Del 2
Tiltakene

4 Tiltak for å stimulere til mer etterspørsel etter kompetanseutvikling

For å gi alle muligheter til å lære hele livet og for å tette kompetansegapet er det behov for tiltak på tre områder. For det første må den enkelte og virksomhetene etterspørre og ønske å investere i kompetanseutvikling. For det andre må utdanningssystemet være åpent for livslang læring og ha mulighet til å tilby fleksible videreutdanninger. For det tredje må det være gode koblinger mellom dem som tilbyr kompetanseutvikling, og dem som etterspør. Dette kapittelet presenterer tiltak innenfor det første området, det vil si tiltak som skal stimulere til mer etterspørsel etter kompetanseutvikling fra den enkelte og fra virksomhetene.

I NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling peker EVU-utvalget på at tilbudet av arbeidslivsrettede og fleksible opplærings- og utdanningstilbud er mangelfullt, og at det ikke treffer arbeidslivets behov i tilstrekkelig grad. Kontakten mellom utdanningsinstitusjoner og arbeidslivet er ofte for svak til at tilbyderne klarer å fange opp arbeidslivets behov raskt nok. Utdanningsinstitusjonene opplever at det mangler en kilde til finansiering av fleksible tilbud. Utvalget anbefaler et markedsbasert system der beslutningene om hva som tilbys, tas lokalt, i et samspill mellom individer, arbeidsgivere og tilbydere. Hovedanbefalingen for å bedre tilbudssiden er et statlig program for å delfinansiere utvikling og drift av tilbud, jf. boks 4.2.

EVU-utvalget peker også på at det er grunn til å tro at etterspørselen etter livslang læring er lavere enn ønskelig ut fra et samfunnsperspektiv. Siden deler av gevinsten ved å investere i kompetanse tilfaller andre enn de som betaler for dem, vil individer og virksomheter investere mindre i kompetanse enn det som er ønskelig sett fra samfunnets perspektiv. Utvalget peker på at mangel på finansieringsmuligheter, kortsiktighet og lav risikovilje også kan bidra til at etterspørselen blir for lav. For å stimulere til økt etterspørsel anbefaler EVU-utvalget at myndighetene prøver ut insentivordninger for individer og bedrifter.

Regjeringen vil prioritere å stimulere enkeltpersoner til å investere mer i kompetanseutvikling. Fordi vi har en sammenpresset lønnsstruktur i Norge, har enkeltpersoner svakere insentiver til å investere i egen kompetanse enn virksomheter har til å investere i å utvikle kompetansen til sine ansatte.1 Det er derfor behov for tiltak som gjør det mer attraktivt for den enkelte å investere tid og penger i egen kompetanse.

For enkeltpersoner som ønsker mer utdanning, kan bedre muligheter for finansiering bidra til at de investerer i mer utdanning. Selv om den enkelte kun reduserer stillingen sin med en liten del, kan dette utgjøre et betydelig inntektstap som gjør det vanskelig å studere ved siden av jobb. Lånekassens ordninger har inntil nylig først og fremst vært rettet mot unge fulltidsstudenter og har vært lite tilpasset behovene til sysselsatte med huslån og forsørgeransvar. For den delen av befolkningen som er motivert for mer utdanning – og da særlig høyt utdannede – kan bedre muligheter til å få studielån utløse mer kompetanseutvikling.

Ufaglærte og fagarbeidere har større risiko enn høyt utdannede for å bli støtt ut av arbeidsmarkedet på grunn av mangelfull eller utdatert kompetanse. Internasjonale erfaringer kan tyde på at målrettede tiltak i form av kupongordninger eller stipendordninger kan være veien å gå for å utløse kompetanseutvikling blant fagarbeidere eller ufaglærte. På grunn av usikkerhet om effektene av slike ordninger bør de prøves ut i liten skala før de eventuelt innføres permanent.

Virksomheter har i dag relativt gode insentiver til å investere i kompetanseutvikling. Samtidig er det en utfordring for arbeidslivet å finne relevante tilbud, og det er en utfordring for utdanningsinstitusjonene å skaffe oversikt over etterspørselen. Regjeringen vil stimulere etterspørselen etter kompetanseutvikling i virksomheter gjennom Kompetanseprogrammet, som er et etterspørselsstyrt program som skal skape flere fleksible tilbud tilpasset arbeidslivets behov.

Et grunnleggende prinsipp for kompetansereformen er at tiltak må være samfunnsøkonomisk lønnsomme. For at en investering i kompetanse skal være samfunnsøkonomisk lønnsom, må avkastningen overstige kostnadene. En forutsetning for dette er at tiltaket det investeres i, utløser kompetanseutvikling som ellers ikke ville ha skjedd. Det er viktig å unngå at betydelige deler av statens investering bare fortrenger privat investering og dermed ikke utløser mer kompetanseutvikling totalt. Potensielt dyre ordninger må derfor prøves ut og evalueres for å avdekke om de har samfunnsøkonomisk nytte.

4.1 Gjøre ordningene i Lånekassen mer fleksible

Lånekassens utdanningsstøtteordninger er ett av statens viktigste virkemidler for å sørge for at alle har mulighet til å ta utdanning utover grunnskole. Ordningene i Lånekassen har først og fremst vært rettet mot unge elever og studenter. Regjeringen ønsker at også voksne i jobb som trenger mer utdanning, kan benytte seg av ordningene i Lånekassen, og har derfor gjort endringer i ordningene i 2020.

Arbeidslivet har selv ansvaret for kompetanseutvikling som er nødvendig for virksomheten. Sysselsatte som ønsker å videreutdanne seg for å skaffe seg en ny jobb, eller som vil omstille seg til et nytt yrke, vil ofte måtte finansiere denne utdanningen selv. For voksne som er i jobb, kan tap av inntekt i en utdanningsperiode og høye studieavgifter på en del studier gjøre at mange ikke har råd til å videreutdanne eller omskolere seg. Regjeringen gjør ordningene i Lånekassen mer fleksible og bidrar slik til at også voksne i jobb får råd til å ta mer utdanning dersom de har behov for det.

Mer fleksible ordninger gjør det mulig for voksne å få et høyere lånebeløp som er tilpasset voksnes utgifter. Det blir også lettere å få støtte fra Lånekassen til deltidsutdanninger. I tillegg innføres en gunstigere beregningsmåte for lån og stipend til deltidsutdanning. I takt med at folk må stå lenger i jobb, får de som er over 45 år, bedre betingelser for å ta opp lån i Lånekassen.

Regjeringen vil også vurdere andre endringer for å tilpasse ordningene i Lånekassen til fremtidens arbeidsliv. Strukturen i utdanningsstøtteordningen må tilpasses til et arbeidsliv hvor man går inn og ut av utdanning.

Både EVU-utvalget i NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling og Livsoppholdsutvalget i NOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæring har pekt på begrensninger i utdanningsstøtteordningen som gjør den lite egnet for læring hele livet. De som kombinerer jobb og utdanning eller tar en ny utdanning i voksen alder for å kunne stå lenger i jobb, har ikke god nok tilgang til finansiering gjennom Lånekassen. Begge utvalgene anbefaler en rekke endringer i Lånekassens ordninger (se boks 4.1 og boks 4.2).

Livsoppholdsutvalget foreslår å heve stipendandelen fra 40 til 60 prosent for voksne i videregående opplæring. Økt stipendandel vil styrke den private gevinsten av å ta grunnopplæring, og samtidig vil den enkelte få et lavere lån. Mer stipend vil ikke bidra til at den enkelte har mer å rutte med i utdanningsperioden. Derfor anbefaler utvalget at det også skal være mulig å kombinere økt stipendandel med tilleggslån. Økt stipendandel vil være enkelt å forstå og kan påvirke motivasjonen til å fullføre.

Utvalget mener det kan være vanskelig å avgjøre på forhånd hvor stor stipendandelen må være for å utløse høyere deltakelse i opplæring. Utvalget forventer imidlertid at høyere stipendandel og tilleggslån vil senke barrieren mot å delta. Siden stipendet vil tilfalle også dem som uansett ville valgt å delta, må staten vurdere kostnaden ved tiltaket opp mot gevinsten av at flere deltar i opplæring. Utvalget anbefaler derfor å prøve ut hvor følsom målgruppen er for endringer i stipendandelen gjennom forsøk.

Både Livsoppholdsutvalget og EVU-utvalget har flere forslag for å gjøre Lånekassens ordninger mer tilpasset læring hele livet. Begge NOUene har vært på høring. Det er bred støtte til forslagene blant høringsinstansene. Noen høringsinstanser erfarer at voksne og innvandrere vegrer seg for å ta opp lån i Lånekassen til opplæring på nivå med grunnskole og videregående skole, og at en høy andel misligholder lån til grunnopplæring. Flere mener at omgjøring av lån til stipend vil motivere til gjennomføring.

Forslaget om tilleggslån, som skal motvirke at deltakelse i utdanning velges bort fordi nåværende inntekt blir vesentlig redusert, møter noen motforestillinger på grunn av kravet om at søkerne må være over 30 år. Enkelte høringsinstanser mener at aldersgrense ikke er noen god idé, eller foreslår en annen aldersgrense. De samme motforestillingene reises i forbindelse med forslaget om å avvikle krav om fullføring av grad for å få fullt stipend for personer over 35 år.

Regjeringen sørget i statsbudsjettet for 2019 for noen mindre tilpasninger i utdanningsstøtteordningen for at det skulle være enklere for voksne å ta videregående opplæring. Regjeringen åpnet også for rett til lån og stipend for lastebilsjåførutdanning ved godkjente trafikkskoler. Se Prop. 1 S for 2019 for Kunnskapsdepartementet. Disse endringene ble innført i 2019.

Med statsbudsjettet for 2020 har regjeringen innført flere tilpasninger i utdanningsstøtteordningen (se Prop. 1 S for 2020 for Kunnskapsdepartementet):

• Tilleggslån til livsopphold for voksne: Voksne har flere økonomiske forpliktelser enn unge og kan derfor trenge et høyere beløp. Tilleggslån vil være en mulighet for personer som er 30 år eller eldre i universitets- og høyskoleutdanning, fagskoleutdanning og videregående opplæring. Det vil også gjelde for personer som forsørger barn og selv er 18 år eller eldre, og som tar annen utdanning enn grunnskoleopplæring. Tilleggslånet vil ikke kunne gjøres om til stipend.

• Avvikling av den nedre grensen for deltidsutdanning på 50 prosent av fulltidsutdanning: Endringen vil gjøre det enklere å ta korte videreutdanninger sammen med jobb. For eksempel vil man da kunne få lån når man tar 30 studiepoeng (tilsvarende 50 prosent studiebelastning på fulltid) over to år, i stedet for å måtte ta det innen ett år.

• Gunstigere beregningsmåte for lån og stipend til deltidsutdanning: Beløpet man mottar, skal følge den reelle studiebelastningen.

• Aldersgrensen for når utdanningslånet skal være tilbakebetalt, blir hevet fra 65 til 70 år: Dette medfører bedre betingelser for å ta opp lån for personer som er over 45 år. Parallelt blir aldersgrensen for når lånebeløpet kan bli redusert hevet, fra 45 til 50 år.

Disse tilpasningene følger opp noen av EVU-utvalgets og Livsoppholdsutvalgets konkrete anbefalinger. Tiltakene gjør Lånekassens ordninger mer fleksible, slik at utdanningsstøtteordningene kan komme flere til gode. Mer fleksibilitet for alle betyr at også førstegangsstudenter som følger et mer utradisjonelt utdanningsløp, som for eksempel toppidrettsutøvere og småbarnsforeldre, kan få bedre tilgang til utdanningsfinansiering.

Regjeringens målsetting er at utdanningsstøtteordningene i Lånekassen skal bli enda mer fleksible. Ordningene som Lånekassen forvalter, må være tilpasset både unge studenter som tar sin første utdanning, og voksne som trenger videreutdanning, eller som må omskolere seg og tar korte moduliserte utdanninger. Utdanningsstøtteordningene bør utvikles parallelt med at resten av utdanningssystemet blir mer fleksibelt, for å få til varige endringer.

Både EVU-utvalget og Livsoppholdsutvalget har pekt på hindringer i dagens ordninger som gjør at det er et stykke igjen før utdanningsstøtteordningen speiler det utdanningstilbudet vi har i dag. Høringsinstansene til de to NOU-ene gir bred tilslutning til at utdanningsstøtteordningene bør videreutvikles i tråd med behovet for livslang læring i arbeidslivet. Begge utvalgene peker for eksempel på at den maksimale tidsrammen for rett til lån og stipend bør gi bedre betingelser for deltidsutdanning og for kombinasjonen av videregående opplæring og universitets- og høyskoleutdanning. Utvalgene viser også til at modulstrukturert opplæring krever en annen innretning av minstekravet om varighet av en utdanning enn i dag. Regjeringen mener det er viktig at enkeltpersoner får bedre muligheter til å investere i egen kompetanse, også når de har boliglån og forsørgeransvar.

Livsoppholdsutvalget mener at staten i større grad bør ta regningen dersom flere skal ta eller fullføre grunnopplæring. For den enkelte er gevinsten av å velge mer utdanning mindre sikker enn gevinsten for samfunnet ved at flere kommer i arbeid. Regjeringen vil vurdere Livsoppholdsutvalgets forslag om utprøving av høyere stipendandel for et utvalg av voksne i videregående opplæring for å avdekke hvilke effekter dette kan ha på rekruttering til utdanning og arbeid.

4.1.1 Tiltak

Regjeringen har

• åpnet for å gi tilleggslån til livsopphold for voksne i utdanning

• avviklet minstekrav om at deltidsutdanning må være minst 50 prosent av fulltidsutdanning for å gi rett til lån og stipend

• endret beregningsmåten for lån og stipend ved deltidsutdanning

• hevet aldersgrensene for når lån må være betalt tilbake, til 70 år og for når lån kan bli redusert, til 50 år

• gjort mindre endringer som gjør det lettere for voksne å ta videregående opplæring

Regjeringen vil

• fortsette arbeidet med å gjøre utdanningsstøtteordningen mer fleksibel og tilpasset livslang læring, herunder for voksne som tar videregående opplæring

4.2 Kompetanseprogrammet

Vi har en lang vei å gå fra et system der vi primært lærer først og jobber etterpå, til et system der vi fortsetter å lære hele livet gjennom. Som et ledd i en langsiktig strategi for å sørge for at ingen går ut på dato som følge av manglende kompetanse, har regjeringen etablert Kompetanseprogrammet. Kompetanseprogrammet skal raskt skape flere nye fleksible tilbud som kan være med på å tette kompetansegapet i arbeidslivet. Gjennom programmet skal regjeringen også sette i gang med utprøvinger av tiltak som kan øke etterspørselen etter kompetanseutvikling.

Som en del av kompetansereformen har regjeringen satt i gang ordninger som skal stimulere til flere fleksible tilbud. I 2018 satte regjeringen i gang en ordning med tilskudd til utvikling av fleksible videreutdanningstilbud i digital kompetanse. I 2019 etablerte regjeringen treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling. Regjeringen har innlemmet disse ordningene i Kompetanseprogrammet fra 2020. Det innebærer en samordning og styrking av innsatsen for å utvikle tilbud som treffer arbeidslivets behov. Kompetanseprogrammet vil også gi rom for å prøve ut insentivordninger for å stimulere etterspørselen etter livslang læring. I tillegg har regjeringen opprettet et program for fleksible utdanningstilbud i høyere utdanning i Diku, jf. kap. 5.1.2.

EVU-utvalgets rapport har vært på høring. Et flertall av høringsinstansene er positive til at det opprettes et program slik utvalget foreslår. Mange mener også det er en god idé å prøve ut insentivordninger.

Kompetanseprogrammet er en oppfølging av anbefalinger fra EVU-utvalget og disponerer i 2020 totalt 97 mill. kroner. De tre områdene som finansieres gjennom programmet i 2020, er nærmere omtalt nedenfor. Programmet vil gradvis kunne åpnes for nye politiske prioriteringer.

4.2.1 Organisering og styring av Kompetanseprogrammet

Kompetanseprogrammet er et virkemiddel som berører mange aktører, og som krever god involvering for å skape et robust og relevant program. Partene i arbeidslivet er naturlige og sentrale aktører i videreutviklingen av programmet, sammen med representanter fra utdanningsinstitusjonene. Kompetanse Norge forvalter programmet og fungerer som sekretariat.

Regjeringen ønsker å etablere en varig og stabil struktur for Kompetanseprogrammet. Kunnskapsdepartementet vil derfor bruke Kompetansepolitisk råd som strategisk rådgiver for utviklingen av programmet. Relevante representanter for utdanningsinstitusjonene kan inviteres inn i diskusjonen dersom disse ikke er medlem av rådet.

Kompetanseprogrammet vil ha tre programområder i 2020:

• programområde 1: tilskudd til fleksible videreutdanningstilbud

• programområde 2: treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling

• programområde 3: utprøving av insentivordninger for livslang læring

Partene i arbeidslivet vil være involvert i programområdene på ulike måter. For fleksible videreutdanningstilbud videreføres ordningen med faglig råd som ble innført i 2018. For bransjeprogram opprettes det programområdestyrer for hvert bransjeprogram. Sekretariatet i Kompetanse Norge vil tilrettelegge for beslutninger i hvert bransjeprogram gjennom å utforme utlysninger og innstillinger for tildeling av midler.

Utprøving av insentivordninger krever forberedelse, og kostnadene er derfor lave i oppstartsfasen, men de øker betraktelig når forsøkene er i gang. At kostnadene til forsøk vil variere, er en av grunnene til at det er viktig med fleksibilitet mellom programområdene i Kompetanseprogrammets budsjett.

Det kan være aktuelt å utvide Kompetanseprogrammet med nye programområder, som utviklingsprosjektet Kompetansepiloter, se kap. 6.2.5. Kompetanseprogrammet skal også kunne brukes av andre departementer som ønsker å satse på kompetanseutvikling for sin sektor.

Kompetanseprogrammet kan oppskaleres for å møte akutte behov i arbeidslivet. I forbindelse med korona-krisen vil regjeringen opprette flere treparts bransjeprogrammer for kompetanseutvikling, jf. punkt under. Det er også satt av 50 mill. kroner som skal gå til en utlysning av midler til å oppskalere eksisterende digitale tilbud slik at ledige kan komme raskt i gang med kompetanseutvikling. Dette vil være en felles utlysning fra Kompetanse Norge og Diku. I tillegg skal 20 mill. kroner gå til å åpne opp relevante tilbud ved universiteter og høyskoler for permitterte og ledige.

4.2.2 Programområde 1 – tilskudd til fleksible videreutdanningstilbud

Kompetanseprogrammet vil inneholde utlysninger av tilskudd til utvikling av fleksible videreutdanningstilbud. Målet med tilskuddet er at universiteter, høyskoler og fagskoler utvikler flere fleksible utdanningstilbud, slik at virksomheter og enkeltpersoner får bedre tilgang til fleksibel og arbeidsrelevant videreutdanning.

Universiteter, høyskoler og/eller fagskoler kan gå sammen med to eller flere virksomheter om å søke om midler til å utvikle videreutdanning. Det er et krav at videreutdanningen må være mulig å kombinere med tilnærmet full jobb.

Utlysningene av tilskudd gjennom Kompetanseprogrammet skal bygge på erfaringene med ordningen med tilskudd til utvikling av fleksible videreutdanningstilbud i digital kompetanse som ble etablert i 2018, jf. boks 4.4. Utlysningene i 2018 og 2019 var avgrenset til tilbud innenfor digitalisering og digital kompetanse. Bakgrunnen for denne avgrensningen er at tilbudet av fleksible videreutdanninger med relevans for digitalisering er lite ved norske universiteter, høyskoler og fagskoler. Det er få som tar en videreutdanning innenfor fag som for eksempel informasjons- og datateknologi.

Det er fortsatt behov for flere tilbud innenfor digital kompetanse. Særlig er det behov for å bygge opp et tilbud innenfor IKT-sikkerhet. Dette er et kritisk kompetansebehov for samfunnet. I januar 2019 la regjeringen frem en nasjonal strategi for digital sikkerhet og en nasjonal strategi for digital sikkerhetskompetanse. Strategien har som et delmål god etter- og videreutdanning innenfor IKT og digital sikkerhet ved fagskoler, universiteter og høyskoler. Kompetanseprogrammet vil i 2020 inneholde en særskilt utlysning på dette området.

Kompetanseprogrammet kan også ha utlysninger som er rettet mot andre kompetansebehov som dukker opp når arbeidslivet omstilles. Utlysninger i Kompetanseprogrammet vil prioritere næringslivet, men ikke utelukke utlysninger der offentlige virksomheter kan inngå. Årsaken til denne prioriteringen er at offentlig sektor investerer mer i kompetanseutvikling enn det næringslivet gjør, og har et mer utstrakt samarbeid med utdanningsinstitusjoner. Staten har store satsinger på videreutdanning for lærere og helsepersonell. Utdanningsinstitusjonene har derfor utviklet mange tilbud om videreutdanning for disse gruppene. Næringslivet – særlig små og mellomstore bedrifter – er ikke koordinert på den samme måten, og det kan derfor være mer utfordrende å kartlegge kompetansebehov og formidle til utdanningsinstitusjoner hva slags opplæring det er behov for. Det er også en erfaring fra tidligere satsinger at det er behov for en særskilt innsats for å mobilisere privat sektor, jf. kap. 3.

4.2.3 Programområde 2 – treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling

Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling er et samarbeidsprosjekt mellom regjeringen og partene i arbeidslivet. Målet med bransjeprogrammet er økt deltakelse i kompetanseutvikling i de bransjene som inngår i programmet. Regjeringen prioriterer bransjer med mange ufaglærte og fagarbeidere, men også bransjer der de fleste ansatte har høyere utdanning, kan være aktuelle. I 2019 ble det bevilget 30 mill. kroner til treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling, og de tre partene satte i gang bransjeprogram for industri- og byggenæringen og bransjeprogram for kommunal helse- og omsorgssektor, jf. boks 4.5.

Bransjeprogrammene er innrettet som spleiselag. Staten bidrar med midler til utvikling og drift av offentlige utdanningstilbud. Arbeidsgivere og arbeidstakere, sammen med utdanningstilbydere, utvikler nye og relevante tilbud for kompetanseheving blant sysselsatte. Arbeidstakere bidrar med egen tid til å delta i opplæringen, og arbeidsgivere frigir noe arbeidstid til det samme.

Gjennom Kompetanseprogrammet vil regjeringen vurdere å åpne opp for å finansiere utvikling og drift av tilbud i flere bransjer. I forbindelse med korona-krisen har regjeringen, i samarbeid med partene i arbeidslivet, besluttet å etablere seks nye bransjeprogrammer i følgende bransjer

• elektro-, automasjon-, fornybar- og kraftindustrien

• reiselivsnæringen

• detaljhandelen/faghandelen

• mat- og drikkevareindustrien

• anleggsbransjen

• frisørnæringen

I tillegg skal bransjeprogrammet for industrien styrkes. Disse bransjeprogrammene skal innrettes slik at de også treffer ledige og permitterte.

