5 Bærekraftig bruk og god tilstand i økosystemene

5.1 Innledning

Regjeringens hovedstrategi for naturmangfold er en bærekraftig naturforvaltning som sikrer at summen av all aktivitet eller bruk skjer på en måte som medfører at norske økosystemer i størst mulig grad holder en god tilstand over tid. Dette er kjernen i kap. 5. Videre er regjeringens hovedgrep for å ta vare på naturmangfold i Norge knyttet til tiltak for truet natur (kap. 6) og bevaring av et representativt utvalg av norsk natur for kommende generasjoner (kap. 7, se også omtalen av nasjonale miljømål i kap. 1.1).

Kjernen i mange av Aichi-målene er å beholde eller oppnå velfungerende økosystemer, jf. særlig mål 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 14 og 15 (se kap. 3). Det er blant annet en målsetting at økosystemene skal være «robuste og levere livsviktige økosystemtjenester», at mangfoldet skal brukes på en «bærekraftig måte», at vi skal restaurere «forringede økosystemer» og at «økosystemene skal ha «opprettholdt integritet og funksjon». Dette gjenspeiles også i nasjonalt mål 1.1 om naturmangfold (jf. Prop. 1 S for Klima- og miljødepartementet), der det heter at økosystemene skal ha god tilstand og levere økosystemtjenester.

Mål om å oppnå god tilstand for økosystemene er basert på grunntanken om at en velfungerende natur gagner hele samfunnet, og at vi har en plikt til å overlate naturen i en sunn tilstand til kommende generasjoner. Naturen som et langsiktig grunnlag for menneskers virksomhet, kultur, herunder samisk kultur, helse og trivsel understrekes også av formålsparagrafen i naturmangfoldloven.

God tilstand i naturen er avgjørende for naturens kapasitet til å levere økosystemtjenester av grunnleggende betydning for samfunnet, som pollinering av matplanter, klimaregulering, flomdemping og drikkevann. Dette er i sin tur avgjørende for menneskets overlevelse og tilgang til mat og andre råstoffer, og for å opprettholde sterke primærnæringer. Bærekraftig skogbruk, fiskeri, akvakultur og jordbruk avhenger av en velfungerende natur. Det ligger også vesentlige verdier i næringsvirksomhet som er basert på utnyttelse av virkestoffer/enzymer eller genetiske koder fra biologisk materiale til blant annet medisiner og næringsmiddelproduksjon. God tilstand i naturen er viktig for folkehelsen, blant annet fordi naturen gir grunnlag for opplevelser og friluftsliv.

I enkeltavgjørelser må det gjøres avveininger mellom kostnader og nyttevirkninger. Naturinngrep vil i mange tilfeller bli tillatt av hensyn til andre samfunnsinteresser. Vektlegging av andre samfunnshensyn kan også gjøre at det for deler av et økosystem godtas å ikke ha god tilstand. Videre vil påvirkning som ikke er under nasjonal kontroll, som klimaendringer, havforsuring og langtransportert forurensning, kunne gjøre at det ikke er mulig å oppnå god tilstand over alt.

Tilstanden i norske økosystemer er beskrevet i kap. 2 og er overordnet sett relativt god. I vurderingen av norsk måloppnåelse i kap. 3 framgår det videre at Norge har gjort mye for å ivareta naturen og har mange juridiske og økonomiske virkemidler som kan bidra til en god og økosystembasert forvaltning. Av juridiske virkemidler gjelder dette først og fremst plan- og bygningsloven og sektorlover som vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven, forurensningsloven, svalbardmiljøloven, havressurslova, akvakulturloven, petroleumsloven, skogbruksloven, og jordlova, anvendt sammen med naturmangfoldloven. Norge har et godt lovverk for å kunne forvalte naturen bærekraftig.Klima- og miljødepartementet har innhentet erfaringer med praktiseringen av naturmangfoldloven, og det foreslås i kap. 6, 8 og 9 noen oppfølgende tiltak for å forbedre og effektivisere lovanvendelsen. Regjeringen foreslår også noen forbedringer eller effektiviseringer i anvendelsen av andre lover, blant annet gjennom forskriftsendringer, endret vektlegging i enkeltsaker eller forbedret veiledning. Når det gjelder behovet for nye eller endringer i eksisterende økonomiske virkemidler, vil regjeringen først og fremst vurdere anbefalingene fra Grønn Skattekommisjon. Det vises for øvrig til omtalen under det enkelte økosystem, samt kap. 9 om kommunenes og fylkeskommunens rolle og ansvar.

Det framgår samtidig av kap. 2 og 3 at vi også i Norge har utfordringer. En utfordring for norsk naturforvaltning er at det i dag – med unntak av økosystemene i kyst og ferskvann og delvis for havområdene – ikke foreligger konkrete og omforente mål for hvilken tilstand som skal nås i økosystemene, selv om flere lover har mål om «bærekraftig» forvaltning. Konkrete og omforente mål vil gi et bedre grunnlag for avveininger av ulike hensyn og samfunnsmål, og bidra til en utvikling som er miljømessig, sosial og økonomisk bærekraftig. På Svalbard er det satt ambisiøse mål for bevaring av uberørt natur, men heller ikke disse målene er nærmere operasjonalisert når det gjelder økosystemenes tilstand. Dette gjør det igjen vanskelig å bedømme om bruken er bærekraftig, og kan også føre til at virkemidlene ikke brukes effektivt nok. En annen utfordring er at summen av arealpåvirkninger i Norge fortsatt utgjør den største negative påvirkningen på naturmangfoldet. Videre er norsk naturforvaltning ennå ikke godt nok tilpasset klimaendringene. I tillegg er det ulike utfordringer knyttet til de forskjellige økosystemene.

I dette kapitlet foreslår regjeringen konkrete tiltak og verktøy som kan bidra til å styrke en samlet bærekraftig forvaltning av naturmangfoldet over tid. Kapitlet omtaler først mer overordnede tiltak, og deretter mer spesifikke tiltak under hvert av hovedøkosystemene. Under våtmark omtales også hvordan regjeringen vil følge opp Stortingets anmodningsvedtak av 2. juni 2015, vedtak nr. 573 (2014–2015) om problemstillinger knyttet til forvaltning av myr.

5.2 Særlig om naturmangfoldloven

Naturmangfoldloven er et av de viktigste nye virkemidlene som ble vedtatt som følge av Norges første nasjonale strategi for gjennomføring av biomangfoldkonvensjonen, jf. St.meld. nr. 42 (2001–2002). Loven gjelder på norsk landterritorium, herunder innsjøer og vassdrag, og i Norges territorialfarvann. På Svalbard og Jan Mayen gjelder lovens bestemmelser om tilgang til genetisk materiale. På kontinentalsokkelen og i jurisdiksjonsområder opprettet i medhold av økonomiske soneloven gjelder visse av lovens bestemmelser så langt de passer (se boks 5.1). Lovens formål er at «naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur.»

Erfaringer fra bruken av loven så langt har bidradd til utformingen av regjeringens politikk for å ta vare på norsk naturmangfold. Loven har kun virket i få år, og kunnskapen om lovens virkninger er derfor fortsatt begrenset. Dette gjelder særlig den konkrete effekten på tilstanden i naturen, som har et langt tidsperspektiv. Videre er naturmangfoldloven et av flere virkemidler, og det er den samlede virkemiddelbruken sett i lys av det totale påvirkningsbildet som vil ha betydning for tilstanden i naturen på sikt.

Bestemmelser i loven som er særlig relevant for dette kapitlet er de alminnelige bestemmelsene for bærekraftig bruk med miljørettslige prinsipper (kap. II), regler om artsforvaltning (kap. III) og regler om fremmede organismer (kap. IV).

Klima- og miljødepartementet har spesifikt innhentet erfaringer om bruken av lovens miljørettslige prinsipper, reglene om prioriterte arter og utvalgte naturtyper, og om dispensasjoner i verneområdene, både gjennom en rapport utarbeidet av Multiconsult og gjennom samtaler med blant annet næringsorganisasjoner i etterkant. Multiconsults rapport1 forelå 30. september 2014.

Reglene om artsforvaltning i naturmangfoldloven viderefører i hovedsak regler som tidligere fantes i viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og naturvernloven. Lovens regler om fremmede organismer trer først i kraft 1. januar 2016, sammen med tilhørende forskrift. Det nye regelverket er et viktig bidrag til å hindre innførsel og utsetting av fremmede skadelige organismer. Reglene vil imidlertid ikke løse utfordringer knyttet til skadelige fremmede organismer som allerede er etablert i norsk natur. Det er et stort arbeid å bekjempe disse, og en total utryddelse er ikke realistisk. Prioriterte bekjempelsestiltak fremgår under omtalen av økosystemene i kap. 5.5. Klima- og miljødepartementet vil i samråd med berørte departementer utarbeide en samlet, prioritert tiltaksplan for bekjempelse av skadelige fremmede organismer.

Bestemmelsen om kvalitetsnorm for naturmangfold er kun brukt en gang, for å fastsette kvalitetsnormer for villaks, og inngikk heller ikke i erfaringsinnhentingen. En kvalitetsnorm kan være et hensiktsmessig virkemiddel der det er enighet om at en art eller naturtype skal vektlegges særskilt, for eksempel fordi arten er i tilbakegang, men der det er uklart hva denne vektleggingen bør innebære, og flere sektorer er involvert i forvaltningen. En norm kan i slike tilfeller bidra til et felles kunnskapsgrunnlag og felles mål for forvaltningen av arten eller naturtypen.

Hovedfunnene fra Multiconsults rapport er gjengitt i boks 5.2. Rapporten inneholder noen anbefalinger om å tydeliggjøre og klargjøre bruken av de miljørettslige prinsippene. Dette blir fulgt opp gjennom revisjon av veilederen for bruk av prinsippene for offentlig beslutningstaking.2 Rapportens hovedfunn om bruken av virkemidlene prioriterte arter og utvalgte naturtyper, samt regjeringens forslag til oppfølging, omtales i kap. 6 om ivaretakelse av truet natur. Regjeringens oppfølging av anbefalinger i rapporten om å forbedre kunnskapsgrunnlaget er omtalt i kap. 8 om kunnskap. Også regjeringens forslag knyttet til kompetanse i kommunene, se kap. 9, er dels en oppfølging av erfaringsinnhentingen.

5.3 Å utvikle mål for god tilstand

Som nevnt foran, er en utfordring for norsk naturforvaltning at det – med unntak for økosystemene i kyst og ferskvann og delvis havområdene – ikke foreligger konkrete og omforente mål for hvilken tilstand som skal nås i økosystemene. Dette fører til ulike oppfatninger om behovet for tiltak og om hvordan ulike hensyn bør veies mot hverandre. Naturmangfoldloven har vært og er fortsatt et viktig verktøy for en tverrsektoriell tilnærming til bærekraftig bruk av naturen. Dette gjelder særlig gjennom felles forvaltningsmål for arter og naturtyper, miljørettslige prinsipper og verktøy som utvalgte naturtyper. Naturmangfoldloven gir imidlertid ikke svar på hva som er det konkrete økologiske tilstandsmålet for den samlede forvaltningen av hvert økosystem.

Figuren viser hva som menes med økologisk tilstand. Eksempelet i figuren er sukkertareskog i god og dårlig tilstand.

