1 Innledning

1.1 Regjeringens mål

Regjeringens mål er at folk skal leve frie og selvstendige liv. Utdanning og læring gjennom livet gir den enkelte mulighet til å styre sin egen hverdag, forme sin egen fremtid og realisere sine mål og drømmer.

En god skole skal skape muligheter for alle og sikre at det er den enkeltes talent, interesse og innsats som avgjør, og ikke forhold som bosted og bakgrunn.

Regjeringen fornyer nå skolens innhold og gjennomfører en rekke tiltak som skal bidra til at alle elever kan lese, skrive, regne og ha gode digitale ferdigheter når de går ut av grunnskolen, og tiltak som skal sikre at flest mulig fullfører videregående skole. Grunnleggende ferdigheter og fullført videregående skole er et viktig grunnlag for både arbeid og videre studier, men også for livslang læring.

Et godt utdanningssystem er en forutsetning for et velfungerende arbeids- og næringsliv. Regjeringen vil investere i fagskoler, universiteter og høyskoler, og satse på kunnskap og forskning. Høyere utdanning skal være tilgjengelig i hele landet, og regjeringen vil videreføre gratisprinsippet som gjelder for ordinære utdanninger.

Derfor vil regjeringen føre en kompetansepolitikk som gir befolkningen kunnskapen og ferdighetene de trenger for å stå i arbeid i møte med nye krav til omstilling, innovasjon og verdiskaping, og for å få nye jobber når arbeidslivet er i endring. Arbeidslivet endrer seg raskt og stiller økende krav til kompetanse. Alle har behov for påfyll av kunnskap og ferdigheter underveis i karrieren. Regjeringen vil legge til rette for bedre kompetanseutvikling på ulike arenaer og gjennom hele livet.

Kompetanse gir grunnlag for demokrati, verdiskaping og velferd. Det er en tydelig sammenheng mellom utdanning og deltakelse i demokratiske prosesser og i samfunnslivet for øvrig.

Kompetanse er en nøkkel for å delta i arbeidslivet. Deltakelse i arbeidslivet gir enkeltmennesker et selvstendig økonomisk livsgrunnlag og muligheter til selvrealisering. Arbeidslivet er samtidig en viktig arena hvor den enkelte kan få brukt sine ressurser, foredlet sine ferdigheter og kunnskaper og deltatt i kompetanseutvikling. Deltakelse i arbeidslivet bidrar også til sosial inkludering.

Kompetansereformen har to mål. Det første målet er at ingen skal gå ut på dato på grunn av manglende kompetanse. Alle skal få mulighet til å fornye og supplere sin kompetanse, slik at flere kan stå lenger i arbeid. Det andre målet er å tette kompetansegapet, det vil si gapet mellom hva arbeidslivet trenger av kompetanse, og den kompetansen arbeidstakerne faktisk har. Reformen retter seg mot virksomheter og sysselsatte som har behov for mer kompetanse som følge av digitalisering og andre krav til omstilling. Vi trenger oppdaterte fagarbeidere, teknologer, økonomer, ingeniører, helsepersonell, lærere, konsulenter, gründere og selvstendig næringsdrivende som kan tilegne seg nye ferdigheter, samarbeide og bruke teknologi og kunnskap til å finne nye løsninger og skape nye arbeidsplasser. Mer enn noensinne er det behov for en arbeidsstyrke som har evne til å lære noe nytt og omstille seg i tråd med nye kompetansekrav og raske endringer i arbeidsmarkedet.

Regjeringens kompetansereform er en sentral del av regjeringens samlede strategi for å skape et bærekraftig velferdssamfunn.

Regjeringen ønsker et inkluderende arbeidsliv, der alle som kan, deltar. I tillegg til kompetansereformen skal inkluderingsdugnaden og integreringsløftet bidra til å skape et bærekraftig velferdssamfunn.