Bransjeprogrammet er en pilotordning som skal evalueres, og som pågår til 2022. Piloten gir en anledning til å teste måter å utvikle fleksible utdanningstilbud med høy grad av arbeidslivsrelevans på.

4.2.4 Programområde 3 – utprøving av insentivordninger for livslang læring

Det er behov for tiltak som stimulerer til økt deltakelse i kompetanseutvikling, men det er ikke åpenbart hvordan slike tiltak bør utformes. Regjeringen har utredet en ordning med kompetansefunn etter modell av ordningen Skattefunn. En slik generell skatteinsentivordning for utgifter til kompetanseutvikling vil gi en betydelig risiko for at kostnader veltes over på staten. Milliarder av offentlige kroner kan da gå med til å subsidiere kompetanseutvikling som ville ha funnet sted uansett. Regjeringen vil derfor ikke utrede videre en generell skatteinsentivordning for utgifter til kompetanseutvikling etter modell av Skattefunn. I tråd med EVU-utvalgets anbefaling vil regjeringen heller prøve ut mer begrensede insentivordninger i liten skala før de eventuelt innføres.

Formålet med slike systematiske utprøvinger er å frembringe kunnskap om virkningene av insentivordninger for livslang læring. Kunnskapen skal gjøres tilgjengelig både for et norsk og for et internasjonalt publikum. Det er et krav at utprøvingene fremskaffer kunnskap om insentivordningene faktisk utløser kompetanseutvikling som ellers ikke ville ha skjedd (addisjonalitet). Det er ønskelig å få beregnet om kostnader veltes fra individer og virksomheter, over på staten. Det er videre ønskelig at utprøvingene fremskaffer kunnskap om insentivordningenes effekt på målgruppens læringsmotivasjon, produktivitet og sysselsetting i den grad dette lar seg gjøre. I tillegg til effektmålinger skal det gjennomføres prosessevaluering av ordningen for å fremskaffe kunnskap om hvordan ordningen virker, og hva som eventuelt ikke fungerer.

Kompetanseprogrammet vil ha de økonomiske rammene og den fleksibiliteten som skal til for å gjennomføre slike utprøvinger i praksis. Programmet må på egnet vis tilknytte seg den kompetansen fra forskningsmiljøer, arbeidsliv og andre som er nødvendig for å gjennomføre utprøvingene. Programmet skal i løpet av 2020 ha bygget opp den kompetansen som er nødvendig for å drive systematiske utprøvinger av insentivordninger for livslang læring.

Den første utprøvingen skal være konkretisert, planlagt og designet i løpet av 2020, slik at den er klar for iverksetting i 2021. Dette skal være en utprøving av et videreutdanningsstipend for fagarbeidere. Stipendet kan for eksempel dekke skolepenger og tidskostnad for fagarbeidere som har behov for et nytt fagbrev eller en fagskoleutdanning. Den konkrete utformingen av ordningen skal gjøres av Kompetanse Norge i samråd med forskningsmiljøer og arbeidsliv, eventuelt også utdanningsinstitusjoner. Det tas sikte på at utprøving vil pågå i 2021 og 2022, slik at kunnskapen om ordningens effekt kan foreligge i 2023.

Begrunnelsen for å målrette ordningen mot fagarbeidere er at internasjonale erfaringer med lignende utprøvinger tyder på at det er fornuftig, jf. kap. 3 om erfaringer fra andre land. Fagarbeidere går relativt tidlig ut av arbeidslivet, til dels fordi de ofte har en spesifikk kompetanse med få anvendelsesområder. Kompetanseutvikling kan sette fagarbeidere i stand til å løse nye arbeidsoppgaver og stå i jobb lenger. Samtidig er dette en gruppe som deltar relativt lite i kompetanseutvikling. En insentivordning rettet mot fagarbeidere har derfor forventet høy addisjonalitet og positiv effekt på sysselsetting, i motsetning til generelle ordninger som i hovedsak antakelig vil rekruttere høyt utdannede.

Regjeringen vil vurdere om det kan være aktuelt å starte utprøving av andre insentivordninger, slik både EVU-utvalget og Livsoppholdsutvalget har foreslått.2 Det kan da være aktuelt å legge disse til Kompetanseprogrammet.

4.2.5 Tiltak

Regjeringen vil

• bruke Kompetanseprogrammet til å stimulere til utvikling av ordninger som arbeidslivet trenger – både på tilbudssiden og på etterspørselssiden.

5 Tiltak for å åpne utdanningssystemet for livslang læring

For å nå målene i kompetansereformen er det behov for tiltak på tre områder. For det første er det behov for tiltak som stimulerer den enkelte og virksomhetene til å etterspørre og investere i kompetanseutvikling. For det andre må utdanningssystemet være åpent for livslang læring og ha mulighet til å tilby fleksible videreutdanninger. For det tredje må det være gode koblinger mellom dem som tilbyr kompetanseutvikling, og dem som etterspør. Dette kapittelet presenterer tiltak innenfor det andre området, det vil si tiltak som er rettet mot å åpne alle nivåene i utdanningssystemet for mer livslang læring.

Gode grunnutdanninger skaper det beste fundamentet for livslang læring. Utdanningssystemet er imidlertid ikke i tilstrekkelig grad tilpasset et arbeidsliv med et økende behov for å vedlikeholde og oppdatere kompetanse i løpet av arbeidslivet. Utdanningssystemet må i større grad utvikles med tanke på at de som tar en utdanning i ung alder, vil vende tilbake til utdanningene for å videreutvikle eller fornye sin kompetanse. En av forutsetningene for at sysselsatte skal kunne oppdatere sin kompetanse i tråd med utviklingen på arbeidsmarkedet, er at hele utdanningssystemet er åpent for dem som trenger videreutdanning i kombinasjon med jobb og andre forpliktelser.

Tilgangen til utdanning er generelt god i Norge. Gratisprinsippet gjelder for ordinære utdanninger ved statlige universiteter og høyskoler. Voksne kan studere ved fagskoler, universiteter og høyskoler på lik linje med unge. Voksne kan også få tilgang til videregående opplæring, men det kan være utfordringer for dem som av ulike grunner ikke har rett til videregående opplæring.

Det er ikke nok at folk som er i arbeid, har tilgang til utdanning. Den viktigste hindringen for å delta i mer opplæring er mangel på tid, jf. figur 3.1. For å kunne bruke tid på kompetanseutvikling må den enkelte enten gå ned i arbeidstid eller bruke deler av fritiden sin, eller gjøre litt av begge deler. Dersom arbeidstakere skulle fått permisjon med lønn for kompetanseutvikling dekket av staten, ville dette blitt en enorm kostnad.3 Alternativt kan partene i arbeidslivet avtale ordninger for å dekke lønn under utdanning. Erfaringen fra den forrige kompetansereformen på 1990-tallet (jf. kap. 3) er imidlertid at det er lite realistisk at den store majoriteten av arbeidstakere skal få lønn under utdanning. Det betyr at de fleste sysselsatte har behov for andre tilbud enn unge eller voksne som har utdanning som sin hovedbeskjeftigelse. Folk som er i jobb, vil som regel være avhengig av å kombinere videreutdanning med full jobb eller tilnærmet full jobb. Det er mest lønnsomt for samfunnet og for den enkelte. Strategien i kompetansereformen er derfor at flest mulig kombinerer utdanning med jobb, og at færrest mulig skal måtte gå ut av arbeidslivet for å oppdatere sin kompetanse.

Dette vil kreve at utdanningstilbydere utvikler mer fleksible tilbud i tett samarbeid med arbeidslivet. Læringen kan bli mer uavhengig av tid og sted med bruk av teknologiske løsninger, men læring tar tid som må tas fra andre aktiviteter. Dersom virksomheten setter av noe tid til læring i arbeidstiden og den enkelte bruker noe fritid, blir det enklere å oppdatere kompetansen med jevne mellomrom gjennom et langt arbeidsliv. Fleksible tilbud som er tilgjengelige uavhengig av bosted, er særlig nyttige for folk som bor i distrikter med få utdanningsinstitusjoner i nærheten.

Det er en fordel med tilbud som kan bygges sammen til en helhet over tid, særlig dersom man har behov for en helt ny utdanning. Det kan være vanskelig for mange å forplikte seg til lange utdanningsløp i en travel hverdag med mange forpliktelser. Modulstrukturering der hver modul teller for seg i tillegg til at de kan bygges sammen til et fagbrev eller en grad, gir den enkelte mulighet til å bygge kompetanse over tid og få dokumentert denne. Det reduserer også risiko for at deltakerne ikke klarer å gjennomføre, fordi hver modul er overkommelig og de ikke må «rykke tilbake til start» dersom de i en periode ikke har anledning til å delta i opplæringen.

Regjeringen vil arbeide for at hele utdanningssystemet blir mer åpent for livslang læring, og at flere får tilgang til fleksible videreutdanningstilbud. Regjeringen vil prioritere tiltak som bidrar til at flere tar videreutdanning som gir formell kompetanse. Behovet for ikke-formell opplæring er i stor grad dekket av markedet av private tilbydere, og behovet for offentlig innsats for å stimulere til etablering av nye tilbud er derfor mindre. Virksomheter har relativt sterke insentiver til å investere i denne typen kompetanseutvikling for sine ansatte, men færre og svakere insentiver til å gjøre langsiktige investeringer i formell kompetanse. Dette gjelder særlig i privat sektor, der konjunkturer og hensyn til bunnlinjen spiller en større rolle enn i offentlig sektor.

Formell kompetanse er også lettere å dokumentere og verdsette og dermed enklere å ta med seg til andre arbeidsgivere enn ikke-formell kompetanse. Det igjen gjør at mange arbeidsgivere kan være mindre interessert i å finansiere formell utdanning. I tillegg er videreutdanning som gir formell kompetanse, underlagt en kvalitetskontroll.4

5.1 Åpne høyere utdanning for mer livslang læring

Den økte omstillingstakten i arbeids- og samfunnsliv fører til at arbeidstakere som allerede har høyere utdanning, må oppdatere kompetansen gjennom karrieren for ikke å gå ut på dato. Flere av dem som har tatt en utdanning i ung alder, vil vende tilbake for å videreutvikle eller fornye kompetansen. En av forutsetningene for at sysselsatte skal kunne oppdatere sin kompetanse i tråd med utviklingen på arbeidsmarkedet, er at det finnes et tilbud, og at det er mulig å kombinere kompetanseutviklingen med arbeid.

Flere universiteter og høyskoler har satset på livslang læring de senere årene, og de har utviklet mange nye tilbud tilpasset arbeidslivets behov for kompetanse, jf. boks 5.1. Det er likevel mye som tyder på at det er behov for høyere ambisjoner og enda større innsats.

De siste ti årene har antallet studenter på universiteter og høyskoler økt med nærmere 30 prosent, noe som er positivt, men som legger press på kapasiteten i høyere utdanning. I en situasjon med et høyt antall studenter og køer av søkere vil institusjonene ha begrensede muligheter til å prioritere ressurser til å gi tilrettelagte tilbud til personer i arbeid som trenger videreutdanning. Det er med andre ord en utfordring for universiteter og høyskoler å gi tilgang til alle som har behov for å oppdatere sin kompetanse.

NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling peker på at universiteter og høyskoler ikke har gode nok rammebetingelser til å tilby arbeidsrelevant videreutdanning, og at resultatet blir at arbeidslivet ikke får tilgang til den kompetanseutviklingen som er nødvendig for å møte nye kompetansebehov.

Universiteter og høyskoler er en underutnyttet ressurs for livslang læring. Regjeringens ambisjon er en universitets- og høyskolesektor som er åpen for alle som trenger å vende tilbake til høyere utdanning gjennom sitt arbeidsliv for å oppdatere kompetansen sin.

5.1.1 Tilgang til arbeidsrelevant høyere utdanning er viktig for livslang læring

Høyere utdanning står i en særstilling når det gjelder å utstyre studentene med fundamentet for å lære videre. Gjennom høyere utdanning utvikler studentene en rekke generiske ferdigheter som gjør dem i stand til å lære hele livet og samarbeide på tvers av fag og bakgrunn: evne til å lære nye ting, evne til å sette seg inn i og sortere informasjon, vurdere kilder og drøfte informasjon fra ulike perspektiver, og evne til selvstendighet og kritisk tenkning.

God tilgang til høyere utdanning er derfor avgjørende for at befolkningen skal ha mulighet til å lære hele livet. Tilgangen til høyere utdanning er generelt god i Norge, og flere enn tidligere tar høyere utdanning. På ti år har antallet studenter i høyere utdanning økt med ca 30 prosent.5 Nesten halvparten i aldersgruppen 25–39 har i dag høyere utdanning.6

I 2017 la regjeringen frem Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning (kvalitetsmeldingen). Hensikten var å stimulere universitetene og høyskolene og deres fagmiljøer til å forsterke kvalitetskulturen og drive kontinuerlig kvalitetsarbeid. Meldingen slår fast at gode utdanninger utvikles i samarbeid med arbeidslivet, og at lærestedene bør gi gode muligheter for å lære hele livet.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å legge til rette for utvikling av arbeidsrelevante utdanninger. Regjeringen har satt i gang et arbeid med en melding til Stortinget om arbeidsrelevans som skal legges frem våren 2021. En av ambisjonene med arbeidsrelevansmeldingen er å skape bedre strukturer for gjensidig samarbeid mellom universiteter og høyskoler på den ene siden og arbeidslivet på den andre. Det er behov for enda tettere samspill både for å utvikle studieporteføljen i stort og for at innholdet i det enkelte tilbud skal være mest mulig relevant.

Meld. St. 5 (2019–2020) Levende lokalsamfunn for fremtiden. Distriktsmeldingen viser at mange lokalsamfunn fremover vil få store demografiske endringer, som færre yrkesaktive, flere eldre og lavere innvandring. Denne utviklingen gjør at det kan bli utfordrende å rekruttere til mindre arbeidsmarkeder. Det begrenser mulighetene som kommuner og bedrifter har til å vokse og skape verdier. Tilgjengelige og relevante utdanningstilbud, også i områder med store avstander, er sentralt for å styrke rekruttering av relevant kompetanse. Regjeringen har derfor satt i gang en stor satsing på fleksible studietilbud, jf. kap. 5.1.2.

5.1.2 Økt kapasitet for universiteter og høyskoler til å satse på fleksibel videreutdanning

Universiteter og høyskoler har i sitt samfunnsoppdrag å tilby kurs og videreutdanning som arbeidslivet etterspør. Livslang læring er et prioritert område ved flere institusjoner; det er blant annet løftet som mål i utviklingsavtaler med Kunnskapsdepartementet. Samtidig skaper økte behov for oppdatert kompetanse i arbeidslivet press på kapasiteten i universitets- og høyskolesystemet.

I dag er det til dels store forskjeller i hvor god tilgang ulike grupper høyt utdannede har til livslang læring. Det er flest tilbud innenfor lærerutdanning, pedagogikk, i humanistiske og estetiske fag, mens det er relativt få tilbud for eksempel for teknologer og for ansatte i næringslivet generelt. Det er gode grunner til at staten tar ansvaret og utgiftene med å lage særskilte ordninger for enkelte sektorer, som utdanningssektoren og helsesektoren. Det fører samtidig til at det er ganske ulik grad av tilgang til arbeidsrelevante fleksible tilbud i høyere utdanning. Regjeringen mener derfor det er viktig å bygge kapasitet innenfor områder som ikke tidligere har vært prioritert.

De fleste av tilbudene som er utviklet som videreutdanningstilbud, er deltidsstudier.7 Deler av ordinære bachelor- og masterutdanninger fungerer også som videreutdanninger for enkeltpersoner, for eksempel innenfor språk, økonomi og IT. En undersøkelse ved Det matematisk-naturvitenskapelige fakultet ved Universitet i Oslo viser at så mange som 16 prosent av studentene på lavere grads studier i realiteten har tenkt å ta emner som del av kompetanseheving ved siden av jobb, og at de ikke har planlagt å fullføre studieprogrammet.8

Regjeringen mener det er en fordel om personer i arbeid som trenger å oppdatere seg innen et tema, har mulighet til å ta videreutdanning som er tilrettelagt for personer i arbeid, i stedet for å melde seg til en full grad som de ikke har behov for. En undersøkelse utført av NTNU viser også at potensielle deltakere foretrekker å ta emner med studiepoeng (6 av 10) og enkeltemner som inngår i studieprogrammer (4 av 10).9 Færre ønsker seg kortere kurs uten studiepoeng eller hele grader.

For å øke kapasiteten for videreutdanningstilbud har regjeringen etablert søknadsbaserte ordninger i Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku) og Kompetanse Norge: Program for fleksible utdanningstilbud og Kompetanseprogrammet. Gjennom disse programmene kan universiteter og høyskoler få midler til å både utvikle og drifte nye tilbud på områder der det ikke har vært store satsinger tidligere, jf. figur 5.1.

Program for fleksible utdanningstilbud i Diku er en bred ordning som skal øke tilbudet av fleksible studier fra universiteter og høyskoler, mens Kompetanseprogrammet er en arbeidslivsdrevet ordning som er spisset mot arbeidslivets behov for kompetanseutvikling innenfor enkelte områder og bransjer.

Program for fleksible utdanningstilbud er et program der universiteter og høyskoler kan søke om midler for å utvikle og tilby fleksible studietilbud på alle nivåer, både grunnutdanninger og tilbud særlig innrettet som fleksible videreutdanninger. Med fleksible utdanningstilbud menes desentraliserte, nettbaserte og samlingsbaserte studier samt deltidsstudier. Det er bare akkrediterte universiteter og høyskoler som kan stå som søkere til ordningen, men prosjektene kan involvere andre utdanningsinstitusjoner, relevante aktører innen offentlig og privat arbeidsliv og andre organisasjoner. Ordningen skal bidra til at tilbudene samlet sett skal møte skiftende behov over tid.

Ordningen er åpen for søknader fra alle fagområder, men for tildelingene i 2020 skal det særlig legges vekt på tverrfaglige studietilbud som dekker behov knyttet til bærekraftig omstilling og miljøvennlig næringsutvikling («grønt skifte»), teknologi og helse.

Søknadene til programmet skal være basert på reell etterspørsel etter det planlagte studietilbudet. Totalt er det lyst ut om lag 91 mill. kroner i program for fleksible utdanningstilbud og 36 mill. kroner av midlene settes av til videreutdanninger.

Kompetanseprogrammet er en arbeidslivsdrevet ordning som er spisset mot arbeidslivets behov for kompetanseutvikling (se mer om Kompetanseprogrammet i kap. 4.3). Det er særlig programområde 1 – tilskudd til utvikling av fleksible videreutdanningstilbud – som er relevant for universiteter og høyskoler. For å kunne søke er det et krav at utdanningsinstitusjonene inngår samarbeid med virksomheter om å søke om utviklingsmidler til tilbud som kan kombineres med tilnærmet full jobb. I 2020 vil utlysningene innenfor programområde 1 prioritere digitalisering med særskilt vekt på IKT-sikkerhet.

Siden universiteter og høyskoler kan søke om midler til begge de ovennevnte ordningene, er det viktig at Diku og Kompetanse Norge samarbeider om ordningene. Kunnskapsdepartementet vil se på erfaringene fra utlysningene i 2020 og på bakgrunn av disse vurdere den videre arbeidsdelingen mellom Diku og Kompetanse Norge.

5.1.3 Finansieringssystemet for universiteter og høyskoler

Finansieringssystemet for universiteter og høyskoler ble innført i 2002 og er et nasjonalt system som gir en rammebevilgning til hver institusjon som får statsstøtte. Rammebevilgningen består av en basisdel og en del som er utsatt for resultatbasert uttelling. Sistnevnte avhenger av institusjonenes resultater på åtte indikatorer, og skal stimulere institusjonene til å styrke utdannings- og forskningskvaliteten. Rammebevilgningen skal gi institusjonene handlingsrom for egne strategiske prioriteringer for å nå målene for sektoren og egen virksomhet.

Finansieringssystemet ble justert i 2017, jf. Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren, og Prop. 1 S (2015–2016) og Prop. 1 S (2016–2017) for Kunnskapsdepartementet. Med endringene ønsket regjeringen blant annet å stimulere til bedre gjennomføring i utdanningene og til å øke bidraget fra institusjonene til innovasjon og verdiskaping i samfunnet.

Regjeringen innførte en indikator for antall kandidater for å gi et insentiv til institusjonene til å følge opp studentene bedre. Utdanningene som gir uttelling, er i all hovedsak grads- og yrkesutdanninger, men også ettårig praktisk-pedagogisk utdanning og videreutdanning i sykepleie gir uttelling. Regjeringen innførte også et insentiv for bidrags- og oppdragsinntekter for å stimulere til at institusjonene utvikler samfunnsrollen og øker kontakten med samfunns- og arbeidsliv.

I NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling har EVU-utvalget flere forslag til endringer i finansieringssystemet for universiteter og høyskoler for å tilpasse det bedre til målet om livslang læring.

Utvalget foreslår at finansieringssystemet må kompensere for merkostnaden ved å tilby mindre omfattende emner, slik at det blir like lønnsomt for institusjonene å tilby små emner som store. Mindre emner vil i større grad gjøre det mulig å kombinere jobb og utdanning. Utvalget anbefaler videre at departementet utreder et fleksibilitetsinsentiv i finansieringssystemet som utløses for emner som er godt tilrettelagt for å kombinere arbeid og utdanning.

Utvalget foreslår også at universiteter og høyskoler skal kunne ta delvis egenbetaling fra studentene for arbeidslivsrelevante emner, uten at resultatfinansieringen avkortes. Utvalget mener det gir en rimelig modell for kostnadsdeling mellom samfunnet og individet, og at fullfinansiering av studietilbud gjennom egenbetaling fra studentene virker ekskluderende fordi egenbetalingen blir svært høy. Tiltaket legger til rette for deltakelse fra individer som ikke har en arbeidsgiver som dekker kostnaden.

Utvalget mener videre at kandidatindikatoren i finansieringssystemet kan ha uheldig virkning for tilbudet av fleksible og mindre emner. Det mener kandidatindikatoren bør vurderes endret, og at virkningene for livslang læring bør evalueres raskt. Finansieringssystemet bør balansere å støtte opp om gradsstudier med å støtte opp om livslang læring.

Oppsummeringen av høringsuttalelsene gir ingen klar anbefaling når det gjelder forslagene til justeringer av finansieringssystemet. Universitetene og høyskolene er splittet i synet på forslagene. Flere peker på behov for utredning med representanter fra sektoren og at eventuelle justeringer må skje som del av en helhetlig gjennomgang av systemet.

Finansieringssystemet er bygget på at insentiver fungerer best når de er få, tydelige og spisset inn mot institusjonenes kjerneoppgaver, jf. Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren. I tillegg er mange av institusjonenes oppgaver vanskelige å måle og derfor ikke egnet som indikatorer i et regelstyrt resultatbasert finansieringssystem.