Kilde: Illustrasjon: Nyhetsgrafikk

Klima- og miljødepartementet vil starte et arbeid med å beskrive hva som anses som «god økologisk tilstand», basert på vitenskapelige og etterprøvbare kriterier. Arbeidet vil foregå i nært samarbeid med berørte sektorer og skal så langt det lar seg gjøre bygge på eksisterende kriterier og indikatorer. Å definere hva som er god tilstand er et første steg for å sette mål for tilstand i ulike områder. Det er ikke gitt at det skal være et mål at god tilstand skal nås over alt. Vektlegging av andre samfunnsformål kan gjøre at det for deler av et økosystem godtas å ikke ha god tilstand. Videre vil påvirkning som ikke er under nasjonal kontroll, som klimaendringer, havforsuring og langtransportert forurensning, gjøre at det ikke er mulig å oppnå god tilstand over alt. Regjeringen vil utvikle mål for tilstand i de ulike økosystemene, og fastsette hvilke typer arealer eller forekomster innen hvert økosystem som bør ha «god tilstand», alle nødvendige hensyn tatt i betraktning. Konkrete mål for ønsket tilstand skal foreligge i 2017. Arbeidet vil omfatte alle hovedøkosystemene, med unntak av de områdene som faller inn under arbeidet med oppfølging av vannforskriften.

Når mål for tilstand er fastsatt, vil regjeringen innrette den samlede virkemiddelbruken med sikte på å opprettholde ønsket tilstand i områder og økosystemer der tilstanden er god nok, og å forbedre tilstanden i områder der tilstanden ikke er god nok i forhold til fastsatte mål. Regjeringen vil bruke dette som et verktøy for å effektivisere naturforvaltningen, og for å prioritere aktuelle restaureringstiltak i samsvar med Aichi-mål 15. Det er regjeringens mål at en forvaltning basert på definerte mål for økologisk tilstand bør kunne være på plass innen 2020.

Parallelt med at det utvikles en forvaltning basert på slike konkrete mål vil regjeringen fortsatt bruke sektorregelverket, plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven og svalbardmiljøloven for å redusere negative påvirkninger på naturmangfold og ivareta viktige områder for naturmangfold.

Regjeringen vil:

• Sette i gang et arbeid med å klargjøre hva som menes med «god økologisk tilstand», basert på vitenskapelige og etterprøvbare kriterier.

• Innen utgangen av 2017 fastsette mål for hvilken tilstand som skal opprettholdes eller oppnås i norske økosystemer.

• Ta sikte på at en forvaltning basert på definerte mål for økologisk tilstand er på plass innen 2020.

5.4 Overordnet politikk for arealforvaltning

I og med at arealendringer fortsatt er den største negative påvirkningen på natur i Norge i dag, vil regjeringen arbeide for at naturhensyn fortsatt blir innarbeidet og vektlagt i relevante arealbeslutninger. Dette gjelder der avgjørelser tas av statlige myndigheter, men ikke minst der kommunen utøver sitt arealforvalteransvar etter plan- og bygningsloven. Kommunen er en viktig samarbeidspartner for å ta vare på naturmangfoldet, og kommunens rolle omtales derfor mer inngående i et eget kapittel i denne meldingen, jf. kap. 9.

Regjeringen legger følgende prinsipper til grunn for arealbeslutninger som berører naturmangfold: Ved arealinngrep og arealbruk skal det så langt mulig – sett i lys av andre samfunnsformål– tas vare på den mest verdifulle naturen. Dette krever god planlegging basert på et godt og oppdatert kunnskapsgrunnlag. Dersom viktige naturverdier står i fare for å bli forringet eller ødelagt, er den foretrukne løsning i utgangspunktet å velge en annen lokalisering for tiltaket. Vektlegging av andre viktige samfunnshensyn kan imidlertid føre til et annet resultat. Disse prinsippene følger av naturmangfoldloven sammen med sektorlovverket.

Dersom det etter en avveining av fordeler og ulemper konkluderes med at negative konsekvenser skal aksepteres, bør den aktuelle myndigheten vurdere å fastsette vilkår om avbøtende tiltak i samsvar med hjemmelsgrunnlaget etter den relevante loven. I tillegg bør det normalt stilles krav om at arealer skadet av midlertidige inngrep restaureres når inngrepet har opphørt. Dersom det fremdeles er betydelige negative konsekvenser, kan vilkår om økologisk kompensasjon i noen tilfeller være aktuelt, der det aktuelle regelverket hjemler slik kompensasjon eller det følger av den alminnelige vilkårslæren. Naturmangfoldloven §§ 11 og 12 om at kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver, og om miljøforsvarlige teknikker, driftsmetoder og lokalisering, kan ha betydning for tolkningen av hvilke vilkår som kan pålegges. Økologisk kompensasjon er ikke knyttet til området der inngrepet skjer, men til restaurering, etablering eller beskyttelse av økologiske verdier i et annet tilsvarende område, fortrinnsvis i nærheten og av samme naturtype. Kompensasjon kan være å restaurere et område, danne nye områder eller sikre eller verne et område som ellers ikke ville blitt vernet. Slike tiltak skal normalt kun vurderes som en siste utvei. Dette ikke minst på grunn av betydelige økologiske og kostnadsmessige utfordringer knyttet til slike løsninger. En litt annen type eksempel er at man i vindkraftsaker har kompenserende tiltak for fugl på eksisterende kraftlinjer i et større areal enn selve utbyggingsområdet.

Eksempel fra samferdselsmyndighetenes arbeid med økologisk kompensasjon. Fra Statens vegvesen Håndbok V712 Konsekvensanalyser, hierarkisk framstilling av tiltak for å unngå negativ påvirkning ved utbyggingsprosjekter. Figuren illustrerer at største gevinst oppnås ved å unngå eller begrense, deretter avbøte eller kompensere som siste utvei.

Kilde: Basert på Samferdselsdepartementet, Fysisk kompensasjon for jordbruks- og naturområder ved samferdselsutbygging, 2013

Et av regjeringens hovedgrep for å sikre en arealforvaltning som tar tilstrekkelig hensyn til naturmangfold, er forbedring av den arealbaserte kunnskapen, jf. kap. 8. Et annet hovedgrep er en styrking av kommunenes arbeid og kompetanse knyttet til naturmangfold, jf. kap. 10. Videre vil styrking av kunnskapen om verdien av naturen og de økosystemtjenester den gir, jf. kap. 4, bidra til bedre opplyste interesseavveininger. Regjeringen foreslår også konkret bruk av sektorlovverk under det enkelte økosystem i kap. 5.5 nedenfor.

Økologiske sammenhenger i naturen spiller en avgjørende rolle for å opprettholde naturmangfoldet. Arter er avhengige av sammenhengende eller nærliggende leveområder for å kunne forflytte seg, utveksle genmateriale og overleve i et langsiktig perspektiv. Det vil være betydelig variasjon mellom artene når det gjelder hvilke behov de har. Det kan derfor ikke fastsettes generelle regler om slike økologiske sammenhenger. Med klimaendringene kommer samtidig disse sammenhengene til å spille en enda større rolle. Artenes eksisterende leveområder kommer til å forandres som følge av klimaendringene, og muligheten til å kunne flytte til nye områder kommer til å være en forutsetning for mange arters overlevelse. Områder som er viktig for økologiske sammenhenger kan være i alle typer økosystem. Eksempler på arealer som kan være viktige økologiske korridorer er grøntområder i byer og tettsteder, vann, vassdrag og elvemunninger, trekkveier for vilt og migrerings- eller passasjeruter for marine arter. Begrepet «grønn infrastruktur» omfatter alle slike arealer.

Grønn infrastruktur er ikke bare nødvendig for naturmangfoldet, men er i tillegg verdifull for mennesker, for eksempel når det gjelder flomdemping eller friluftsliv. Denne tosidige nytteeffekten er en viktig begrunnelse for at EU har grønn infrastruktur som en hovedsatsing i sin biodiversitetsstrategi (se boks 5.3).

På land og ut til én nautisk mil fra grunnlinjen er arealplanlegging etter plan- og bygningsloven det fremste verktøy for å sikre grønn infrastruktur. Også eksisterende verneområder kan ha funksjon som grønn infrastruktur, og naturmangfoldloven sier at verneområder kan opprettes med formål om å bidra til bevaring av «økologiske og landskapsmessige sammenhenger nasjonalt og internasjonalt». Hvilke virkemidler som er best egnet for å ta vare på økologiske sammenhenger er avhengig av de aktuelle artene man ønsker å sikre, og hvilket restriksjonsnivå som er nødvendig for å nå formålet. Det må utredes nærmere hvilke behov det er for en bedre ivaretakelse av økologiske sammenhenger, særlig i et klimaperspektiv, og hvordan slik ivaretakelse kan gjøres.

Regjeringen vil:

• Fortsatt arbeide for en arealforvaltning som tar hensyn til naturmangfold gjennom et godt kunnskapsgrunnlag og styrking av kompetansen i kommunene og fylkeskommunene om både naturmangfold og dets verdier, jf. kap. 8 og 9.

• Utrede nærmere hvilke behov det er for en bedre ivaretakelse av økologiske sammenhenger, og hvordan slik ivaretakelse kan gjøres.

Boks 5.4 Naturtyper i klimatilpasningsarbeid

En ny rapport fra Norsk institutt for naturforskning (NINA)¹ peker på at de mest utsatte naturtypene ved klimaendringer er knyttet til havstrand (havnivåstigning), ferskvann og fjell. Rapporten anbefaler at naturtyper som kan bli særlig negativt påvirket av klimaendringer, spesielt bør hensyntas i arealplanleggingen. Spesielt gjelder dette de naturtypene som er relativt sjeldne, da disse har størst sannsynlighet for å gå tapt ved klimaendringer. Naturens beskyttelse mot erosjon, regulering av vannstand i vassdrag (inkludert flomdemping) og rensing av vann er viktige økosystemtjenester som kan bidra positivt i samfunnets tilpasning til klimaendringene. Viktige naturtyper hva angår disse tjenestene er blant annet flommarkskog og åpen flomfastmark, myr, andre skogtyper, strandeng- og strandsump, ulike ferskvannssystemer og natur i byene. Bekker og elver med tilhørende flommark er naturlige vannveier som kan lede store vannmengder. Flommarkene er spesielt viktige for å ta unna flomtopper, ettersom de er tilpasset å bli oversvømt. Naturtyper som kan bidra til klimatilpasning dekker forholdsvis store arealer, noe som i seg selv er viktig i klimasammenheng. Større sammenhengende og godt fungerende økosystemer gir økt mulighet for å begrense skadene av endret klima og økt mulighet for leveranse av nødvendige økosystemtjenester. NINA anbefaler derfor at man tar hensyn til naturens sårbarhet og evne til å redusere effektene av klimaendringer når man planlegger klimatilpasningstiltak. Et annet viktig tiltak for å begrense klimaendringenes negative påvirkning på naturtyper og dermed ivareta deres økosystemtjenester er å minimalisere andre eksisterende trusler mot naturtypene.

Kilde: Foto: Børre Dervo

¹ Aarrestad, P.A., Bjerke, J.W., Follestad, A., Jepsen, J.U., Nybø, S., Rusch, G.M., & Schjartau, A.K. 2015 Naturtyper i klimatilpasningsarbeid. Effekter av klimaendringer og klimatilpasningsarbeid på naturmangfold og økosystemtjenester. NINA Rapport 1157, 98 s.

5.5 Konkretisering for de forskjellige økosystemene

5.5.1 Hav og kyst

Systemet med forvaltningsplaner for havområdene er et verktøy for en helhetlig og økosystembasert forvaltning, det vil si en forvaltning som fremmer både bærekraftig bruk og bevaring av økosystemene. Det er nå utarbeidet forvaltningsplaner for alle de norske havområdene Barentshavet – Lofoten, Norskehavet og Nordsjøen – Skagerrak. Forvaltningsplanene er lagt fram som meldinger til Stortinget.

Formålet med forvaltningsplanene er å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av ressurser og økosystemtjenester i havområdene og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte, produktivitet og naturmangfold. Forvaltningsplanene er derfor et verktøy for både å tilrettelegge for verdiskaping og matsikkerhet, og for å opprettholde miljøverdiene i havområdene.

