7 Representativ bevaring av norsk natur

7.1 Innledning

Aichi-mål 11 er omtalt i kap. 1.7. Målet handler spesifikt om bruken av særskilte arealbaserte virkemidler for langsiktig bevaring. Det tilsvarende nasjonale målet er at «eit representativt utval av norsk natur skal bevarast for kommande generasjonar» jf. Prop. 1 S (2014–2015) for Klima- og miljødepartementet. Betydningen av Aichi-mål 11 for Norge er omtalt i kap. 3.4. Å «bidra til bevaring av variasjonsbredden av naturtyper og landskap» nevnes uttrykkelig i naturmangfoldloven § 33 som formål for områdevern, i tillegg til en rekke andre formål, blant annet å ta vare på truet natur og bevare større intakte økosystemer. Bruken av langsiktige bevaringstiltak kan bidra til å oppfylle flere av de internasjonale målene samtidig, slik det også framgår av kap. 6, der områdevern nevnes som aktuelt virkemiddel for å ta vare på truet natur. Regjeringen vil følge opp det nasjonale og internasjonale målet om langsiktig bevaring gjennom en virkemiddelbruk satt sammen av områdevern etter naturmangfoldloven og relevante sektorvirkemidler, det vil si virkemidler som er langsiktige og gir en effektiv beskyttelse mot relevante påvirkninger av et geografisk avgrenset område med viktig naturmangfold. Eksempler på sektorvirkemidler er ivaretaking av nøkkelbiotoper i skogbruket, forbud etter havressurslova mot bruk av bestemte redskaper og vassdragsvernet mot kraftutbygging. For at tiltakene skal oppfylle formålet skal de aktuelle arealene forvaltes på en slik måte at naturverdiene faktisk ivaretas.

Også her gjelder at det er viktig å finne treffsikre virkemidler som gir tilstrekkelig beskyttelse uten å begrense annen samfunnsnyttig aktivitet mer enn nødvendig. Prosessreglene og utredningskravene som følger av de ulike regelverk vil sikre et best mulig kunnskapsgrunnlag om og avveining av naturmangfold og berørte samfunnsinteresser før vedtak treffes. Det følger av naturmangfoldloven § 8 om kunnskapsgrunnlaget at offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet skal så langt det er rimelig bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger. Kravet til kunnskapsgrunnlaget skal stå i et rimelig forhold til sakens karakter og risiko for skade på naturmangfoldet.

7.2 Om valg av virkemiddelbruk for langsiktig bevaring

Områdevern (både etter den gamle naturvernloven, etter naturmangfoldloven og etter svalbardmiljøloven) er – i tillegg til prioriterte arter – i dag det eneste virkemiddel som gir en langsiktig bevaring mot påvirkninger på tvers av sektorer. Bevaringen er forankret gjennom vedtak av Kongen i statsråd. Stortinget har tidligere gitt føringer for gjennomføring av verneplaner, som for eksempel gjennom nasjonalparkplanen (St.meld. nr. 62 (1991–92)) og gjennom de årlige budsjettproposisjonene.

Blant sektorvirkemidlene finnes regler eller ordninger der areal underlegges en form for beskyttelse mot relevante påvirkninger. Som oftest er dette en beskyttelse mot én type inngrep eller virksomhet. Der hvor trusselen mot naturen i det alt vesentlige nettopp er denne typen inngrep eller virksomhet, mener regjeringen at bruken av et slikt virkemiddel ofte vil være tilstrekkelig. En forutsetning er at det må dreie seg om en effektiv og langsiktig beskyttelse mot denne påvirkningen, av et nærmere avgrenset areal med særskilte naturverdier. Noen sektorbaserte beskyttelsesregimer favner videre enn én type inngrep. Dette gjelder Verneplan for vassdrag (se omtalen nedenfor under elver og innsjøer), som innebærer et vern mot kraftutbygging, men som også gir beskyttelse mot andre inngrep. Regjeringens forslag om bruken av sektorspesifikke virkemidler omtales nedenfor under det enkelte hovedøkosystem.