Finansieringssystemet er ett av flere virkemidler for styring og utvikling av sektoren. Konkurranse om midler som utlyses gjennom Diku og utviklingsavtalene mellom departementet og de statlige institusjonene er eksempler på andre virkemidler. Regjeringen er opptatt av at finansieringssystemet er innrettet slik at det virker sammen med de andre virkemidlene og på en best mulig måte stimulerer institusjonene til å nå målene for sektoren.

Regjeringen vil legge frem en melding til Stortinget om styringspolitikken for statlige universiteter og høyskoler. Kunnskapsdepartementet vil vurdere behovet for justeringer i finansieringssystemet for universiteter og høyskoler etter en helhetlig gjennomgang av styringssystemet.

5.1.4 Regelverk for egenbetaling i høyere utdanning

EVU-utvalget peker på at kapasiteten er presset i universitets- og høyskolesektoren, og at institusjonene har begrensede muligheter til å tilby videreutdanninger uten at det går på bekostning av de ordinære utdanningene. Utvalget peker på at for å kunne utvide tilbudet tilpasset personer i arbeid, trenger universitetene og høyskolene økte ressurser.

Regjeringen vil trappe opp tildelingen av nye konkurransebaserte midler til studiekapasitet, inkludert til videreutdanning, og slik øke kapasiteten i sektoren, jf. kap. 5.1.2. Det er imidlertid grunn til å tro at behovet for fleksible tilbud i arbeidslivet er stort. Et av tiltakene EVU-utvalget anbefaler for å øke kapasiteten i sektoren, er en gjennomgang av egenbetalingsforskriften med tanke på å gjøre det enklere for institusjonene å ta mer egenbetaling.

Gratisprinsippet i høyere utdanning er lovfestet i universitets- og høyskoleloven § 7-1. Denne bestemmelsen ble vedtatt i 2005. Departementet har hjemmel til å fastsette forskrift om universiteter og høyskolers adgang til å ta egenbetaling fra studenter, og slik forskrift ble fastsatt i forbindelse med lovens ikrafttreden. Som en hovedregel kan ikke statlige institusjoner kreve egenbetaling fra studenter for ordinære studieprogrammer som fører frem til en grad eller yrkesutdanning. Etter forskriften § 3-2 (1) kan statlige institusjoner kreve egenbetaling

• for kurs

• for fag/emner som normalt ikke er del av studieprogram som fører frem til grad eller yrkesutdanning

• for erfaringsbaserte mastergradsstudier

• av studenter som fyller opp ledige plasser på studieprogram eller fag/emner som er oppdragsfinansiert

EVU-utvalget uttaler at unntakene i egenbetalingsforskriften er for snevre. De mener det er behov for å endre unntakene slik at de er tilpasset ambisjonen om at flere skal lære hele livet. Utvalget foreslår at det legges til rette for at institusjonene får utvidede muligheter til å tilby utdanninger mot betaling, på en slik måte at det ikke går på bekostning av lik rett til utdanning.

Utvalget peker på tre tilfeller der de mener det vil være hensiktsmessig å åpne for egenbetaling, og foreslår at det utredes endringer i egenbetalingsforskriften slik at

• universiteter og høyskoler kan tilby utdanning spesielt tilrettelagt for individer i jobb mot betaling der de, om ønskelig, også kan gjenbruke innhold fra sitt gratistilbud

• sektoren kan tilby kompetanseavtaler tilrettelagt for individer i jobb mot betaling der de, om ønskelig, også benytter deler av sitt gratistilbud

• studenter som allerede har en grad, kan kjøpe fag og emner fra studiekatalogen på linje med studenter som har kompetanseavtale

Videre peker utvalget på behovet for å tydeliggjøre regelverket slik at det kan etterfølges og gi grunnlag for lik praksis.

Høringsinstansene er i hovedsak positive til EVU-utvalgets vurdering av behovet for at regelverket om egenbetaling gjennomgås og tydeliggjøres. Kunnskapsdepartementet tolker høringsinstansene slik at de er avventende med å ta endelig beslutning på det materielle innholdet i unntakene inntil forslagene er nærmere utredet. Mange av høringsinstansene peker på behovet for å vurdere forslagene samlet opp mot gratisprinsippet. Videre påpeker en rekke høringsinstanser at dagens regelverk ikke er tydelig nok, og at dette har ført til lite anvendelige unntak og ulik praksis blant institusjonene.

Regjeringen mener at gratisprinsippet som gjelder for de ordinære utdanningene, har en sentral og viktig funksjon i det norske samfunnet, og at det sikrer befolkningen like muligheter til å kunne ta høyere utdanning uavhengig av sosioøkonomisk bakgrunn. Regjeringen ønsker ikke å gjøre endringer som svekker gratisprinsippet for ordinære utdanninger.

Regjeringen er enig med EVU-utvalget i at det er gode grunner til å vurdere mulighetene for at statlige universiteter og høyskoler i større grad enn i dag kan tilby utdanninger som er særlig tilrettelagt for personer som er i arbeid, og hvor det kan være rimelig at kostnader for kompetanseutvikling dekkes av den enkelte selv eller arbeidsgiver. Regjeringen vil gjennomgå bestemmelsene i egenbetalingsforskriften som åpner for at det kan tas betaling for utdanninger som er særlig tilrettelagt for personer i arbeid, og hvor det stilles krav til arbeidserfaring for opptak. Regjeringen mener det bør tydeliggjøres i egenbetalingsforskriften at muligheten for å kunne ta betaling for erfaringsbaserte masterutdanninger også innebærer at de som ikke nødvendigvis ønsker å ta hele utdanningen, kan tas opp til for eksempel bare en enkeltstående modul eller ett emne. Regjeringen vil også utrede om muligheten for egenbetaling bør gjelde tilsvarende for erfaringsbaserte tilbud på bachelornivå. For betalingstilbud som er særlig tilrettelagt for personer i arbeid, vil regjeringen også vurdere om det bør bli enklere for universiteter og høyskoler å gjenbruke innhold fra det ordinære studietilbudet.

Regjeringen vil utrede mulige endringer i egenbetalingsforskriften for høyere utdanning. Helheten i regelverket skal bli bedre gjennom å se egenbetalingsforskriften i sammenheng med regelverket om offentlig støtte og de retningslinjene som gjelder for institusjonenes oppdragsvirksomhet. Formålet er at regelverket skal gi større fleksibilitet og handlingsrom for institusjonene til å tilpasse sine utdanningstilbud bedre til arbeidslivets og samfunnets behov. Regelverket skal være tydelig og enkelt, og tilrettelegge for en enhetlig praktisering i sektoren.

Universitets- og høyskolelovutvalget ble nedsatt i juni 2018 for å vurdere og foreslå endringer i universitets- og høyskoleloven. Utvalget leverte forslag til ny lov om universiteter og høyskoler til departementet i februar 2020, jf. NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler. Utvalget mener at det bør legges stor vekt på læring hele livet gjennom etter- og videreutdanning, og understreker at det er viktig at institusjonene bruker handlingsrommet regelverket gir. Utvalget legger ellers til grunn at departementet bør vurdere reglene i egenbetalingsforskriften i forbindelse med oppfølgingen av EVU-utvalget. Lovutvalget foreslår at dagens lovbestemmelse om gratisprinsippet videreføres med kun noen mindre språklige endringer. Lovutvalgets NOU er sendt på alminnelig høring. Regjeringen vil komme tilbake til forslag om endringer av forskriften om egenbetaling i forbindelse med oppfølgingen av lovutvalgets forslag. Dette arbeidet vil også ses i tett sammenheng med arbeidet med meldingen til Stortinget om statens styringspolitikk for statlige universiteter og høyskoler (styringsmeldingen). Departementet tar sikte på at styringsmeldingen og forslag til ny lov om universiteter og høyskoler blir lagt frem for Stortinget våren 2021.

5.1.5 Digital infrastruktur og læringsprosesser

Tallet på studenter som studerer på nettbaserte tilbud, har økt jevnt de siste ti årene, og sektoren er i ferd med å bevege seg fra en ildsjeldrevet digitalisering av utdanningstilbud til at dette blir forankret strategisk ved universitetene og høyskolene. Den digitale infrastrukturen legger godt til rette for at universiteter og høyskoler skal kunne tilby nettbasert utdanning.

Som følge av tiltakene mot spredning av korona-viruset har universiteter og høyskoler på kort tid tatt i bruk digitale undervisnings- og videotjenester i et omfang få hadde kunnet forestille seg.

For å støtte opp under en mer systematisk bruk av digitalisering ble eCampus-programmet gjennomført i 2012–2016 med en samlet ramme på 70 mill. kroner. Målet var blant annet å bygge ut adekvat IKT-infrastruktur og IKT-verktøy for undervisning og å gjøre undervisning over nett mer tilgjengelig.

Kunnskapsdepartementet har lagt frem en digitaliseringsstrategi for universitets- og høyskolesektoren for perioden 2017–2021.10 Ambisjonene med strategien er å utnytte mulighetene teknologien gir, til å nå målene for utdanning og forskning på en bedre og mer effektiv måte.

Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning har ansvaret for å implementere strategien og har i samarbeid med universitets- og høyskolesektoren etablert en modell for brukermedvirkning og en treårig handlingsplan for å følge opp digitaliseringsstrategien. Tiltakene i handlingsplanen finansieres blant annet gjennom et spleiselag mellom aktørene. Det er igangsatt en prosess i 2020 for revisjon av digitaliseringsstrategien hvor det blant annet åpnes for en bredere tematisk ramme.

5.1.6 Tiltak

Regjeringen forventer

• at institusjonene utnytter sitt handlingsrom til å tilby fleksible videreutdanningstilbud og kurs som svarer til arbeidslivets etterspørsel og er tilpasset personer i arbeid

Regjeringen vil

• trappe opp tildelingen til økt studiekapasitet, gjennom konkurranse, og slik bidra til at arbeidslivets behov for oppdatert kompetanse i hele landet blir ivaretatt

• gjennomgå og tydeliggjøre regelverket om egenbetaling, og spesielt vurdere behov for endringer i dagens unntaksbestemmelser for utdanninger som er særlig tilpasset personer i arbeid. Gratisprinsippet for de ordinære utdanningene skal ligge fast.

• vurdere behovet for justeringer av finansieringssystemet for universiteter og høyskoler i forbindelse med stortingsmeldingen om styringspolitikken for statlige universiteter og høyskoler

• revidere Digitaliseringsstrategi for universitets- og høyskolesektoren 2017–2021 med sikte på at ny strategi skal omfatte alle sider ved digitalisering i denne sektoren, herunder blant annet vurdere erfaringene fra den store økningen i bruk av digitale undervisnings- og videotjenester som følge av at studenter og ansatte har fått undervisning, studert og arbeidet hjemmefra under korona-tiltakene

5.2 En mer fleksibel fagskoleutdanning

Fagskoleutdanning er høyere yrkesfaglig utdanning, og korte yrkesrettede utdanninger på nivå over videregående opplæring. Utdanningstilbudene er typisk videreutdanninger eller spesialiseringer for fagarbeidere eller selvstendig kvalifiserende utdanninger.

Regjeringen har prioritert å styrke fagskoleutdanningene. Som en oppfølging av NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg la regjeringen i desember 2016 frem Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden. Fagskoleutdanning (fagskolemeldingen). Hovedmålet for fagskolemeldingen er at flere tar yrkesrettet utdanning av god kvalitet som er relevant og tilpasset arbeidslivets behov. For å oppnå dette må fagskoleutdanningene være anerkjente og synlige for utdanningssøkende og arbeidslivet. Meldingen inneholder om lag 50 tiltak for å heve fagskoleutdanningens kvalitet og status, og regjeringen har fulgt den opp gjennom blant annet endring av lover, forskrifter og tilskuddsordninger.

Fagskoleutdanning er regulert i lov om høyere yrkesfaglig utdanning (fagskoleloven). Loven og forskriftene som er gitt med hjemmel i denne, gir regler om blant annet utdanningenes lengde og hvilke krav som stilles for akkreditering av utdanning og for søknad om offentlig tilskudd fra fylkeskommunene.

Gjennom innspillskonferansene til denne meldingen, i innspill til Kompetansepolitisk råd og i EVU-utvalgets rapport har regjeringen fått mange tilbakemeldinger om at det er behov for flere utdanningstilbud ved fagskolene. Regjeringen har også fått forslag om endringer i rutiner og regler som kan gjøre fagskolen enda bedre i stand til å raskt levere fleksible og korte utdanningstilbud.

Høyere yrkesfaglig utdanning er en sentral del av kompetansereformen. Særlig gjelder dette tekniske og maritime fag og helse- og oppvekstfag, som er de mest etterspurte videreutdanningstilbudene for fagarbeidere. Regjeringen har høye ambisjoner for fagskoleutdanningene. Regjeringen ønsker å utvikle utdanningsløp for fagarbeidere gjennom å løfte kvaliteten i fag- og yrkesopplæringen og i fagskolesektoren. Fagskoleutdanningene har potensial til å vokse og bli en naturlig del av yrkeskarrieren for dem som trenger relevant kompetanse for å møte arbeidslivets behov.

Fagskoleutdanning skal fortsatt være arbeidslivets utdanning med fleksible og tilgjengelige utdanninger. Regjeringen vil fortsette å satse på kvalitet i høyere yrkesfaglig utdanning og gjøre fagskolene enda bedre rustet til å respondere raskt på arbeidslivets etterspørsel. Det langsiktige målet er å bygge opp en sektor med flere solide fagskoler som har sterke fagmiljøer, som kan svare raskt på nye kompetansebehov, og som kan være en viktig bidragsyter for å tette kompetansegapet i arbeidslivet.

5.2.1 Fagskoleutdanningene skal utvikles gradvis

Fagskolemeldingen har ført til omfattende endringer for fagskolene, både de offentlige og de private tilbyderne. Ny fagskolelov trådte i kraft 1. juli 2018 med blant annet nye krav til organisering og studentrettigheter. Loven ble supplert blant annet med ny bestemmelse om studentombud fra august 2019. En ny og omfattende fagskoleforskrift (forskrift om høyere yrkesfaglig utdanning) trådte i kraft 11. juli 2019. Fagskoleforskriften inneholder blant annet nye bestemmelser om opptak til fagskoleutdanning, skikkethetsvurdering, personvern og godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning.

Endringene for fagskolesektoren har også utløst et behov hos NOKUT for å utarbeide en ny versjon av deres forskrift om tilsyn med kvaliteten i fagskoleutdanning (fagskoletilsynsforskriften). Denne forskriften var på høring høsten 2019. Et sentralt endringsforslag var såkalt betinget akkreditering, hvor fagskolen kan ansette fagmiljø når studiestart nærmer seg, i stedet for å ha det klart i selve akkrediteringsprosessen. NOKUT tar sikte på å fastsette den nye fagskoletilsynsforskriften i løpet av våren 2020.

Regjeringen har, som en oppfølging av fagskolemeldingen, etablert en tilskuddsordning for utviklingsmidler for fagskoler. Målet for tilskuddsordningen er at fagskolene skal øke kvaliteten på utdanningstilbudene og bedre samsvaret mellom utdanningstilbudene og den kompetansen som lokalt og regionalt arbeidsliv etterspør. I 2020 går midlene blant annet til prosjekter som kan forbedre fagskolenes digitale teknologi for læring og andre investeringer i utstyr og infrastruktur. Det er Diku som forvalter ordningen.

Regjeringen mener fagskoleutdanningene har et stort potensial til å være med og dekke arbeidslivets udekkede kompetansebehov. Fagskolesektoren står nå i et omfattende arbeid med å innarbeide alle nye krav og forventninger, både fra fagskolemeldingen og den påfølgende nye loven og de nye forskriftene. Forslagene i denne meldingen vil medføre ytterligere krav til fagskolenes omstillingsevne, og det samme vil den kommende stortingsmeldingen om videregående opplæring i et livslangt læringsperspektiv våren 2021. Den nye meldingen skal ta for seg både innhold og struktur i videregående opplæring. Det vil gi muligheten for å se de studieforberedende og de yrkesfaglige utdanningsprogrammene i sammenheng med høyere yrkesfaglig utdanning, og skape gode og helhetlige løsninger for både unge og voksne elever.

Fagskolesektoren er i sterk utvikling og har på relativt kort tid fått en ny lov med forskrift, en tilskuddsordning for driftsmidler og en tilskuddsordning for utviklingsmidler. En arbeidsgiverundersøkelse bestilt av Kunnskapsdepartementet viser at det er et stort behov for fagskoleutdannede i arbeidslivet.11 Regjeringen ønsker at fagskolesektoren skal vokse i tråd med etterspørselen fra arbeidslivet, samtidig som kvaliteten på tilbudene beholdes og videreutvikles. Regjeringen vil fortsette å styrke kvaliteten i fagskoleutdanningene og har som langsiktig ambisjon å øke kapasiteten i sektoren. Som ledd i dette vil regjeringen legge frem en strategi for høyere yrkesfaglig utdanning i løpet av 2021. I strategien vil regjeringen oppsummere status for høyere yrkesfaglig utdanning siden fagskolemeldingen og peke ut en tydelig retning videre for sektoren. Strategien vil bygge på midtveisevalueringen av fagskolemeldingen.

5.2.2 Kapasitet i fagskolesektoren

Det er viktig at fagskolene kan tilby utdanninger som er etterspurt i arbeidslivet og attraktive for studentene, og at kapasiteten er tilpasset etterspørselen.

I 2018 etablerte regjeringen en ny tilskuddsordning for driftsmidler til fagskoler. Fylkeskommunene har ansvar for å fordele tilskuddet til fylkeskommunale fagskoler og private fagskoler i eget fylke. Tilskuddsordningen består av et langsiktig og stabilt grunntilskudd og et resultatbasert tilskudd. Det resultatbaserte tilskuddet beregnes ut fra antall avlagte studiepoeng.

Formålet med tilskuddsordningen er at den skal sørge for at fylkeskommunene kan tilpasse fagskoletilbudet til etterspørselen og kompetansebehovet lokalt, regionalt og nasjonalt, jf. fagskoleloven § 3. Det resultatbaserte tilskuddet tildeles dermed fylkeskommunene, og ikke de fagskolene eller den fagskoleutdanningen hvor studiepoengene er avlagt. Fylkeskommunene står fritt til å fordele tilskuddet til de fagskoleutdanningene som samsvarer med prioriteringene til fylkeskommunen og behovene i arbeidslivet.

EVU-utvalget har foreslått at det resultatbaserte tilskuddet fordeles tilbake til den enkelte private eller offentlige fagskole hvor studiepoengene er avlagt, og ikke til fylkeskommunene. Utvalget mener det vil forbedre dimensjoneringen av fagskoleutdanningene. Ved at fagskolene selv blir «premiert» med det resultatbaserte tilskuddet, mener utvalget at det vil bli gode insentiver for å tilby tilrettelagte og attraktive utdanninger og emner.

Høringsinstansene er delt i to grupper når de kommenterer dette forslaget fra EVU-utvalget. De som er positive til forslaget om at det resultatbaserte tilskuddet bør gis direkte til de enkelte fagskolene, peker på at dette vil gi mer forutsigbar budsjettering og bedre økonomistyring for den enkelte fagskole.

De som er negative til forslaget, mener at fylkeskommunen bør håndtere det resultatbaserte tilskuddet. De mener det er fylkeskommunene som kjenner det helhetlige kompetansebehovet i det regionale arbeids- og næringslivet. Dermed er det også fylkeskommunen som bør prioritere midlene i lys av kompetansepolitiske mål og behov. Det er særlig fylkeskommunene som er negative til forslaget om å fordele tilskuddet direkte til den enkelte fagskole.

Regjeringen mener det er for tidlig å konkludere i denne saken. Tilskuddsordningen har blitt innført relativt nylig, og den evalueres som en egen del av evalueringen av resultatene av tiltakene i fagskolemeldingen (jf. Innst. 254 S (2016–2017)). Det finnes foreløpig lite kunnskap om hvordan ordningen som helhet slår ut, og det er satt i gang en egen evaluering som blant annet ser på om tilskuddsordningen bidrar til god dimensjonering av fagskolesektoren.

Fra våren 2020 vil de offentlige fagskoleutdanningene innlemmes i et nytt søknads- og opptakssystem gjennom Samordna opptak. For de private fagskolene er det frivillig å delta i felles opptakssystem. Endringen legger til rette for at man kan søke på fagskoleutdanning på samme sted som man søker om opptak til universiteter og høyskoler. Med et felles nasjonalt opptakssystem på plass vil myndighetene og sektoren få et bedre bilde av kapasiteten og mulighetene, og ikke minst hvilke utdanninger søkerne foretrekker. Økt kvalitet i kunnskapsgrunnlaget om søkning og opptak vil være viktig for eventuell videre kapasitetsvekst i fagskolesektoren. Det vil forbedre myndighetenes mulighet til å dimensjonere bedre både med tanke på arbeidslivets behov og med tanke på studentenes ønsker.

5.2.3 Fagskoleutdanningens minstelengde

Etter fagskoleloven § 4 skal minstelengden på en fagskoleutdanning være 30 studiepoeng, noe som tilsvarer et halvt år med fulltidsutdanning.

Bakgrunnen for begrensningen i minstelengde fremgår av Ot.prp. nr. 32 (2002–2003), der det står at departementet mener at «tilbud av mindre enn fem måneders omfang vil svekke fagskoleutdanningenes status. Et utdanningstilbud bør ha en viss varighet før det kan kalles en utdanning. Loven skal ikke omfatte kursvirksomhet».

EVU-utvalget anbefaler å fjerne kravet om at en fagskoleutdanning må tilsvare et halvt år til to års utdanning på fulltid, og at utdanningen må være på minimum 30 studiepoeng for å kunne kalles fagskoleutdanning. Utvalget mener lovens krav til minstelengde er et hinder for å opprette kortere fagskoletilbud som arbeidslivet har behov for.

Utvalget mener det ikke er behov for å sette en nedre studiepoenggrense for fagskoleutdanning for å sikre kvaliteten på utdanningene, og de anbefaler like høye kvalitetskrav til korte som til lange utdanninger.

De aller fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, er positive til å fjerne regelen om at fagskoler ikke kan tilby fagskoleutdanning mindre enn 30 studiepoeng. Høringsinstansene mener jevnt over at forslaget vil gi større fleksibilitet, og at det styrker fagskolens rolle som regional utviklings- og opplæringsaktør. De trekker frem at kortere tilbud kan gjøre det enklere å kombinere jobb og utdanning og gi økt fleksibilitet for den enkelte student. Mange høringsinstanser er samtidig opptatt av at korte tilbud bør kunne settes sammen til hele fagskoleutdanninger.

Nasjonalt fagskoleråd er blant dem som er tilbakeholdne til forslaget om å fjerne krav til minstelengde. Rådet anser det som viktig at fagskolen beholder de brede utdanningene, og at så korte utdanninger bør være et tillegg. Nasjonalt fagskoleråd peker også på at det er mulig å ta opp studenter til deler av utdanningsløp innenfor dagens regelverk. Denne muligheten mener de bør gjøres bedre kjent. Mange høringssvar peker også på pilotene med treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling, og at regjeringen bør vurdere erfaringene med korte tilbud fra bransjeprogrammene i forbindelse med en eventuell endring av regelen.