Forvaltningsplanene bidrar til klarhet i overordnede rammer, samordning og prioriteringer i forvaltningen av havområdene. Det er gjeldende sektorregelverk som ligger til grunn for regulering av aktivitet i området. Regjeringen vil videreføre systemet med forvaltningsplaner.

Kilde: Miljødirektoratet/Kartverket

Formålet med regjeringens arbeid med å utvikle mer konkrete mål for god tilstand for økosystemene (som omtalt i kap. 5.3), er bedre målretting av tiltak og virkemiddelbruk i arbeidet med å opprettholde og oppnå god tilstand for marine økosystemer. I sjøområdene innenfor én nautisk mil fra grunnlinjen er de regionale vannforvaltningsplanene etter vannforskriften det overordnete grepet for å nå god eller opprettholde god tilstand. Se nærmere omtale av vannforskriften under kap. 5.5.2.

En arealbruk som inkluderer hensyn til naturmangfoldet på en god måte er også viktig for det marine naturmangfoldet. Arealplanlegging i sjøområdene innenfor én nautisk mil fra grunnlinjen ivaretas først og fremst gjennom plan- og bygningsloven. Regjeringen arbeider med en revidering av veilederen for kommunenes arealplaner i kystsonen. Det skal her sikres en mest mulig enhetlig praktisering mellom kommunene, og gis klare føringer for hvordan naturmangfold skal ivaretas. Det skal videre vurderes hvordan arealplanleggingen i sjø og på land i kystsonene kan sees i best mulig sammenheng. Dette har betydning både for arter, naturtyper og økosystemer i overgangen mellom sjø og land og hvordan de påvirkes av lokale inngrep eller forurensing. I forvaltningsplanene for havområdene inngår arealbaserte tiltak som verktøy for en økosystembasert forvaltning. De regionale vannforvaltningsplanene skal blant annet angi miljømål for vannforekomstene. Godkjente vannforvaltningsplaner skal legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i vannregionen. For både regionale vannforvaltningsplaner og forvaltningsplaner for havområdene følges tiltakene opp og iverksettes gjennom de respektive lovverk og prosesser på vanlig måte.

Regjeringens viktigste politikk framover for bærekraftig hav- og kystforvaltning innen de aktuelle sektorene omtales nedenfor. For tiltak for truet natur og representativ bevaring, vises til kap. 6 og 7.

Høsting av marine levende ressurser

Havressurslova legger rammer for å sikre en bærekraftig høsting av marine levende ressurser. Forvaltningen skal baseres på en føre-var-tilnærming i tråd med internasjonale avtaler og retningslinjer, samt en økosystembasert tilnærming som tar hensyn til leveområder og biologisk mangfold. Forvaltningen baseres på best tilgjengelig vitenskapelig kunnskap. Høstingsmetoder og redskapsbruk skal ta hensyn til behovet for å redusere mulige negative påvirkninger på levende marine ressurser.

Kartlegging av havbunnen blant annet gjennom MAREANO-programmet har dokumentert at fiskeriaktiviteten har stor påvirkning på bunnøkosystemene i noen områder. Trål er det fiskeredskapet som i størst grad påvirker bunnhabitatene. Trål har blitt brukt i over hundre år og fiskeriene har stort sett pågått i de samme områdene. I de senere årene har antall tråltimer gått vesentlig ned, delvis på grunn av bedre tilgang på fisk, og dette innebærer at belastingen på bunnen er redusert. Arealet som benyttes til tråling er redusert sammenlignet med tidligere år. Den teknologiske utviklingen bidrar til økt fangsteffektivitet og mer skånsomme redskaper. Regjeringen vil fortsatt arbeide for utvikling og bruk av trålredskap som er mest mulig skånsom mot havbunnen, og av anordninger i trål som minimerer uønsket bifangst.

Forskrift om utøvelse av fiske i sjøen stiller krav om at det utvises særlig aktsomhet ved fiske i nærheten av kjente forekomster av koraller. MAREANO-kartleggingen og annen kartlegging har påvist mange nye korallrevforekomster.

Av fiskebestander er blant annet tobis, sild og lodde definert som nøkkelarter med stor betydning for annet naturmangfold. De er viktig næringsgrunnlag for en rekke arter av sjøpattedyr, fisk og sjøfugl, og bestandsstørrelsen har stor innvirkning på bestandsstørrelse av disse. Norge har valgt å innføre en ny forvaltningsmodell for fiske etter tobis i Nordsjøen. Hensikten er å bygge opp bærekraftige gytebestander i hele utbredelsesområdet for tobis i norsk økonomisk sone i Nordsjøen.

Kilde: Foto: Rudolf Svensen

Regjeringen vil fortsatt bruke et sett av flere virkemidler for å forbedre tilstanden for den norske bestanden av europeisk hummer. Den strenge reguleringen av høsting skal videreføres. Da brudd på reglene fortsatt har et stort omfang, må håndhevelse og kontroll i felt videreføres. Bevaringsområde for hummer hvor hummeren fredes mot høsting er et egnet tiltak for slike arter som er relativt stedfaste og er dokumentert å bidra til styrking av hummerbestandene lokalt. Det skal vurderes om det er behov for øvrige tiltak mot amerikansk hummer i tillegg til eller i tilknytning til forbudet mot import av levende amerikansk hummer.

Akvakultur

Det følger av tilstands- og påvirkningsbeskrivelsen i kap. 2 at akvakultur kan medføre påvirkninger på naturmangfold.

For å bidra til å bevare naturmangfoldet vil akvakulturforvaltningen ta hensyn til de samlede påvirkningene og ikke bare de som oppstår på selve lokaliteten.

Viktige virkemidler som bidrar til å ivareta miljøhensyn er overvåking av miljøtilstanden under og nær anleggene (MOM), kriterier for å tillate klarering av lokaliteter, maksimalt tillatt mengde fisk på hver lokalitet (MTB), generelle driftsregler – herunder brakklegging, tekniske regler for å hindre rømming (NYTEK), regler om bekjempelse av lakselus, utfisking av rømt oppdrettslaks fra elvene og regulering av legemiddelbruk. Virkemidlene er kontinuerlig under utvikling, og senest er det fastsatt en ny forskrift som gir næringen ansvaret for å finansiere tiltak for å redusere andelen rømt oppdrettsfisk i elvene. Regjeringen arbeider også kontinuerlig for å styrke kunnskapsgrunnlaget på disse områdene.

Regjeringen mener at miljømessig bærekraft må benyttes som den viktigste forutsetningen for å regulere videre vekst i oppdrettsnæringen og vil følge opp disse utfordringene i tråd med Stortingets behandling av Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett.

Petroleumsvirksomhet

Ivaretakelse av miljøhensyn er en integrert del av norsk petroleumsvirksomhet.

For å beskytte økosystemene til havs mot påvirkning fra petroleumsvirksomhet, blir det blant annet gjennomført konsekvensutredninger i henhold til petroleumsloven både før åpning av områder for petroleumsvirksomhet, i tillegg til at det også gjennomføres feltspesifikke konsekvensutredninger i forkant av den enkelte utbygging. Konsekvensutredninger skal også gjennomføres før legging av rørledninger og kabler, ved nedstenging av felt og disponering av innretninger. I enkelte områder er det satt vilkår som for eksempel tidsbegrensninger for boring og seismikkinnsamling for å beskytte naturmangfold og ivareta hensynet til andre næringer.

Operatøren må ha tillatelse etter forurensningsloven før oppstart av petroleumsvirksomhet. I denne tillatelsen stilles det krav til blant annet utslipp til luft og sjø og beredskap mot akutt forurensning basert på sårbarheten i det aktuelle området og tilgjengelig teknologi. Det kan for eksempel stilles krav for å hindre negativ påvirkning på koraller og annen sårbar bunnfauna, sjøfuglbestander og fiskebestander i gyteperioder.

Dette systemet sikrer ivaretagelse av miljøhensyn i de ulike fasene av virksomheten, fra leting til utbygging, drift og avslutning, og bidrar til å opprettholde en god miljøtilstand i norske havområder.

Skipsfart, havner og farleder

Et høyt sjøsikkerhetsnivå og en god beredskap mot akutt forurensning er nødvendig for å hindre skade på naturmangfold. Kystverket jobber kontinuerlig for å optimalisere porteføljen av ulike sjøsikkerhets- og beredskapstiltak. Tiltakene skal være dimensjonert på grunnlag av kunnskap om sannsynlighet for ulykker og mulige konsekvenser for liv, helse og miljø. Regjeringen tar sikte på å legge frem en stortingsmelding om forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning i 2016.

I nasjonal transportplan 2014–2023 fremkommer det at naturmangfoldlovens prinsipper skal legges til grunn ved planlegging, anlegg og drift av infrastruktur. Større inngrep vil ofte kreve reguleringsplan og konsekvensutredning, hvor også virkninger på naturmangfold skal redegjøres for.

Skipsfart i polare farvann er på lik linje med skipstrafikk i andre farvann omfattet av internasjonale konvensjoner fastsatt av FNs sjøfartsorganisasjon (IMO). Polarkoden er globale bindende regler for skip som ferdes i polare farvann, og ble vedtatt i IMO i 2014. Polarkoden består av to deler, en sikkerhetsdel og en miljødel. Koden stiller særskilte krav til skip som opererer i disse farvannene, slik som blant annet krav til konstruksjon, utstyr, operasjon, beskyttelse av det marine miljø, navigasjon og mannskapets kompetanse. De viktigste miljøkravene omhandler utslipp av olje, kjemikalier, kloakk og søppel. Polarkoden trer i kraft 1. januar 2017.

Havne- og farvannsloven skal ivareta hensynet til god fremkommelighet, trygg ferdsel og forsvarlig bruk og forvaltning av farvannet i samsvar med allmenne hensyn. Allmenne hensyn innbefatter også hensyn til naturmangfold. Hensyn til naturmangfold skal legges til grunn i vurderingen av søknader om tillatelse til tiltak etter havne- og farvannsloven. Eksempler på tiltak er kaier, broer, akvakulturanlegg, kabler, rør, utdypning og dumping. Loven har også reguleringer om bruk av farvann, etablering av navigasjonsinnretninger og havnevirksomhet.

Fremmede skadelige organismer

Utslipp av urenset ballastvann innebærer stor risiko for introduksjon av fremmede organismer som kan fortrenge naturlig forekommende arter. Risikoen for at fremmede organismer skal få fotfeste øker med klimaendringene. Ballastvann reguleres av ballastvannforskriften, som trådte i kraft i 2009. Det forventes at ballastvannkonvensjonen vil tre i kraft i nær framtid. Norge vil i kjølvannet av dette revidere ballastvannforskriften.

Kilde: Foto: Kim Abel/Naturarkivet

Regjeringen vil videre prioritere bekjempelsestiltak mot stillehavsøsters i henhold til handlingsplanen for dette. Regjeringen vil videreføre en todelt forvaltning av kongekrabbe med opprettholdelse av det kvoteregulerte området og aktive bekjempingstiltak vest for dette.

Plastavfall

God avfallshåndtering er viktig for å forebygge marin forsøpling. Forsøpling er forbudt, og det er melde- og sokneplikt ved tap av fiskeredskap. Regjeringen har styrket innsatsen både nasjonalt og internasjonalt for å forebygge og rydde opp i forsøpling av kyst og havområdene, og for å styrke kunnskapen om kilder, effekter og mulige tiltak overfor marin forsøpling og mikroplast. Støtten til frivillig opprydningsarbeid er også styrket. En produsentansvarsordning for fritidsbåter er under utredning, og Miljødirektoratet skal i 2016 legge fram en tiltaksanalyse over øvrige mest effektive nasjonale tiltak mot marin forsøpling. Direktoratet skal også legge fram en vurdering av mulige tiltak for å redusere og forebygge forekomst av mikroplast i det marine miljøet. Miljødirektoratet har startet et samarbeidsprosjekt hvor fiskere, på frivillig basis og etter avtale, leverer avfall de får opp under fiske til havner kostnadsfritt hvor avfallet registreres og håndteres med sikte på materialgjenvinning. Ordningen gjelder foreløpig fire norske havner og skal bidra til å identifisere løsninger. Fiskeridirektoratet vil fortsette arbeidet med årlig opprydding av tapte fiskeredskap. Videre er det er mål å fullføre opprydningen av henlagte/kasserte blåskjellanlegg. Norge skal med hovedvekt på arbeidet i FNs miljøforsamling UNEA, FNs miljøprogram UNEP, FAO, OSPAR og NEAFC fortsatt være en ledende pådriver i det internasjonale arbeidet for å redusere plastavfall og mikroplast i havmiljøet, styrke kunnskapen om mikroplast og hindre tap og sikre opprydning av fiskeredskap.