Det er allerede vernet betydelige arealer i Norge. Regjeringen mener derfor det ikke er nødvendig med omfattende nytt vern, men det frivillige skogvernet skal økes og arbeidet med marint vern videreføres. I de øvrige økosystemene er det behov for en begrenset supplering med naturtyper som i dag er mangelfullt dekket (se også nedenfor i kap. 7.3). Regjeringen vil også vurdere om verneområdene framstår som robuste med tanke på framtidige klimaendringer. Regjeringen vil også vurdere om tilnærmingen med økologiske nettverk, slik det følger av arbeidet under blant annet Bernkonvensjonen og Ramsarkonvensjonen, kommer tilstrekkelig til uttrykk i norske bevaringsområder og sammenhengene mellom disse. Regjeringen mener det vil være ressurs- og kostnadseffektivt at et begrenset suppleringsvern for å dekke opp manglene i dagens verneområder, gjennomføres i fylkesvise prosesser.

Regjeringen vil i hovedsak gjennomføre vern på privateid grunn gjennom prosesser for frivillig vern. Frivillig vern er så langt bare brukt i skog.

Frivillig vern bør imidlertid der det er aktuelt, prøves ut i noen flere typer natur enn skog. Det vil også legges vekt på lokalpolitisk enighet som grunnlag for gjennomføring av verneplanprosesser.

Viktige naturområder på offentlig eid grunn bør sikres ved vern, og det legges opp til gode medvirkningsprosesser overfor aktuelle parter.

Nasjonalparkplanen omfattet opprettelse av 40 nye og utvidelse av 14 eksisterende verneplaner. Fire av disse verneforslagene er ikke gjennomført. Det er forslagene til opprettelse av Muvrrešáhpi nasjonalpark med Goahteluoppal landskapsvernområde og utvidelse av Øvre Anarjohka nasjonalpark i Finnmark, forslaget til Tysfjord/Hellemobotn nasjonalpark i Nordland og forslaget til Treriksrøysa nasjonalpark i Troms. Det er stor lokal motstand særlig mot forslagene i Finnmark og Nordland. Regjeringen ønsker ikke å gå videre med disse verneforslagene dersom det ikke er lokalpolitisk enighet i de berørte kommunene om å etablere de foreslåtte verneområdene. Forutsetningen for verneforslaget knyttet til Treriksrøysa i Troms, var å få et sammenhengende verneområde inn i Sverige og Finland, et arbeid disse landene så langt ikke har prioritert. Regjeringen mener det heller ikke er formålstjenlig å gå videre med dette verneforslaget med mindre kommunen selv ønsker det, og det kan gjennomføres som et trilateralt samarbeid.

Kilde: Foto: Kjersti Gram Andersen

I noen tilfeller kommer initiativet til vern av nasjonalparker etter naturmangfoldloven fra private, organisasjoner eller kommuner. Regjeringen mener at slike initiativ er svært positive. En forutsetning for at regjeringen eventuelt går videre med initiativ om opprettelse av nasjonalparker, er at det foreligger politisk enighet om forslaget i de berørte kommunene, at forslaget oppfyller de faglige kriteriene for vern, og at et vern av det aktuelle område er forenlig med de budsjettmessige prioriteringene for områdevern.

Både privatpersoner og ulike samfunnsinteresser blir berørt ved etablering av verneområder. En god og inkluderende saksbehandling, slik naturmangfoldloven §§ 41 til 43 legger opp til, og som er nærmere konkretisert gjennom rundskrivet om saksbehandling ved opprettelse av verneområder (rundskriv T-2/15), er avgjørende for å skaffe legitimitet for vernet hos berørte parter, herunder grunneiere, kommuner, interesseorganisasjoner og ulike sektormyndigheter. Saksbehandlingen skal blant annet synliggjøre de verdiene som foreslås ivaretatt gjennom vernet, og hvilke andre interesser som skal avveies.