Inkluderingsdugnaden har som mål å inkludere flere i arbeidslivet. Den skal senke terskelen inn i arbeidslivet og gjøre det lettere for arbeidsgivere å ansette personer som står utenfor arbeidslivet, for eksempel dem med hull i CV-en, og styrke mulighetene for opplæring for denne gruppen.

Integreringsløftet retter seg mot innvandrere, som utgjør en betydelig del av den norske arbeidsstyrken. Regjeringen vil særlig satse på bedre kvalifisering og tilgang til utdanning og opplæring for nyankomne flyktninger og innvandrere.

Regjeringens arbeid med kompetansereformen, inkluderingsdugnaden og integreringsløftet er viktige satsinger for å inkludere flere i arbeid og bidra til at de får et langt og godt yrkesliv.

Kompetansebehovene er ikke de samme i hele landet. Med regionreformen har fylkeskommunene fått et større strategisk ansvar for den regionale kompetansepolitikken og for at virksomheter i de ulike regionale arbeidsmarkedene har tilgang på den kompetansen de har behov for. Tett samarbeid i de regionale partnerskapene blir viktig for å oppnå resultater.

Uten at arbeidsgivere og arbeidstakere tar sin del av ansvaret, vil vi ikke lykkes med kompetansereformen. Regjeringen samarbeider med partene i arbeidslivet om kompetansepolitikken. I 2017 undertegnet regjeringen, partene i arbeidslivet, Voksenopplæringsforbundet (VOFO) og Sametinget Nasjonal kompetansepolitisk strategi2017–2021. Det felles målet i strategien er «å bidra til at enkeltmennesker og virksomheter har en kompetanse som gir Norge et konkurransedyktig næringsliv, en effektiv og god offentlig sektor, og gjør at færrest mulig står utenfor arbeidslivet.» Regjeringen har satt ned Kompetansepolitisk råd med representanter for dem som har undertegnet strategien. Rådet har som oppgave å følge opp strategiens mål.

Med kompetansereformen vil regjeringen utvikle en politikk for å lære hele livet som omfatter hele arbeidslivet. Regjeringen har som ambisjon at utdanningssystemet, kurstilbudet og andre ordninger for å lære hele livet skal kunne svare raskt på endringer i kompetansebehov. Tiltak må være tilpasset et arbeidsliv som er i omstilling, der folk skifter arbeidsgiver hyppigere enn før, og der ikke alle har en fast stilling.

Regjeringen satte i gang arbeidet med en kompetansereform i 2018. I 2019 fikk regjeringen overlevert NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling. Livslang læring for omstilling og konkurranseevne fra Etter- og videreutdanningsutvalget (EVU-utvalget). Utvalgets NOU utgjør et viktig grunnlag for reformen. Med denne meldingen til Stortinget oppsummerer regjeringen status for kompetansereformen, men den markerer ikke sluttpunktet for den. En kompetansereform som skal sikre at alle kan lære hele livet, handler om konkrete tiltak, men også om å endre strukturer og kultur. Dette må gjennomføres over tid, og regjeringen legger vekt på et nært samarbeid med partene og utdanningsinstitusjonene. Regjeringen vil fortsette å utvikle kompetansereformen gradvis i årene som kommer.

1.2 Grunnlaget for å lære hele livet legges i utdanningssystemet

Alle nivåer i utdanningssystemet skal bidra til at den enkelte tilegner seg kunnskaper og ferdigheter og generell kompetanse. Generell kompetanse er definert i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring1 som det å kunne anvende kunnskap og ferdigheter på selvstendig vis i ulike situasjoner gjennom å vise samarbeidsevne, ansvarlighet, evne til refleksjon og kritisk tenkning i utdannings- og yrkessammenheng. Regjeringen vil sørge for at alle deler av utdanningssystemet forbereder den enkelte på å lære hele livet.