Mineralnæringen

Mineralnæringen har de siste årene vist stigende interesse for antatte mineralforekomster på norsk kontinentalsokkel. Kunnskapsgrunnlaget er mangelfullt, og foreløpig er derfor kartlegging og undersøkelse det mest sentrale. Eventuell kommersiell utvinning ligger et stykke frem i tid og forutsetter mer kunnskap om blant annet ressursgrunnlaget, utvinningsmetoder, sameksistensproblematikk og om arter og naturtyper på havbunnen. Uten nærmere forholdsregler kan aktivitet på havbunnen skade sårbare og sjeldne arter og naturtyper. Det varige fotavtrykket fra mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen bør være minst mulig. Før det eventuelt kan igangsettes mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen, må derfor kunnskapsgrunnlaget om blant annet miljøvirkninger økes og et godt regelverk være på plass.

Havenergi

Havenergilova trådte i kraft 1. juli 2010. Av loven fremgår det at etablering av fornybar energiproduksjon til havs kun kan skje etter at staten har åpnet bestemte geografiske områder for søknader om konsesjon. For å kunne åpne et område for vindkraft må det etter havenergilova også gjennomføres en strategisk konsekvensutredning i statlig regi. Et viktig formål bak arbeidet med havenergilova var å legge rammebetingelsene i god tid før eventuell utbygging og å ha kontroll med arealdisponeringen til havs.

Som oppfølging av loven ble forslag til utredningsområder utarbeidet av en direktoratsgruppe ledet av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). En strategisk konsekvensutredning ble deretter gjennomført av NVE og overlevert Olje- og energidepartementet i 2013. Etter en helhetlig vurdering av konsekvenser for nærings-, samfunns- og miljøinteresser i og rundt utredningsområdene, samt områdenes teknisk-økonomiske egnethet, anbefalte NVE å prioritere åpning av fem områder. Ingen områder er per i dag åpnet. I henhold til havenergilova skal det gjennomføres prosjektspesifikke konsekvensutredninger i forbindelse med søknad om konsesjon og det skal utarbeides detaljplan.

5.5.2 Elver og innsjøer

Helhetlig forvaltning

Det tverrsektorielle samarbeidet om vannforvaltning som skjer under oppfølgingen av vannforskriften er et viktig verktøy i arbeidet for god tilstand i elver og innsjøer. I regionale vannforvaltningsplaner settes det miljømål for vannforekomstene og utarbeides tiltaksprogrammer.

På grunnlag av vannforvaltningsplaner for perioden 2016–2021 skal tiltak iverksettes senest i 2018, for å nå det nasjonale målet om god økologisk tilstand i 2021. Det arbeides på tvers av sektorer med å sette sammen tiltak for å redusere negative påvirkninger og oppnå miljømålene. Arbeidet med å beskrive påvirkningene fra lakselus og rømt oppdrettsfisk på laksebestander vil bli videreført. Regjeringen vil, gjennom en samordnet innsats mellom berørte sektorer, følge opp tiltak som framgår av vannforvaltningsplanene slik at fastsatte mål nås. Vedtak om gjennomføring av enkelttiltak treffes av ansvarlig myndighet etter relevant lovgivning.

Planlegging i og langs vassdrag

Etter plan- og bygningsloven § 1–8 skal det i 100-metersbeltet langs sjøen og langs vassdrag «tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser». Samme paragraf pålegger kommunene å vurdere behovet for et forbud mot tiltak som er negative blant annet for naturmiljø. De fleste kommunene har i dag innført et byggeforbud langs vassdrag. Regjeringen legger vekt på at kommunene og fylkeskommunene har kunnskap om ulike økosystemers betydning for klimatilpasning. Elvebredder og elvesletter er eksempler på natur som kan dempe effektene av flom, og bør så langt mulig ivaretas i arealplanleggingen. Kommunene har etter vannressursloven § 11 mulighet til å fastsette bredden på et «naturlig vegetasjonsbelte som motvirker avrenning og gir levested for planter og dyr» langs vassdrag. Klima- og miljødepartementet i samråd med Olje- og energidepartementet og Landbruks- og matdepartementet vil sørge for at kommunene får veiledning om bruken av denne bestemmelsen i vannressursloven.

Inngrep i vassdrag

Vassdragene er en viktig og særpreget del av norsk natur, men også en viktig kilde til fornybar energi. Alle vassdragsinngrep som kan berøre allmenne interesser i nevneverdig grad krever konsesjon etter vassdragslovgivningen. Myndigheten kan fastsette nødvendige vilkår for inngrepet. Vannkraft utgjør den største fysiske påvirkningen på vannet vårt, men er også selve ryggraden i det norske kraftsystemet og er av stor betydning for velferden i Norge.

Med unntak av små vannkraftanlegg som har fått unntak fra konsesjonsplikt etter vassdragslovgivningen, og som behandles etter plan- og bygningsloven, skal alle nye vannkraftanlegg ha konsesjon fra vassdragsmyndighetene for bygging og drift. Med konsesjonene følger det vilkår om naturforvaltning og avbøtende tiltak. Dynamikk og variasjon i vannføringen er generelt sentralt for vassdragets verdi for landskap og friluftsliv og for biologisk mangfold. Et viktig og ofte brukt avbøtende tiltak er derfor vilkår som fastsetter krav om en miljøbasert minstevannføring på berørt elvestrekning for å sikre noe av kontinuiteten og dynamikken i vannstrengen.

Vassdragsmyndighetene vil ved konsesjonsbehandling av nye vannkraftverk og ved eventuelle endringer i vilkår for drift av eksisterende vannkraftverk, legge stor vekt på å finne fram til tilpassede vannføringsregimer som på best mulig måte ivaretar økologien i vassdragene. Miljøforbedrende tiltak som vil begrense kraftproduksjonen, skal vurderes ut fra en totalvurdering av fordelene og ulempene for allmenne og private interesser.

Standardvilkår, blant annet om naturforvaltning, fastsettes av vassdragsmyndighetene for alle nye vassdragskonsesjoner. Vilkåret er utviklet gjennom forvaltningspraksis og gir miljømyndighetene hjemmel til å pålegge konsesjonæren undersøkelser om hvilke konsekvenser vannkraftproduksjonen har for økologien i vassdraget samt enkelte avbøtende tiltak for å redusere negative konsekvenser av utbyggingen, som for eksempel utlegging av gytegrus eller utbedring av fiskevandringshindre.

Pålegg om undersøkelser knyttet til de langsiktige miljøkonsekvensene av inngrepet vil avdekke behov for eventuelle nye konkrete avbøtende tiltak. Et generelt forbedret kunnskaps- og erfaringsgrunnlag knyttet til effekter av tidligere vassdragsutbygginger vil også ha betydning for myndighetenes fastsettelse av vilkår i nye utbygginger, og som grunnlag for bedre vurderinger av samlet belastning ved nye vassdragsinngrep.

Regjeringen vil bruke standardvilkåret for naturforvaltning mer aktivt til å forbedre tilstanden i utbygde vassdrag.

I vannforvaltningsplanene som utarbeides for å oppfylle vanndirektivet i Norge, påpekes det at svært mange vannkraftreguleringer mangler standardvilkår for naturforvaltning.

Det er riktig at om lag halvparten av alle vannkraftkonsesjoner mangler dagens standardvilkår for naturforvaltning, som først fra 1992 har vært tatt inn i alle nye konsesjoner. Men selv om eldre konsesjoner mangler det moderne naturforvaltningsvilkåret, er det likevel hjemler i lovverket for å kunne pålegge miljøforbedringer. Vassdragslovgivningen gir under bestemte forutsetninger adgang for konsesjonsmyndigheten til å revidere vilkårene for en gitt konsesjon etter en fastsatt frist. Dette er et virkemiddel for å modernisere konsesjonsvilkårene og forbedre miljøforholdene i regulerte vassdrag og bringe dem mer i tråd med dagens miljøstandarder. En slik vilkårsrevisjon gir også mulighet til å ta inn standardvilkåret for naturforvaltning, og dermed en mulighet til i neste omgang å pålegge miljøforbedrende tiltak eller kunnskapsinnhenting for å kunne bedømme hva som vil være det riktige tiltak. Utfordringen er at en revisjonssak i dag kan være svært tid- og ressurskrevende, og at det er et betydelig antall av de gamle utbyggingene der det er behov for miljøforbedrende tiltak. Det innebærer at den administrative ressursbruken kan bli så omfattende at det vil ta lang tid å nå miljømål for eldre, utbygde vassdrag.

Regjeringen vil utrede hvordan dagens naturforvaltningsvilkår, eller andre effektive virkemidler, mer rasjonelt enn i dag kan gjøres gjeldende for i første omgang vassdrag med konsesjon der det er kjente miljøproblem. Dette med sikte på at det skal kunne gis pålegg for å oppnå nasjonalt godkjente miljømål i vannforvaltningsplanene for perioden 2016–2022.

Miljøforbedring gjennom tiltak som innenfor visse rammer også har konsekvenser for kraftproduksjonen, for eksempel vilkår om slipp av minstevannføring, kan pålegges av energimyndighetene gjennom revisjon, ikke ved bruk av naturforvaltningsvilkåret. NVE og Miljødirektoratet har sammen foretatt en nasjonal faglig gjennomgang av alle vassdrag med vannkraftkonsesjoner som kan tas opp til revisjon innen 2022. Gjennomgangen omfattet ca. 395 konsesjoner fordelt på 187 vassdrag, og inneholder direktoratenes felles anbefaling om hvilke miljøverdier som kan ivaretas gjennom kostnadseffektive tiltak som også vil medføre noe reduksjon i kraftproduksjonen. De to direktoratene har pekt ut 50 vassdrag med stort potensial for forbedring av viktige miljøverdier og med antatt lite eller moderat krafttap i forhold til forventet miljøgevinst. Olje- og energidepartementet og Klima- og miljødepartementet har gitt en nasjonal føring til vannregionene, basert på en overordnet nasjonal kost-nytte vurdering, om at vannslipping/magasinrestriksjoner som utgangspunkt bare skal legges til grunn for miljømål i disse 50 høyest prioriterte vassdragene.

Det vil bli gjennomført revisjon i en rekke vassdrag i første planperiode. I denne perioden kan det også i andre vassdrag enn revisjonsvassdragene være aktuelt å pålegge miljøforbedrende tiltak, enten ved å gi pålegg i medhold av standardvilkår, innkalle anlegg uten konsesjon (se neste avsnitt) til konsesjonsbehandling eller omgjøre enkeltvilkår i gitte vassdragskonsesjoner. Regjeringen forutsetter at det utvises forsiktighet med å foreslå innkalling og omgjøring som medfører produksjonstap. Dersom vannregionene likevel mener at slike vassdrag bør prioriteres for vannslipp skal det begrunnes i forvaltningsplanen. I andre planperiode (2022–2027) må det foretas en ny kost-nyttevurdering.