Regjeringen mener det er viktig at fagskolene har mulighet til å tilby kortere utdanninger. Det øker tilgangen til akkrediterte tilbud som kan kombineres med jobb. Terskelen for å starte en videreutdanning blir også lavere når man ikke må forplikte seg til en lengre utdanning. Spesielt fagarbeidere trenger bedre tilgang til korte videreutdanningstilbud som gir formell kompetanse. Ikke-formelle kurs kan være et alternativ til kortere tilbud, men disse gir verken formell kompetanse eller offentlig støtte gjennom tilskuddsordninger for fagskoleutdanninger.

Alle fagskoleutdanninger kan deles inn i korte emner innenfor dagens lovverk. Det innebærer for eksempel at en fagskole kan ta opp studenter til kun ett emne på 10 studiepoeng innenfor en utdanning som er på 30 studiepoeng. Dersom det er et særlig populært emne, kan fagskolene også øke kapasiteten på dette emnet. Utfordringen er at hvis fagskolene ikke øker antall studieplasser på slike enkeltemner, vil søkere som bare ønsker å ta emnet, sannsynligvis ikke få studieplass.

Det resultatbaserte tilskuddet beregnes ut fra avlagte studiepoeng, jf. kap. 5.2.2, og hvert avlagte studiepoeng teller likt. Fylkeskommunene vil derfor få uttelling for avlagte studiepoeng på enkeltemner på lik linje med studiepoeng avlagt i hele utdanninger.

Inndeling av utdanning i enkeltemner som kan tas enkeltvis, gjør at studentene slipper å forplikte seg til å ta en lengre utdanning, samtidig som de har mulighet til å bygge sammen flere enkeltemner til en lengre utdanning. Studentene vil få dokumentasjon (karakterutskrift) på hva de har lært, og hvor mange studiepoeng de har fullført ved fagskoleutdanningen. Så lenge emnene er en del av en allerede akkreditert utdanning, vil fagskolene også kunne lage slike korte tilbud uten å ta veien om en ny akkreditering.

Regjeringen vil oppfordre fylkeskommunene og fagskolene til å utnytte mulighetene til å ta opp studenter til enkeltemner og til å utvide kapasiteten på emner der det er særlig etterspørsel enten fra studentene eller fra arbeidslivet.

En stor del av behovet for kortere videreutdanningstilbud vil kunne dekkes gjennom at fagskoler benytter muligheten til å dele inn eksisterende utdanninger i enkeltemner. Det kan likevel oppstå behov for å opprette nye korte tilbud som ikke er en del av en lengre utdanning. Flere fagskoler har fått støtte til å lage tilbud som er kortere enn 30 studiepoeng, gjennom treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling og gjennom ordningen med tilskudd til utvikling av fleksible videreutdanningstilbud. Tilbyderne har søkt om og fått tidsavgrensede dispensasjoner fra begrensningen i utdanningens minstelengde. Flere fagskoler er i gang med å utvikle tilbud som er kortere enn 30 studiepoeng.

Regjeringen vil foreslå en lovendring for å forandre regelen om at utdanningen må være på minimum 30 studiepoeng for å være formell fagskoleutdanning. Regjeringen deler EVU-utvalgets syn om at det ikke er hensiktsmessig å sette en nedre grense.

Denne endringen skal ikke gå på bekostning av kvaliteten på utdanningstilbudene. NOKUT skal opprettholde kravene til kvalitet og forventningen om den faglige utviklingen som skal være til stede på dette nivået i utdanningssystemet. Fagskoler som ønsker å utvikle kortere utdanningstilbud, må også søke NOKUT om akkreditering av disse dersom de ikke selv har fagområdeakkreditering. De fagskolene som har en fagområdeakkreditering, vil selv kunne opprette og nedlegge tilbud etter hvert som etterspørselen endres. Regjeringen oppfordrer derfor alle fagskolene til å vurdere hvilke av sine fagområder som kan være aktuelle å søke om fagområdeakkreditering for.

5.2.4 Etablering av nye fagskoletilbud (akkrediteringsprosessen)

Fagskoleutdanning skal være en del av utdanningssystemet som tilpasser seg nye behov i arbeidslivet raskt. Samtidig er det viktig at også nye tilbud i høyere yrkesfaglig utdanning holder en tilfredsstillende kvalitet og har gode læringsvilkår for studentene.

Akkreditering er en faglig vurdering av om en fagskole og en fagskoleutdanning oppfyller vilkår gitt av departementet og NOKUT. Inntil nylig førte selve akkrediteringsprosessen til at det tok lang tid å opprette fagskoletilbud for fagskoler som ikke har fagområdeakkreditering.

Tilbydere som ønsker å opprette en fagskoleutdanning, må vise at de oppfyller kravene i fagskoletilsynsforskriften i søknad til NOKUT. NOKUT kontrollerer at kravene er tilfredsstillende dekket. Til å bistå seg i vurderingen bruker NOKUT sakkyndige fagpersoner. For å forkorte behandlingsperioden planlegger NOKUT å innføre en ny og vesentlig forenklet akkrediteringsprosess i løpet av 2020. I piloter som NOKUT har gjennomført i 2019, har akkrediteringssøknader vært ferdigbehandlet på om lag to måneder fra søknadsdato. Den forenklede prosessen er i første omgang rettet mot institusjoner som har akkrediterte fagskoleutdanninger fra før.

EVU-utvalget anbefaler å gjøre det mulig for fagskoler å søke om det de kaller selvakkrediteringsrett for alle fagområder, slik de fleste universiteter og høyskoler har i dag gjennom institusjonsakkreditering. Utvalget mener at fagskoler med denne retten selv skal kunne opprette og legge ned alle utdanningstilbud innenfor fagskoleloven.

De fleste av høringsinstansene som har kommentert forslaget, er positive. De mener at institusjonsakkreditering kan gi raskere oppretting av tilbud i takt med arbeidslivets behov, og dermed bedre samsvar mellom tilbud og etterspørsel av relevant og fleksibel utdanning. De som er negative, peker på at ordningen med fagområdeakkreditering er forholdsvis ny, og at det er nærliggende å la denne ordningen virke en stund før fagskolens fullmakter utvides ytterligere.

Regjeringen er positive til intensjonen i utvalgets forslag, men mener det bør høstes flere erfaringer fra ordningen med fagområdeakkreditering før nye endringer for fagskolene vurderes. Ved en eventuell fremtidig innføring av institusjonsakkreditering må det også vurderes hvilke kriterier som skal ligge til grunn for å oppnå dette.

Fagskoler kan i dag få akkrediteringsrett for et fagområde (fagområdeakkreditering). De har da fullmakt til selv å opprette, legge ned eller endre fagskoleutdanninger innenfor dette fagområdet, men må søke NOKUT om akkreditering av utdanninger på nye fagområder. En fagskoleutdanning som akkrediteres på egen fullmakt, må oppfylle de samme administrative og faglige kravene som en utdanning akkreditert av NOKUT. Fagskoler med fagområdeakkreditering gjennomfører imidlertid vurderingen av om utdanningen oppfyller kravene selv, og slipper å vente på NOKUTs saksbehandling.

I arbeidet med fagskolemeldingen konkluderte regjeringen med at institusjonsakkreditering ikke skal vurderes før regjeringen har høstet mer erfaring med ordningen med fagområdeakkreditering. Regjeringen mener at flere fagskoler bør søke om fagområdeakkreditering, og at ordningen bør prøves ut på flere fagområder før det eventuelt innføres institusjonsakkreditering (selvakkreditering). Kunnskapsdepartementet skal gjennomføre evalueringer av resultatene av tiltakene i fagskolemeldingen. Erfaringene med fagområdeakkreditering vil være et av temaene som vil bli vurdert i forbindelse med evalueringene.

5.2.5 Tiltak

Regjeringen har

• i denne stortingsperioden tildelt 738 studieplasser til fagskolesektoren, fordelt med 638 i statsbudsjettet for 2018 og 100 i statsbudsjettet for 2020

• etablert en ny tilskuddsordning for driftstilskudd i høyere yrkesfaglig utdanning

• satt i gang en evaluering av tilskuddsordningen for fagskoleutdanning og en midtveisevaluering av tiltakene i fagskolemeldingen

• etablert en ordning med søkbare utviklingsmidler til fagskolene fra 2017, med om lag 43 mill. kroner i 2020

• gitt Diku, NOKUT, Unit og Universell12 større rolle i utviklingen av fagskolesektoren

• etablert utdanning for undervisere i høyere yrkesfaglig utdanning

• gitt fagskolestudentene like rettigheter som andre studenter

• utviklet ny fagskolelov som trådte i kraft 1. juli 2018, og en ny fagskoleforskrift som trådte i kraft 11. juli 2019

Regjeringen vil

• legge frem en strategi for høyere yrkesfaglig utdanning i 2021

• styrke kvaliteten i fagskolesektoren og har som langsiktig ambisjon å øke kapasiteten i sektoren

• foreslå å fjerne begrensningen i minstelengden på fagskoleutdanning

• stimulere til at flere fagskoler søker fagområdeakkreditering

• følge opp NOKUTs arbeid med en ny modell for akkreditering av fagskoleutdanning

5.3 Bedre tilgang til fagopplæring for voksne

Voksne som har behov for mer videregående opplæring, har ofte enda større utfordringer med å få plass enn voksne som trenger høyere utdanning. Dette gjelder for alle som av ulike grunner ikke har rett til videregående opplæring. Noen regnes som å ha fullført, selv om de ikke har bestått videregående opplæring. De har ikke vitnemål eller fagbrev og heller ikke rett til opplæring. Andre kan ha fullført med studiekompetanse, men ønsker fagopplæring i stedet for høyere utdanning. I tillegg kommer de som har et fagbrev, og som ønsker et nytt fagbrev.

Mange har behov for mer enn én videregående kvalifikasjon i løpet av livet. Årsaken kan være at jobber forsvinner eller endres med automatisering og globalisering, eller at fagarbeidere vil ha flere bein å stå på i et usikkert arbeidsmarked. Også helseproblemer, flytting, eller feilvalg som ungdom kan utløse behov for å ta flere utdanninger på videregående nivå. Om lag 40 prosent av de voksne som tok fagbrev i perioden 2009–2013 hadde studiekompetanse eller yrkeskompetanse fra videregående opplæring fra før.13 Dette gjelder 30 prosent av praksiskandidatene og 50 prosent av voksenlærlingene.

Statistisk sentralbyrås fremskrivninger tilsier et udekket behov for fagarbeidere på 70 000–100 000 i 2035. Allerede i dag ser vi at fag- og yrkesopplæringen ikke er fleksibel nok til å dekke arbeidslivets behov for tilgang til relevant utdanning. Bedriftene melder om udekkede behov for fagarbeidere samtidig som en del voksne ikke kommer inn i videregående opplæring. Retten til videregående opplæring forutsetter at personen ikke har fullført videregående opplæring fra før. De som ikke har rett, står bakerst i køen ved tildeling av skole- og læreplasser.

De som har behov for fag- og yrkesopplæring for å styrke sin tilknytning til arbeidslivet, har altså ikke nødvendigvis tilgang til relevant opplæring. For noen kan det være enklere å komme inn i høyere utdanning hvor søkerne i større grad konkurrerer på like vilkår.

I NOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæring peker Livsoppholdsutvalget på at det fremstår som effektivt å gi et tilbud om videregående opplæring til voksne som ønsker mer videregående opplæring, men som ikke får dette i dag. Utvalget oppfordrer til at det gjøres en grundig vurdering av om retten til videregående opplæring for voksne også bør utvides til å gjelde alle som ikke har fullført og bestått videregående opplæring. Forslaget får bred støtte i høringen. Mange høringsinstanser er også opptatt av at det må lages et enkelt og forutsigbart regelverk som er lett å forstå både for den som har en rett til videregående opplæring, og for dem som skal forvalte ordningen.

Utvalg om videregående opplæring (Lied-utvalget) påpekte i sin delinnstilling NOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert. Et kunnskapsgrunnlag om struktur og innhold i videregående opplæring at dagens voksenrett ikke dekker behovet for rekvalifisering. Videre påpekte utvalget at dagens rammefinansieringssystem ikke sikrer prioritering av voksne uten rett. I sin innstilling NOU 2019: 25 Med rett til å mestre. Struktur og innhold i videregående opplæring foreslår utvalget at voksne som har videregående opplæring fra før, får rett til opplæring som fører frem til en ny yrkesfaglig sluttkompetanse.

I NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling foreslår EVU-utvalget utvidede rettigheter til videregående opplæring for personer som allerede har fullført og bestått videregående opplæring. Konkret gjelder dette rett til å ta et nytt fagbrev og retten til å ta et fagbrev etter oppnådd studiekompetanse. Med rett mener utvalget at fylkeskommunene skal ha plikt til å tilby opplæringsplasser på et visst antall yrkesfag til dem som ikke har ungdoms- eller voksenrett. Fylkeskommunen skal vurdere hvilke fagbrev det er spesielt behov for i deres region.

Høringen av NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling viser at det er stor oppslutning om at rettighetene til videregående opplæring bør utvides slik at den enkelte får tilgang til relevant utdanning i et arbeidsliv som endrer seg raskt. Oppslutningen kommer både fra partene i arbeidslivet og fra fylkeskommunene som har uttalt seg, med unntak av Trøndelag. Flere høringsinstanser påpeker at utvidet rett til fagopplæring også bør omfatte dem som har mistet retten til videregående opplæring uten å oppnå studie- eller yrkeskompetanse (jf. kap. 6.2.2). En del uttrykker bekymring for hvordan behovet for læreplasser skal dekkes slik at utvidede rettigheter for voksne ikke går på bekostning av ungdom.

Partene i arbeidslivet er i høringen kritiske til at fylkeskommunene skal bestemme hvilke fagbrev som omfattes av ordningen. De mener individer og bedrifter selv vet best hva de har behov for, og at fylkeskommunen verken har tilstrekkelig informasjon eller kompetanse til å kunne vurdere dette. NHO mener det er unødvendig å begrense retten til enkelte fag. Alle fylkeskommunene og KS peker på at de økonomiske konsekvensene må utredes nærmere.

5.3.1 Tiltak

Regjeringen vil

• vurdere forslag fra flere offentlige utvalg om å utvide rettighetene til videregående opplæring

5.4 Veier til å lære hele livet i utdanningssystemet

For at flere skal lære hele livet, og for at arbeidslivet skal få den kompetansen den trenger, må det finnes veier gjennom utdanningssystemet også for dem som ikke har et strømlinjeformet utdanningsløp. Utdanningssystemet må være tilpasset at forskjellige mennesker har ulike behov, for eksempel fordi de har avbrutt et utdanningsløp på grunn av uforutsette livshendelser, har skiftet kurs underveis eller har valgt å starte en utdanning senere i livet. Det er også viktig at utdanningssystemet har smarte løsninger for å kvalifisere nok personer til deler av arbeidslivet der det er mangel på kompetanse.

Det finnes i dag flere alternative veier gjennom utdanningssystemet som bidrar til at den enkelte kan få utnyttet sitt potensial, og til at arbeidslivet får en alternativ tilførsel av kvalifisert arbeidskraft. Realkompetansevurdering er også en mulighet for å komme inn på eller få avkortet et utdanningsløp med bakgrunn i kompetanse ervervet andre steder enn i utdanningssystemet.

5.4.1 Alternative veier og smidige overganger

Det norske utdanningssystemet har lange tradisjoner for å finne praktiske og hensiktsmessige ordninger for at den enkelte skal få utdanning og dokumentasjon på sin kompetanse, og for å dekke etterspørsel etter kompetanse i arbeidslivet. Praksiskandidatordningen ble for eksempel etablert allerede på 1950-tallet. Ordningen anerkjenner at voksne som har vært en stund i arbeidslivet, har kunnskap og erfaringer som tilsier at de ikke trenger å gjennomføre et fullt utdanningsløp.

Det finnes i dag en rekke fleksible ordninger som er tilpasset ulike behov. Generell studiekompetanse (GSK) oppnås vanligvis gjennom fullføring av et studieforberedende utdanningsprogram i videregående opplæring. Unge som har valgt en fag- og yrkesopplæring, har mulighet til å oppnå GSK ved å ta påbygging til generell studiekompetanse etter at de har fullført og bestått Vg2 yrkesfag med fag- eller svennebrev eller yrkeskompetanse. Det er også mulig å få opptak ved høyere utdanning gjennom y-veien og gjennom 23/5-regelen, jf. boks 5.5

Det kan imidlertid være vanskeligere å ta et nytt fagbrev eller ta en fagutdanning dersom man allerede har gjennomført videregående opplæring. Manglende rettigheter til videregående opplæring er en hindring som omtales i kap. 5.3.

Det finnes også muligheter for å gå videre fra fagskole til høyere utdanning. Regjeringen har satt i gang flere tiltak for å forbedre ordningene for overgang fra fagskoleutdanning til universitets- og høyskoleutdanning. Kunnskapsdepartementet har satt i gang en utredning som undersøker muligheter for overganger mellom ingeniørutdanningene ved fagskoler, universiteter og høyskoler. Regjeringen vil at det skal bli flere ordninger for overganger mellom fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning, og har derfor gitt Diku i oppdrag å lyse ut midler til fagskoler, universiteter og høyskoler som ønsker å finne gode overgangsordninger. NOKUT har fått i oppdrag å lage en veileder som skal hjelpe institusjonene i dette arbeidet. I tillegg oppnår man generell studiekompetanse etter fullført toårig fagskoleutdanning. Personer som har kommet inn på en fagskole på bakgrunn av realkompetanse, vil da kunne søke seg videre til universitets- og høyskoleutdanning eller fagskoleutdanning som har generell studiekompetanse som opptakskrav.

I høyere utdanning finnes det eksempler på overganger som er fleksible, både innen og mellom bachelor-, master- og ph.d.-nivået.

Erfaringsbasert mastergrad er en type grad som bygger på to års relevant yrkeserfaring i tillegg til en bachelorgrad. Omfanget av graden er 90 til 120 studiepoeng. Utdanningen er som regel fleksibel (f.eks. samlingsbasert, nettstøttet, deltid) og kan kombineres med jobb, og problemstilling til masteroppgaven hentes ofte fra eget arbeidssted.

Praktisk-pedagogisk utdanning (PPU) er en ettårig lærerutdanning som bygger på yrkesutdanning, yrkespraksis, en bachelorgrad pluss yrkespraksis, eller mastergrad. Opptakskravene varierer mellom PPU for yrkesfag og PPU for allmenne fag. Utdanningen kvalifiserer for å undervise fra femte klasse og oppover.

Også på ph.d.-nivået finnes det alternative ordninger. I et nærings-ph.d.-prosjekt går en bedrift og et universitet eller en høyskole sammen om et doktorgradsprosjekt. Doktorgradsprosjektet utføres av en ansatt og skal være relevant for bedriften. Offentlig sektor-ph.d. er for virksomheter i offentlig sektor, og doktorgradsprosjektet skal være relevant for virksomhetens ansvarsområde. Begge ordningene er finansiert av Norges forskningsråd.

Regjeringen er opptatt av at det skal finnes smidige overganger og ordninger som bidrar til at den enkelte kan komme videre i sitt utdanningsløp. Som beskrevet ovenfor finnes det en rekke slike ordninger i dag. Regjeringen vil fremskaffe en oversikt over bruken av eksisterende ordninger for å vurdere om det er behov for å stimulere til mer bruk av eksisterende ordninger, og/eller om det er behov for flere ordninger som kan gjøre det enklere å ta mer utdanning dersom man ikke tilfredsstiller de ordinære kravene til opptak. En slik vurdering vil ta utgangspunkt i arbeidslivets kompetansebehov.

5.4.2 Realkompetansevurdering i utdanningssystemet

Realkompetansevurdering er i Norge i dag en rett i forbindelse med opptak til eller avkorting (fritak for fag/emner) av studier ved universiteter og høyskoler, og ved fagskoler eller i videregående opplæring. Rettigheter til realkompetansevurdering er regulert i de ulike sektorenes lovverk. Det finnes en rekke veiledere på feltet, både for grunnopplæring, fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning.

God bruk av realkompetansevurdering kan bidra til at flere får tilgang til utdanning, og til at den enkelte ikke trenger å bruke mer tid enn nødvendig i utdanningssystemet. Realkompetansevurdering er et verktøy som kan bidra til smidige overganger, og det brukes blant annet i ordningen Fagbrev på jobb.

EVU-utvalget foreslår å utrede en rekke problemstillinger, inkludert hvilke typer felles digitale verktøy som kan utvikles for å støtte institusjonene i deres arbeid med realkompetansevurderinger. I tillegg mener utvalget at praksisen på de ulike institusjonene bør styrkes. EVU-utvalget mener også at mangler i statistikkgrunnlaget begrenser mulighetene til å forbedre systemet. Også Utvalg om videregående opplæring (Lied-utvalget) peker på mangler i statistikkgrunnlaget som én av flere utfordringer med realkompetansevurdering. Utvalget peker på manglende felles praksis for fylkeskommunene og anbefaler også utvikling av et verktøy for realkompetansevurdering som alle fylkeskommuner kan bruke.14

En gjennomgang foretatt av Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) viser stor variasjon i hvordan realkompetansevurdering praktiseres både når det gjelder fritak, og når det gjelder opptak.15 Det er forskjeller i måten realkompetansevurdering gjennomføres på, hvor mye den brukes, og hva slags kompetanse de som vurderer har, innenfor hvert område. Samtidig er det slik at det naturlig vil eksistere forskjeller i vurdering av realkompetanse mellom institusjoner, spesielt universiteter, høyskoler og fagskoler. Vi mangler kunnskap om hvorvidt det er mange som ønsker realkompetansevurdering som ikke får dette, eller som blir realkompetansevurdert, men ikke får opptak. Dette henger sammen med behovet for statistikk på området. Realkompetansevurdering er et felt der det til dels mangler godt dokumenterte problembeskrivelser, og dermed er det heller ikke entydig hva som kan være gode løsninger. EVU-utvalgets anbefaling er videre utredning av en rekke problemstillinger eller tiltak.

Høringen av EVU-utvalgets rapport viser at det er støtte for en gjennomgang av systemet for realkompetansevurdering. Mens enkelte høringsinstanser peker på at systemet må være mer ensartet, og etterlyser flere nasjonale retningslinjer, peker andre på at gode digitale verktøy kan være nyttige for alle, men at rigide systemer kan skape flere stengsler enn muligheter for personer uten formell kompetanse.

5.4.3 Tiltak

Regjeringen vil

• gjennomgå overganger i utdanningssystemet for å vurdere treffsikkerheten i eksisterende regelverk og behov for flere smidige overganger. I dette inngår en gjennomgang av realkompetansevurdering som et verktøy i utdanningssystemet.

5.5 Satsing på voksne med svak tilknytning til arbeidslivet

Regjeringen har i sin første periode fra 2013 til 2017 særlig prioritert voksne med svake grunnleggende ferdigheter eller svake norskferdigheter, og personer som ikke har gjennomført videregående opplæring.

