6 Delutgreiinga til Mediemangfaldsutvalet

6.1 Innleiing

Mediemangfaldsutvalet vart oppnemnd 8. september 2015 for å vurdere kva statens mål for mediemangfaldet bør vere og korleis verkemiddelapparatet bør innrettast for å nå måla. Då Meld. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst – Allmennkringkasting og mediemangfald vart behandla, kom Stortinget med eit oppmodingsvedtak der regjeringa vart beden om å «ta initiativ til å sikre kommersiell allmennkringkasting med hovedkontor og nyhetsredaksjon i Bergen innen utgangen av 2016», jf. Innst. 178 S (2015–2016) og vedtak 498. Stortinget har også bede departementet om å utgreie ein modell der delar av meirkostnadane med eit kommersielt allmennkringkastingsoppdrag blir kompensert. Mediemangfaldsutvalet fekk på denne bakgrunnen eit tilleggsmandat 5. august 2016, der utvalet vart bede om å vurdere ein eller fleire slike modellar. I brev av 19. september 2016 skildra Kulturdepartementet fire ulike modellar for medfinansiering av kommersiell allmennkringkasting, som utvalet vart bede om å vurdere innan 17. oktober 2016. Dei fire modellane som vart skildra var:

• Modell A Nullalternativet – inga offentleg støtte til kommersiell allmennkringkasting

• Modell B Offentlege kjøp av allmennkringkastingstenester frå éin eller fleire aktørar.

• Modell C Tilskotsordning der ulike aktørar kan søkje om middel til å produsere allmennkringkastingsinnhald

• Modell D Kompensasjon for redaksjonelle kostnader

Departementet bad utvalet om ei vurdering av dei fire modellane og om tilrådingar om korleis dei ulike modellane burde innrettast. Det vart presisert at utvalet stod fritt til å vurdere eventuelle andre modellar for offentleg støtte til allmennkringkasting. Utvalet vart også bede om å sjå vurderinga av ulike modellar i samanheng med dei andre offentlege støtteordningane på mediefeltet, og i lys av medieutviklinga.

Mediemangfaldsutvalet overrekte si delutgreiing til Kulturdepartementet 17. oktober 2016, og ho følger også som trykt vedlegg i denne meldinga. Departementet viser til delutgreiinga for ei meir utdjupande framstilling av mellom anna allmennkringkasting som omgrep, forsking på feltet, og om allmennkringkastingas betyding og utvikling i Noreg og andre land.

6.2 Avgrensing av delutgreiinga

Mediemangfaldsutvalet har valt å avgrense drøftinga i delutgreiinga til verkemiddel for å stimulere allmennkringkasting publisert på kommersielt, lineært tv. Utvalet vil i si endelege innstilling 1. mars 2017 legge fram eit heilskapleg forslag til bruk av økonomiske verkemiddel, og gjer inga vurdering av korleis ei eventuell utviding av eksisterande ordning skal finansierast i delutgreiinga.

Utvalet grunngjev behovet for ei slik avgrensing med at oppdraget om å utgreie modellar for finansiering av kommersiell allmennkringkasting har forsert fram delar av vurderingane til utvalet. Forskotteringa av visse vurderingstema har ikkje gjort det mogeleg å vurdere dei offentlege verkemidla for kommersiell allmennkringkasting i samanheng med andre råd og tilrådingar utvalet vil kome med. Utvalet har dermed ikkje vurdert kor formålstenleg det er å vidareføre kommersiell allmennkringkasting som verkemiddel, eller om det finst alternativ til å gjere det. Dei har heller ikkje vurdert endring av dei mest sentrale vilkåra som blir stilt til kommersiell allmennkringkasting, som til no har vore krav om nyheiter og lokalisering. Dette gjer det, etter utvalet si meining, vanskeleg for dei å etablere ein heilskapleg verkemiddelbruk på medieområdet, noko som er målet til utvalet.