Tidlig innsats er avgjørende for at alle får muligheten til å lære hele livet. Regjeringens politikk for tidlig innsats presenteres i Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO. For at barn og ungdom skal få et godt grunnlag for å lære hele livet, blir nå alle læreplanene i skolen fornyet. Skolen får et verdiløft, og det legges bedre til rette for dybdelæring. Elevene skal lære mer gjennom å lære bedre. De nye læreplanene skal forberede elevene bedre på livet etter skolen og på fremtidens arbeidsliv. Nye læreplaner skal tas i bruk trinnvis fra skolestart i 2020. I fag- og yrkesopplæringen kommer det en ny tilbudsstruktur fra og med høsten 2020. Målet er å gjøre utdanningsprogrammene og de enkelte fagene mer i tråd med arbeidslivets behov.

Fullført og bestått videregående opplæring er et viktig grunnlag for videre utdanning, arbeid og livslang læring. Det er en klar sammenheng mellom å ha gjennomført videregående opplæring på den ene siden og deltakelse i arbeidslivet og i ulike former for kompetanseutvikling gjennom livet på den andre. Regjeringen har som mål at ni av ti elever skal fullføre og bestå videregående opplæring innen 2030. Regjeringen vil legge frem en melding til Stortinget om videregående opplæring i 2021.

Regjeringen ønsker å legge til rette for at både fagarbeidere og de som har oppnådd studiekompetanse, skal ha god tilgang til mer utdanning og læring.

Fagarbeidere kan spesialisere seg videre gjennom fagskoleutdanning. Regjeringen har prioritert fagskoleutdanning de siste årene og skal videreutvikle den som en arbeidslivsnær utdanning for fagarbeidere, både for dem som kommer rett fra fag- og yrkesopplæringen, og for erfarne fagarbeidere som trenger videreutdanning. Regjeringen vil arbeide for å styrke både kvaliteten og kapasiteten ved fagskolene i årene som kommer.

I tillegg til å ha ansvar for den faglige utdanningen har universiteter og høyskoler ansvar for at studentene utvikler en rekke generiske ferdigheter som gjør dem i stand til å lære hele livet og samarbeide på tvers av fag og bakgrunn. Studentene «lærer å lære», det vil si at de trener opp ferdigheter og holdninger til å lære mer gjennom resten av livet. Våren 2021 vil regjeringen legge frem en melding om arbeidsrelevans i høyere utdanning. Målet er at høyt utdannede har en relevant og oppdatert kompetanse når de går ut i arbeidslivet.

Fagskoler, universiteter og høyskoler har også i sitt samfunnsoppdrag å tilby kurs og videreutdanning som arbeidslivet etterspør.

1.3 Læringen fortsetter i arbeidslivet

Kompetansereformen skal bidra til at folk holder seg oppdatert gjennom et langt arbeidsliv. Storparten av kompetanseutviklingen blant sysselsatte skjer i arbeidslivet, og ikke i utdanningssystemet.

Læring i arbeidslivet skjer på ulike måter

Den viktigste læringen i arbeidslivet skjer i det daglige, gjennom at den enkelte får nye og læringsrike arbeidsoppgaver, blir stilt overfor nye utfordringer og problemer eller lærer av kolleger og kunder.

Dersom en sysselsatt har både høye krav til læring og gode muligheter til læring i det daglige, har vedkommende det som kan kalles et læringsintensivt arbeid. 64 prosent av sysselsatte har læringsintensivt arbeid, jf. figur 1.1. Læring som skjer i det daglige arbeidet, er både mer utbredt og har større effekt enn mer formaliserte former for opplæring.2 Et læringsintensivt arbeidsliv gir grobunn for skrittvise forbedringer i produksjon og organisering. Et arbeidsliv med relativt små lønnsforskjeller, flate strukturer og høy grad av tillit skaper gode betingelser for læring i det daglige.