Det finnes i dag også eldre anlegg uten konsesjon. Vassdragslovgivningen gir myndighetene i særlige tilfeller hjemmel til å kalle inn slike inngrep til konsesjonsbehandling. Vassdragsmyndigheten vil i den enkelte sak vurdere om det er grunnlag for å bruke denne muligheten for å forbedre miljøtilstanden i vassdrag hvor det foreligger sterke miljømessige hensyn. I så fall vil det bli sørget for at det blir fastsatt standardvilkår for naturforvaltning gjennom konsesjonsbehandlingen. Det er behov for bedre oversikt over inngrep i vassdrag som ikke har konsesjon og lokaliseringen av disse, herunder eldre vannkraftverk. Olje- og energidepartementet og Klima- og miljødepartementet vil i fellesskap gjennomføre en kartlegging av anlegg uten konsesjon, og utarbeide en oversikt over disse.

Det kan også foreligge andre sterke miljømessige hensyn enn vassdragsmiljø, for eksempel landskapshensyn og friluftsinteresser som tilsier endring i virksomheten eller nye vilkår. Revisjon eller andre virkemidler etter vassdragslovgivningen kan tas i bruk for å oppnå forbedringer også for slike interesser. Når det gjelder vernede vassdrag, vises det til omtale i kap. 7.3.

Forvaltning av vill laksefisk

Norsk villaksforvaltning er basert på internasjonale forvaltningsprinsipper utarbeidet av den nord-atlantiske villaksorganisasjonen (NASCO) og på St.prp. nr. 32 (2006–2007) om vern av villaksen mv. Målet er å bevare og gjenoppbygge laksebestander av en størrelse og sammensetning som sikrer mangfold innen arten og utnytter dens produksjonsmuligheter.

Ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder gir om lag tre fjerdedeler av den norske villaksressursen en særlig beskyttelse i utvalgte vassdrag og fjordområder. Denne ordningen skal evalueres i 2017. Dersom det viser seg at systemet ikke har gitt tilstrekkelig beskyttelse av villaksen, vil regjeringen vurdere behovet for å styrke beskyttelsen av de aktuelle villaksbestandene mot menneskeskapte påvirkninger ytterligere.

Kvalitetsnormen for villaks setter retningsgivende mål for laksebestandene. Normen er et måleinstrument som klargjør hva som er god tilstand for en villaksbestand. Klima- og miljødepartementet vil videreføre arbeidet med å klassifisere de viktigste bestandene etter normen. Klima- og miljødepartementet vil videre, dersom målet om god tilstand ikke nås etter normen, og det ikke er gitt unntak i selve normen eller i medhold av denne, i samråd med berørte myndigheter klargjøre hvorfor målet i normen eventuelt ikke er nådd, og utarbeide en plan for hvordan kvalitetsnormen likevel kan bli nådd.

Regjeringen vil fortsette bekjempelsen av parasitten Gyrodactylus salaris i tråd med faglige anbefalinger. Rotenonbehandling vil fortsatt være hovedtiltaket i dette arbeidet. Per 1. juli 2015 var totalt 22 tidligere infiserte vassdrag friskmeldt og ytterligere 17 vassdrag ferdig behandlet slik at de forhåpentligvis kan friskmeldes i løpet av kommende femårsperiode.

Selv om fiske ikke er hovedtrusselen for mange villaksbestander, vil reguleringer av fisket i elv og sjø bidra til å redusere den samlede belastningen og dermed bidra til overlevelsen til enkelte bestander. Det vil bli innført nye reguleringer i fisket etter anadrom laksefisk fra og med 2016. Reguleringene vil bli gjennomført med vekt på bærekraft og verdiskaping. Regjeringen arbeider også for et bærekraftig fiske i Tanavassdraget fra og med 2017. Samarbeidet med Russland om forvaltningen av villaks i Finnmark- og Murmanskregionen vil bli fulgt opp i tråd med en intensjonsavtale mellom Norge og Russland.

Regjeringen vil fortsatt benytte genbank som et virkemiddel for å sikre det genetiske mangfoldet i lakse- og sjøørretbestandene og for bestander som er truet av lakseparasitten Gyrodactylus salaris. Målet for regjeringen er imidlertid at disse bestandene på sikt skal kunne settes ut igjen i de elvene de hører til, og overleve der.

Regjeringen vil fortsette kalking av forsurede vassdrag. Kalking bidrar ikke bare til forbedringer for villaksen, men også for det biologiske mangfoldet i vassdragene generelt. I dag er 21 laksevassdrag kalket, og etter mangeårig innsats er mange bestander kommet tilbake. 10–15 prosent av villaksen som tas i Norge i dag, kommer fra et kalket vassdrag.

Når det gjelder virkemiddelbruk for å redusere negativ påvirkning fra lakselus og rømt oppdrettsfisk, vises det til omtale av akvakultur i kap. 5.5.1.

Regulering av forurensning

Forurensningsloven § 8 slår fast at vanlig forurensning fra jordbruk er tillatt, i den utstrekning det ikke er gitt særlige forskrifter etter lovens § 9. For å forebygge blant annet forurensningsmessige ulemper av organiske gjødselvarer, er det gitt forskrift om lagring og bruk av gjødsel som også skal bidra til en miljøforsvarlig forvaltning av jordsmonnet og ivareta hensynet til biologisk mangfold. Regjeringen arbeider med å revidere denne forskriften, blant annet for å redusere miljøbelastningen på vannforekomster i jordbruksområder.

En del legemidler med særlig virkning på miljøet føres opp på en overvåkningsliste under vanndirektivet. Dette innebærer at medlemslandene må overvåke disse stoffene i vannforekomstene. I tillegg vektlegges legemidlers miljøeffekt ved beslutningen om det skal gis markedsføringstillatelse for legemidler til dyr. Avløpsrenseanlegg er ikke bygget for å fjerne legemidler fra avløpsvann. Miljøskadene som legemidler kan forårsake tilsier at det er behov for å informere befolkningen om hvordan ubrukte legemidler skal håndteres. Helse- og omsorgsdepartementet har derfor gitt Statens legemiddelverk i oppdrag, sammen med apotek og legemiddelindustri, å orientere befolkningen om returordningen for ubrukte legemidler i apotek.

Tiltak og bekjempelse av fremmede organismer

Forskrift om fremmede organismer, som trer i kraft 1. januar 2016, innfører krav om tillatelse for innførsel og utsetting av en rekke vannlevende planter og andre organismer. Bekjempelse av fremmede fiskearter vil bli fulgt opp gjennom en kommende handlingsplan mot fremmede eksotiske fiskearter, i tillegg til gjennom oppfølging av nevnte forskrift om fremmede organismer. Bekjempelse av vasspest vil også bli fulgt opp gjennom en egen handlingsplan.

5.5.3 Våtmark

Generelt

Regjeringens politikk for bærekraftig bruk og god tilstand i våtmark inkluderer oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak av 2. juni 2015 vedtak nr. 573 (2014–2015) som lyder: «Stortinget har den 2. juni 2015 vedtatt en anmodning til regjeringen om å gjøre en vurdering av aktuelle problemstillinger knyttet til myr i stortingsmelding om handlingsplan for naturmangfold, stortingsmelding om landbruk og stortingsmelding om skog- og trenæring.» Vedtaket ble fattet i forbindelse med Stortingets behandling av Dok. 8:78 (2014–2015) fra stortingsrepresentantene Ola Elvestuen, Pål Farstad, Terje Breivik og Abid Q. Raja om en helhetlig og langsiktig forvaltning av myr i Norge.

Naturmangfold og økosystemtjenester knyttet til våtmark i Norge, samt påvirkningsfaktorer og tilstand, er omtalt i kap. 2, omtale og tiltak for truet natur knyttet til dette økosystemet finnes i kap. 6.4.3, omtale og tiltak for representativt vern av økosystemet finnes i kap. 7.3.3.

Selv om noen av påvirkningene har avtatt de senere år, er mange våtmarker fortsatt under press. Betydningen de har for naturmangfold, karbonlagring, og betydningen de kan ha for å dempe flom og tørke, gjør at regjeringen vil styrke arbeidet for å forbedre tilstanden i nærmere prioriterte områder for å sikre ivaretakelse av gjenværende våtmarker.

Betydningen av våtmarkene har vært anerkjent internasjonalt lenge, og det finnes en egen avtale om bevaring og fornuftig bruk av våtmarker, den såkalte Ramsarkonvensjonen. De 168 landene som har underskrevet avtalen har laget en ny strategisk plan 2016–2024 som hvert land skal følge opp. For Norges del gjør regjeringen det gjennom denne meldingen. Ivaretakelse og bærekraftig bruk av torvmark (peatlands) var ett av temaene på partsmøtet i Ramsarkonvensjonen i juni 2015. I et politisk vedtak fra partsmøtet oppfordres alle landene til å vurdere å begrense aktiviteter som fører til drenering av myrer og som kan føre til landsenking, flom og utslipp av klimagasser. De nordiske landene var aktive for å få på plass dette vedtaket og de nordiske miljøministrene har blitt enige om å gjøre felles front for å styrke innsatsen for å bevare og restaurere myrene.

Regjeringen vil styrke vektleggingen av hensynet til våtmark, inkludert myr, i anvendelsen av sektorlover, samt plan- og bygningsloven. Bedre veiledning om viktigheten av å ta hensyn til våtmark i kommunal arealplanlegging, og hvordan dette kan gjøres, er en del av dette. Videre vil regjeringen stimulere kommunene til å integrere naturlig flomdemping med ivaretakelse og restaurering av elvebredder, våtmarker og kantsoner i sitt klimatilpasningsarbeid. Det følger av de nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging at det er viktig at kommunene og fylkeskommunene har kunnskap om ulike økosystemers betydning for klimatilpasning. Det samme gjelder for fylkesmennene som skal veilede kommunene i klimatilpasningsarbeidet. Natur som våtmarker, elvebredder og skog kan dempe effektene av klimaendringer, og er derfor viktig å ivareta i arealplanleggingen. Regjeringen forventer at det tas særlig hensyn til naturfarer og framtidige klimaendringer, og at fylkeskommunene og kommunene identifiserer viktige verdier av naturmangfold og ivaretar disse i regionale og kommunale planer. Det er viktig å kunne følge med på utviklingen og regjeringen vil derfor sørge for at kommunene rapporterer tillatelser gitt til arealendringer i våtmark på samme måte som nydyrking. Dersom det på grunn av viktige samfunnsinteresser likevel må gjøres inngrep i myrer, bør eventuelle overskuddsmasser så langt det er praktisk mulig brukes til å restaurere andre myrer.

Bruk av torv

Plantejord kan inneholde store mengder torv som er hentet ut fra myrer, ofte importert fra andre europeiske land. Torvuttak fra myr ødelegger både leveområdet til planter og dyr og medfører klimagassutslipp. Industrielt torvuttak er en av de store negative påvirkningene som fører til ødeleggelse av myrer internasjonalt. Derfor er det viktig at forbrukere gjøres oppmerksomme på at det er mulig å bruke jord uten torv til hager. Regjeringen vil vurdere å pålegge produsentene å merke varene tydeligere med innholdsinformasjon. Behovet for jordstruktur og dyrkingsmedier kunne i utgangspunktet baseres på andre fornybare ressurser. Samtidig vil utfasing av torv kunne medføre økt bruk av erstatningsprodukter, eksempelvis importert kokosfiber. Det er viktig å sørge for at slike erstatningsprodukter representerer en reell miljøforbedring. Regjeringen vil derfor vurdere konsekvensene av en utfasing av bruken av torv nærmere.

