for lavinntekt. Flere land med stort eller økende omfang av fattigdom og lavlønnsproblemer, som på mange områder er forskjellige fra Norge, har innført eller hevet eksisterende minstelønn for å redusere omfanget av såkalte «working poor». Som omtalt i avsnitt 3.2.7 er det ingen lovbestemt, nasjonal minstelønn i Norge, men i en stor del av arbeidsmarkedet er lønnsfastsettelsen omfattet av eller indirekte påvirket av tariffavtaler, eller omfattet av allmenngjøring.28 Det er i hovedsak overenskomstenes minstelønnssatser som er allmenngjort. Allmenngjøring innebærer således at det settes et gulv for hvor lavt arbeidstakere i den aktuelle bransjen kan lønnes. Forskrifter om allmenngjøring gjelder for tiden nasjonalt i ni bransjer: jordbruk og gartneri, byggenæringen, fiskeindustrien, skips- og verftsindustri, elektrofag, renhold, godstransport, persontransport og overnattings- og serveringsbransjen.

I forbindelse med tariffoppgjørene benyttes gjerne 85 prosent av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn i LO – NHO-området som en grense for utmåling av tillegg. I 2017 tilsvarte dette 394 200 kroner for et fullt årsverk uten overtid. I 2017 var 18 prosent av alle heltidsansatte lønnstakere under denne grensen.

Gjennomsnittslønnen er lavere for deltidsansatte enn for heltidsansatte. Omregnet til heltidsekvivalenter lå gjennomsnittslønnen for deltidsansatte om lag 23 prosent lavere enn gjennomsnittslønnen for heltidsansatte i 2017. Forskjellen i lønnsnivå mellom heltid og deltid påvirkes av en rekke forhold, blant annet stilling, utdanning, alder og yrke. Figur 3.15 viser at lønnsnivået i gjennomsnitt er lavere i yrker med en stor andel deltidsansatte. Dette påvirker inntektsforskjellene mellom kvinner og menn, siden deltid er mer utbredt blant kvinner enn blant menn.

¹ Hver boble representerer ett yrke. Omfatter 240 yrker med minst 1000 arbeidsforhold i 2017. Størrelsen på boblene er proporsjonal med antall arbeidsforhold med deltid i yrket.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og egne beregninger.

3.3.3 Forskjeller mellom kvinner og menn

For alle lønnstakere sett under ett utgjorde kvinners lønn per måned i gjennomsnitt 87 prosent av menns lønn per måned i 2017. Dersom vi bare ser på heltidsansatte, var lønnen for kvinner 88 prosent av den gjennomsnittlige lønnen for menn. Forskjellen ble redusert med vel 2 prosentenheter fra årtusenskiftet til 2015, og falt ytterligere i 2016 og 2017. Gjennomsnittet er påvirket av de høyeste lønningene. En mer representativ sammenligning kan derfor være å se på medianlønnen. Da blir forskjellen mellom kvinners og menns lønn noe mindre, om lag 6 prosentenheter i 2017.

Forskjellene i lønn øker med utdanningsnivå. Blant de med lavest fullførte utdanning utgjør kvinners lønn 89 prosent av menns lønn. For personer med fullført universitets- og høyskoleutdanning er den tilsvarende andelen om lag 80 prosent. Kvinner er underrepresentert i toppen av lønnsfordelingen og overrepresentert blant lavtlønte. Ifølge Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene er om lag 17 prosent av menn og 19 prosent av kvinner å regne som lavtlønte, der lav lønn defineres som at lønnsnivået som er lavere enn 85 prosent av gjennomsnittlig lønnsnivå for industriarbeidere i LO-NHO-området.29

I 2015 sto kvinner registrert som mottakere av om lag 41 prosent av den samlede inntekten til norske husholdninger. Den viktigste inntektskilden for husholdningene er lønnsinntekt. Yrkesdeltakelsen er gjennomgående lavere blant kvinner enn blant menn, men kvinner mottar oftere enn menn helserelaterte ytelser. Trygdesystemet bidrar sammen med skattesystemet til inntektsutjevning, også mellom kjønn.