Lokalt eierskap, tilhørighet, identitet, nærhet samt lokal kunnskap kombinert med naturvitenskaplig kunnskap, bidrar til god forvaltning av verneområdene. For nasjonalparkene og de andre store verneområdene på fastlandet er forvaltningsmyndigheten delegert til nasjonalpark- og verneområdestyrer sammensatt av politikere fra de berørte kommunene og fylkeskommunene, og representanter oppnevnt av Sametinget der det er aktuelt. Grunneiere og andre berørte interesser deltar i forvaltningen gjennom rådgivende utvalg som forvaltningsmyndigheten oppnevner. For de mindre verneområdene, det vil si primært naturreservater, mindre landskapsvernområder og biotopvernområder, delegeres myndigheten til de aktuelle kommunene dersom kommunene selv ønsker det. På Svalbard er det Sysselmannen som har ansvaret for å føre tilsyn med verneområdene og treffe de tiltak som anses hensiktsmessig for at formålet med vernebestemmelsene nås. Det er også Sysselmannen som utarbeider forvaltningsplaner gjennom prosesser der lokale interesser og lokalstyret i Longyearbyen er involvert. Planene godkjennes av Miljødirektoratet etter samråd med Riksantikvaren.

Verneområdene representerer store naturverdier, som når de forvaltes i et generasjonsperspektiv og i tråd med verneformålet, er et viktig grunnlag for lokal, naturbasert verdiskaping. Særlig nasjonalparkene og de store landskapsvernområdene utgjør et grunnlag for utvikling av naturbasert reiseliv. Lokal forvaltning bidrar til at kommunene kan se forvaltning av verneområdene i sammenheng med kommunens øvrige arealforvaltning og legge til rette for naturbasert reiseliv i og i tilknytning til verneområdene.

Tilstanden i verneområdene må opprettholdes eller forbedres for at vernet skal være i tråd med formålet. Det har til dels vært mangelfull overvåking av om tilstanden i verneområdene har vært opprettholdt (eventuelt utviklet seg i tråd med verneformålet). Det er derfor under utvikling et system for å overvåke og rapportere på tilstand for nærmere bestemte naturkvaliteter i verneområdene. Samlet sett gir dette et godt grunnlag for en effektiv og hensiktsmessig forvaltning av verneområdene.

Regjeringen vil prioritere en god forvaltning og skjøtsel av de eksisterende verneområdene. For mange av verneområdene skal det utarbeides forvaltnings- og eventuelt skjøtselsplaner som konkretiserer nødvendige tiltak blant annet for å opprettholde verneverdiene, tilrettelegge for bruk m.m. Dette skaper forutsigbarhet for alle berørte parter. Regjeringen understreker at forvaltnings- og skjøtselsplanene skal ligge innenfor rammen av verneforskriften og bestemmelsene i naturmangfoldloven. Regjeringen ser det som viktig at slike planer tar tilstrekkelig hensyn til de utfordringene klimaendringene innebærer når det gjelder å opprettholde verneverdiene. Dette gjelder ikke minst på Svalbard, der klimaendringene skjer svært raskt. På fastlandet har Statens naturoppsyn en viktig rolle når det gjelder å ivareta verneverdiene i verneområdene, både gjennom oppsyn, men også gjennom skjøtsel, naturveiledning, tilrettelegging og overvåking av tilstanden.

Rent privatrettslige avtaler kan være viktige bidrag til å ta vare på norsk natur. Slike avtaler er imidlertid usikre når det gjelder langsiktighet og har liten effektivitet mot andre påvirkninger enn de den private grunneier rår over.

For å sikre et representativt utvalg av norsk natur for framtiden, vil regjeringen:

• Bedre forvaltningen av de eksisterende verneområdene, herunder ved å effektivisere og målrette forvaltningen, for å sikre verneverdiene og for at verneområdene bedre skal tåle klimaendringer og økt bruk.

• Verne, etter naturmangfoldloven, naturtyper og økosystemer som i dag er mindre godt dekket av vern.

• Vurdere grensejusteringer og eventuelt utvidelser av eksisterende verneområder for å ivareta økologiske nettverk og øke robusthet mot klimaendringer.

• Prøve ut frivillig vern i noen flere typer natur enn skog.

• Bruke og om nødvendig videreutvikle andre arealbaserte virkemidler slik at de kan gi en effektiv og langsiktig beskyttelse mot aktuelle påvirkninger.