Ved behandlingen av Dok. 8:78 S (2014–2015), jf. Innst. 304 S (2014–2015), 2. juni 2015, om en mer helhetlig og langsiktig forvaltning av myr i Norge, vedtok Stortinget følgende anmodningsvedtak nr. 571: «Stortinget ber regjeringen snarest mulig sørge for at forskrift om konsekvensutredninger også gir krav om konsekvensutredning for torvuttak under 2 millioner kubikkmeter eller på myrarealer under 1 500 dekar.» Dette spørsmålet vil bli nærmere vurdert i forbindelse med arbeidet med revisjon av regelverket om konsekvensutredninger i lys av det reviderte EU-direktivet 2014/52. Fristen for implementering av direktivet er våren 2017.

Bærekraftig skogbruk av hensyn til våtmark

Nygrøfting i forbindelse med skogbruk er forbudt, mens såkalt «grøfterensk» av gamle grøfter er tillatt. Vedlikehold av gamle grøfter kan være nødvendig for å opprettholde tømmerproduksjonen enkelte steder. Rensing av gamle og mer eller mindre gjengrodde grøfter i områder der det ikke er etablert produktiv skog, kan resultere i tørrlegging av fungerende myrer og sumpskog. Regjeringen tar sikte på å revidere forskrift om bærekraftig skogbruk slik at både nygrøfting og rensk av grøfter der det ikke er etablert produktiv skog blir forbudt. Dette blir nærmere omtalt i Landbruk- og matdepartementets skogmelding.

Forskrift om nydyrking

Gjennom klimaforliket i Stortinget ble det besluttet å revidere forskriften om nydyrking slik at også hensynet til klima blir gjenspeilet. Regjeringen arbeider med hvordan hensynet til klima skal ivaretas i forskriften, og som ledd i dette arbeidet vil regjeringen få utredet konsekvensene av ulike tiltak angående nydyrking av myr med vekt på tiltakenes klimaeffekt og kostnader. Muligheten for et forbud mot nydyrking av myr vil også bli vurdert. Regjeringen vil legge fram et høringsforslag om endring av forskrift om nydyrking i etterkant av utredningen.

Restaurering av våtmark

Restaurering vil forbedre myrenes økologiske tilstand og forbedre og øke tilgangen på leveområder for en rekke truede arter. Restaurering av myr er, sammen med forbedring av tilstand i henhold til vannforvaltningsplanene, regjeringens viktigste tiltak for å følge opp det internasjonale målet om å restaurere minst 15 prosent av forringede økosystemer.

Restaurering av myr er ifølge FNs klimapanel et av de mest kostnadseffektive tiltakene for å redusere klimagassutslippene i jordbrukssektoren på global skala. Tiltaket ble også beregnet i Klimakur 2020 som et kostnadseffektivt tiltak, med en pris på 168 kr per tonn CO₂. Restaurering av myr og annen våtmark kan også være et tiltak for klimatilpasning. Intakte våtmarker kan dempe flomtopper, dette gjelder spesielt våtmarker med elveinnløp. De kan også redusere konsekvensene av tørke. Myra vil også kunne bygge opp torvlageret igjen og dermed lagre mer karbon. Oppbyggingen vil imidlertid skje svært langsomt. Når vannet tilbakeføres til myra, vil metanutslippene øke. Over tid forventes imidlertid effekten å gi netto karbonlagring.

I 2015 startet Klima- og miljødepartementet et treårig pilotprosjekt for restaurering av myr. Hensikten er å stanse utslipp av klimagasser, bidra til klimatilpasning og bedre økologisk status for lokalitetene som restaureres. Mange av lokalitetene i pilotprosjektet ligger i verneområder. For å sikre nødvendig samarbeid og koordinering av restaurering av både vassdrag og våtmark/myr opprettet Direktoratsgruppa for vannforskriften samtidig et prosjekt for restaurering av vassdrag og våtmark, inkludert myr. Hensikten er å legge til rette for gjennomføring av norsk satsing på restaurering, bidra til kunnskaps- og erfaringsutveksling, og vurdere framtidige mekanismer for å styrke koordineringen av planlegging og finansiering der flere myndigheter er involvert.

Som en del av regjeringens arbeid med å forsterke klimaforliket skal regjeringen utarbeide en plan for økt restaurering av myr og annen våtmark som klimatiltak i perioden 2016–2020. Denne restaureringen skal innrettes slik at den bidrar til å oppfylle regjeringens målsettinger om reduserte klimagassutslipp, tilpasning til klimaendringene og bedring i økologisk tilstand. Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet har fått i oppdrag å utarbeide planen, som skal leveres i 2016.

5.5.4 Skog

Det vises til kap. 2 om tilstand og påvirkninger i skog, samt omtalen av måloppnåelse i kap. 3. Det er særlig skogbrukets regelverk, og praktiseringen av det, som har betydning for hvordan skogen forvaltes i Norge.

Styrking av miljøhensynene i skogbruket

Regjeringen vil som varslet blant annet i St.meld. nr. 9 (2011–2012) «Landbruks- og matpolitikken» styrke miljøhensynene i skogbruket ved å ta i bruk de nye virkemidlene i naturmangfoldloven og skogbrukets virkemidler; blant annet miljøregistreringer, kunnskapsutvikling og Norsk PEFC Skogstandard, slik at uttaket av biomasse fra skog kan økes samtidig som det biologiske mangfoldet ivaretas. Dette blir nærmere omtalt i Landbruks- og matdepartementets skogmelding.

Forskrift om bærekraftig skogbruk

Forskrift om bærekraftig skogbruk fastsatt med hjemmel i skogloven, er det mest sentrale regelverket i forvaltning av norsk skog som ikke er vernet. Regjeringen legger opp til at et eventuelt intensivert skogbruk med blant annet økt hogst kombineres med styrket ivaretakelse av miljøhensyn i skogbruket. Regjeringen vil komme tilbake til dette i en egen melding til Stortinget om skogpolitikken.

Tilskuddsordningen til skogbruksplanlegging med miljøregistreringer

Landbruks- og matdepartementet har i mange tiår gitt støtte til skogeiernes arbeid med å utforme skogbruksplaner for egen eiendom, det vil si planer for skjøtsel og drift av skogressursene på eiendommen. Skogeierne setter i hovedsak bort takseringsarbeidet til takstselskap, og datainnsamlingen foregår ofte over større områder samtidig slik at mange skogeiere i et område bestiller seg skogbruksplan samtidig.

Fra 1990 har departementet stilt krav om at skogbruksplanene også skal inneholde informasjon om miljøverdier på den enkelte eiendom som vilkår for tilskudd. Fra omkring 2000 har kravet vært at det skal registreres viktige livsmiljøer for rødlistearter etter den såkalte MiS-metoden (miljøregistreringer i skog-metoden), basert på forskning omkring rødlistearter og deres livskrav. Miljøinformasjonen som kommer fram på denne måten, danner grunnlag for skogeiernes egne miljøtiltak, men MiS-registrerte områder har også i stort omfang dannet grunnlag for frivillig vern av skog.

Status per 2015 er at det forvaltes ca. 70 000 nøkkelbiotoper med et totalt areal på ca. 750 kvadratkilometer. De nøkkelbiotoper som allerede i dag forvaltes utgjør nær én prosent av det produktive skogarealet. Siden skogbruket ikke er ferdig med å registrere alle arealer kan man forvente at arealandelen vil øke.

Forskrift om planlegging og godkjenning av landbruksveier

Ny forskrift om planlegging og godkjenning av landbruksveier ble fastsatt i mai 2015. Landbruks- og matdepartementet vil gjennom rundskrivet til forskriften sørge for at i tilfeller hvor omsøkt bygging av skogsvei og påfølgende hogst kan ødelegge skog med nasjonalt viktige verneverdier, at miljømyndighetene i samråd med skogbruksmyndighetene av hensyn til arbeidet med økt skogvern undersøker mulighetene for frivillig skogvern. Dersom skogeier er interessert i frivillig skogvern, igangsettes prosessen med sikte på vern. Dersom skogeier ikke er interessert i frivillig skogvern, behandles veisøknaden etter landbruksveiforskriften på vanlig måte.

Forvaltning av hjortevilt i skog

De norske hjortedyrene elg, rådyr og hjort har sin hovedutbredelse i skog. Dåhjort er en fremmed art med bestander i Østfold. Naturmangfoldloven og viltloven med tilhørende forskrifter danner hovedrammene for hjorteviltforvaltningen i Norge. Hjorteviltforskriften står helt sentralt i dette, og slår blant annet fast at kommunene skal vedta målsettinger for utviklingen av bestandene av elg, hjort og rådyr der det er åpnet for jakt. Regjeringen mener det er viktig med en lokal forankret hjorteviltforvaltning.

Bestanden av hjortevilt i skog har i etterkrigstida vokst kraftig, jf. kap. 2. Bestander av elg har i en periode vært større enn det beiteressursene tåler i deler av Sør-Norge, og de historisk høye tetthetene av hjortevilt medfører betydelige kostnader i skogbruket på grunn av beiteskader. Hjortevilt har samtidig en negativ effekt på trafikksikkerheten, høye bestander fører til økt risiko for kollisjoner mellom kjøretøy og hjortevilt. Klima- og miljødepartementet vil legge til rette for at kunnskap om hjortevilt formidles til brukerne og at det føres en kunnskapsbasert forvaltning av hjorteviltbestander som minimerer negative tetthetseffekter som beiteskader og trafikkulykker.

Bekjempelse av fremmede skadelige organismer

Utenlandske treslag kan ha uheldige effekter på stedegent biologisk mangfold, jf. kap. 2 (om tilstand). Utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål er regulert i egen forskrift etter naturmangfoldloven, som Klima- og miljødepartementet vil følge opp. Veileder til forskrift om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål skal revideres og fastsettes av Klima- og miljødepartementet i samråd med Landbruks- og matdepartementet. Det er et mål å forenkle saksbehandlingen ved utsetting av utenlandske treslag ved produksjon av juletre. Det skal vurderes å gå fra søknadsplikt til meldeplikt. Det skal legges vekt på kontrollbehov.

Imidlertid er spredning fra eldre utplantinger av utenlandske treslag også en utfordring, ikke minst i verneområder. Her vil forvaltningsmyndighetene ha en viktig rolle i å bekjempe uønsket spredning, jf. kap. 7.2 om forvaltning og skjøtsel i verneområdene. Regjeringen vil komme tilbake til aktuelle tiltak utenfor verneområdene i en egen melding til Stortinget om skogpolitikken.

5.5.5 Kulturlandskap og åpent lavland

Det vises til omtalen av tilstand i kap. 2 og vurderingen av muligheter for måloppnåelse i kap. 3. Regjeringen legger til grunn at det ikke er mulig eller ønskelig å gå tilbake til en jordbruksdrift som var vanlig for femti år siden. Det er likevel viktig å jobbe for å opprettholde tilstanden i økosystemet.

Kilde: Foto: Jan O. Kiese

Miljøsatsingen i jordbruket skal bidra til å redusere miljøbelastningen fra jordbruket og bidra til å opprettholde kulturlandskapet. Flere av virkemidlene bidrar også til bedre agronomi og vil ha positiv innvirkning på produksjonen. De fleste miljøvirkemidlene i jordbruket er en del av jordbruksavtalen, og er i dag samlet innenfor miljøprogram. Innenfor miljøprogramsatsingen finnes det strategier, mål og virkemidler på nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå. Nasjonalt miljøprogramgir sentrale rammer for miljøprogramsatsingen, regionalt miljøprogram (RMP) er fylkesvise ordninger for miljøtiltak i jordbruket og er tilpasset miljøutfordringer i de ulike deler av landet, mens spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL)blir forvaltet på kommunalt nivå. En vesentlig andel av midler over disse ordningene er kulturlandskapstiltak. Utvalgte kulturlandskap i jordbruket og støtte til verdensarvområdene bidrar til å sikre fortsatt jordbruksdrift og mer helhetlig skjøtsel og vedlikehold av noen spesielt verdifulle kulturlandskap. Regjeringen vil videreføre virkemidler innen både landbruksforvaltningen og miljøforvaltningen som stimulerer til drift og skjøtsel av jordbrukets kulturlandskap. Dette bidrar til å motvirke de negative trendene med gjengroing og opphør av drift. Støtte til kulturlandskap og virkemidler over miljøprogramsatsingen, samt satsingene Utvalgte kulturlandskap i jordbruket og støtte til verdensarvområdene vil videreførespå en hensiktsmessig måte.