Likelønnskommisjonen (NOU 2008: 6 Kjønn og lønn — Fakta, analyser og virkemidler for likelønn) konkluderte med at den viktigste grunnen til kjønnsforskjeller i lønn er at kvinner og menn arbeider i ulike sektorer, bedrifter, yrker og stillinger. Dette henger sammen med tradisjonelle utdannings- og yrkesvalg. I den grad kvinner og menn i større grad tar utradisjonelle utdannings- og yrkesvalg kan kjønnsforskjellene i lønn bli mindre. Også i Hamre (2017) pekes det på at kvinner og menns ulike utdannings- og yrkesvalg fører til lønnsforskjeller.30 Samtidig fremholdt kommisjonen at forhandlingssystemet opprettholder stabile lønnsrelasjoner, også mellom kvinner og menn, og at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn vokser i småbarnsfasen.

Tendensen til lavere sysselsettingsandel blant innvandrere enn blant befolkningen for øvrig er særlig tydelig for innvandrerkvinner. Inntektsforskjellene mellom kvinner og menn med innvandrerbakgrunn er større enn for befolkningen forøvrig. For norskfødte med innvandrerforeldre er kjønnsforskjellene mindre.

3.3.4 Innvandrere har lavere lønn enn majoritetsbefolkningen

I Norge har arbeidsinnvandring fra EU-land, særlig fra Sverige og land i Øst-Europa, bidratt til større arbeidsstyrke og høyere sysselsetting i bransjer med behov for arbeidskraft. Samtidig har arbeidsinnvandringen gitt et press nedover på lønningene for jobber i bygge- og anleggsbransjen og i tjenesteytende næringer med lave til middels krav til kompetanse. Både den direkte virkningen av økt arbeidstilbud mot jobber med lavt lønnsnivå og den indirekte effekten på lønninger til andre arbeidstakere med lav til middels kompetanse har isolert sett trukket i retning av økte lønnsforskjeller i Norge. Samtidig har Norge innført tiltak mot sosial dumping og allmenngjort de laveste lønnssatsene i en rekke bransjer som trolig demper disse virkningene.31

Flere studier har vist at innvandrere, særlig flyktninger og innvandrere fra lavinntektsland utenfor Europa, har lavere lønninger enn personer i majoritetsbefolkningen med samme utdanningsnivå og alder mv.32 Støren og Nesje (2018) viser at blant heltidsansatte, nyutdannede masterkandidater i 2017 hadde innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn om lag 9 prosent lavere lønn enn ikke-innvandrere, korrigert for blant annet kjønn, sektor, karakternivå og fagfelt. Kolsrud m.fl. (2016) beregner lønnsgapet for heltidsansatte flyktninger fra Afrika, Asia og Latin-Amerika sammenlignet med en kontrollgruppe av nordmenn til om lag 15 prosent for kvinner og 25 prosent for menn. En stor del av forskjellen skyldes at innvandrere jobber i virksomheter med lavere lønnsnivå.

Kolsrud m.fl. (2016) finner at lønnsforskjellen mellom majoritetsbefolkningen og innvandrere fra Afrika, Asia og Latin-Amerika øker med botid i Norge. Det skyldes blant annet en svakere lønnsutvikling for disse innvandrergruppene fra 10–15 år etter ankomst enn for majoriteten. Dette trekket er spesielt fremtredende for flyktninger med lavt og middels utdanningsnivå. Studien fra Barth m.fl. (2012) peker i samme retning. Den finner en tilsvarende økning i lønnsforskjell etter botid for innvandrere fra lavinntektsland. Mye av forklaringen på dette er at innvandrere i mindre grad enn andre arbeidstakere avanserer til bedrifter med høyere lønnsnivå. I begynnelsen av karrieren har alle arbeidstakere en tendens til å jobbe i bedrifter med relativt lave lønnsnivåer. Majoritetsbefolkningen bytter imidlertid fra mindre til mer produktive virksomheter utover i karriereløpet, mens innvandrerne fortsetter å jobbe i virksomheter med lave lønnsnivåer. Innad i samme bedrift er det derimot små forskjeller i lønnsutviklingen. Forfatterne tolker resultatene slik at innvandrere har permanent dårligere mulighet til å skifte til virksomheter med høyere lønnsnivåer, og peker på at det kan skyldes diskriminering. Funnene er derimot ikke konsistente med en forklaring basert på at innvandrere har mindre informasjon om arbeidsmarkedet, som de må antas å mangle i starten, men opparbeide seg over tid, og støtter heller ikke at det er forskjeller i produktivitet som ligger bak. En høyere sannsynlighet for jobbtap bidrar ifølge analysen ytterligere til å redusere innvandreres muligheter for å avansere til bedre betalte jobber og medvirker til at lønnsgapet mot majoritetsbefolkningen blir varig.