Utgangspunktet for regjeringens politikk for voksne som trenger mer utdanning for å få fotfeste i arbeidsmarkedet, er at det er behov for å skape en mer fleksibel og individorientert opplæring. Opplæringen må utvikles på voksnes premisser og gi raskere overgang til arbeid og/eller videregående opplæring. Å styrke kompetansen til voksne med svak tilknytning til arbeidslivet er ett av de tre hovedområdene i Nasjonal kompetansepolitisk strategi2017–2021, som regjeringen og partene i arbeidslivet underskrev i 2017.

I Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for voksneslæring la regjeringen frem en samordnet og helhetlig politikk for voksne med lite utdanning, svake grunnleggende ferdigheter eller ikke godkjent kompetanse. Mange av utfordringene for denne gruppen går på tvers av sektorlinjer. Derfor ble meldingen utarbeidet i fellesskap av Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet, som på dette tidspunktet hadde ansvar for integrering. Integreringsfeltet ble i 2018 flyttet til Kunnskapsdepartementet.

Som oppfølging av meldingen har regjeringen iverksatt tiltak for å gjøre videregående opplæring, og særlig fag- og yrkesopplæring, mer tilgjengelig for voksne. I 2017 ble retten til videregående opplæring utvidet til også å gjelde innvandrere som har gjennomført videregående opplæring i utlandet uten at utdanningen er godkjent i Norge. En ny vei til fagbrev – ordningen Fagbrev på jobb – ble lovfestet i 2018, jf. boks 5.6. Dette gir flere anledning til å ta et fagbrev mens de kombinerer arbeid og opplæring. Regjeringen har også forsterket satsingen på Kompetansepluss-ordningen. Regjeringen fortsetter satsingen på voksne med svak tilknytning til arbeidslivet med tiltak i grunnopplæringen, tiltak rettet mot nyankomne innvandrere og tiltak i regi av arbeids- og velferdsetaten.

5.5.1 Forsøk med modulstrukturert opplæring i grunnopplæringen

Voksne uten fullført videregående opplæring har en svakere tilknytning til arbeidslivet enn voksne som har et fagbrev eller en høyere utdanning. Voksne som trenger grunnskole eller videregående opplæring, har ofte behov for å kombinere opplæring med arbeid eller andre omsorgsforpliktelser. Det er derfor viktig å utvikle opplæringsarenaer for voksne som tar hensyn til voksnes livs- og arbeidssituasjon. En gjennomgang utført av OECD viser at opplæring for voksne med lite utdanning må ta hensyn til at voksne ofte mangler tid, og at fleksibilitet og organisering i moduler kan virke motiverende.16

I Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for voksneslæring varslet regjeringen at opplæring for voksne skal bli mer fleksibel. Modulstrukturert opplæring skal gjennom tilpasset organisering og innhold møte voksnes behov for en fleksibel og effektiv opplæring. Modulstrukturert opplæring skal tilrettelegge opplæring som kan

• gi flere mulighet til å delta i opplæring

• gjøre det enklere å kombinere opplæring med arbeid, språkopplæring, omsorgsoppgaver, NAV-tiltak og introduksjonsprogrammet

• deles inn i enheter som kan dokumenteres og bygges ut til en hel kvalifikasjon

Modulstrukturert opplæring skal også bidra til bedre samordning mellom utdanningssystemets tilbud, ordningene i introduksjonsloven og arbeidsmarkedstiltakene.

Høsten 2017 satte regjeringen i gang forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne på nivået under videregående opplæring (Forberedende voksenopplæring, FVO) og i enkelte lærefag i videregående opplæring.

For forsøket med FVO er det utviklet egne læreplaner med kompetansemål tilpasset voksne. Kompetanse Norge har i tillegg utviklet kartleggingsverktøy i lesing som kan gi deltakerne i FVO en riktigere innplassering på nivå og modul. Høsten 2017 startet 28 skoler og voksenopplæringssentre fordelt på ni fylkeskommuner med utprøving av modulstrukturerte læreplaner. Skoleåret 2017/2018 deltok om lag 3500 deltakere fra nærmere 50 kommuner i forsøket.

I videregående opplæring ble det satt i gang forsøk i følgende åtte lærefag: kokk, institusjonskokk, salg, fiske og fangst, renholdsoperatør, produksjonsteknikk, logistikk og gjenvinning. Våren 2019 ble begge forsøkene utvidet til å omfatte flere deltakere, kommuner og fylker. 15 nye kommuner og én fylkeskommune har blitt med i FVO. For å sikre flere deltakere i forsøkene i videregående opplæring ble disse utvidet med Agder og Oslo fylkeskommuner, og til også å omfatte helsearbeiderfaget, malerfaget, betongfaget, rørleggerfaget og trevare- og bygginnredningsfaget. Fra 2019 har forsøket 520 deltakerplasser. Det er løpende inntak i forsøket, og per november 2019 har rundt 20 deltakere avlagt fagprøven. Fire fylkeskommuner deltar i forsøket i videregående opplæring: Nordland, Trøndelag, Innlandet og Agder.

Forsøkene i videregående opplæring skal følge ordinære læreplaner som er modulstrukturerte, slik at kompetansekravene er like for alle som tar et fag- eller svennebrev.

For mange kan det være nyttig å kombinere moduler fra FVO med modulstrukturert fag- og yrkesopplæring eller å starte med en modul fra et yrkesfag mens de tar moduler på grunnskolenivå. Høsten 2019 ble det også satt i gang kombinasjonsforsøk slik at moduler fra FVO kan kombineres med moduler fra et yrkesfag og omvendt.

Fra januar 2020 vil Kompetanse Norge ha prosjektansvaret for alle forsøkene med modulstrukturert opplæring for voksne. Forsøkene vil pågå frem til høsten 2023 og vil bli evaluert av analyseselskapet ideas2evidence.

Forsøkene har så langt vist at det er et stort potensial for å utvikle bedre og mer tilpassede opplæringsløp for voksne som også kan tilbys i introduksjonsprogrammet og som arbeidsmarkedstiltak. Den foreløpige evalueringen av FVO viser imidlertid at fleksibiliteten som ligger i forsøket, foreløpig ikke blir fullt utnyttet.17

Utvalg om videregående opplæring (Lied-utvalget) anbefaler i NOU 2019: 25 Med rett til å mestre. Struktur og innhold i videregående opplæring at det vurderes om voksenopplæringen kan bygges rundt moduler og realkompetansevurdering i tråd med pågående forsøk. Utvalget peker på at det er snubletråder i forsøket med modulstrukturert opplæring på grunn av manglende koordinering av kunnskap og ressurser, mange aktører og lite samordnet regelverk. Det gjenstår utfordringer med å samordne opplæringen på tvers av sektorer. Utvalget anbefaler større grad av samordnet ansvar for opplæring til voksne på videregående nivå. Utvalget foreslår også at det igangsettes et arbeid for å vurdere hvordan NAV og fylkeskommunene kan samarbeide tettere for å få til et sømløst tilbud knyttet til kompetansetiltak for voksne.

5.5.2 Kompetansepluss

Kompetansepluss er en tilskuddsordning for opplæring i grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving, regning, muntlig, IKT og norsk eller samisk. Virksomheter og frivillige organisasjoner kan søke om midler gjennom ordningen.

Gjennom Kompetansepluss arbeid kan virksomheter søke om tilskudd til opplæring i grunnleggende ferdigheter og norsk og samisk for sine ansatte. Regjeringen har sørget for en dobling av midlene fra 2013 til 2019. Siden 2013 har om lag 70 000 deltatt på kurs i Kompetansepluss arbeid.

I Nasjonal kompetansepolitisk strategi 2017–2021 ble regjeringen og de andre strategipartene enige om å sette i gang forsøk der Kompetansepluss arbeid kan kobles sammen med fagopplæring. Prøveordningen Fagopplæring i Kompetansepluss arbeid ble lansert i 2018. Ordningen gir deltakere opplæring i grunnleggende ferdigheter som lesing, skriving, regning, muntlig, IKT og norsk eller samisk i sammenheng med det yrket de ønsker å ta fagbrev i. Målgruppen er arbeidstakere med svake grunnleggende ferdigheter og lang arbeidserfaring. Prøveordningen har blitt evaluert av NIFU. Evalueringen viser at 90 prosent av deltakerne planlegger å ta fagbrev. Av disse sier 45 prosent at de ikke planla det før de fikk dette kurset.18 Ufaglærte blir særlig hardt rammet av den økonomiske krisen som følger av korona-pandemien. Regjeringen har derfor satt av mer midler til ordningen med Fagopplæring i Kompetansepluss arbeid. Midlene ble lyst ut i april 2020 og vil være rettet mot bransjer som er spesielt rammet.

I samiske områder er det en utfordring at arbeidstakere for eksempel innenfor helsesektoren mangler basiskunnskap om den samiske befolkningen. Det er også en utfordring med manglende språkferdigheter innen helsesektoren.

De særskilte behovene i samiske områder er omtalt i Nasjonal kompetansepolitisk strategi 2017–2021, der det står at samisk kultur og næringsliv skal inngå i kompetansen til karriereveiledere, og at Kompetanse Norge skal stimulere til bruk av Kompetansepluss-ordningen i det samiske arbeidslivet. Det har vært en egen satsing på samiske prosjekter i Kompetansepluss-ordningen, jf. boks 5.8.

5.5.3 Regjeringens integreringsstrategi

Regjeringens integreringsstrategi Integrering gjennom kunnskap. Regjeringens integreringsstrategi 2019–2022 ble lagt frem i oktober 2018. Målet er økt arbeidsdeltakelse blant innvandrere gjennom bedre kvalifisering og utdanning.

Integreringsstrategien har fire innsatsområder:

• 1. utdanning og kvalifisering

• 2. arbeid

• 3. hverdagsintegrering

• 4. retten til å leve et fritt liv

I dag står for mange innvandrere, særlig flyktninger og kvinner, utenfor arbeidslivet. En viktig årsak til lav sysselsetting, særlig blant flyktninger, er mangelfulle norskferdigheter og at mange ikke har den formelle kompetansen som det norske arbeidslivet etterspør.

I Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for voksneslæring varslet regjeringen flere tiltak som skulle bidra til å heve kvaliteten på opplæring i norsk og samfunnskunnskap og i introduksjonsprogrammet. Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk fulgte opp med flere tiltak for en mer målrettet og effektiv kvalifisering. Viktige tiltak var økt bruk av grunnskole og videregående opplæring i introduksjonsprogrammet, innføring av kompetansekrav for lærere og større fleksibilitet for kommunene med hensyn til innhold og programtid. Samlet sett skal tiltakene bidra til at man utnytter tiden til deltakerne bedre, og til at kommunene tilrettelegger mer for individuelle behov og muligheter. Dette skal igjen bidra til å redusere de kommunale forskjellene. Forslagene ble fulgt opp med forslag til en rekke endringer i introduksjonsloven i Prop. 45 L (2017–2018).

Et av innsatsområdene i strategien er at flere skal få formelle kvalifikasjoner gjennom utdanning i introduksjonsprogrammet. Formell kompetanse er i økende grad en forutsetning for å komme inn i, og bli værende i, arbeid. Regjeringen vil blant annet legge til rette for at flere deltakere i introduksjonsprogrammet enn i dag kan få tilbud om fagopplæring som en del av programmet. Norskopplæringen kan ved behov være en integrert del av fagopplæringsløpet. Flere fylkeskommuner har gjort forsøk med tilpasset fag- og yrkesopplæring for innvandrere.19

I tillegg til å legge til rette for at flere får formell kompetanse gjennom introduksjonsprogrammet inneholder strategien tiltak for å forenkle godkjenningsordningene (jf. kap. 6.4) og for å øke satsingen på kompletterende utdanning for dem som har høyere utdanning. Strategien har også tiltak for å sørge for tilbud om opplæring i grunnleggende ferdigheter, blant annet gjennom Kompetansepluss-ordningen, og for å styrke fadder-, mentor- og traineeordninger.

Integreringsstrategien skal også bidra til raskere oppstart av kvalifisering for nyankomne innvandrere. Det er i dag for stor variasjon i kommunenes resultater når det gjelder oppstart, omfang og resultater både i norskopplæringen og i introduksjonsprogrammet. Det er behov for et mer målrettet program og mer effektiv og individuelt tilpasset norskopplæring. Regjeringen er derfor i gang med å iverksette tiltak for reformere introduksjonsprogrammet og norskopplæringen med tydelige forventninger til resultater. Endringene forankres i forslag til ny lov om integrering, som ble sendt på høring august 2019, og som etter planen skal tre i kraft januar 2021. Målet med den nye loven er å gi nyankomne innvandrere et bedre introduksjonsprogram og bedre norskopplæring, slik at flere innvandrere skal kunne delta i arbeidslivet og forsørge seg selv. Endringene som foreslås i ny integreringslov, skal bidra til at kvalifiseringen i større grad enn i dag fyller gapet mellom hva slags kompetanse deltakerne har med seg, og hva som kreves i det norske arbeidsmarkedet.

Satsingen på etter- og videreutdanning for lærere i norskopplæringen er også blitt styrket (se kap. 7.5).

5.5.4 Opplæring i regi av arbeids- og velferdsetaten

Personer som ikke har fullført videregående opplæring, er overrepresentert blant arbeidssøkere. Deler av det opplæringstilbudet arbeids- og velferdsetaten har gitt arbeidssøkere, har ikke samsvart med den kompetansen som arbeidsmarkedet etterspør. Særlig for arbeidssøkere med svake formelle kvalifikasjoner eller svake grunnleggende ferdigheter har arbeids- og velferdsetatens opplæringstilbud ikke vært tilfredsstillende. Mange har gått på kortere arbeidsmarkedskurs som ikke har gitt nok formell kompetanse til å få innpass i arbeidslivet. Deler av tilbudet har derfor hatt svak effekt på overgangen til arbeid.

I omleggingen av arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak har målet vært å kunne gi arbeidssøkere et innholdsmessig bedre og mer relevant tilbud. Det vil være et økende behov for fagarbeidere i årene fremover. Flere av arbeids- og velferdsetatens brukere vil nå kunne få tilbud om fag- og yrkesopplæring. Samtidig som flere vil få muligheten til å fullføre videregående opplæring, skal bruken av kortvarige kurs og høyere utdanning trappes noe ned.

Opplæringen kan vare i inntil tre år med mulig forlengelse i ytterligere ett år. Det vil i utgangspunktet være nok til å kunne fullføre en yrkesfaglig opplæring. Det kan for eksempel omfatte fagbrev, praksisbrev eller kompetansebevis gjennom lærekandidatordningen. Før var opplæring av lengre varighet betinget av at brukeren hadde nedsatt arbeidsevne, eller at man sto uten rettigheter etter opplæringsloven eller introduksjonsloven. Dette er formelle krav som nå har falt bort ved tildeling av opplæring på videregående nivå.

Målgruppen for arbeids- og velferdsetatens opplæring vil primært være voksne arbeidssøkere som trenger videregående opplæring for å etablere en varig tilknytning til arbeidslivet. Omleggingen innebærer at prioriterte grupper innenfor arbeidsmarkedspolitikken, som langtidsledige og innvandrere, får tilgang til et bedre opplæringstilbud enn det de har i dag.

Kravene for å komme inn på høyere utdanning i regi av arbeids- og velferdsetaten er uforandret i det nye regelverket. Her er aldersgrensen 22 år, mot 19 år for annen opplæring, og tilbudet er forbeholdt deltakere med nedsatt arbeidsevne.

Omleggingen åpner for et utvidet samarbeid med fylkeskommunen, særlig innenfor fag- og yrkesopplæring. Det skal så langt det er mulig legges til rette for at arbeids- og velferdsetatens brukere kan tilbys ulike former for tilrettelagt opplæring innenfor det offentlige utdanningssystemet. Der det ikke foreligger et offentlig tilbud som er hensiktsmessig tilrettelagt, kan opplæringen anskaffes gjennom anbudskonkurranser.

Nytt regelverk for arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak er iverksatt fra 1. juli 2019.

5.5.5 Tiltak

Regjeringen har

• lagt om arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak slik at flere vil få muligheten til å fullføre videregående opplæring

Regjeringen vil

• gjennomføre forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne på grunnskolens nivå, i enkelte lærefag og kombinasjoner av forberedende voksenopplæring og modulstrukturert videregående opplæring

• igangsette et arbeid for å vurdere hvordan arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene kan samarbeide tettere om å gi voksne arbeidssøkende formell kompetanse på videregående nivå

• følge opp tiltakene i Integrering gjennom kunnskap, regjeringens integreringsstrategi for perioden 2019–2022, for å øke yrkesdeltakelsen

5.6 Videreutvikling av tilskuddsordningen for studieforbund

Frivillig sektor bidrar til kompetanseutvikling i og utenfor arbeidslivet. Gjennom studieforbund tilbyr frivillige organisasjoner organisert opplæring, men læring skjer også gjennom deltakelse i organisasjonenes ordinære aktiviteter. Studieforbund kan nå frem til personer som til vanlig ikke oppsøker det offentlige utdanningssystemet, eller som står utenfor arbeidslivet. Kursene kan fungere som et springbrett til videre opplæring eller mer formell utdanning.

Gjennom voksenopplæringsloven og Kunnskapsdepartementets budsjett støttes studieaktivitet i frivillige organisasjoner med rundt 200 mill. kroner årlig. Pengene formidles gjennom en tilskuddsordning. Tilskuddsordningen skal bidra til å redusere opplæringskostnadene for den enkelte slik at opplæringstilbudene blir mer tilgjengelige og flest mulig kan delta. På denne måten samarbeider staten og frivilligheten om å motivere enkeltpersoner til å øke sin egen kompetanse.

Opplæringen skjer i regi av 14 landsdekkende studieforbund og de nær 500 medlemsorganisasjonene deres, og kursene har rundt en halv million voksne kursdeltakere årlig. Blant medlemsorganisasjonene er ideelle opplæringstilbydere, fagforeninger, barne- og ungdomsorganisasjoner, samiske organisasjoner, idrettslag, korps, kor, religiøse organisasjoner, og medlemsorganisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne. Tilskuddsordningen er i stor grad tillitsbasert og ubyråkratisk, og forvaltningen i studieforbundene er ikke omfattet av forvaltningsloven.

Studieforbundene er konstruktive bidragsytere i kompetansereformen ved at de tilbyr opplæring gjennom et bredt spekter av kurs som kan supplere det formelle utdanningssystemet. Studieforbundenes opplæringstilbud omfatter svært ulike kurs på mange nivåer. Blant annet tilbyr noen studieforbund deltidsstudier innen universitets- og høyskolefag, mesterbrevutdanning og sertifiserings- og autorisasjonskurs, mens andre tilbyr kurs i tradisjonelle håndverksfag og kulturformidling eller organisasjons- og ledelsesfag. I 2017 forberedte mer enn 4000 voksne seg til eksamen på videregående skoles nivå gjennom studieforbundene. Studieforbundene AOF og Folkeuniversitetet eier og driver ideelle fagskoler. I tillegg samarbeider studieforbundene med regionale studiesentre om fagskoletilbud. Det tilbys også en rekke faglige oppdateringskurs i regi av studieforbund, fagforbund og bransjeorganisasjoner som er medlemsorganisasjoner i studieforbund. Mange studieforbund er sterkt involvert i bedriftsintern opplæring, og mange tilbyr også opplæring i og for arbeidslivet med støtte gjennom tilskuddsordningene Kompetansepluss arbeid og Kompetansepluss frivillighet.

Regjeringen ønsker å styrke det frivillige, åpne og ubyråkratiske opplæringstilbudet i frivillig sektor, i regi av blant andre studieforbundene. Studieforbundene gir et viktig bidrag til læring hele livet, men regjeringen ønsker bedre effektivitet og måloppnåelse i studieforbundene enn i dag. Tidligere utredninger har vist at mangel på målrettet innretning av tilskuddsordningen fører til at ordningen i praksis treffer de mest ressurssterke. Derfor er det behov for å gjøre endringer i tilskuddsordningen for studieforbund.

I frivillighetsmeldingen (Meld. St. 10 (2018–2019)) varslet regjeringen en intern utredning og mulig deling av tilskuddsordningen for studieforbund mellom Kunnskapsdepartementet og Kulturdepartementet. Det har også vært dialog med sektoren, og studieforbundene, Voksenopplæringsforbundet og Frivillighet Norge har gitt sine innspill om videreutvikling og mulige endringer i tilskuddsordningen. Ved å dele tilskuddsordningen mellom Kunnskapsdepartementet og Kulturdepartementet vil man i større grad kunne nå både kompetansepolitiske og integreringspolitiske mål på den ene siden og frivillighetspolitiske og kulturpolitiske mål på den andre siden. Delingen gjør at man kan ivareta bredden og mangfoldet i studieforbundenes opplæringstilbud under Kulturdepartementet, samtidig som man kan utvikle de studieforbundene som i størst grad kan bidra til kompetansebygging og integrering under Kunnskapsdepartementet. Et av endringsforslagene innebærer å redusere kravet til antallet timer (fra 8 til 6 eller 4) som kreves for at et kurs skal være tilskuddsberettiget. Dette er et arbeidslivsrettet forslag som vil gjøre ordningen mer aktuell og interessant for opplæring i arbeidslivet, ettersom det da vil være mulig å få tilskudd til dagskurs uten overnatting. Forslagene til endringer i voksenopplæringsloven med forskrift ble sendt på høring høsten 2019, og departementet vurderer nå høringsinnspillene.

5.6.1 Tiltak

Regjeringen vil

• dele forvaltningsansvaret for tilskuddsordningen til studieforbund mellom Kunnskapsdepartementet og Kulturdepartementet

6 Tiltak for bedre kobling mellom tilbud om og etterspørsel etter kompetanseutvikling

For å nå målene i kompetansereformen er det behov for tiltak på tre områder. For det første er det behov for tiltak som stimulerer den enkelte og virksomhetene til å etterspørre og investere i kompetanseutvikling. For det andre må utdanningssystemet være åpent for livslang læring. For det tredje må det være gode koblinger mellom dem som tilbyr kompetanseutvikling, og dem som etterspør. Dette kapittelet presenterer tiltak innenfor det tredje området, det vil si tiltak som er rettet mot å gi et best mulig samsvar mellom etterspørselen fra enkeltpersoner og virksomheter og tilbudene som utvikles.

Et velfungerende marked er avhengig av at enkeltpersoner og virksomheter har informasjon om hva som finnes av tilbud og muligheter. Den enkelte som ønsker mer kompetanseutvikling, kan også ha behov for veiledning for å finne det tilbudet som passer best.

Arbeidsmarkedet i Norge er ulikt avhengig av hvilken region man befinner seg i. Regionene varierer i størrelse, geografi, befolkning, næringsstrukturer og ressursgrunnlag. Det er betydelige forskjeller i kompetansebehov og tilgang til kompetanseutvikling i ulike deler av landet. I mange fylker er det potensial for mye tettere kobling mellom utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet. Fylkeskommunene har en sentral oppgave i å koble tilbydere av kompetanseutvikling med arbeidslivet. Dette ansvaret innebærer at de skal kartlegge kompetansebehov, opprette møteplasser og bistå arbeidslivet i regionen med å formidle sine kompetansebehov til utdanningsinstitusjoner i regionen.