Samferdselsdepartementet vil fortsette arbeidet med fremmede organismer i samferdselssektoren ved å integrere arbeidet i relevante prosjekter, både utbygging, drift- og vedlikeholdsprosjekter. Målet er å forhindre at de fremmede organismene truer naturverdier og forhindre spredning til verdifulle naturområder.

5.5.6 Fjell

Det vises til kap. 2 for beskrivelsen av tilstand og påvirkninger i fjell, der det fremgår at tilstanden i norske fjellområder er varierende. Arealpåvirkninger som hyttebygging (utenfor verneområdene), vann- og vindkraftutbygging og klimaendringer forventes å øke i tida som kommer, og vil sette økosystemene under ytterligere press. Særlig fjellområdene i nærheten av de større byene er under press fra økt ferdsel, hyttebygging med veier og annen tilhørende infrastruktur. En stor andel av det arealet som er vernet i Norge, er i fjellområder. Vern og forvaltning av verneområder omtales i kap. 7.

Plan- og bygningsloven, i kombinasjon med de miljørettslige grunnprinsippene i naturmangfoldloven, er det viktigste verktøyet for arealplanlegging i fjellet og for å sikre en bærekraftig utvikling utenfor verneområdene frem mot 2020. Regjeringen legger til grunn at plan- og bygningsloven brukes for å få til en god styring av arealbruken og avveining av interessemotsetninger i fjellet generelt og spesielt i randsonene utenfor verneområder.

For å sikre villreinens leveområder og en bærekraftig samfunnsutvikling i fjellområdene med villrein, igangsatte daværende Miljøverndepartement i 2007 et program for å utarbeide regionale planer for en helhetlig forvaltning av fjellområder som er spesielt viktige for villreinens fremtid i Norge (ti nasjonale villreinområder). Regjeringen vil med bakgrunn i de regionale planene for villreinfjellene arbeide for å sikre villreinen og dens leveområder i utbyggingssaker og i kommunale arealplaner, og for at dette ses i sammenheng på tvers av kommune- og fylkesgrenser. De regionale planene må følges opp gjennom utarbeidelse av handlingsplaner samt implementering i kommuneplaner i de ulike regionene. Kunnskapsgrunnlaget om villreinens levevilkår er godt, men det er uenighet om effekten av den samlede belastningen av ulike tiltak i villreinens leveområder. For å konkretisere og operasjonalisere forvaltningsmålet og kunne vise hvilke tiltak som påvirker villreinen positivt eller negativt, vil regjeringen vurdere om det skal utvikles en kvalitetsnorm for villrein. Oppfølgingen av en kvalitetsnorm vil i så fall bidra til å stryke et felles kunnskapsgrunnlag for villreinforvaltningen framover.

5.5.7 Polare økosystemer

Det vises til kap. 2 for beskrivelse av tilstanden i de polare områdene. Polare økosystemer og arter er spesielt sårbare for endringer i klima, og miljøtilstanden bestemmes i økende grad av klimaendringer og annen ytre påvirkning som havforsuring og langtransportert forurensning. Aktiviteten på Svalbard og i de nordlige delene av Barentshavet er også økende. På Svalbard forventes en fortsatt utvikling av aktiviteter og næringsveier som blant annet forskning, undervisning, turisme og romvirksomhet. Dette kan medføre økt ferdsel og aktivitet, og dermed nye utfordringer for forvaltningen.

På Svalbard er det satt spesielt høye mål for naturvernet. Her skal omfanget av villmarkspregete områder opprettholdes, og flora og fauna skal bevares tilnærmet uberørt av lokal virksomhet. Verneområdene skal bevares som store, uberørte referanseområder for forskning.

Det viktigste virkemiddelet for å sikre en lokal forvaltning som bidrar til god tilstand i økosystemene på Svalbard er svalbardmiljøloven med forskrifter. Svalbardmiljøloven gjelder for Svalbards landområder med sjøområdet ut til territorialgrensen, med de begrensninger som følger av folkeretten. Denne loven gir på de fleste områder særlige regler om miljøvern i stedet for å gjøre fastlandslovgivningen gjeldende. Loven har som formål å opprettholde et tilnærmet urørt miljø på Svalbard når det gjelder sammenhengende villmark, landskapselementer, flora, fauna og kulturminner. Innenfor denne rammen gir loven rom for miljøforsvarlig bosetting, forskning og næringsdrift. Svalbardmiljøloven med forskrifter regulerer de fleste områder innenfor miljøvernet på Svalbard, som områdevern, naturinngrep og ferdsel, vern av kulturminner, arealplanlegging i bosettingene, lokal forurensning og avfall, samt jakt og fiske. Regjeringen vil videreføre dette strenge regelverket, og bruke det som et redskap for tilpasning av naturforvaltningen på Svalbard til klimaendringer og mulig økt aktivitet.

Det omfattende vernet og det strenge miljøregelverket som ligger i svalbardmiljøloven med forskrifter danner et godt utgangspunkt for å takle framtidige utfordringer, fordi intakte økosystemer i seg selv bidrar til å gjøre naturen mer motstandsdyktig mot effekter av klimaendringene. Dette gjør det viktig å videreføre dagens vern.

Det er allerede iverksatt viktige tiltak på Svalbard som en respons på mindre sjøis, lettere tilgjengelighet til og økende eksponering av sårbare arter og lettere tilgjengelighet av naturområder for ferdsel, inkludert forbud for skip mot å gå med tungolje innenfor verneområdene som omfatter størstedelen av territorialfarvannet.

Framover vil regjeringen styrke ivaretakelsen av arter og naturtyper som kan bli utsatt for ytterligere press som følge av klimaendringer og havforsuring i kombinasjon med andre påvirkningsfaktorer. For klimaendringer gjelder dette ikke minst arter som isbjørn og sel, som har isdekte sjøområder som sitt viktigste leveområde og som kan få sin utbredelse sterkt endret og redusert. Hvor de viktigste leveområdene for ulike arter befinner seg vil kunne endre seg betydelig under andre klimaforhold, samtidig som ferdsel og aktivitet kan spre seg til nye områder. Det kan bli behov for å ta hensyn til at arter og bestander kan bli mer isolerte og dermed mer sårbare etter hvert som mindre sjøis svekker forbindelsen mellom øyene på Svalbard og de arktiske øyene og landområdene lengre øst, som Frans Josef Land og Novya Zemlya. Dette er hensyn som må innarbeides i forvaltningen av artene og deres leveområder, og som samtidig stiller høye krav til utvikling og oppdatering av kunnskapsgrunnlaget for forvaltningen.

Økosystemene i det nordlige Barentshavet og de nordvestlige delene av Norskehavet er omfattet av forvaltningsplanene for disse havområdene. Iskantsonen, polarfronten og havområdene rundt Jan Mayen er identifisert som særlig verdifulle og sårbare områder og kartfestet i forvaltningsplanene. I forvaltningsplanen for Barentshavet–Lofoten er i tillegg havområdene rundt Svalbard, inkludert Bjørnøya, identifisert og beskrevet som særlig verdifulle og sårbare områder, men det er kun rundt Bjørnøya dette området er kartfestet. Både iskantsonen og polarfrontens beliggenhet påvirkes av klimaendringene, og har trukket seg lengre nordover enn tidligere. En ny vurdering av hvordan de særlig verdifulle og sårbare områdene ved iskantsonen, polarfronten og havområdene rundt Svalbard mest relevant kan avgrenses vil derfor bli gjort som en del av det faglige arbeidet frem mot revidering av forvaltningsplanen for Barentshavet – Lofoten i 2020. Forvaltningsplanene er nærmere omtalt under kap. 5.5.1 Hav og kyst.

For å sikre en bærekraftig utvikling i nordområdene og forhindre ulykker og skadelige utslipp er det viktig at skipsfarten opererer med høye sikkerhets- og miljøstandarder. Den nye vedtatte Polarkoden vil stille særskilte krav til skip som opererer i polare farvann, og trer i kraft 1. januar 2017. Med en potensiell økning av trafikk rundt Svalbard er det viktig å sikre en god oljevernberedskap.

Den raske oppvarmingen svekker også den klimatiske barrieren mot fremmede organismer fra tempererte områder, og øker faren for at slike organismer kan få fotfeste og spre seg på Svalbard og i de arktiske havområdene. En handlingsplan for å forhindre introduksjon og spredning av fremmede organismer på Svalbard er utarbeidet, og tiltak for å bekjempe og overvåke fremmede organismer på Svalbard vil bli gjennomført i samsvar med prioriteringene i denne planen.

Regjeringen mener det er viktig med en fortsatt stor og samordnet innsats for å arbeide for, så langt mulig, å begrense den samlede belastningen og opprettholde en god tilstand i de polare økosystemene.

5.6 Særlig om forvaltningsplanen for Norskehavet

5.6.1 Innledning

Forvaltningsplanen for Norskehavet ble lagt fram i 2009 i St.meld. nr. 37 (2008–2009). Det ble gjennom Stortingets behandling av meldingen forutsatt at forvaltningsplanen skulle oppdateres i 2014.

Faggrunnlaget for oppdatering av forvaltningsplanen for Norskehavet ble offentliggjort i en rapport fra Faglig forum, Overvåkingsgruppen og Risikogruppen i april 2015. Faggrunnlaget omfatter oppdatert informasjon og kunnskap om miljøtilstand og påvirkning, aktivitet og verdiskaping i Norskehavet, og legger vekt på å vise endringer av betydning siden det forrige faggrunnlaget ble lagt fram i 2008. Rapporten er tilgjengelig på nettsiden www.havforum.no.

En hovedkonklusjon fra fagrapporten er at «Helhetsvurderingen av miljøtilstanden i Norskehavet som ble gitt i St.meld. nr. 37 (2008–2009) var at miljøtilstanden var god. Det ble pekt på at det likevel var betydelige utfordringer i forvaltningen av Norskehavet, særlig knyttet til effekter av klimaendringer og forsuring av havet, overbeskatning av enkelte fiskebestander, risiko for akutt forurensning, nedgang i sjøfuglbestandene og behov for bevaring av korallområder. I 2014 ser man at miljøtilstanden fortsatt er god for havområdet som sådan, men utfordringene er i hovedsak de samme. Det er vanskelig å se de store endringene i et så kort tidsperspektiv (2009–2014). Aktivitetsnivået har ikke endret seg vesentlig.»

Nedenfor redegjøres det for hovedtrekkene fra faggrunnlaget om hvordan utviklingen i forvaltningsplanområdet i Norskehavet har vært siden forvaltningsplanen ble lagt fram.

5.6.2 Havmiljø – tilstanden i økosystemet og utvikling i havområdet

Siden 2008 har man påvist at påvirkningen fra økt CO₂-innhold i atmosfæren nå er målbart som forsuring i Norskehavet. Det er stor usikkerhet knyttet til hvor raskt og på hvilken måte klimaendringene og havforsuring vil påvirke havmiljøet i Norskehavet. Undersøkelser har vist at en rekke bunndyrarter, som følge av et varmere vann, har utvidet sin utbredelse fra sør mot nord.

Fiskesamfunnet i Norskehavet domineres av de tre pelagiske fiskeartene sild, makrell og kolmule. De viktigste endringene i økosystemet siden 2007 er veksten og ekspansjonen i makrellbestanden, nedgangen i sildebestanden etter 2009 og nedgangen i bestanden av kolmule. Gode årsklasser i 2010 og 2011 gir imidlertid en økning i kolmulebestanden i 2013 i forhold til de foregående årene.