3.4 Velferdsordningene og arbeidsrettede tiltak

3.4.1 Gode fordelingsvirkninger av inntektssikringsordningene

Majoriteten av de personene i arbeidsdyktig alder som står utenfor arbeidsstyrken, har offentlige stønader som viktigste inntektskilde. Vilkårene for å motta stønader og nivået på disse vil derfor direkte påvirke inntektsfordelingen i samfunnet.

Hovedformålet med folketrygden er å gi alle innbyggere økonomisk trygghet, bidra til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer, samt bidra med hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv og klare seg best mulig til daglig (folketrygdloven §1-1). Økonomisk stønad til livsopphold (økonomisk sosialhjelp) tildeles etter sosialtjenesteloven. Hovedformålet for sosialtjenesteloven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet (sosialtjenesteloven § 1).

3.4.2 En høy andel mottar helserelaterte ytelser

Mange av de som i en kortere eller lengre periode ikke deltar i arbeidslivet, mottar en helserelatert trygdeytelse (sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd). De aller fleste mottakere av sykepenger har en jobb, og mange kombinerer arbeid og sykepenger gjennom gradert sykmelding. Halvparten av mottakerne av sykepenger kombinerer ytelsen med arbeid i løpet av sykepengeperioden. Også mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd kombinerer i noen grad en ytelse med arbeid. Blant de som mottok arbeidsavklaringspenger i 2017 hadde 43 prosent en deltidsjobb i løpet av året, mens andelen blant de som mottok uføretrygd, var 24 prosent. Det har lenge vært en målsetting at flere av dem som mottar en helserelatert ytelse skal kombinere den med arbeid.

Andelen som mottar helserelaterte ytelser er høy i Norge sammenlignet med land det er naturlig å sammenligne oss med. Ved utgangen av 2017 mottok 17 prosent av befolkningen mellom 18 og 66 år en slik ytelse. Det var en sterk vekst i andelen av befolkningen som mottok helserelaterte ytelser frem til 2003. En nedgang i andelen mottakere i 2004 ble etterfulgt av en periode med små endringer, før andelen økte igjen frem mot 2010. Etter 2010 har andelen gradvis avtatt og nivået i 2017 var det laveste siden årtusenskiftet. Nedgangen etter 2010 har særlig sammenheng med nedgang i andelen som mottar arbeidsavklaringspenger.

Generelt øker mottak av helserelaterte ytelser med alder, og andelen eldre i yrkesaktiv alder har steget. Selv om endringer i befolkningssammensetningen har hatt betydning for utviklingen i andelen mottakere av helserelaterte ytelser, tyder flere studier og analyser på at disse endringene i nokså liten grad kan forklare den samlede utviklingen.33 En studie har undersøkt betydningen av endringer i alderssammensetning og utdanningsnivå for veksten i helserelaterte ytelser fra 1994 til 2006. Studien finner at selv om en økende andel eldre isolert sett har bidratt til oppgangen, har økt utdanningsnivå trukket i motsatt retning. Samlet kan disse endringene forklare svært lite, om noe, av veksten i mottak av helserelaterte ytelser i perioden. Utviklingen må dermed skyldes andre forhold.34

Den høye arbeidsinnvandringen etter 2004 har særlig kommet i aldersgrupper med lav trygdetilbøyelighet. Isolert har det bidratt til en nedgang i andelen som mottar helserelaterte ytelser. Studier av tidligere ankomne grupper av innvandrere viser imidlertid fallende sysselsetting og betydelig overgang til trygdeordninger over tid i forhold til sammenlignbare grupper av norskfødte. Imidlertid er det forholdsvis store forskjeller i tilpasningen i arbeidsmarkedet mellom ulike innvandringsgrupper.35 Det er derfor usikkert hva fortegnet på lang sikt kan bli blant grupper som i liten grad mottar en trygdeytelse i dag.

Det er bekymringsfullt at mange i yrkesaktiv alder står utenfor arbeidslivet på grunn av helseutfordringer. Det gjelder spesielt unge som har et langt yrkesliv foran seg. Selv om trygdeordningene gir god økonomisk trygghet, er det likevel et betydelig økonomisk tap forbundet med å stå utenfor arbeidsmarkedet over tid. I tillegg kommer de menneskelige kostnadene som kan følge av det å ikke være i arbeid.