Vurderinga som er gjort i delutgreiinga er derfor i realiteten avgrensa til å handle om verkemiddel som kan sikre kommersiell allmennkringkasting, slik ein forstår ein allment tilgjengeleg tv-kanal med variert programmeny av høg kvalitet. Verkemiddel som kan sikre og styrke kommersiell allmennkringkasting på radio, eller andre plattformer, er ikkje vurderte, men blir eit tema i den endelege utgreiinga. Utvalet har dermed reservert seg mot enkelte av vurderingstemaa. Av dei fire modellane som vart skildra i oppdraget frå departementet har utvalet berre vurdert B og C opp mot nullalternativet i modell A. Dei har ikkje vurdert modell D «Kompensasjon av redaksjonelle kostnader», og heller ikkje enkelte delspørsmål under modell B «Offentlig kjøp av allmennkringkastingsteneste fra én eller flere aktører» og modell C «Tilskuddsordning hvor ulike aktører kan søke om midler til å produsere allmennkringkastingsinnhold».

6.3 Vurderinga og tilrådinga til Mediemangfaldsutvalet

I delutgreiinga presenterer utvalet ei førebels formulering av statens mål for mediemangfaldet, som er:

«Med sikte på å fremme en felles, åpen og opplyst offentlig samtale, bør staten legge til rette for at alle borgere kan bruke et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier karakterisert av høy kvalitet.1»

Utvalet peiker på tre sentrale dimensjonar ved mediemangfald; avsendar-, innhalds- og bruksmangfald. Dei meiner at breidde i tilgjengeleg informasjon og kanalar for ytringar ikkje kan bidra til reell ytrings- og informasjonsfridom dersom det mangfaldige tilbodet ikkje blir bruka. Utvalet vurderer såleis innhaldsmangfald som relevant, men vil legge avgjerande vekt på bruksmangfald når det vurderer verkemiddel.

6.3.1 Lineær tv som verkemiddel

Utviklinga i mediebruken, med sterk tilbakegang i talet på dei som ser på lineær tv kvar dag og kor lite tid som etter kvart blir bruka på å sjå lineær tv, reiser etter utvalets vurdering spørsmål ved kor formålstenleg det er å rette mediepolitiske verkemiddel inn mot publisering på ei plattform som sjåarane er i ferd med å velje bort. Det er særleg dei unge som vel bort lineære plattformer til fordel for strøyming på berbare einingar. Dei unge vel også bort nyheiter. Av omsyn til bruksmangfald kan det argumenterast for å utvikle verkemiddel som stimulerer nyheiter som blir publiserte på nett. Samtidig er også lineær tv viktig for bruksmangfaldet fordi vi framleis brukar mykje tid på tv, og at fjernsyn framleis representerer ein viktig felles arena for folket.

Utvalet støttar seg på forsking når dei framhevar den positive verknaden allmennkringkasting har hatt og har på mediesektoren og den offentlege samtalen i Noreg. Vidare viser undersøkingar av mediebruk korleis kommersiell allmennkringkasting har bidrege til å styrkje mangfaldet i fjernsynsmarknaden ved å vere eit klart alternativ til NRK både på innhalds- og brukarsida. Dette er fordi NRK og TV 2s nyheitssendingar til dels når ulike grupper i folket, både det gjeld alder, politiske skiljelinjer og kjønn. Vidare er det vist til at nyheitsdekninga i TV 2 har stort omfang i dag, og bidreg til ei breiare og meir mangfaldig nyheitsdekning som opnar for fleire perspektiv. Mediemangfaldsuvtalet meiner den gjensidige konkurransen mellom TV 2 og NRK bidreg til å halde oppe den høge kvaliteten i tilboda, også i konkurransen frå dei utanlandske og globale aktørane. Dette talar for at det bør leggast til rette for eit breiare mangfald enn det NRK står for åleine. Når det lineære tilbodet framleis er så viktig for ein stor del av det norske publikummet, meiner utvalet at omsynet til bruksmangfaldet tilseier at det framleis er rasjonelt å rette verkemiddel for allmennkringkasting inn mot lineær tv. Utvalet konkluderer med at vurderinga av eventuell offentleg verkemiddelbruk på kort og mellomlang sikt, det vil seie frå tre til fem år, bør avgrensast til lineær tv.