Videreutdanning gjelder sysselsatte 22–59 år som ikke hovedsakelig betrakter seg som studenter. Kurs gjelder sysselsatte 22–66 år som ikke hovedsakelig betrakter seg som studenter. Læringsintensivt arbeid gjelder alle sysselsatte 22–66 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kompetanse Norge (Lærevilkårsmonitoren 2019)

Ikke-formell opplæring er den nest mest utbredte kilden til kompetanseutvikling i arbeidslivet. I underkant av halvparten av sysselsatte deltar årlig på kurs eller annen opplæring. Dette er som regel finansiert av arbeidsgiver. Virksomhetene driver mye av opplæringen med egne krefter, men nesten like viktig er eksterne tilbydere. Det finnes et stort marked for kurs og sertifiseringer der bransjeorganisasjoner, private tilbydere og utdanningsinstitusjoner selger kurs til arbeidslivet. Som regel er det snakk om korte kurs med varighet over noen dager.

Mange bedrifter deltar i samarbeid i klynger og i andre næringsmiljøer og deler sin ekspertise og spisskompetanse med andre bedrifter. Klynger etterspør kompetanseutvikling på vegne av bedriftene i klyngene og er også i en del tilfeller tilbydere av kompetanseutvikling til andre bedrifter.

Videreutdanning er den minst utbredte formen for kompetanseutvikling i arbeidslivet, med rundt 6 prosent av sysselsatte som deltar i løpet av et år. Videreutdanning gir formell kompetanse som studiepoeng eller fagbrev. Den enkelte kan ta en helt ny utdanning som videreutdanning, eller bygge videre på en utdanning. Utdanningen kan være en hel grad, et fagbrev, enkeltemner eller moduler. I høyere utdanning finnes også erfaringsbaserte mastergrader, det vil si en type grad som normalt bygger på to års relevant yrkeserfaring eller mer, i tillegg til en bachelorgrad. Videreutdanning er ofte mer omfattende og gir en bredere kompetanse enn ikke-formell opplæring, som ofte er mer bedriftsspesifikk. Deltakere i videreutdanning får også en dokumentasjon på formell kompetanse som er anerkjent og underlagt offentlig kvalitetssikring.

Hvilken type kompetanseutvikling virksomheten benytter seg av, avhenger av mange faktorer. Innenfor deler av offentlig sektor, som i skoler og i helsevesenet, brukes videreutdanning mer enn i andre deler av arbeidslivet, noe som skyldes politiske satsinger for å dekke spesielle samfunnsbehov. Innenfor en rekke yrker er det også krav om opplæring og jevnlig sertifisering for å kunne utøve yrket. Industribedrifter har ofte behov for mer kompetanse innenfor produktutvikling, prosesskunnskap og teknologi, både for ingeniører og for fagarbeidere, og dette er behov som kan dekkes av både kurs og videreutdanning. Innenfor for eksempel service-virksomhet er det gjerne få krav til de ansattes formelle utdanning, men høye krav til sosial kompetanse og behov for kurs og annen opplæring.3

Kompetanseutvikling har positive effekter

Ikke-formell opplæring og videreutdanning kan skape gevinster for den enkelte, for virksomheten og for samfunnet som helhet. Kompetanseutvikling kan også ha positiv effekt på produktivitet. Sagt på en annen måte kan det se ut til at ikke-formell opplæring og videreutdanning fører til at virksomhetene kan produsere mer verdi med samme arbeidsinnsats.4

Ansatte får ikke alltid mer lønn selv om de bidrar til at bedriften tjener mer penger. En del studier finner derfor lite effekt av kompetanseutvikling på lønn. I Norge er det nesten bare når man skifter jobb, at man får økt lønn som følge av kompetanseutvikling.5

En del forskning peker også på at kompetanseutvikling kan føre til økt sysselsetting. Deltakelse i kompetanseutvikling kan øke den enkeltes mulighet til å få en ny jobb eller til å bli værende i sin eksisterende jobb. Det er særlig videreutdanning som gir bedre mulighet for å skifte jobb. Virksomheter kan også bli mer tilbøyelige til å beholde ansatte som har blitt mer produktive, og som kan utføre mer avanserte oppgaver enn tidligere.