I en del tilfeller har personer behov for å dokumentere kompetanse og samle dokumentasjon om hvilken kompetanse de har opparbeidet seg gjennom tidligere arbeid eller utdanning. Dette gjelder særlig for personer som har medbrakt kompetanse fra utlandet. Godkjenningsordningene for kompetanse fra utlandet er viktige verktøy som blant annet kan bidra til at flere får brukt sin kompetanse, og til at arbeidslivet får dekket sitt kompetansebehov.

Partene i arbeidslivet er en viktig samarbeidspartner for regjeringen. Gjennom trepartssamarbeidet får regjeringen innspill om hvilke behov medlemmene i organisasjonene i arbeidslivet har, og hvordan regjeringen kan utforme tiltak som treffer etterspørselen fra arbeidslivet.

6.1 Enklere tilgang til informasjon og karriereveiledning

I dag finnes det ikke noen kilde som gir oversiktlig informasjon til enkeltpersoner og virksomheter som er på utkikk etter kurs eller videreutdanning, eller som trenger å vite hvilke muligheter som finnes for å få støtte eller veiledning. Tilbyderne av kurs og utdanning, både i fylkeskommunene, ved fagskoler og i universiteter og høyskoler, mangler også ofte oversikt over hvilken etterspørsel etter kompetanseutvikling som finnes blant enkeltpersoner og virksomheter. Det er også begrenset tilgang på karriereveiledning. Digitalisering av offentlig sektor skal bidra til en mer effektiv offentlig sektor, mer verdiskaping i næringslivet og en enklere hverdag for folk flest. Innenfor kompetansepolitikken har digitalisering et stort potensial til å bidra til å løse de store koordineringsproblemene som finnes mellom utdanningsinstitusjoner og andre tilbydere på den ene siden og individer og bedrifter med behov for kompetanseutvikling på den andre. Befolkningen kan få tilgang til både utdanning og karriereveiledning, uansett hvor de bor, dersom tjenestene digitaliseres.

Regjeringen vil gjøre det lettere å se digitale kompetanseprosjekter i sammenheng. I 2020 vil derfor avdeling for karriereveiledning i Utdanningsdirektoratet og utdanning.no bli en del av Kompetanse Norge. Det vil gi en mer enhetlig og koordinert utvikling av utdanning.no og digitale prosjekter i kompetansereformen.

I forbindelse med korona-krisen har Kompetanse Norge og Diku fått i oppdrag å etablere og oppdatere en oversikt over fleksible og nettbaserte tilbud. Det vil gjøre det lettere for ledige og permitterte å finne tilgjengelige og relevante tilbud, slik at de som ønsker det kan bruke den ledige tiden på kompetanseheving og faglige utfordringer. Dette vil bli en del av utdanning.no.

6.1.1 Digital kompetanseplattform

Det er vanskelig å finne frem blant de ulike tilbudene av kompetanseutvikling som finnes. For enkeltpersoner kan det være vanskelig å finne relevante tilbud og informasjon om hvilke rettigheter og muligheter man har. Virksomheter, og særlig små virksomheter, kan ha problemer med å navigere i markedet for kompetanseutvikling. Mens store virksomheter kan inngå direkte samarbeid med tilbydere, er terskelen for å ta kontakt med tilbydere høyere for små bedrifter, og de vil ofte måtte nøye seg med det tilbudet som allerede finnes. Utdanningstilbydere mangler også informasjon om hvilken etterspørsel som finnes i markedet.

Kompetanse Norge har gjennomført en behovsanalyse for en digital kompetanseplattform. Den viser at enkeltpersoner som ønsker kompetanseutvikling, blant annet har behov for

• informasjon om hvilke kompetansetilbud som finnes

• informasjon om opptak og søkekriterier, hvor utdanningen foregår, varighet og forventet arbeidsmengde

• hjelp til å kartlegge egen kompetanse og få veiledning rundt sine valg

Virksomheter har blant annet behov for

• lett tilgjengelig informasjon om kompetansetilbud og muligheter for å søke finansiering

• informasjon om hvilke instanser de kan henvende seg til for veiledning og vurdering av ansattes kompetanse

• oversikt over fremtidige kompetansebehov

• kartleggingsverktøy som kan brukes til å identifisere eget kompetansebehov

Både enkeltpersoner og virksomheter har også behov for en arena for utveksling av erfaringer, beste praksis og samarbeid.

Det finnes i dag ikke noen oversikt over hva som finnes av videreutdanningstilbud eller ikke-formelle opplæringstilbud. Det finnes heller ingen oversikt over hva slags tilbud som etterspørres av virksomheter og/eller individer. Mangel på informasjon kan føre til at tilbud og etterspørsel ikke møtes, og at det blir lavere investeringer i kompetanseutvikling enn det som er lønnsomt.

Regjeringen vil derfor ta initiativ til å utvikle en digital kompetanseplattform. En digital kompetanseplattform skal oppfylle flere formål. Den skal koble sammen tilbydere av kompetanseutvikling med dem som trenger mer utdanning og opplæring, og øke informasjonsflyten begge veier. Målet er at det skal være lettere for tilbyderne å få oversikt over hva slags kurs, opplæring og videreutdanning sysselsatte og virksomheter ønsker, og samtidig at det skal være lettere for arbeidstakere og arbeidsgivere å finne de relevante tilbudene. Informasjon om blant annet søknadsfrister, kriterier for opptak og muligheter for lån og stipend skal være lett tilgjengelig for den enkelte søker.

I fremtiden er det også mulig å se for seg at plattformen i tillegg til kompetansekartleggingsverktøy for enkeltpersoner, har verktøy som virksomheter kan benytte for å kartlegge og analysere sine kompetansebehov. Dette kan være nyttig for små og mellomstore bedrifter.

En fremtidig plattform kan også bidra til å koble virksomheter med felles kompetansebehov. Dette kan forenkle dialogen med tilbydere av kurs og videreutdanning.

Regjeringen har gitt Kompetanse Norge i oppdrag å utrede ulike løsningsforslag. Den konkrete utformingen av plattformen vil regjeringen komme tilbake til når de ulike mulighetene er ferdig utredet. Det er også viktig å se denne tjenesten i sammenheng med tjenester som har tilgrensende eller til dels overlappende innhold og målgrupper, spesielt utdanning.no og den nasjonale digitale karriereveiledningstjenesten karriereveiledning.no, som vil lanseres høsten 2020.

6.1.2 En nasjonal digital karriereveiledningstjeneste

Karriereveiledning kan forebygge og motvirke at unge velger feil utdanning, og at de derfor avbryter utdanningen og havner utenfor utdanning og arbeid, eller må begynne på et nytt utdanningsløp og «rykke tilbake til start». Karriereveiledning kan også bidra til at både arbeidsledige og sysselsatte får hjelp til å omstille seg, til å forstå hvilke muligheter som finnes i arbeidsmarkedet, eller til å identifisere hva slags videreutdanningstilbud som passer for dem og deres ønsker for fremtiden. God karriereveiledning skal ikke bare bidra til at folk gjør et godt valg i en konkret situasjon, men skal også gi dem kompetanse til å gjøre gode valg igjen og igjen. Dette blir stadig viktigere i et arbeidsmarked med høy endringstakt.

Deler av befolkningen har for dårlig tilgang til karriereveiledning, og regjeringen er i ferd med å utvikle en nasjonal digital karriereveiledningstjeneste, karriereveiledning.no, som lanseres høsten 2020. Tjenesten vil gi kvalitetssikret informasjon om utdanning og arbeid. Den vil også inneholde selvhjelpsverktøy og gi befolkningen tilgang til profesjonell karriereveiledning blant annet gjennom chat og telefon. Veiledningstjenesten skal på sikt ha åpningstider på kveldstid og i helger. I tillegg til å være en tjeneste for landets innbyggere skal den digitale karriereveiledningstjenesten også være et sted hvor veiledere i alle sektorer kan få kompetanseheving og finner gode verktøy til bruk i veiledningen.

Karriereveiledningstjenestene i Norge er spredt på en lang rekke statlige og ikke-statlige aktører. Elever har rett til rådgivning og har i varierende grad tilgang til dette i skolen. Det finnes karrieresentre eller annen organisert form for veiledningstjeneste ved universiteter og noen høyskoler og fagskoler. Fylkesvise karrieresentre har hatt som mandat å veilede alle over 19 år i sin region. NAV gir også i noen grad karriereveiledning til utvalgte brukergrupper og har dessuten flere tiltak der tiltaksleverandører leverer karriereveiledning. Regjeringen har foreslått å lovfeste en plikt for fylkeskommunen til å ha et tilbud om karriereveiledning som er gratis og åpent for innbyggerne (se kap. 6.2.3), og et nasjonalt kvalitetsrammeverk for karriereveiledning som skal skape en helhetlig forståelse av kvalitet i karriereveiledningen på tvers av tilbudene.

Kompetanse Norge har nasjonalt systemansvar for karriereveiledningstjenestene og skal støtte fylkene kommunene faglig, bidra til videre utvikling og koordinere arbeidet fra nasjonalt hold.

Den digitale karriereveiledningstjenesten skal gi alle deler av befolkningen i hele landet tilgang til karriereveiledning av høy kvalitet. Etter lansering vil tjenesten videreutvikles med utgangspunkt i brukerbehov og mangfoldet av kompetansemiljøer på karriereveiledningsfeltet.

6.1.3 Nasjonalt kvalitetsrammeverk for karriereveiledning

Karriereveiledningsutvalget anbefalte etablering av et nasjonalt kvalitetsrammeverk for karriereveiledning for å skape et mer helhetlig og likeverdig system og en felles forståelse av kvalitet. Rammeverket skal også øke kvaliteten og profesjonaliteten i tjenestene på tvers av sektorer.20 På oppdrag fra regjeringen utvikler Kompetanse Norge et tverrsektorielt kvalitetsrammeverk i samarbeid med aktører fra alle aktuelle sektorer og alle deler av landet.

Kvalitetsrammeverket skal være et verktøy for utvikling av kvalitet både for praktikere, ledere og eiere av tjenestene. Rammeverket skal etablere felles standarder, prinsipper og verdier for karriereveiledning gjennom å besvare følgende spørsmål:

• Hva er god og etisk fundert karriereveiledning?

• Hva skal utbyttet av karriereveiledning være?

• Hva må en karriereveileder kunne?

• Hvordan vet vi at det arbeidet som gjøres, har god kvalitet?

Det stilles i dag få eller ingen kompetansekrav fra myndighetenes side til dem som jobber med karriereveiledning. En viktig del av kvalitetsrammeverket er kompetansestandarder for karriereveiledning. For å sikre kvalitet i tjenestene er det avgjørende at de som jobber med karriereveiledning i alle sektorer, har god og relevant kompetanse. Kompetansestandarder tydeliggjør hva en karriereveileder bør kunne for å jobbe med karriereveiledning, og setter en standard for profesjonell yrkesutøvelse, uavhengig av rammen som veiledningen tilbys innenfor. Standarder vil også bidra til et mer likeverdig tilbud på tvers av sektorer, målgrupper og regioner.

Kvalitetsrammeverket skal implementeres fra 2020 til 2022. Rammeverket skal være digitalt tilgjengelig via en nettside med ressurser til bruk i kvalitetsarbeidet.

6.1.4 Tiltak

Regjeringen vil

• etablere en nasjonal digital karriereveiledningstjeneste på karriereveiledning.no

• ta initiativ til å utvikle en digital kompetanseplattform

• etablere et nasjonalt kvalitetsrammeverk som Kompetanse Norge skal forvalte

6.2 Et styrket kompetansepolitisk ansvar for fylkeskommunene

Fylkeskommunene skal bidra til regionale og lokale løsninger som er tilpasset regionenes fortrinn og muligheter. Fylkeskommunene har ansvar for regional kompetansepolitikk, videregående opplæring, fagskoleutdanning og karriereveiledning. Fylkeskommunene legger også strategiske planer for samfunnsutviklingen i sin region. Kompetanse- og utdanningspolitikken henger nært sammen med regional planlegging. God tilgang på tilstrekkelig og relevant arbeidskraft er en forutsetning for innovasjon, omstilling og verdiskaping i hele landet.

6.2.1 Fylkeskommunenes kompetansepolitiske rolle

Kompetansebehovene er ikke de samme i alle deler av landet, og regionene har ulike utfordringer når det gjelder å få dekket sine kompetansebehov. Det er forskjellig typer arbeidsliv i ulike regioner. Det er variasjoner i befolkningens utdanningsnivå og alder. Virksomhetene i ulike deler av landet har også rekrutteringsutfordringer i varierende grad. Problemene med å rekruttere er størst i de nordlige fylkene og i områdene Akershus og Østfold i Viken fylke. En konsekvens av dette er at omstilling i eksisterende virksomheter og utvikling av nye næringer svekkes, og at mange bedrifter og kommuner ikke får tatt ut sitt potensial.

Det er behov for en kompetansepolitikk som er tilpasset regionale fortrinn og utfordringer. Fylkeskommunene har kunnskap om særtrekkene i egen region. Denne innsikten og nærheten til befolkning og virksomheter er avgjørende når kompetansepolitikk skal omsettes fra planer til konkret handling i regionen. Regjeringen vil derfor styrke det fylkeskommunale ansvaret for regional kompetansepolitikk.

Fylkeskommunene har fått ansvar for å bidra til bedre samsvar mellom etterspørsel etter arbeidskraft i arbeidslivet og den enkeltes utvikling og anvendelse av egen kompetanse i egen region. Det innebærer at fylkeskommunene må ta et helhetlig ansvar for kompetansepolitikken i fylket, blant annet gjennom oppdaterte regionale planer, et godt kunnskapsgrunnlag og samarbeid med kompetanseaktørene regionalt.

For det første har fylkeskommunene et særlig ansvar for at regionen får dekket sitt behov for oppdatert faglært arbeidskraft. Fylkeskommunene styrer dimensjoneringen av fag- og yrkesopplæringen i samarbeid med partene i arbeidslivet. Opplæringsloven fastslår at fylkeskommunene skal planlegge og bygge ut det videregående opplæringstilbudet og ta hensyn til blant annet nasjonale mål, ønskene til søkerne og det behovet samfunnet har for ulike typer videregående opplæring. Fylkeskommunene har også ansvar for at det tilbys akkreditert fagskoleutdanning i samsvar med behovet for kompetanse lokalt, regionalt og nasjonalt, jf. fagskoleloven.

For det andre har fylkeskommunene et ansvar for karriereveiledning. Karrieresentrene eies i dag av fylkeskommunene, ofte i partnerskap med NAV. Karriereveiledning kan bidra til bedre samsvar mellom befolkningens valg av utdanning og arbeid og arbeidslivets behov for kompetanse. Fylkeskommunene vil få et tydeligere og mer omfattende ansvar for karriereveiledning i fylkene, jf. kap. 6.2.3 om lovfesting av plikt til å tilby karriereveiledning.

For det tredje har fylkeskommunene et strategisk ansvar for regionenes tilgang til kompetanse. I dette ansvaret ligger det at fylkeskommunen, i samarbeid med det regionale kompetansepartnerskapet, utarbeider kunnskapsgrunnlag om regionale kompetansebehov, regionale kompetanseplaner eller strategier og årlige handlingsplaner.

Fylkeskommunene kan ikke alene sørge for at tilbud og etterspørsel etter kompetanse i regionen balanserer. Kunnskapen om kompetanseutfordringer regionalt må inngå i vurderingene når universiteter og høyskoler utvikler og dimensjoner studieporteføljen. En styrket dialog mellom nasjonalt og regionalt forvaltingsnivå om regionale kompetanseutfordringer er nødvendig.

For å bidra til en helhetlig politikk og konkrete tiltak har fylkeskommuner opprettet regionale partnerskap eller kompetansefora. Fylkeskommunene har valgt ulike måter å organisere regionale kompetansefora på. Kompetanseforum Hordaland er et eksempel på et kompetanseforum som jobber strategisk for å samordne det kompetansepolitiske arbeidet i regionen og sikre arbeidslivet nødvendig kompetanse, jf. boks 6.1. Kompetanseforum Hordaland integrerer Råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA) ved de utdanningsinstitusjonene som deltar i forumet. Denne modellen kan benyttes i flere regioner. I Hordaland har man inkludert partnerskap for karriereveiledning i Kompetanseforum. Det mener regjeringen er et godt grep. Kompetanseforum Østfold er et annet eksempel på et kompetanseforum som jobber strategisk for å sikre informasjonsflyt, felles kunnskapsgrunnlag og beslutningsunderlag i regionen, jf. boks 6.1. Fylkeskommunene og samarbeidspartnerne bør selv finne en samarbeidsform som fungerer lokalt, og som er tilpasset de utfordringene arbeidslivet i regionen har.

Fylkeskommunene etablerte høsten 2019 et felles nettverk for regional kompetansepolitikk. Nettverket skal blant annet bedre dialogen og kunnskapsdelingen mellom regionene og mellom fylkene og nasjonalt nivå.

Fylkeskommunene har sterke virkemidler som kan bidra til samsvar mellom tilbud og etterspørsel når det gjelder faglært arbeidskraft. Det finnes også ordninger som fylkeskommunene kan velge å ta i bruk for å gi befolkningen mer fleksibel opplæring. Fylkeskommunene kan for eksempel tilby ordningen Fagbrev på jobb for at flere ufaglærte skal ta fagbrev. Fylkeskommunene kan også initiere eller delta i forsøk med alternative opplæringsløp i videregående opplæring.

Kompetanse Norge vil få et oppdrag om å støtte fylkeskommunene i sin nye kompetansepolitiske rolle.

Regjeringen vil forsterke fylkeskommunenes ansvar ved å gi fylkeskommunene et utvidet og helhetlig ansvar for aldersgruppen 16–24 år (jf. kap. 6.2.2) og ved å tydeliggjøre fylkeskommunenes ansvar for karriereveiledning (jf. kap. 6.2.3). Regjeringen vil også vurdere å utvide fylkeskommunens ansvar for at voksne får mulighet til å ta fagbrev (jf. kap. 5.3). Fylkeskommunene får også et større ansvar på integreringsfeltet (jf. kap. 5.5.4). Med omlegging av arbeids- og velferdsetatens opplæringstilbud kan også fylkeskommunene samarbeide tettere med etaten om fag- og yrkesopplæring for arbeidssøkere (jf. kap. 5.5.5).

Regjeringen vil også utrede behovet for en kompetanselov som blant annet kan lovfeste de nye oppgavene og beskrive hva fylkeskommunenes kompetansepolitiske ansvar består i.

I forbindelse med korona-krisen bevilget Stortinget i 2020 250 mill. kroner til fylkeskommunene for å gjøre dem bedre i stand til å ta det ansvaret de har for den regionale kompetansepolitikken i møte med den økonomiske krisen. Bevilgningen er begrunnet med å støtte bedriftsintern opplæring, mulighet til øke kapasitet innen videregående opplæring og høyere yrkesfaglig utdanning for de som nå er permittert eller ledige, og å styrke de regionale karriereveiledningssentrene, jf. Innst. 216 S (2019–2020).

Regjeringen mener at ledige og permitterte som følge av virusutbruddet som ikke har fullført videregående opplæring bør få mulighet til det nå. Flere av disse menneskene har brukt opp retten sin til videregående opplæring uten å ha oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. Tilleggsbevilgningen til kompetansetiltak gjennom rammetilskuddet legger til rette for at fylkeskommunene kan gi personer i denne målgruppen tilbud om videregående opplæring.

6.2.2 Fylkeskommunenes utvidede og helhetlige ansvar for unge i aldersgruppen 16–24 år

Fylkeskommunene har ansvar for å tilby videregående opplæring til alle som er bosatt i fylket. I Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner, jf. Innst. 119 S (2018–2019), ble det varslet at Kunnskapsdepartementet skulle utrede et utvidet og mer helhetlig fylkeskommunalt ansvar for tilrettelegging og forsterket opplæring for alle i alderen 16 til 24 år. Bakgrunnen for utredningen er at det fortsatt er for få som fullfører og består videregående opplæring. Gjennomføringen i videregående opplæring har økt de siste årene, men det er fortsatt for mange som faller ut av opplæringen. Bare ca. 30 prosent av dem med karaktersnitt under 3 fra grunnskolen har gjennomført videregående fem år etter at de startet. Blant norskfødte med innvandrerforeldre har gjennomføringen økt fra 67 til 74 prosent de siste fem årene og er nesten like høy som i den øvrige befolkningen (77 prosent). Blant innvandrere med kort botid i Norge og kort tid i grunnskoleopplæringen er gjennomføringen på 50–60 prosent.

Formålet med et utvidet og mer helhetlig fylkeskommunalt ansvar er å gi elever med svak kompetanse fra grunnskoleopplæringen bedre forutsetninger for å fullføre og bestå. Fylkeskommunene har gjennom Jobbsjansen B tidligere måttet søke om tilskudd fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) til tilbud om mer grunnskoleopplæring for innvandrerungdom som har for dårlig faglig grunnlag til å kunne gjennomføre videregående opplæring. Fra 2020 er ordningen overført til fylkeskommunene og styrket slik at opp mot 3000 elever kan få plass i kombinasjonsklasser der de får både grunnskoleopplæring og videregående opplæring.

Det kan være aktuelt å tilby egne opplegg også for andre elever som trenger det. Flere fylker og kommuner gjør dette allerede i dag (se boks 6.2). Et sentralt poeng er at elevene skal inn i et løp sammen med sine jevnaldrende og ikke «henge igjen» i grunnskoleopplæringen eller i kommunal norskopplæring. I NOU 2019: 23 Ny opplæringslov foreslår Opplæringslovutvalget rett til ett år ekstra grunnskoleopplæring i videregående opplæring. I NOU 2019: 25 Med rett til å mestre foreslår Utvalg for videregående opplæring (Lied-utvalget) obligatoriske innføringstilbud i videregående skole for elever som henger etter i norsk, engelsk og/eller matematikk. Ulike tilnærminger kan være aktuelle, som for eksempel ulike varianter av «ellevte skoleår», vekselløp med arbeidslivet og kombinasjonsklasser i videregående opplæring i tråd med ulike elevers behov.

I dag handler retten til å fullføre videregående opplæring om hvor mye opplæring man har fått, ikke om man har bestått. Mange ungdommer mangler bare litt før de har bestått, men slutter fordi «retten er brukt opp». I NOU 2019: 25 foreslår Utvalg for videregående opplæring at dagens tidsbegrensning oppheves, og at den enkelte skal ha rett til å fullføre et yrkesfaglig eller studieforberedende opplæringsløp med sluttkompetanse. Utvidelsen av retten skal også omfatte dem som etter nåværende regelverk har brukt opp ungdomsretten uten å ha bestått videregående opplæring. Regjeringen vil vurdere dette forslaget. Også mulighetene til å ta fagbrev som voksen begrenses av dagens rett til videregående opplæring. Dette er nærmere omtalt i kap. 5.3.