6.3.2 Behovet for offentlege tiltak

Byttetilhøvet som tradisjonelt har lege til grunn for avtalar og konsesjonar på dette feltet har vore bygd på at staten har gitt aktørane som tek på seg eit allmennkringkastaroppdrag privilegium i form av tilgang til knappe frekvensressursar. I bytte har oppdraget kringkastarane tek på seg mellom anna bestått i å levere innhald ein trur har avgrensa kommersiell verdi. Digitaliseringa inneber at staten ikkje lenger kan tilby dei same privilegia, og ved den siste utlysinga av avtale om status som formidlingspliktig allmennkringkastar kom det ingen søkarar. Utvalet peikar på at dette indikerer at dei godene som staten har gjeve tilbod om som motyting, ikkje lenger blir sett på som attraktive nok.

Allmennkringkastaroppdraget omfattar ei rekke innhaldskategoriar, i tillegg til nyheiter. NRK har svært omfattande og detaljerte krav, medan innhaldskrava til dei kommersielle allmennkringkastarane er reduserte i løpet av dei siste åra. Dette gjeld særleg pliktene til å tilby smale program med avgrensa kommersielt potensial, noko som, slik utvalet erfarer det, også gjeld utviklinga internasjonalt. Utvalet viser også til at visse innhaldstypar har fått mindre plass i TV 2s sendeskjema dei seinare åra, etter at dei særskilde pliktene til slike program vart tekne ut.

Mediemangfaldsutvalet meiner ein sentral føresetnad for å setje inn verkemiddel må vere at marknaden sviktar, i den forstand at ein uregulert marknad ikkje leverer tenesten. Utvalet meiner at det er svært usikkert om marknaden vil kunne finansiere nyheits- og debattinnhald, innhaldskategoriar som kultur og livssyn, og innhald retta mot barn, unge, eldre og språklege og etniske minoritetar i ein kommersiell tv-kanal. Med denne risikoen for marknadssvikt står både innhalds- og bruksmangfaldet i fare for å bli svekka. Utvalet meiner også det er usikkert kor godt det økonomiske grunnlaget er for å halde oppe eit tungt redaksjonelt nærvær utanfor Oslo eller to stader i landet.

På denne bakgrunnen meiner utvalet at departementet sin modell A Nullalternativet, som er inga offentleg støtte til kommersiell allmennkringkasting, inneber ein stor risiko for at kommersiell allmennkringkasting med hovudsete utanfor Oslo-området blir svekka. Dermed vil også mediemangfaldet blir svekka. For å sikre at ein kommersiell allmennkringkastar utanfor Oslo-området blir vidareført, må staten etablere nye verkemiddel for å stimulere mangfaldet.

6.3.3 Moglege verkemiddel

Utvalet vurderer modell B «Offentlig kjøp av en allmennkringkastingsteneste fra én eller flere aktører» som inneber at staten i ein innkjøpsprosess vel ut éin eller fleire aktørar som tek på seg allmennkringkastingsplikter mot at alle eller delar av nettokostnadane med oppdraget blir kompensert. Utvalet føreset at kompensasjon etter ein slik modell går til éin kringkastar som tilbyr ein lineær tv-kanal. Med atterhald om at slik støtte må avstemmast med statstøttereglane i EØS-avtalen når innretninga på ordninga er bestemt, drøftar utvalet korleis modellen kan innrettast.