7.3 Konkretisering for de forskjellige økosystemene

7.3.1 Hav og kyst

Marine verneområder kan etableres i medhold av naturmangfoldloven ut til tolv nautiske mil fra grunnlinjen (altså i territorialfarvannet). Regjeringen legger til grunn at tverrsektorielt marint vern etter naturmangfoldloven § 39 fortsatt skal bidra til at et utvalg av representative, særegne, sårbare eller truede marine undersjøiske naturtyper og naturverdier langs kysten og i territorialfarvannet blir tatt vare på for framtiden. Områdene skal – sammen med arealer som er beskyttet etter annet lovverk – danne et nettverk av vernede og beskyttede områder som skal ta vare på økosystemer og naturverdier.

I tillegg kan marine områder være beskyttet i tilknytning til verneområder på land, som nasjonalparker og naturreservater. Innenfor disse områdene reguleres, i tråd med det aktuelle verneformålet, all aktivitet som kan forringe verneverdiene. Aktivitet som ikke er i strid med verneformålet vil fortsatt være tillatt. Regjeringen viser til at marine verneområder kan ivareta flere mål samtidig. I tillegg til å beskytte viktig natur mot negativ påvirkning, kan disse områdene også være viktige som referanseområder for forskning og overvåking.

I tillegg til områdene som er underlagt tverrsektorielt vern, er en rekke områder etter fiskerilovgivningen underlagt beskyttelse mot ulike former for fiskeriaktivitet som kan skade for eksempel korallforekomster, jf. kap. 6.5. Nærings- og fiskeridepartementet vil i samråd med Klima- og miljødepartementet gjøre en gjennomgang for å vurdere om disse tiltakene gir en beskyttelse av et representativt utvalg av naturtyper mot relevant fiskerivirksomhet. Departementene vil blant annet vurdere å sikre et mer representativt vern av koraller etter enten utøvelsesforskriften § 66 eller havressurslova § 19. Departementene vil også vurdere de økologiske sammenhengene i bevaringsområdene.

7.3.2 Elver og innsjøer

Om lag 15 prosent av ferskvann er i dag vernet eller foreslått vernet etter naturmangfoldloven. Likevel er flere naturtyper mindre godt representert i områdevernet. Det gjelder naturtyper som kroksjøer mv., flomdammer, meandrerende elveløp, store elveører, fossesprøytsoner (særlig utenfor Øst-Norge), viktige bekkedrag, dammer, naturlig fisketomme sjøer, og evjer, bukter, viker. De fleste av disse er leveområder for en rekke truede arter, jf. kap. 2. Regjeringen vil derfor vurdere en begrenset supplering av nåværende områdevern i elver og innsjøer. Vern som sikrer både bedre representativitet og ivaretakelse av truede arter samtidig, vil bli prioritert. Regjeringen vil videre prioritere områder med verneverdier som allerede er vernet mot kraftutbygging gjennom verneplanene for vassdrag. Regjeringen vil vurdere mulighetene for ordninger med frivillig vern av vassdragsnatur.

Gjennom Verneplan for vassdrag er 389 vassdragsobjekter vernet mot vannkraftutbygging. Verneplanen inneholder et stort mangfold av vassdrag og vassdragstyper og bidrar til å bevare et representativt utvalg av den norske vassdragsnaturen. Verneverdiene skal også tas hensyn til ved andre tiltak enn vannkraftutbygging, noe som følger av vannressursloven og rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag. Det skjer likevel inngrep i vernede vassdrag som reduserer verneverdiene. Regjeringen vil arbeide for at verneverdiene i vernede vassdrag opprettholdes eller eventuelt gjenopprettes der det viser seg at negative påvirkninger har forringet verneverdiene. Verdiene som er knyttet til de vernede vassdragene, skal ivaretas gjennom praktiseringen av eksisterende lovverk, hvor plan- og bygningsloven og vannressursloven er viktigst. Videre vil regjeringen vurdere om deler av de vernede vassdragene trenger en økt beskyttelse gjennom områdevern etter naturmangfoldloven.