3.4.3 Viktig med gode insentiver til arbeid

Velferdsordningene skal utgjøre et sosialt sikkerhetsnett og sikre inntekt for personer som av ulike årsaker ikke kan jobbe. Ordningene bidrar videre til omfordeling av inntekt mellom livsfaser og mellom høy- og lavinntektsgrupper. Omfordelingen skjer dels gjennom utformingen av reglene for tilståelse og utmåling av ytelser og dels gjennom finansieringen av ordningene. Bestemmelser om minsteytelser og maksimumsytelser i forhold til inntektsgrunnlaget vil ofte gi høyere kompensasjon ved bortfall av inntekter når disse er lave enn dersom de er høye. Samtidig er trygdeavgiften proporsjonal med arbeidsinntekten, uten inntektstak og uavhengig av den enkeltes risiko og atferd. Overføringer bidrar dermed sammen med skattesystemet betydelig til omfordeling og reduserer ulikhet i markedsinntekt.

Økonomiske insentiver er viktige for overganger mellom arbeid og trygd. Dette gjelder både for arbeidsledige og mottakere av helserelaterte ytelser. Inntektssikringsordningene skal sikre inntekt dersom arbeidsinntekten faller bort i en periode, men stønadsnivået må ikke være så høyt at det ikke lønner seg å jobbe. Disse to hensynene må balanseres og ses i sammenheng med skattesystemets rolle. Økonomiske (dis-)insentiver har trolig størst betydning i de tilfellene hvor en kombinasjon av skatteregler og ulike ytelser innebærer at stønadsmottakere tjener svært lite på – eller til og med taper på – å gå fra stønad til arbeid. Man snakker gjerne om stønadsfeller når uheldige økonomiske insentiver på kort sikt bidrar til at personer forblir på et relativt lavt stønadsnivå, selv om de har potensial for å øke inntekten over tid gjennom deltakelse i arbeidsmarkedet. Slike stønadsfeller er uheldige. De kan ha betydelige negative effekter på arbeidstilbudet og undergrave den enkeltes muligheter til å forbedre sin økonomiske situasjon ved å utnytte egen arbeidsevne.

Dagpengene skal gi inntektssikring ved ledighet og bidra til at de ledige finner frem til nye jobber de har kvalifikasjoner for. Studier viser at dagpengenes sjenerøsitet og utforming påvirker arbeidslediges jobbsøkeratferd, også i Norge.36 Forskningen viser at høyere kompensasjonsgrad og lengre maksimal dagpengeperiode fører til lavere overgang til arbeid og lengre ledighetsperioder. Dette må veies opp mot behovet for inntektssikring. I tillegg vil utformingen av dagpengeordningen kunne ha betydning for hvor godt arbeidskraften utnyttes. I mange tilfeller kan det være lønnsomt både for den enkelte og for samfunnet at arbeidsledige søker etter arbeid noe lenger dersom dette øker sannsynligheten for å finne en jobb der de får brukt kompetansen sin.

Mottakere av helserelaterte ytelser er en sammensatt gruppe. Noen vil med mindre anstrengelser kunne øke sitt arbeidstilbud, mens andre er for syke til å jobbe. Som omtalt ovenfor bør stønadsordningene utformes slik at hensynene til effektivitet og inntektssikring balanseres. Da må man ta hensyn til hvordan mottakere av helserelaterte ytelser påvirkes av å være forsikret. Grasdal (2016) oppsummerer kunnskap om hvordan de helserelaterte ytelsene virker på deltakelse i arbeidsmarkedet.37 Ifølge Grasdal viser studier fra Norge og andre land at både arbeidstakere og arbeidsgivere lar seg påvirke av økonomiske insentiver i offentlige trygdeordninger. Bl.a. ser det ut til at sannsynligheten for å komme inn i en helserelatert ytelse øker med bruken av slike ytelser i nærmiljø eller egen familie.