6.3.3.1 Avgrensing av allmennkringkastingsoppdraget

Utvalet peiker på at TV 2 spelar ei viktig rolle som alternativ til NRK, særleg på nyheits- og aktualitetsområdet, men også fordi lokaliseringa i Bergen veg opp for Oslo-dominansen. Samtidig omfattar marknadsvikten i tv-marknaden fleire innhaldskategoriar som tradisjonelt er forbundne med allmennkringkasting. Som vist i behovsvurderinga over, har fleire av desse kategoriane fått mindre plass i kringkastaren sine sendeskjema dei siste åra, etter at visse plikter ikkje lenger gjeld. Utvalet drøftar fordelar og ulemper med å innrette oppdraget breitt, og konkluderer med at oppdraget må få ei konkret retning med spesifikke krav til bestemte typar innhald:

Det bør som et minimum stilles krav om en bred nyhets og aktualitetsdekning som gjør kanalen til en plattform for deltakelse og refleksjon om forhold av samfunnsmessig betydning, herunder ved å tilby norske debattprogrammer og norske dokumentarer. Egenproduksjon av daglige nyhetssendinger er et naturlig krav i denne sammenheng.2

For å nå yngre sjåargrupper med nyheiter viser utvalet til at eit mogeleg tiltak for å stimulere til innovasjon rundt produksjon og formidling av denne typen sendingar kan knyttast til konkurransegrunnlaget, dersom ein heilt open konkurranse skal avgjere tildelinga. Utvalet viser også til at å stille fleire spesifikke innhaldskrav vil gje eit meir fullverdig kommersielt allmennkringkastingstilbod. Men det vil også påverke kompensasjonsnivået.

6.3.3.2 Lokalisering

Lokalisering utanfor Oslo har vore sett på som ei viktig kulturpolitisk grunngjeving for kommersiell allmennkringkasting. Utvalet meiner kravet til lokalisering ikkje bør spesifiserast til Bergen, og peiker på at lokalisering også andre stader kan bidra til mediemangfaldet og vere ei motvekt til Oslo-tyngda i riksdekkande medium. Eit krav til lokalisering i Bergen vil i høg grad begrense søkargrunnlaget, fordi det hindrar aktørar som ikkje er veletablerte i Bergen-regionen å etablere seg der. Eit krav om lokalisering på ein bestemt stad inneber ein risiko for at kostnadane med allmennkringkastingsoppdraget vil auke. Dette må i så fall vere med i utrekninga av kompensasjonen.

6.3.3.3 Distribusjon og tilgjengelegheit

Utvalet meiner den lineære tv-kanalen som får kompensasjon, bør vere tilgjengeleg utan særskild brukarbetaling på minst éi plattform. Dette vil vere i tråd med prinsippet om at heile folket skal ha tilgang til allmennkringkastaren. «Utan særskild brukarbetaling» tyder etter utvalet si tilnærming at kanalen ligg gratis tilgjengeleg, anten åleine eller som del av ei grunnpakke.3

I lys av medieutviklinga har utvalet også vurdert om det bør stillast krav til at delar av allmennkringkastingsinnhaldet i tillegg blir gjort tilgjengeleg på ei ikkje-lineær teneste. Ut frå at dei fleste kringkastarar og mediehus i dag tilbyr audiovisuelle bestillingstenester på fleire plattformer, og at desse tenestene ofte ligg bak ein betalingsmur, tilrår ikkje utvalet at det skal stillast krav til distribusjon utover at det skjer via ein lineær tv-kanal. Grunngjevinga er at utvalet ikkje vil tilrå løysingar som staggar vekst i brukarbetaling.