Deltakelse i kompetanseutvikling kan bidra til at de ansatte opplever at de mestrer arbeidet bedre, og til at de får økt selvtillit og redusert sykefravær. Kompetanseutvikling har også positive ringvirkninger for produktiviteten til arbeidskolleger og samarbeidspartnere i andre virksomheter, og positiv påvirkning på samfunnsdeltakelse utenfor arbeidslivet.6

Arbeidslivet har hovedansvaret for kompetanseutvikling

Kompetanseutvikling i arbeidslivet er i hovedsak den enkeltes og virksomhetenes ansvar. Arbeidsgiver har ansvar for å gi ansatte nødvendig opplæring for å kunne utføre arbeidet på en trygg og sikker måte. Hver enkelt har også et ansvar for å skaffe seg kunnskap og ferdigheter som det er behov for i arbeidslivet.

Arbeidsgiver- og arbeidstakersiden har blitt enige om en ansvarsdeling seg imellom i ulike avtaler. Hovedavtalene fastslår at kostnader til kompetanseutvikling som er nødvendig for å dekke bedriftens behov, er bedriftens ansvar. Kostnader til kompetanseutvikling som ikke er relevant for virksomheten, for eksempel fordi en arbeidstaker ønsker en utdanning til et nytt yrke utenfor bedriften, må som hovedregel dekkes av den enkelte. Det er opp til arbeidsgiver å avgjøre om et kurs eller en videreutdanning er relevant og nødvendig for virksomheten.

Staten kan legge til rette for et læringsintensivt arbeidsliv med høy deltakelse i kompetanseutvikling gjennom rammebetingelser som fremmer læring. Staten bør ikke og skal ikke ta over ansvaret som arbeidstakere og offentlige og private virksomheter har i dag for å investere i kompetanse som er nødvendig for virksomhetenes behov.

Fellesskapet tar et stort ansvar for utdanning, men systemet har hittil i stor grad vært rettet mot å gi unge mennesker en utdanning. Regjeringen vil gjøre en større innsats for å sørge for at tilbudet i utdanningssystemet er rettet også mot arbeidslivets og de sysselsattes behov. Det er også en oppgave for staten å legge til rette for å koble tilbud og etterspørsel etter kompetanseutvikling. Det kan også være behov for å kompensere for markedssvikt dersom enkeltpersoner og virksomheter investerer mindre enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Regjeringen legger i dette arbeidet stor vekt på samarbeid med partene i arbeidslivet og utdanningsinstitusjonene.

Fylkeskommunene har ansvar for den regionale kompetansepolitikken

Tilgang på kompetent arbeidskraft er en forutsetning for vekst og verdiskaping i hele landet. Det er store regionale forskjeller i tilgang på kompetent arbeidskraft. Liten mobilitet av arbeidskraft mellom arbeidsmarkeder og en aldrende befolkning vil gjøre nødvendige omstillinger fremover mer krevende.

Fylkeskommunene har et stort ansvar for samfunnsutviklingen i sin region. Gjennom regionreformen har de fått et forsterket ansvar for den regionale kompetansepolitikken. Kompetanse- og utdanningspolitikken henger nær sammen med næringspolitikk, regional planlegging og integrering som fylkeskommunene har fått et økt ansvar for.

Fylkeskommunene har ansvar for å sørge for at tilbudet innenfor videregående opplæring og fagskolesektoren er tilpasset behovene regionalt, og for å koble sammen universiteter, høyskoler og andre tilbydere av kompetanseutvikling med det regionale arbeidslivet. Regjeringen vil legge til rette for at fylkeskommunene skal kunne ta sitt nye og forsterkede ansvar i kompetansepolitikken. Blant annet vil Kompetansebehovsutvalget få i oppdrag å levere regionale analyser som kan brukes av fylkeskommunene i rollen som ansvarlig for den regionale kompetansepolitikken.