Hernæs m.fl. (2016) ser på betydningen av inntektssikringsordningene for lønnsomheten av å jobbe, basert på opplysninger om mottak av ytelser og inntekt for befolkningen.38 De finner at det for mange er lite å tape på kort sikt ved avgang fra arbeid, noe som kan bidra til en form for stønadsfelle for unge som tidlig går ut av arbeidslivet. De eldste aldersgruppene vil ha relativt mindre å tape i form av arbeidsinntekt enn yngre grupper. På lang sikt, der en sammenligner et tenkt, varig trygdeløp med varig arbeid, er det store gevinster ved å arbeide fremfor å motta trygd. Gevinstene er størst for yngre personer, ikke minst på grunn av tapt lønnsvekst. Det er ikke klart i hvilken grad den enkelte er kjent med disse forskjellene, hvordan vektleggingen av fremtidig inntekt er sammenlignet med inntekt her og nå, og i hvilken grad den enkelte er i stand til å ta hensyn til disse sammenhengene. Unge personer som legger lite vekt på fremtidig inntekt, og som har sosiale eller helsemessige problemer, svake ferdigheter og lave formelle kvalifikasjoner, kan derfor være i fare for å bli fanget i stønadsfeller på tross av potensielt store, langsiktige gevinster ved å komme i arbeid.

Studien ser også på hvorvidt det lønner seg å komme i arbeid for personer som allerede er stønadsmottakere. Den finner at de aller fleste vil få en økonomisk gevinst ved overgang til heltidsarbeid. Imidlertid vil en mindre gruppe, om lag 5 prosent av stønadsmottakerne, få redusert inntekt ved overgang til heltidsarbeid. Det er også en relativt stor gruppe som kun står overfor en begrenset økonomisk gevinst dersom de kommer i arbeid. Gruppen med svake arbeidsinsentiver kjennetegnes ved at personer i gruppen forsørger flere barn enn i gruppen med sterke insentiver til å arbeide, samt av en høyere andel kvinner og innvandrere.

Regjeringen har tatt en rekke grep for å bidra til å få flere fra trygd over i arbeid. Innføringen av aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere under 30 år, endrede aktivitetskrav for retten til å kunne motta overgangsstønad og endringene i regelverket for arbeidsavklaringspenger for en mer arbeidsrettet ordning er eksempler på dette.

En viktig del av arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken er offentlige tjenester i form av veiledning og aktive tiltak overfor personer uten arbeid. Den aktive arbeidsmarkedspolitikken legger til rette for at flere kommer i arbeid og motvirker utstøting fra arbeidslivet. Arbeidsrettede tjenester gis av Arbeids- og velferdsetaten og kan omfatte veiledning og oppfølging knyttet til blant annet jobbsøking, kartlegging av behov for bistand og informasjon om arbeidsmarkedet. Dersom disse tjenestene ikke er tilstrekkelige, kan Arbeids- og velferdsetaten anskaffe arbeidsmarkedstiltak i ordinært arbeidsliv eller hos tiltaksleverandører.

Arbeidsmarkedstiltak kan benyttes for å avklare arbeidsevne, øke mulighetene for overgang til inntektsgivende arbeid, eller gi et meningsfullt arbeid til personer som har vanskeligheter med å få arbeid til ordinære lønns- og arbeidsbetingelser. Tiltakene spenner over et vidt spekter av innsatsområder, for eksempel oppfølging, lønnstilskudd, arbeidspraksis eller opplæring. Arbeidsmarkedstiltakene utgjør en viktig del av innsatsen for å få flere i arbeid, og den offentlige ressursinnsatsen gjennom arbeidsmarkedstiltakene er omfattende. Tiltaksapparatet er forenklet og målrettet, og bruken av tiltaksplasser innenfor ordinært arbeidsliv er økt. En viktig del av dette arbeidet er å forbedre kvaliteten og resultatene av tiltaksarbeidet.

Arbeidsmarkedspolitikken støtter opp om grupper som har særlige behov for hjelp til å komme i arbeid, herunder ungdom, langtidsledige, innvandrere fra land utenfor EØS-området og personer med nedsatt arbeidsevne. For den enkelte mottaker av bestemte livsoppholdsytelser kan det stilles krav til arbeidsrettet aktivitet med henblikk på å komme i arbeid. Arbeidsmarkedstiltakene kan benyttes selvstendig eller som virkemidler i mer helhetlige program. Arbeidsmarkedstiltakene kan også benyttes som virkemidler i forbindelse med aktivitetsplikt for mottakere av økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, og andre ytelser hvor det stilles krav om aktivitet. Slike tjenester og krav virker sammen med overføringer slik at de til sammen ivaretar hensynene til inntektssikring og til å støtte opp om høy yrkesdeltakelse, og dermed utjevne økonomiske og sosiale forskjeller.