De som faller ut av videregående opplæring, kan risikere å falle mellom flere stoler. Det vil si at ansvaret kan bli uklart der flere instanser og forvaltningsnivåer er inne i bildet. Et utvidet og mer helhetlig ansvar for fylkeskommunene for denne aldersgruppen vil medføre at de får en sentral og koordinerende rolle.

Regjeringen vil vurdere å tydeliggjøre fylkeskommunenes ansvar på noen områder, blant annet når det gjelder samarbeid med andre aktører (for eksempel NAV) og når det gjelder formidling til læreplass. Regjeringen vil også vurdere å gi fylkeskommunene en plikt til å kartlegge elevers behov for særskilt oppfølging og tilpasset opplæring både før, i og etter overgangen til videregående opplæring, både i samarbeid med kommunene elevene kommer fra, og som et selvstendig ansvar når elevene er i videregående opplæring. Det kan i tillegg være aktuelt å utvide ansvaret til oppfølgingstjenestene (se kap. 6.2.4) i fylkeskommunene til å gjelde hele aldersgruppen, ikke bare dem som er under 21 år, som i dag.

Som del av kompetansereformen har Stortinget bevilget 10 mill. kroner i statsbudsjettet for 2020 til tiltak rettet mot ungdom mellom 16 og 24 år som faller ut av videregående opplæring.

6.2.3 Styrke fylkeskommunenes ansvar for karriereveiledning

Frem til 2019 forvaltet Kompetanse Norge et tilskudd med mål om å bidra til at alle skal ha et tilbud om karriereveiledning. Tilskuddet ble tildelt fylkesvise partnerskap for karriereveiledning, som er et samarbeid mellom minimum fylkeskommunen og NAV fylke, og ofte flere aktører, som kommuner. Partnerskapene skal bidra til utvikling av tjenestetilbudet og til samarbeid mellom ulike veiledningsaktører regionalt. Det finnes i dag fylkesvise karrieresentre i hele landet.

Regjeringen ønsker å styrke arbeidet med karriereveiledning i fylkene blant annet gjennom overføringen av midlene fra tilskuddsordningen til fylkeskommunene. I Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner varslet regjeringen overføring av tilskuddet til fylkesvise partnerskap for karriereveiledning til fylkeskommunene. I 2019 utgjorde tilskuddsbeløpet totalt 34,5 mill. kroner.

For ytterligere å styrke fylkeskommunenes ansvar for befolkningens tilgang til karriereveiledning vil regjeringen foreslå for Stortinget at dette ansvaret lovfestes i opplæringsloven.

6.2.4 Styrke samarbeidet mellom karrieresentre og rådgivningstjenesten i skolen

I dag har befolkningen tilgang til karriereveiledningstjenester fra flere aktører. Elever i skolen har rett til nødvendig rådgivning,21 de fylkesvise karrieresentrene tilbyr karriereveiledning, og også NAV tilbyr veiledning til noen av sine brukere. Oppfølgingstjenesten følger opp og veileder ungdom med rett til videregående opplæring som ikke er i opplæring eller arbeid. Dette gjelder ungdom i alderen 16 til 21 år. For at innbyggerne skal få tilgang på god veiledning, må alle tjenester som tilbyr veiledning, samarbeide. Karrieresentrene bør derfor samarbeide eller samorganiseres med rådgivningstjenesten for elever. Samarbeid med andre aktører, som oppfølgingstjenesten, er også viktig. Utvalg om videregående opplæring (Lied-utvalget) mener at fylkeskommunene må ha et større ansvar for å ivareta karriereveiledning til elevene.22

Et samarbeid mellom de fylkesvise karrieresentrene og andre aktører som gir veiledning om yrkesvalg og utdanningsvalg, vil kunne føre til kompetanseoverføring mellom de ulike aktørene og mer effektive tjenester. En slik kobling vil kunne gi bedre og mer enhetlige tilbud til elever, studenter, arbeidssøkere, sysselsatte og befolkningen som helhet.

6.2.5 Tilgang på kompetanseutvikling i distriktene

For offentlige og private virksomheter i distriktsområder er økte kompetansebehov særlig alvorlig. Næringslivet trekker frem mangel på nok og kompetent arbeidskraft som et stort hinder for nyskaping, vekst og omstilling. Det er store variasjoner mellom regioner og mellom næringer. Regjeringen har satt ned et offentlig utvalg23 som skal vurdere næringslivets betydning for distriktene. Utvalget skal levere sin rapport før sommeren 2020.

På mindre steder er arbeidsmarkedene generelt små og relativt sårbare. Lav mobilitet mellom regionale arbeidsmarkeder og en aldrende befolkning vil forsterke utfordringene i de minst sentrale områdene. Behovet for relevant arbeidskraft kan ikke løses av nyutdannede alene. Nyutdannede finner ofte jobb i nærhet av studiestedet. For distriktene som har lange geografiske avstander til utdanningssteder, blir rekruttering en ekstra utfordring.

Befolkningsfremskrivninger slår fast at andelen eldre i befolkningen vil øke. Mange lokalsamfunn vil fremover få store demografiske endringer, med færre yrkesaktive bak hver pensjonist. Regjeringen har satt ned et offentlig utvalg som skal utrede demografiutfordringen i distriktene. Utredningen legges frem 1. desember 2020.

Flere eldre og lavere innvandring gjør at det fremover kan bli særlig utfordrende å rekruttere arbeidskraft til mindre arbeidsmarkeder. Da blir det viktig at den arbeidskraften som finnes lokalt, har den kompetansen som virksomheter etterspør. I distriktene er det mange små og mellomstore bedrifter som ofte mangler kapasitet, ressurser og kompetanse til å analysere egne kompetansebehov og etterspørre kompetanseutvikling for egne ansatte. Det kan også være en utfordring å mobilisere nok deltakere til å gjennomføre kompetanseutvikling. Tilgangen til videreutdanning for ansatte i distriktene er også dårligere. Det er i tillegg vanskeligere å kombinere arbeid med utdanning dersom reiseveien til utdanningsinstitusjonene er lang.

Det er et mål for regjeringen at alle skal ha tilgang til utdanning uavhengig av om de bor et sted der det er et studiested eller ikke, og at arbeidslivet i distriktene skal ha tilgang på kompetent arbeidskraft. Flere tiltak i kompetansereformen skal bidra til at utdanningsinstitusjoner tilbyr fleksible tilbud som ikke må tas på heltid, og som ikke krever at man bor i nærheten av institusjonen.

Fra 2019 kan universiteter og høyskoler søke om midler til utvikling og drift av fleksible utdanningstilbud. Midlene lyses ut gjennom Diku og skal kunne møte skiftende behov over tid, se omtale i kap. 5.1.2.

Kompetansepiloter (2020–2022) er et utviklingsprosjekt som ble lansert i Meld. St. 5 (2019–2020) Levende lokalsamfunn for fremtiden. Distriktsmeldingen. Kompetansepiloter skal utvikle god praksis for metoder og modeller for å mobilisere og koordinere virksomheters etterspørsel og legge til rette for et regionalt tilpasset kompetanseutviklingstilbud i Distrikts-Norge. Ordningen er særlig rettet mot små bedrifter. Kompetansepiloter skal støtte opp under fylkeskommunenes strategiske rolle og ansvar for regional kompetansepolitikk, målene i regional- og distriktspolitikken og regjeringens kompetansereform. Fylkeskommunene kan søke om å delta. Pilotene skal forankres i kompetansepartnerskapet regionalt.

Kompetanse Norge har fått i oppgave å forvalte ordningen og har ansvar for gjennomføring og etablering av læringsarena i nært samarbeid med fylkeskommunene og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Dette vil sikre koordinering og nært samarbeid med øvrige nærings- og kompetansepolitiske virkemidler. Ordningen er utviklet i samarbeid mellom departementene, fylkeskommunene, KS og Kompetanse Norge.

6.2.6 Tiltak

Regjeringen vil

• utrede en kompetanselov

• fortsette å styrke fylkeskommunenes kompetansepolitiske ansvar

• styrke fylkeskommunenes ansvar for karriereveiledning, blant annet gjennom lovfesting av en plikt for fylkeskommunene til å tilby karriereveiledning for innbyggerne

• legge til rette for økt samarbeid mellom ulike aktører på veiledningsfeltet, spesielt mellom karriereveiledningen i skolen, oppfølgingstjenesten og de fylkesvise karrieresentrene

• gjennomføre utviklingsprosjektet Kompetansepiloter i regi av fylkeskommunene

6.3 Bedre dokumentasjon av kompetanse

Læring foregår ikke bare i utdanningssystemet. En person som ikke har lang utdanning, kan ha lært mye gjennom arbeid, kurs og opplæring i og utenfor arbeidslivet. Personer som har bygget opp mye kompetanse uten å ha papirer som dokumenterer hva de kan, kan imidlertid ha problemer med å få uttelling for kompetansen. Det kan føre til underutnyttelse av befolkningens kompetanse. Manglende dokumentasjon kan føre til at folk ikke kommer i relevant arbeid, og at de blir særlig sårbare i omstillinger og nedbemanninger. Det ser vi spesielt i møte med økonomiske kriser, slik som korona-krisen, hvor de med lav eller ingen utdanning står først i køen til å permitteres eller nedbemannes. Det kan også føre til at den enkelte ikke får arbeidsoppgaver han eller hun er i stand til å utføre.

Dersom man ønsker eller trenger mer utdanning, er realkompetansevurdering en nøkkel, se kap. 5.4. Dersom man ikke ønsker å ta mer utdanning, men for eksempel ønsker å finne nytt arbeid, finnes det ingen offentlige ordninger som retter seg mot personer som trenger å dokumentere den totale kompetansen de har ervervet seg, og/eller få et bevis på denne.24 Dokumentasjon av kompetanse er først og fremst den enkeltes og virksomhetenes ansvar. Arbeidslivet har selv ordninger for å dokumentere kompetanse ervervet i arbeid.

6.3.1 Bransjeeide sertifiseringsordninger

Sertifisering kan sies å være en mellomting mellom formell utdanning som er innplassert i det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket,25 og ikke-formell opplæring. Det finnes i dag et stort mangfold av sertifiseringsordninger. Sertifiseringene er ofte et resultat av offentlige krav til kompetanseutvikling. Det er vanlig at bransjeorganisasjonene har ansvaret for sertifiseringene, og at de tilbyr kurs som gir sertifisering. Dersom sertifiseringen er kjent og etterspurt i arbeidsmarkedet, kan den være like verdifull som formell kompetanse.

I Sverge har svensk industri utviklet et system for testing og verifisering av kompetanse, jf. boks 6.3.

6.3.2 Bransjeeide modeller for dokumentasjon av kompetanse

I Nasjonal kompetansepolitisk strategi 2017–2021 ble strategipartene enig om å «gjøre det enklere å få dokumentert kompetanse ervervet i arbeidslivet, slik at denne kan utnyttes mer effektivt. Som ledd i dette, vil det utvikles metode og modell for vurdering av kompetanse ervervet i arbeidslivet». I 2017 ga regjeringen støtte til et prosjekt i regi av Virke, NHO, LO og YS, jf. boks 6.4.

Regjeringen mener det er viktig at arbeidslivet har eierskap til modeller og tiltak knyttet til dokumentasjon og anerkjennelse av kompetanse utviklet i arbeidslivet. Regjeringen er derfor positiv til at bransjene utvikler og tester ut modeller for dokumentasjon av kompetanse.

Det er opp til arbeidslivet selv om de ønsker å innføre felles standarder for hvordan kompetanse beskrives eller testes. Regjeringen ønsker ikke å innføre ordninger som oppleves som byråkratiske og overstyrende. Dersom bransjene selv tar initiativ til å teste ut eksisterende eller nye modeller for å dokumentere kompetanse ervervet i arbeidslivet, vil regjeringen vurdere hvordan det kan være hensiktsmessig å støtte opp om slike prosjekter. Regjeringen vil også støtte en evaluering av en uttesting i større skala av Balansekunst-modellen dersom dette blir aktuelt.

6.3.3 Tiltak

Regjeringen vil

• støtte initiativer fra bransjer for å utvikle dokumentasjonsordninger for arbeidslivet

6.4 Utvikling av godkjenningsordningene for kompetanse fra utlandet

Godkjenningsordningene for utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet skal bidra til at personer med utenlandsk utdanning effektivt kan bruke kompetansen sin i Norge. For godkjenningsordningene for yrkeskvalifikasjoner er hensikten å sikre at yrkesutøvere har de nødvendige kvalifikasjonene for å kunne utøve yrket i Norge.

Personer med utenlandsk kompetanse (både nordmenn som har utdanning fra utlandet, arbeidsinnvandrere og flyktninger) kan ha problemer med å ta i bruk sin kompetanse i det norske arbeidsmarkedet. Godkjenningsordningene for kompetanse fra utlandet er viktige verktøy som kan bidra til at flere får brukt sin kompetanse, og til at arbeidslivet får dekket sitt kompetansebehov.

Det finnes ulike godkjenningsordninger. På den ene siden har man ordninger for frivillig godkjenning. Her inngår NOKUTs godkjenningsordninger for høyere utdanning, for fagskoleutdanning og for fag- og yrkesopplæring. På den andre siden har vi godkjenningsordninger for spesifikke kvalifikasjoner, som ordningene for de regulerte yrkene. Et lovregulert yrke betyr at myndighetene i lov eller forskrift krever bestemte kvalifikasjoner for retten til å benytte yrkestittel og/eller utøve yrket. Det er en vesentlig forskjell mellom godkjenning av utdanning og yrkesgodkjenning. Godkjenning av utdanning er frivillig og kan være til hjelp for personer med utdanning fra utlandet. Yrkesgodkjenning er derimot et krav for at en person med kvalifikasjoner fra utlandet kan utøve et regulert yrke i Norge. For eksempel er hovedformålet med autorisasjonsordningen for helsepersonell å ivareta pasienters sikkerhet, og å ivareta kvalitet og tillit til helse- og omsorgstjenesten og helsepersonell. Autorisasjon skal bidra til at helsepersonell med en bestemt tittel har nødvendige kvalifikasjoner når de utøver yrket. En generell og faglig godkjenning av utenlandsk utdanning innebærer ikke rett til å praktisere i lovregulerte yrker.

Godkjenningsfeltet ble gjennomgått helhetlig i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for voksneslæring. Nedenfor omtales utviklingen i ettertid av denne meldingen.

6.4.1 Godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring

Godkjenningsordningen ble etablert i 2016. Den er forankret i opplæringsloven og forvaltes av NOKUT. I tråd med stortingsbehandlingen av lovforslaget bygges ordningen gradvis opp. Ordningen startet med to land og fem kvalifikasjoner, og omfatter nå fem land og nitten kvalifikasjoner. Ordningen ble innført som en direkte oppfølging av Meld. St. 16 (2015– 2016) og inngår også i regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet.26

I denne godkjenningsordningen blir utenlandsk fag- og yrkesopplæring vurdert opp mot og sidestilt med norske fag- eller svennebrev. En opplæring godkjennes som sidestilt når den har samme nivå og omfang og inneholder mange av de samme vesentlige faglige elementene som det norske faget.

NOKUT publiserte høsten 2018 en egenevaluering av godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring. Evalueringen viser positive effekter for dem som får godkjenning. Flere av respondentene opplyser at de har fått nye oppgaver og forbedret status i bedriften. Flere opplyser også at de har fått høyere lønn som følge av godkjenningen.

En utfordring med ordningen er at det er til dels store forskjeller mellom hvordan fagene er inndelt og sammensatt i norsk og utenlandsk fag- og yrkesopplæring. NOKUT viser i sin egenevaluering at dette fører til mange avslag for opplæringer som ellers har samme nivå og omfang som norsk opplæring. Opplæringene kan for eksempel ha et bredere eller smalere faglig innhold sammenlignet med aktuelt norsk fag.

Det er også en krevende oppgave å foreta en faglig vurdering av en utenlandsk fag- og yrkesopplæring. De utenlandske læreplanene må analyseres og sammenlignes med norske krav til fag- og svennebrev, noe som er et tidkrevende arbeid. Regjeringen har derfor prioritert de utdanningene og landene det har kommet flest arbeidsinnvandrere fra. Ved en utvidelse av ordningen vil regjeringen fortsatt prioritere land med høy arbeidsinnvandring til Norge. Utviklingen av ordningen har skjedd i nært samarbeid med partene i arbeidslivet, og regjeringen vil videreføre dette.

Regjeringen etablerte høsten 2019 en arbeidsgruppe som skal se på erfaringene med ordningen så langt og komme med forslag til endringer for å utvide og videreutvikle ordningen på en hensiktsmessig måte. NOKUT har fått i oppdrag å etablere arbeidsgruppen og skal være sekretariat for denne. Arbeidsgruppen vil levere sin rapport til departementet i løpet av våren 2020. Arbeidslivet og bransjene deltar med representanter i denne arbeidsgruppen.

6.4.2 Godkjenningsordningen for utenlandsk fagskoleutdanning

Godkjenningsordningen for utenlandsk fagskoleutdanning startet 1. januar 2019. Ordningen for fagskoleutdanning er en generell ordning som beskriver utdanningens nivå og omfang, og omfatter alle utdanninger i alle land. Vedtaket om godkjenning skal kort beskrive fagområdet for utdanningen, blant annet ved å oppgi hvilket yrke eller hvilken bransje eller sektor utdanningen kvalifiserer for der den er avlagt.

Det er flere utfordringer med godkjenningsordningen for utenlandsk fagskoleutdanning. Det er få godkjenningskontorer i andre land som forholder seg til dette nivået. Det finnes også lite kunnskap om utdanninger på fagskolenivå globalt. Fagskoleutdanning har også ofte uklare grenser til både fag- og yrkesopplæring og høyere utdanning. Det finnes heller ingen internasjonale avtaler eller konvensjoner for fagskoleutdanning. I tillegg er det en utfordring å få verifisert søkernes utdanningsdokumenter. Summen av alt dette gjør at saksbehandlingstiden på søknader under denne ordningen varierer. Regjeringen vil evaluere ordningen tre år etter implementering.

6.4.3 Godkjenningsordningen for utenlandsk høyere utdanning

Personer som har høyere utdanning fra utlandet, kan ha behov for en godkjenning som gir informasjon til potensielle arbeidsgivere om hvilket nivå og omfang utdanningen deres har.

Ordningen innebærer at søkeren får sin utenlandske høyere utdanning vurdert opp mot kravene til akkrediterte norske utdanninger. Ordningen er frivillig og er ment som et hjelpemiddel for personer som vil inn på det norske arbeidsmarkedet. Utdanningen vurderes bare ut fra nivå og omfang, og godkjenningen sier ikke noe om det faglige innholdet. Retten til å gi generell godkjenning er forankret i universitets- og høyskoleloven.27 NOKUT har ansvar for forvaltning av ordningen.

NOKUT har systematisk bygget opp kompetanse om høyere utdanning i andre land. NOKUT mottok rundt 7000 søknader om generell godkjenning i 2018, med en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på tre måneder. I tillegg gjør NOKUT årlig rundt 200 vurderinger ved hjelp av intervjubaserte metoder for søkere med manglende eller ikke-verifiserbar dokumentasjon, knyttet til UVD-ordningen (godkjenningsordning for personer uten verifiserbar dokumentasjon) og kvalifikasjonsvurdering. De intervjubaserte metodene utviklet av NOKUT ses på med interesse fra utlandet og ligger til grunn for ordninger under begrepet kvalifikasjonspass.28 Regjeringen bidrar til å finansiere disse ordningene, og NOKUT bidrar faglig.

Den generelle godkjenningen av høyere utenlandsk utdanning sier ingenting om det faglige innholdet i utdanningen, noe arbeidsgivere i noen tilfeller vil etterspørre. Dette gjelder særlig for fagspesifikke grader med en tilhørende tittel, når den ikke er lovregulert. I tillegg kan det være nødvendig med en faglig vurdering av utdanningen dersom søkeren ønsker å studere videre ved en norsk utdanningsinstitusjon.

Per i dag er det imidlertid ingen formell, sentral ordning som vurderer det faglige innholdet i høyere utdanning fra utlandet i Norge. For å få en faglig vurdering av utenlandsk utdanning må søkere ta kontakt med et norsk universitet eller en norsk høyskole som er akkreditert og tilbyr tilsvarende utdanning. Dette er forankret i universitets- og høyskolelovens § 3-5 om godskriving og faglig godkjenning.29 I mange tilfeller vil universiteter og høyskoler likevel kun gjøre en slik vurdering i forbindelse med opptak til studier på det samme lærestedet. Faglig godkjenning vil dermed ofte inngå som en del av en søknadsprosess der den enkelte institusjon avgjør om den utenlandske utdanningen oppfyller kravene til opptak på det enkelte studieprogrammet.

Ordningen med å søke godkjenning av utenlandsk utdanning som faglig jevngod med norsk grad og tilhørende rett til å bruke tittel er lite etterspurt. Det er kun 109 slike vedtak om jevngodhet med norsk grad som er registrert i GAUS.30 Totalt er det registrert over 60 000 godkjenningssaker i universitets- og høyskolesektoren i dette systemet. Men dette omfatter også andre typer godkjenning, som for eksempel innpassing mot videre studier, og godkjenning av kurs og eksamen avlagt i utlandet i forbindelse med utvekslingsprogrammer.

6.4.4 Yrkesgodkjenning etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet

Deltakerne i det norske arbeidsmarkedet har kvalifikasjoner fra mange forskjellige land. De fleste har fått sine kvalifikasjoner i Norge, men stadig flere har kvalifikasjoner fra utlandet. Noen har flyttet til Norge for å jobbe, noen er flyktninger, noen har kommet på familiegjenforening, og noen har reist ut som student og kommet hjem igjen med utdanning fra utlandet. Felles for alle er at de kan ha behov for å få sine yrkeskvalifikasjoner godkjent slik at de kan få relevant jobb, når yrket er regulert i Norge.

For å lette den frie bevegelsen for arbeidstakere og tjenesteytere har EU utarbeidet direktiv om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Yrkeskvalifikasjonsdirektivet, som blant annet er gjennomført i norsk rett i yrkeskvalifikasjonsloven, kommer til anvendelse for EØS-statsborgere som ønsker å praktisere et regulert yrke i en annen EØS-stat (vertsstaten) enn den staten de har yrkeskvalifisert seg i (hjemstaten).31 Det kommer til anvendelse for arbeidstakere og tjenesteytere og for personer som ønsker å etablere seg innenfor yrkesregulert virksomhet. I yrkeskvalifikasjonsdirektivet og yrkeskvalifikasjonsloven spesifiseres noen grunnleggende prinsipper som vil gjelde for at en person fra en EØS-stat eller Sveits skal omfattes av regelverket. Et av prinsippene i yrkeskvalifikasjonsdirektivet er at det skal gi yrkesutøver en rett til å utøve det samme yrket i vertsstaten som vedkommende er kvalifisert for å utøve i hjemstaten. Både yrkeskvalifikasjonsdirektivet og yrkeskvalifikasjonsloven forutsetter at yrkesutøver har dokumenterbare yrkeskvalifikasjoner.