Sjøfuglbestandene har i store trekk fulgt samme utvikling som fram til 2008 ved at nedgangen har fortsatt for de samme artene som var i tilbakegang den gangen.

Gjennom kartleggingsprogrammet MAREANO er det gjort en rekke nye funn av korallrev, korallskog, sjøfjær og svamp. Det er også avdekket mange forekomster av koraller på sokkelområdene i Norskehavet i forbindelse med havbunnsundersøkelser ved planlegging av petroleumsvirksomhet. Dette er data som så langt ikke er samlet og systematisert. Den nye kunnskapen tilsier at det er større forekomster av koraller i Norskehavet enn hva man kunne anta i 2008, men de totale forekomstene er fremdeles ikke kjent.

Kilde: Foto: Morten Ekker

Overvåking av forurensning i Norskehavet viser som i 2008 at tilstanden generelt er god. Hovedkilden er langtransportert forurensning som kommer via luft- og havstrømmer. Stoffene spres i hele forvaltningsplanområdet, noe som understrekes av at mange miljøgifter kan spores i godt målbare konsentrasjoner også ved Jan Mayen. I tillegg tilføres det miljøfarlige stoffer fra lokale kilder.

I enkelte arter overskrides grenseverdier for miljøgifter, med nivåer som er høye nok til at stoffene potensielt kan gi effekter i enkeltindivider. Kartlegging har avdekket mange nye miljøgifter sammenlignet med tidligere undersøkelser. Nivåene av radioaktiv forurensning i havvann, sedimenter og levende organismer er generelt synkende.

Resultater fra den pågående overvåkingen i Norskehavet med hensyn til sjømattrygghet viser at nivået av fremmede stoffer i sjømat generelt er under grenseverdiene. Sjømat fra disse områdene er i hovedsak vurdert som trygg.

Rensing av utslipp fra reprosesseringsanlegget Sellafield har gitt en nedgang i nivåene av de radioaktive stoffene technetium (99Tc) og strontium (90Sr) i norske havområder, og det er sakte nedadgående trender eller ingen forandring for de andre radionuklidene som overvåkes.

Det er fremkommet ny kunnskap om verdiene i de særlig verdifulle og sårbare områdene Iverryggen, Sularevet, Mørebankene og Eggakanten gjennom MAREANO. Samtidig har sjøfuglprogrammet SEAPOP bidratt med ny kunnskap om sjøfugl i Norskehavet. Den kunnskap som har kommet frem siden de særlig verdifulle og sårbare områdene ble etablert har bidratt til å bekrefte miljøverdiene som allerede var registrert i områdene.

Det er fremdeles høy fiskeriaktivitet innenfor de særlig verdifulle og sårbare områdene Mørebankene, Haltenbanken Sklinnabanken, i Vestfjorden og på deler av Eggakanten. For petroleumsvirksomhet er den viktigste endringen siden 2008 at det er tildelt utvinningstillatelser tettere opp mot de særlig verdifulle og sårbare områdene Froan/Sularevet, Iverryggen, Vestfjorden og Kystsonen. Det har blitt gjennomført enkelte leteboringer på Eggakanten, samt i nærområdene til Sularevet. Skipstrafikken har ikke endret seg vesentlig verken i omfang eller arealbruk. Innføringen av trafikkseparasjonssystemet utenfor Vestlandet har ført deler av skipstrafikken lenger ut fra land, særlig i områdene utenfor Mørebankene/Stad.

5.6.3 Utvikling i aktivitetsbilde og påvirkning fra aktivitetene

Aktivitet

I petroleumsvirksomheten er det i dag 16 felt i produksjon i Norskehavet (10 felt i 2008). Oljeproduksjonen fra de store feltene i området er fallende. I 2008 ble det boret 16 letebrønner. I perioden 2009–2012 har det blitt boret henholdsvis 18, 12, 11 og 7 letebrønner, samt at det ble gjennomført 13 seismiske undersøkelser pr år. Prognosene for produsert vann forventes redusert noe framover i tid, til ca. 2/3 av 2011-nivået i 2025.

Skipstrafikken i Norskehavet har endret seg lite i perioden etter 2008. Skipstrafikken er tettest i farledene (hoved- og biled) langs kysten. Litt over halvparten av skipstrafikken i utseilt distanse både i 2008 og 2011 skjedde innenfor grunnlinjen. Den største endringen i trafikkmønsteret er knyttet til innføring av trafikkseparasjonssystemet utenfor Vestlandet. Tankskip og skip over 5000 bruttotonn følger de anbefalte rutene og går nå lenger ut fra kysten.

Siden 2006 er det blitt færre fiskefartøy, men gjennomsnittsstørrelsen på fartøyene har økt. I 2006 var det registrert 7300 fiskefartøyer, mens det i 2011 var 6252. Den største fiskeriaktiviteten foregår som før utenfor Møre, ved Haltenbanken, på Sklinnabanken og Sklinnadjupet og langs Eggakanten. Fangstkvantumet var 770 000 tonn i 2006 og 707 000 tonn i 2012, men litt høyere årene i mellom, 967 000 tonn i 2009. De viktigste bestandene for fiskeriene er sild, kolmule, makrell, sei, vassild og uer. Norge deler nesten alle sine fiskebestander med andre land.

Langtransportert forurensning

I 2008 ble det konkludert med at havstrømmer og atmosfærisk transport var de viktigste tilførselsveiene for forurensning til havområdet. Andre transportveier/ kilder er avrenning fra land, offshorevirksomhet og skipstrafikk. Siden 2008 er modellene for tilførsler blitt videreutviklet. Nyere beregninger viser at tilførslene av miljøskadelige stoffer med luft – og havstrømmer er langt høyere enn det som ble estimert den gang, uten at dette er en sannsynlig reell økning av tilførslene. For polysykliske aromatiske hydrokarboner (PAH) var de estimerte tilførslene tidligere urealistisk lave, og nye beregninger gir nå verdier som er ca. 50 000 ganger så høye for tilførsler med luft, og ca. 2400 ganger så høye for transport med havstrømmer. Også for tilførsler av kvikksølv med havstrømmer er estimatene nå opp mot 1000 ganger så høye som tidligere. For andre stoffer er endringene vesentlig mindre. Konklusjonen fra 2008 om at luft- og havstrømmer er de viktigste tilførselsveiene er med dette styrket. Stoffene som fraktes inn i Norskehavet vil i stor grad fraktes videre med havstrømmer til andre havområder, men en del vil også brytes ned, sedimenteres eller tas opp i levende organismer.

Marin forsøpling

Marin forsøpling av Norskehavet skyldes i stor grad tilførsler fra sør via havstrømmer. I tillegg kommer bidrag fra lokale kilder på land og fra ulovlige utslipp av søppel fra fiske, offshore, skipstrafikk og akvakultur. Det er begrenset kunnskap om hvor mye avfall som befinner seg i forvaltningsplanområdet.

Miljørisiko

Potensialet for miljøkonsekvenser knyttet til eventuelle uhellsutslipp av olje i ulike deler av Norskehavet varierer betydelig. Risikoen for skade på miljøet og de levende marine ressursene som følge av potensiell akutt forurensning fra dagens petroleumsfelt i drift vurderes å vare på et generelt lavt nivå pga. generelt lav sannsynlighet for uhellsutslipp og lave sannsynligheter for alvorligere konsekvenser ved eventuelle utslipp. Krav til forebyggende tiltak og beredskap bidrar til å redusere risikoen ytterligere.

I og med at det ikke forventes en vesentlig økning i skipstrafikken i Norskehavet vil sannsynlighet for utslipp fra skipstrafikken der ikke endres i betydelig grad.

Arealinteresser og sameksistens

Interessemotsetningene mellom næringene har ikke økt i perioden 2008–2012. Ut fra forventet framtidig aktivitet ser det ut til at det fortsatt vil vare få interessemotsetninger i Norskehavet.

Ny petroleumsvirksomhet i området, omfattende fiskeriaktivitet, noe økende skipstrafikk og generelt økt fokus på sjømatproduksjon kan likevel gi utfordringer og større behov for samordning av arealbruk.

For nærmere omtale av utvikling i påvirkning og miljøkonsekvenser av menneskeskapt påvirkning vises det til faggrunnlaget.

5.6.4 Verdiskaping og samfunn

Gjennomgangen viser at næringsaktiviteten i Norskehavet innenfor sektorene sjømat (fiske, fangst og akvakultur), petroleum, sjøfart (med gods, kystruter og slepebåter) og turisme bidrar med om lag 24 prosent av total nasjonal verdiskaping innenfor disse sektorene, og 19 prosent av total nasjonal sysselsetting. Rapporten beskriver verdiskapingen i sektorenes kjernevirksomheter samt i de største direkte leveranser til kjernevirksomhetene. Videre ringvirkningseffekter er ikke vurdert og tallfestet, selv om det er grunn til å tro at disse vil være betydelige. Det er viktig å merke seg at Norskehavet har verdi for samfunnet også utover den verdiskapingen som næringene representerer. Det har imidlertid ikke vært gjort noe forsøk på å kvantifisere verdien av økosystemtjenester som ikke omfattes av tradisjonelle verdiskapingstall.

5.6.5 Målevaluering

I forvaltningsplanen for Norskehavet er det fastsatt en rekke mål for forvaltningen av Norskehavet. Dette omfatter både generelle, overordnede mål for verdiskaping og sameksistens mellom næringer og mer konkrete mål for beskyttelse og bærekraftig bruk av Norskehavet, forvaltning av naturmangfold, forurensning, trygg sjømat og risiko for akutt forurensning.

Målene er gjennomgått og kommentert i faggrunnlaget, og har blitt tildelt en status ut fra informasjon fra indikatorer og fra vedtatte tiltak som er satt i gang, eller på grunn av andre former for resultater eller vurderinger. For nærmere omtale vises det til faggrunnlaget.

5.6.6 Medvirkning

Faglig forum for forvaltningsplanene har etablert nettsiden www.havforum.no for å tilrettelegge informasjonsutveksling om havforvaltning og bidra til medvirkning i arbeidet.

Det har vært anledning til å komme med innspill til faggrunnlaget for Norskehavet. Uttalelser og innspill som har kommet inn gir tilleggsinformasjon og innspill til forvaltningen som bidrar til å utfylle faggrunnlaget.

5.6.7 Videre arbeid med forvaltningen av Norskehavet

Regjeringen vil oppdatere forvaltningsplanene ved behov. En oppdatering av en forvaltningsplan er begrenset og knyttet til mer avgrensede problemstillinger eller geografiske områder. Faggrunnlaget viser at hovedtrekkene i miljøtilstand og bruken av Norskehavet ikke har endret seg vesentlig siden forvaltningsplanen ble lagt fram i 2009. Regjeringen mener på grunnlag av dette at det ikke er behov for oppdatering av forvaltningsplanen for Norskehavet nå. Regjeringen har med dette ikke vurdert rammene for petroleumsvirksomhet på nytt, men legger til grunn regjeringens politiske plattform for 2013–2017 om at det ikke iverksettes petroleumsvirksomhet ved Jan Mayen, iskanten, Skagerak eller på Mørefeltene, jf. samarbeidsavtalen. Det vises for øvrig til omtale av forvaltningsplanene i kapittel 5.5.1.

En full revidering av forvaltningsplanene for de enkelte havområdene vil bygge på en grundig faglig vurdering av næringsutvikling, ny kunnskap, resultater fra overvåking og annen kunnskap om langsiktige endringer i økosystemene. Det er også varslet, senest gjennom Meld. St. 37 (2012–2013), at det tas sikte på å revidere hele forvaltningsplanen for Norskehavet i 2025 for perioden frem mot 2040.

Regjeringen legger dette til grunn for sitt arbeid.