7.3.3 Våtmark

Gjennom de fylkesvise verneplanene for myr og våtmark er mer enn 600 naturreservater opprettet.Myr er overordnet sett godt dekket opp av vernet, særlig hva angår myrer i fjellet, men vernet er i liten grad geografisk representativt, særlig er det mangler i sør og ved kysten. Våtmarker, utenom myr, i Sør-Norge er ikke like godt dekket. Regjeringen vil særlig vurdere supplering av områdevernet i lavereliggende og kystnære strøk. Områder i tilknytning til eksisterende Ramsarområder vil bli prioritert. Regjeringen vil vurdere forslaget til verneplan for myr og våtmark i Finnmark som et ledd i det fylkesvise arbeidet med supplerende vern. Regjeringen vil understreke at våtmarker har en særlig funksjon for klima. Myrene er store karbonlagre. Åpen flomfastmark, elvedeltaer, myr og kilder regulerer vannstrømmen og beskytter mot erosjons- og naturskade. Derfor kan de bidra til samfunnets klimatilpasning og redusere skader på viktig infrastruktur. Regjeringen vil legge vekt på dette når supplering av områdevernet vurderes.

7.3.4 Skog

Regjeringen vil videreføre det langsiktige arbeidet med skogvern, som i all hovedsak vil skje gjennom vern av offentlig eid skog og ved frivillig vern av privateid skog, alt etter naturmangfoldlovens erstatningsbestemmelser. Regjeringen vil, ved samarbeid mellom miljømyndighetene og skogeierorganisasjonene, etablere gode prosedyrer slik at viktige, verneverdige skogområder raskt kan vurderes for frivillig vern når naturverdiene er truet av skogsveibygging, hogst eller andre skogbrukstiltak. Dette kan eksempelvis gjelde skog med stor andel nøkkelbiotoper/avsatte MiS-figurer og større sammenhengende skogarealer med naturmangfold som er knyttet til områder med lite omfang av tekniske inngrep.

I de store lavtliggende skogområdene på Østlandet er det mangel på skogvern. Her vil det være viktig å etablere nye naturreservater, også større verneområder, og det vil være nødvendig å verne skog som på sikt kan utvikle viktige naturkvaliteter.

Ulike tiltak kan være relevante for Aichi-mål 11 for arealer som er avsatt til langsiktig bevaring. I tillegg til skog som er vernet som naturreservat og nasjonalparker etter naturmangfoldloven og hvor naturmangfoldet er beskyttet mot viktige påvirkninger, kan også bevaringstiltak etter andre lover og innenfor andre sektorer omfattes av det internasjonale målet. Forutsetningen er at tiltaket gir effektiv og langsiktig beskyttelse av områder med viktig naturmangfold.

Nøkkelbiotoper i skog er avgrensede områder som er vurdert å være viktige for bevaring av naturmangfold. Krav om kartlegging og ivaretakelse av nøkkelbiotoper inngår i skogbrukets frivillige sertifiseringssystemer PEFC og FSC, og i skogbruksmyndighetenes regelverk. Forskrift om bærekraftig skogbruk sier i § 5 blant annet: «Ved gjennomføring av skogbrukstiltak skal skogeigaren sørgje for at verdiane i viktige livsmiljø og nøkkelbiotopar blir tekne vare på i samsvar med retningslinene i Norsk PEFC Skogstandard.» Status per 2015 er at det forvaltes ca. 70 000 nøkkelbiotoper med et totalt areal på ca. 750 kvadratkilometer. De nøkkelbiotoper som allerede i dag forvaltes utgjør nær én prosent av det produktive skogarealet. Siden skogbruket ikke er ferdig med å registrere alle arealer kan man forvente at arealandelen vil øke.

For enkelte naturtyper, som brannfelt og lauvsuksesjoner, er områdenes viktige funksjoner for truede arter naturlig tidsbegrenset. For å ivareta mangfoldet av slike naturtyper og arter som er knyttet til disse, må nye lokaliteter etableres. Skogbrukets frivillige sertifisering inneholder retningslinjer for endringer og skifte av nøkkelbiotoper inkludert krav til dokumentasjon. Erfaringen hittil tilsier at nøkkelbiotopene og deres verdier for naturmangfold i all hovedsak ivaretas langsiktig.

Regjeringen vurderer at nøkkelbiotopene i skog bør telle med i Aichi-mål 11 om representativ og langsiktig bevaring i skog. Som grunnlag for framtidig norsk rapportering av dette målet vil Klima- og miljødepartementet i samråd med Landbruks- og matdepartementet, etter dialog med PEFC om tekniske sider som datakvalitet m.v., klarlegge kriterier for og omfanget av nøkkelbiotoper som kan inngå i rapporteringen.