6.3.3.4 Tildelingskriterium

Utvalet tilrår at tildeling skjer etter ein open konkurranse, der det avgjerande kriteriet vil vere omsynet til kvaliteten i tenestetilbodet. Det er tradisjon for å bruke denne metoden for å tildele allmennkringkastingskonsesjonar både i Noreg og utlandet. Metoden inneber at departementet kunngjer eit sett av kriterium, og at det er opp til søkaren å gjere greie for programplanane og kva planen er for å oppfylle kriteria. Utvalet tilrår at det før konkurransen blir gjort klart korleis vektinga er mellom dei ulike kriteria. Planane som tilbydaren har gjort greie for, skal inngå som forpliktande del av oppdraget gjennom heile avtaleperioden.

6.3.3.5 Avtaleperiode

Utvalet meiner dei raske endringane i mediemarknaden tilseier at avtalen bør vere mellombels. Avtalen bør ikkje gjelde for meir enn tre til fem år, og det bør vere ein klausul om reforhandling dersom føresetnadane for å inngå avtale blir vesentleg endra. Det bør óg leggast opp til ei evaluering av avtalen i løpet av perioden. I vurderinga har utvalet lagt vekt på at perioden ikkje bør vere så kort at kringkastaren ikkje får rom til å utvikle og gjennomføre nye programformat. Det bør vere nok tid til å bygge ein identitet rundt allmennkringkastingsoppdraget som gjer det attraktivt å inngå avtalen.

6.3.4 Utvalet si vurdering av prosjekttilskot til produksjon av allmennkringkastingsinnhald

Utvalet meiner modell C «Prosjekttilskudd til produksjon av allmennkringkastingsinnhold» ikkje er eit formålstenleg verkemiddel som sjølvstendig alternativ. Grunnen er at ei slik ordning ikkje vil kunne bidra med tilstrekkeleg volum på produksjonen, og heller ikkje er eigna som finansieringskjelde for nyheiter og aktualitetsprogram. Ei prosjektretta tilskotsordning kan likevel, slik utvalet ser det, fungere som eit supplement til modell B med kompensasjon til ein kommersiell allmennkringkastar, dersom ho rettar seg mot innovasjon innan produksjon og publisering av innhald for kommersielt fjernsyn. Ei slik ordning vil kunne auke konkurransen om å produsere og sende allmennkringkastingsinnhald, og slik tilby auka avsendar- og innhaldsmangfold.

6.4 Innspelsseminar om Mediemangfaldsutvalet sin delrapport

For å få innspel til arbeidet med stortingsmeldinga i lys av Mediemangfaldsutvalet sin delrapport, inviterte departementet til innspelsseminar om kommersiell allmennkringkasting 28. oktober 2016. Discovery, Schibsted, NRK, TV2 og professor i medievitenskap Arne Krumsvik blei inviterte til å halde innlegg under seminaret. Etter dette ble det opna for innspel frå salen.

Fleire hevda at debatten var for snever, og kritiserte det dei meinte var ein debatt som berre handla om støtte til TV 2 sin nyheitsproduksjon i Bergen. NRK, Mediebedriftenes landsforening (MBL), Modern Times Group (MTG) og Virke påpeikte at allmennkringkasting dreier seg om meir enn bare nyheiter, men òg om eit breitt tilbod av norsk innhald som retter seg mot heile befolkninga.

Fleire av dei kommersielle konkurrentane til TV 2 argumenterte for at støtte til ein aktør vil vere konkurransevridande. Discovery Networks Norway meinte at støtte vil svekkje mediemangfaldet, mellom anna fordi TV 2 konkurrerer med hele breidda av norske media på nett og mobil – media som strever med å finansiere sin journalistikk. VG meinte at det ikkje lenger finnes separate mediemarknader og at det er umogleg å avgrense støtta til éin plattform. Schibsted ga uttrykk for at dei balanserer på ein knivsegg «med mektige Facebook og Google som konkurrenter på den ene siden, og et stadig sterkere NRK på den andre. I denne situasjonen er ytterligere ubalanse i markedet det siste vi trenger». Schibsted konkluderte med at «Mediestøtte bør være plattformnøytral, indirekte og allmenn. Slik får man størst samfunnsmessig effekt for pengene, og unngår at mediepolitikken skaper flere problemer enn man løser»4. Krumsvik advarte òg mot å gi støtte til ein kommersiell allmennkringkastar, fordi støtta kan hindra innovasjon og utvikling og at støtta vil ha til hensikt å bremse utvikling og fryse gamle strukturar.

Aktørane som argumenterte for behovet for å sikre kommersiell allmennkringkasting, viste til den viktige rolla TV 2 har hatt som ein konkurrent til NRK. Norsk Journalistlag viste til at det er behov for ein kommersiell allmennkringkastar som ein alternativ og stimulerande konkurrent til NRK, og etterlyste ei rask avklaring. TV 2 sa mellom anna:

«At det er viktig å ha eit tydeleg alternativ og ein utfordrar til NRK har vist seg mange gonger dei siste åra. Vi utfyller kvarandre og konkurransen sørger for at det er en motivasjon både hos NRK og oss om alltid å forbetre oss og levere det sjåarane forventar.»5

NRK viste til at det sjølvsagd er stimulerande for NRK at det finnes ein konkurrent, men at det samtidig er mange andre mediebedrifter som òg gir NRK konkurranse i dagens mediemarknad.

Fleire trakk fram endringane i mediemarknaden og tilbakegongen for lineær tv som eit argument mot støtte til kommersiell allmennkringkasting. Schibsted viste til at konvergens og høve dei aller fleste har til å konsumere nyheiter når dei vil i det formatet dei ønsker, er forklaringa på at lineær-TV-oppslutninga stuper blant unge og unge vaksne. På bakgrunn av dette konkluderte Schibsted med at lineær tv ikkje lenger har ein posisjon som kan legitimere eit slikt ekstraordinært tiltak. VG viste til at dei er større enn TV 2 i aldersgruppa 20-49 år, og at det i aldersgruppa 15-29 er Facebook, Instagram, Snapchat og VG som er dei største media. VG ga uttrykk for at om politikarane vil lage eit tilbod til ungdom, må dei bruke slike medium.

Eit eventuelt krav til kringkastarens nærvær i Bergen blei òg tatt opp i fleire av innspela. MTG meinte at om styresmaktene stillar krav om etablering utanfor Oslo, vil dette krevje ein form for etableringsstøtte. MTG viste til at utan dette vil det truleg bli berre éin søkar. TV 2 framheldt at det spiller ei viktig rolle for dekninga av nyheitsbiletet at NRK held til på Marienlyst i Oslo, og at dei har sitt hovudkontor på Nøstet i Bergen. TV 2 hevda at dette gir breidde i sakene som blir dekka, og at alternative kjelder får komme til orde.

Fleire avslutta sine innlegg med råd til det vidare arbeidet med stortingsmeldinga. Schibsted meinte at avgjerda i det minste burde utsetjast til etter at Mediemangfaldsutvalet si innstilling er levert. Virke råda til å kunngjere ei avtale som sikra reell konkurranse om oppdraget. MBL argumenterte for at det er viktig å finne ein balanse i verkemiddelbruken som tar omsyn til teknologi, marknaden og konkurranseflatene. Krumsvik viste til at no er tida for å tenkje nytt:

«Dersom Statsråden likevel finn det nødvendig å etablere ei ny subsidieordning som følgje av Stortinget sitt vedtak, vil det vere framtidsretta om ordninga for det første er målretta, slik at den bidreg til å finansiere det innhaldet vi gjerne vil ha, for eksempel nyhende og aktualitet. Og for det andre at den er plattformnøytral, for å minimere innovasjonshinder. Alternativet med kompensasjon for redaksjonelle kostnader oppfyller desse kriteria6.»

MTG minna om at det òg finnes kommersiell allmennkringkasting på radio, og at om det skal leggjast fram ei ordning for allmennkringkasting på tv, bør det same gjelde for ein kommersiell kringkastar på radio.