Skogvernarbeidet er langsiktig og må derfor videreføres også etter 2020. Regjeringen vil øke det frivillige skogvernet. Det skal gjennomføres en evaluering av skogvernet med sikte på å identifisere tiltak som kan bidra til å bevare et representativt utvalg av norsk skognatur og å bevare viktig naturmangfold.

Regjeringens mål er at skogvernet i tillegg til å bidra til representativt vern også skal bidra til effektivt å fange opp de viktigste arealene for kritisk truede arter og naturtyper, jf. kap. 6 om truet natur. Dette forutsetter god oversikt over hvor skogarealene med størst naturkvaliteter er. Som grunnlag for et kostnadseffektivt skogvern legger regjeringen derfor opp til at det gjennomføres naturtypekartlegging som omfatter all eldre skog som potensielt er aktuell for vern. Regioner og skogtyper hvor det er viktige mangler i skogvernet vil bli prioritert i dette kartleggingsarbeidet de nærmeste årene.

7.3.5 Kulturlandskap og åpent lavland

Flertallet av naturtypene i kulturlandskapet og åpent lavland som er viktige for naturmangfoldet, har liten vernedekning. Samtidig krever bevaring av et representativt utvalg av kulturlandskap at områdene brukes eller skjøttes aktivt. For å bevare et mer representativt utvalg kulturlandskap og åpent lavland, vil regjeringen vurdere områdevern kombinert med tiltak (for eksempel skjøtsel) for noen lokaliteter som er fåtallige eller som er av svært god kvalitet. Videre vil regjeringen forbedre forvaltningen av kulturbetingete naturtyper innenfor eksisterende landskapsvernområder, slik at naturverdiene opprettholdes. Regjeringen vil vurdere frivillige avtaler om bruk og ivaretakelse av verdifullt kulturlandskap som et viktig supplement, men understreker at slike avtaler er begrenset til grunneierens egen bruk og ikke sikrer en langsiktig bevaring uavhengig av eiendomsforhold.

7.3.6 Fjell

Vi har i all hovedsak vernet en representativ del av norsk fjellnatur. Om lag 35 prosent av arealet over 900 meters høyde er vernet, og ca. 75 prosent av våre nasjonalparker ligger i fjellet. Dette er et resultat av oppfølgingen av nasjonalparkplanen fra 1992 (St.meld. nr. 62 (1991–1992). Verneforslagene i nasjonalparkplanen er fulgt opp med unntak for enkelte områder i Nord-Norge, primært i Finnmark (se kap. 7.2). For landet sett under ett har man vernet et representativt utvalg av fjellnaturen. Regjeringen mener derfor at det ikke er behov for økt vern i fjellområdene for å styrke representativiteten (men om vern av hensyn til truet natur se kap. 6). Regjeringen vil arbeide for at verneverdiene i de eksisterende verneområdene i fjellet opprettholdes og eventuelt gjenopprettes. Utarbeidelse av forvaltnings- og/eller skjøtselsplaner er et viktig verktøy for dette.

7.3.7 Polare økosystemer

På Svalbard og Jan Mayen dekker verneområdene det meste av landområdene og territorialfarvannet. På Svalbard ble områdevernet i perioden 2002–2006 supplert og utvidet på grunnlag av en naturgeografisk analyse av representativitet. Regjeringen legger til grunn at hovedøkosystemene på Svalbard og Jan Mayen er tilstrekkelig fanget opp. Kunnskapsgrunnlaget er imidlertid ikke godt nok til å fastslå om vernet er tilstrekkelig representativt for all natur på Svalbard. På Svalbard og Jan Mayen er hovedutfordringen i dag å sikre at naturen innenfor verneområdene forvaltes i tråd med verneformålet, slik at alle naturtyper ivaretas på en god måte. Regjeringen viser til at forvaltningsplaner for verneområdene er det viktigste redskapet i denne sammenheng. For regjeringens forslag om virkemidler for langsiktig bevaring knyttet til fiskeriforvaltningen, vises det til omtalen under Hav og kyst.