Yrkesgodkjenning etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet er noe annet enn godkjenning av utdanning. Ordningen er innrettet med utgangspunkt i arbeidsmarkedet og ikke utdanningssystemet, og den gjelder ikke for personer som ønsker godkjenning for å studere videre i Norge. Personer som blir godkjent, får rett til å praktisere yrket og benytte yrkestittelen i Norge.

Selv om det kan være utfordringer knyttet til yrkesgodkjenningsordningen for regulerte yrker for EØS-borgere, er dette et etablert system som gir rimelig forutsigbare rammer for godkjenning. For borgere av land utenfor EØS eller Sveits er situasjonen en annen ved at det ikke er felles regler for behandling av slike søknader. Saksbehandlingen er mer komplisert, særlig for søknader som gjelder utdanning fra land i Asia og Afrika. Saksbehandlingen resulterer også ofte i et krav om at den enkelte må gjennomføre mer utdanning og/eller skaffe seg mer arbeidspraksis før godkjenning eller autorisasjon blir gitt. Det kan blant annet skyldes at utdanning ervervet utenfor EØS eller Sveits ikke passer så godt inn i det norske utdanningssystemet og ikke er harmonisert eller regulert gjennom EU-direktiver i samme grad som utdanninger fra EØS-land eller Sveits.

Godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkesgodkjenning omtales i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for voksneslæring, der regjeringen foreslår flere tiltakspunkter som Stortinget sluttet seg til i behandlingen i juni 2016. Dette gjelder blant annet å vurdere tiltak som kan gi økt forutsigbarhet, større grad av likebehandling og enkel tilgang til informasjon og veiledning for ikke-EØS-borgere som søker om yrkesgodkjenning for å kunne utøve et lovregulert yrke.

6.4.5 Bedre informasjon og helhet i systemet for godkjenningsordninger

Systemet for godkjenningsordninger er komplekst. Regjeringen vil bidra til bedre samordning og helhet på godkjenningsfeltet slik at det skal bli enklest mulig for personer med utenlandsk utdanning å få brukt kompetansen sin i Norge. I første omgang vil regjeringen sørge for bedre informasjon om godkjenningsordningene og gjennomgå behovet for kompletterende utdanninger. Regjeringen vil også se på endringer som kan bidra til bedre samordning og helhet på godkjenningsfeltet.

Riksrevisjonen leverte i juni 2019 en rapport til Stortinget om godkjenning av utdanning og yrkesgodkjenning fra utlandet.32 I rapporten peker Riksrevisjonen på at informasjonen til brukerne ikke er god nok, at det ikke er lagt godt nok til rette for effektiv saksbehandling hos godkjenningsmyndighetene, at det er dårlig tilrettelagt for påbygging av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet, og at godkjenningsfeltet er preget av lite samhandling. Riksrevisjonens rapport ble behandlet i Stortinget 26. november 2019, da det ga sin tilslutning til Riksrevisjonens anbefalinger.33

Bedre informasjon

Regjeringen er enig i at det finnes et forbedringspotensial når det gjelder informasjon til brukerne. Det finnes i dag informasjon om yrkesgodkjenning hos Altinn og informasjon for dem som ønsker å studere i Norge, på nettstedet www.studyinnorway.no. Helsedirektoratet har informasjonssider om autorisasjon av helsepersonell. Regjeringen vil sørge for at informasjon om godkjenningsordningene, både for utdanning og for yrkesgodkjenning, blir bedre og mer tilgjengelig, blant annet gjennom NOKUTs nettsider og gjennom Altinn for yrkesgodkjenning. Altinn er kontaktpunkt etter tjenesteloven, og etter yrkeskvalifikasjonsloven og yrkeskvalifikasjonsdirektivet. Informasjon om yrkesgodkjenning, det vil si beskrivelse av fagfeltet og henvisning til relevante nettsider der søkere og veiledere kan finne informasjon, skal være tilgjengelig på kontaktpunktet.

Tilgang til kompletterende utdanninger

Når det gjelder tilrettelegging for påbygging av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra land utenfor EØS, er det de senere årene utviklet en del tilbud for personer som trenger kompletterende utdanning for å kunne få yrkesgodkjenning. Tilbudet dekker imidlertid ikke alle yrker, og det er ikke nok informasjon om mulighetene og kravene til å få yrkesgodkjenning. Regjeringen vil sørge for en gjennomgang av behovet for kompletterende utdanning for de regulerte yrkene og gi Kunnskapsdepartementet et pådriveransvar for å bidra til at det utvikles slike tilbud i utdanningssektoren.

Bedre sammenheng i godkjenningssystemet

I dag behandles søknader om yrkesgodkjenning i 16 forskjellige yrkesgodkjenningsmyndigheter, som stort sett er direktorater. I Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for voksneslæring varslet regjeringen blant annet at den ville vurdere tiltak for økt forutsigbarhet og større grad av likebehandling. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om det har vært god nok samordning i bruken av regelverket for yrkesgodkjenning.

Mange søkere er omfattet av regler fra yrkeskvalifikasjonsdirektivet, som er gjennomført i norsk rett i yrkeskvalifikasjonsloven og i egne forskrifter til helsepersonelloven og dyrehelsepersonelloven. Dette skal sørge for likebehandling, men reglene omfatter kun personer med statsborgerskap og utdanning fra et EU/EØS-land. Det er imidlertid utfordrende å samordne gjennomføringen av reglene på tvers av godkjenningsmyndighetene. Regjeringen har derfor sendt på høring forslag om at relevante prinsipper fra yrkeskvalifikasjonsdirektivet også skal gjelde for tredjelandsborgere med yrkeskvalifikasjoner fra tredjeland, jf. boks 6.6. Dette vil gi et samlet regelverk på tvers av yrkene og gjelde også for tredjelandsborgere. Høringsforslaget omfatter ikke yrkesgodkjenning av helsepersonell eller dyrehelsepersonell. Helse- og omsorgsdepartementet og Landbruks- og matdepartementet utreder forslag til endringer i yrkesgodkjenningen av helsepersonell og dyrehelsepersonell.

Regjeringen ser nå nærmere på hvordan ansvaret for deler av godkjenningsprosessen for yrkesgodkjenning kan flyttes fra yrkesgodkjenningsmyndighetene til NOKUT. Yrkesgodkjenningsmyndighetene bør fortsatt ha ansvar for den endelige faglige vurderingen av om en person er kvalifisert til å kunne utøve et lovregulert yrke i Norge. NOKUT vil ha ansvar for vurderingen av søkernes utdanning og om denne er ekte, og på hvilket nivå etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet den ligger. Når dette ansvaret samles hos NOKUT, vil NOKUTs allerede sterke fagmiljø på utenlandsk utdanning styrkes. Dette vil gi gode forutsetninger for effektiv saksbehandling av høy kvalitet.

Gjennom samlingen av deler av godkjenningsoppgavene ved yrkesgodkjenning hos NOKUT vil vi få en bedre, men likevel ikke fullstendig og kvalitetssikret statistikk om søknader, saksbehandlingstid og vedtak. Denne statistikken vil dekke både EU/EØS-borgere og tredjelandsborgere. Dette vil gi viktig styringsinformasjon for feltet. Regjeringen vil også vurdere en teknisk løsning som gjør det mulig for godkjenningsmyndighetene å gjennomføre automatisert og manuell mottakskontroll, å lage søkbare oversikter over vedtak i lignende saker mv.

Regjeringen ser også at det er potensial for mer effektiv saksbehandling, blant annet gjennom større bruk av digitalisering og deling av data.

6.4.6 Internasjonale prosesser

I EU jobbes det for tiden med å få på plass en ordning om gjensidig automatisk godkjenning av utdanning tatt innenfor EU. I tillegg til dette ble UNESCOs globale konvensjon for godkjenning av kvalifikasjoner i høyere utdanning vedtatt i 2019. Konvensjonen er til en viss grad basert på Lisboakonvensjonen. Se boks 6.7 for en kort omtale av EU-kommisjonens rekommandasjon og UNESCO-konvensjonen.

Regjeringen har tatt initiativ overfor de andre nordiske landene for å se på muligheten til å få på plass en nordisk avtale om gjensidig godkjenning av fag- og yrkesopplæring og fagskoleutdanning. Initiativet er tatt gjennom et eget brev med forslag om en erklæring om gjensidig godkjenning av sluttført videregående fag- og yrkesopplæring og fagskoleutdanning, tilsvarende nivå 4 og 5 i det europeiske kvalifikasjonsrammeverket (EQF). Henvisning til EQF bør gjøre en gjensidig godkjenning mulig, til tross for enkelte ulikheter i opplærings- og utdanningssystemene i Norden.

6.4.7 Tiltak

Regjeringen vil

• fortsette å utvikle og utvide godkjenningsordningen for fag- og yrkesopplæring med utgangspunkt i arbeidslivets behov og i samarbeid med partene i arbeidslivet – slik at flere land og flere kvalifikasjoner kan inngå i ordningen

• evaluere godkjenningsordningen for utenlandsk fagskoleutdanning tre år etter implementering

• sørge for bedre informasjon om godkjenningsfeltet, både for utdanning og for yrkesgodkjenning via nettsidene til NOKUT og Altinn

• gjennomgå behovet for kompletterende utdanninger, og vurdere hvordan godskriving og fritak kan bidra til å gjøre det lettere for den enkelte å komplettere sin utdanning

• utrede flytting til NOKUT av den delen av yrkesgodkjenningen som innebærer vurdering av søkerens utdanning og dens nivå etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet samt ekthetsvurdering. Ansvaret for den endelige faglige vurderingen vil fortsatt ligge hos yrkesgodkjenningsmyndighetene.

• foreslå lovendringer og endringer i forskrifter, slik at relevante prinsipper fra yrkeskvalifikasjonsdirektivet som utgangspunkt også skal gjelde for tredjelandsborgere med yrkeskvalifikasjoner fra tredjeland

• følge opp initiativet overfor de nordiske landene med sikte på å få på plass en nordisk erklæring om gjensidig godkjenning av sluttført videregående fag- og yrkesopplæring og fagskoleutdanning

6.5 Et fremtidsrettet trepartssamarbeid

Myndighetene, utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet har ulike roller i kompetansepolitikken, men resultatet blir best når regjeringen og representanter for arbeids- og samfunnsliv samarbeider.

Det er lange tradisjoner for trepartssamarbeid i kompetansepolitikken. Kompetansepolitikken bygger på den norske modellen for samarbeid i arbeidslivet. Viktige elementer i den norske arbeidslivsmodellen er samarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene, høy organisasjonsgrad og en koordinert lønnsdannelse. Regjeringen og partene i arbeidslivet er enige om å ivareta og styrke den norske arbeidslivsmodellen. Den norske samarbeidsmodellen er et godt utgangspunkt og en forutsetning for å lykkes med å nå målet om at ingen skal gå ut på dato på grunn av manglende kompetanse.

Regjeringen har, i samarbeid med partene i arbeidslivet, ansvar for å utvikle kompetansepolitikken slik at den enkelte og virksomhetene får dekket sine kompetansebehov. Regjeringen har ansvar for å gjennomføre politikken på de ulike områdene innenfor kompetansepolitikken og å sørge for samordning på tvers av politikkområder og forvaltningsnivåer.

Et godt trepartssamarbeid innebærer at partene i arbeidslivet og andre relevante aktører er involvert i alle faser av politikkutviklingen, fra idéfasen til gjennomføringen. Samtidig har partene i arbeidslivet en særskilt rolle i fag- og yrkesopplæringen som er forankret i opplæringsloven og i ILO-konvensjonen nr. 142 artikkel 5, som ble ratifisert av Stortinget i 1977.

Arbeidslivet står sentralt i kompetansereformen. Arbeidslivet er den største læringsarenaen for sysselsatte. Lov og avtaleverk innenfor de ulike tariffområdene regulerer arbeidsgivers ansvar for kompetanseutvikling i tråd med den enkeltes virksomhets behov på kort og lengre sikt. Kompetansereformen rokker ikke ved den etablerte ansvarsdelingen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.

Arbeidslivet har også en sentral rolle i kompetansereformen gjennom at det etterspør kompetanseutvikling, bidrar til å utvikle nye tilbud og investerer tid og penger i kompetanseutvikling. Partene i arbeidslivet er representert både i den strategiske politikkutviklingen og i den praktiske utviklingen og iverksettingen av tiltak.

6.5.1 Partene i arbeidslivet og involvering i regjeringens politikkutvikling

Regjeringen involverer partene i arbeidslivet i politikkutviklingen gjennom flere råd og utvalg. Figur 6.1 viser hvordan samarbeidet i dag er organisert innenfor kompetansepolitikken med følgende råd og utvalg:

• Kompetansepolitisk råd følger opp Nasjonal kompetansepolitisk strategi 2017–2021.

• Kompetansebehovsutvalget skal fremskaffe en best mulig faglig vurdering av Norges fremtidige kompetansebehov.

• Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY) gir råd til Kunnskapsdepartementet om, og tar initiativ for å fremme, fag- og yrkesopplæringen.

• De ti faglige rådene er rådgivende organer for statlige utdanningsmyndigheter. Rådene skal fremme behov og synspunkter fra arbeidslivet overfor myndighetene.

• Yrkesopplæringsnemndene (Y-nemndene) er rådgivende organer for fylkeskommunen i utviklingen av kvaliteten i, og i dimensjoneringen av, fag- og yrkesopplæringen. Nemndene skal blant annet fremme arbeidslivets behov og synspunkter overfor fylkeskommunene.

• Nasjonalt fagskoleråd skal fremme fagskolenes samlede interesser som selvstendig del av utdanningssystemet og stimulere til samordning av, samarbeid om og kvalitetsutvikling av fagskoletilbudene. Under Nasjonalt fagskoleråd ligger fire nasjonale fagråd.

• Ressurs- og koordineringsgruppen følger opp Samfunnskontrakt for flere læreplasser (2016–2020). Denne gruppen rapporterer til Arbeids- og pensjonspolitisk råd, som ligger under Arbeids- og sosialdepartementet.

• Regionale kompetansefora er etablert i flere fylkeskommuner som en del av fylkeskommunens kompetansepolitiske ansvar.

I tillegg kommer mesterbrevnemnda som oppnevnes av Nærings- og fiskeridepartementet. Mesterbrevnemnda har medlemmer fra NHO og LO og bestemmer hvilke fag som skal omfattes av ordningen, bestemmer kravene til utdanning og praksis, bestemmer innholdet i mesterutdanningen og tildeler mesterbrev.

Alle statlige høyskoler og universiteter har også Råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA). De skal bidra til økt samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner, regionale myndigheter og næringslivet. RSA-ene har representanter fra partene i arbeidslivet og studentorganisasjonene.

Figuren viser at det er etablert egne fagråd for de enkelte «fag-retningene» for å videreutvikle fagene på de forskjellige utdanningsnivåene. Rådene har ulike funksjoner. Noen av dem fungerer som strategiske og politiske møteplasser, for å få innspill til politikkutvikling, for å forankre ny politikk og for å få nye ideer fra utdanningsinstitusjoner og arbeidsliv. Kunnskapsdepartementet har behov for en rådsstruktur der de ulike aktørene kan bidra i implementeringen av politikk, og der aktørene bidrar aktivt i utviklingsfasen av ny politikk.

Grunnlaget for disse rådene og utvalgene er forskjellig. Innenfor fag- og yrkesopplæringen har SRY, faglige råd og yrkesopplæringsnemndene en lovforankring. Opplæringsloven gir bestemmelser om sammensetning av disse organene og hvilke oppgaver som ligger i deres mandat. De andre rådgivende organene er ikke forankret i lov, men kan ha sammenheng med politiske avtaler. Eksempler på dette er Kompetansepolitisk råd som følger opp Nasjonal kompetansepolitisk strategi 2017–2021 og ressurs- og koordineringsgruppen som følger opp Samfunnskontrakt for flere læreplasser (2016–2020). Flere av disse avtalene og organene har en tidsavgrenset virkeperiode, og det er derfor nødvendig å vurdere hvordan samarbeidet med arbeidslivet skal organiseres på den beste måten for fremtiden. Kunnskapsdepartementet vil invitere partene i arbeidslivet til en dialog om et fremtidsrettet trepartssamarbeid innenfor kompetansepolitikken.

6.5.2 Samarbeid om Nasjonal kompetansepolitisk strategi

I 2017 undertegnet regjeringen, arbeidslivets hovedorganisasjoner, Sametinget og Voksenopplæringsforbundet Nasjonal kompetansepolitisk strategi 2017–2021. Strategien ble utviklet i fellesskap mellom regjeringen og representanter for arbeids- og samfunnsliv. Bakgrunnen for samarbeidet var at OECD anbefalte Norge å utvikle en felles strategi for kompetansepolitikk.34

Den kompetansepolitiske strategien fastslår at regjeringen og de andre representantene er enige om å

• bidra til at den enkelte og samfunnet gjør gode valg

• arbeide for bedre læringsmuligheter og god bruk av kompetanse i arbeidslivet

• styrke kompetansen til voksne med svak tilknytning til arbeidslivet

Strategien er relativt overordnet, og strategipartnerne har forpliktet seg til å følge opp og konkretisere intensjonene i strategien.

I 2017 etablerte regjeringen også Nasjonalt kompetansepolitisk råd. Rådet skal blant annet arbeide med å følge opp strategien, og det består av representanter fra regjeringen, partene i arbeidslivet og Voksenopplæringsforbundet (VOFO). Rådet skal holde oversikt over oppfølging av strategien og komme med innspill i kompetansepolitiske spørsmål. Rådet diskuterer nasjonens kompetansebehov, som blir belyst i rapportene fra Kompetansebehovsutvalget (KBU), og innspillene til politikkutvikling ses også i lys av KBUs vurderinger. Fra 2020 vil Universitets- og høyskolerådet også være medlem i rådet.

Strategien har gitt retning til regjeringens kompetansepolitikk over de siste to årene, blant annet for tiltak rettet mot voksne med svak tilknytning til arbeidslivet, i arbeidet med karriereveiledning og i utvikling av tiltak for å stimulere til relevante videreutdanningstilbud.

I løpet av de to årene strategien har virket, har rådet tatt opp ulike punkter i strategien med særlig vekt på utfordringene som arbeidslivet opplever som følge av digitalisering.

OECD har utført en studie av hvordan Kompetansepolitisk råd og KBU fungerer, og hva andre land kan lære av disse løsningene for koordinering og samarbeid i kompetansepolitikken.35 OECD peker på at Kompetansepolitisk råd bidrar til at politikkutviklingen blir mer helhetlig enn tidligere, og at medlemmene i rådet i det store og hele opplever at de får mer innflytelse på politikkutviklingen enn tidligere. Medlemmene mener også at arbeidet i rådet bidrar til å sette kompetansepolitikken høyere på agendaen i regjeringen og i organisasjonene som de enkelte representerer.

Et konkret eksempel på politikkutvikling gjennom Kompetansepolitisk råd er etableringen av treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling i 2019 og av tilskudd til fleksibel videreutdanning i digital kompetanse i 2018. Dette er tiltak som ble foreslått på ulike tidspunkt av medlemmer i Kompetansepolitisk råd. Partene i arbeidslivet er også sentrale i gjennomføringen av tiltakene. I bransjeprogrammene har partene i arbeidslivet hovedansvaret for å identifisere opplæringsbehov og bidra til at virksomheter samarbeider med utdanningstilbydere om utvikling av nye tilbud. Også innenfor ordningen med tilskudd til utvikling av fleksible videreutdanningstilbud er arbeidslivet representert i et faglig råd som gir innspill til kriterier og tildeling av midler.

OECD mener Kompetansepolitisk råd er et fremskritt i trepartssamarbeidet. Samtidig peker studien fra OECD på flere forbedringspunkter. OECD anbefaler at det settes av mer tid til diskusjon i rådet – mer tid til å til å trekke felles konklusjoner og oppsummere hvordan innspill og anbefalinger som rådet har gitt, blir fulgt opp av alle medlemmer. OECD anbefaler også at rådets mandat avgrenses tydeligere fra mandatene til andre utvalg og råd.

Regjeringen vil samarbeide med strategipartnerne og medlemmene av Kompetansepolitisk råd om forbedringer av rådets arbeid. I 2021 vil også regjeringen fornye den kompetansepolitiske strategien i samråd med medlemmene i rådet. Regjeringen vil også styrke dialogen mellom nasjonalt og regionalt nivå som følge av fylkenes forsterkede rolle i kompetansepolitikken.

Med etablering av Kompetanseprogrammet vil regjeringen videreutvikle trepartssamarbeidet. Regjeringen vil invitere Kompetansepolitisk råd til å gi strategiske innspill til Kompetanseprogrammet.

6.5.3 Kompetansebehovsutvalget

Kompetansebehovsutvalget (KBU) ble oppnevnt i 2017 for å gi en best mulig faglig vurdering av Norges fremtidige kompetansebehov. KBU ble i første omgang oppnevnt for tre år. I februar 2020 overleverte KBU den siste av i alt tre NOU-er. Utvalget besto i perioden 2017 til 2020 av representanter fra hovedorganisasjonene i arbeidslivet, analytikere/forskere og representanter fra departementer. Formålet med KBU var å «legge grunnlag for nasjonal og regional planlegging og for den enkeltes og arbeidslivets strategiske kompetansebeslutninger». Utvalgsmandatet åpnet for en forlengelse og justering av utvalget, basert på en evaluering.

Kunnskapsdepartementet har utført en intern evaluering basert på samtaler med medlemmene og sekretariatet. Erfaringene viser at det krever tid å komme frem til en felles forståelse av grunnlaget for de fremtidige kompetansebehovene. Et flertall av utvalgets medlemmer ønsker en videreføring av KBU, men med endringer. Flere trekker frem at det har en verdi i seg selv at forskere, partene i arbeidslivet og departementsrepresentantene møtes og kommer til enighet om et bestemt budskap. Flere mener KBU har lyktes i arbeidet med å frembringe og systematisere et kunnskapsgrunnlag om Norges fremtidige kompetansebehov basert på eksisterende forskning og analyser. OECD peker på viktigheten av å ha et slikt felles fundament som medlemmene er enige om. Dette bidrar til bedre diskusjoner om relevant politikkutvikling.

Samtidig pekte Kunnskapsdepartementets evaluering på flere utfordringer med oppsettet for KBU. Det var blant annet diskusjoner om kunnskapsgrunnlaget kun skulle være forskningsbasert, og hvordan erfaringene fra arbeidslivet skulle inkluderes i vurderingene fra utvalget. Som følge av dette ble det også diskusjoner om partenes rolle i utvalget.

KBU er en relativt ny konstruksjon som vil trenge tid til å finne sin form. Regjeringen vil videreføre og videreutvikle KBU. Kunnskapsdepartementet vil gjøre endringer i både medlemssammensetningen og i mandatet når KBU forlenges. KBU vil få et tydeligere oppdrag om å levere regionale analyser som kan brukes av fylkeskommunene i rollen som ansvarlig for den regionale kompetansepolitikken. KBU vil også få et tydeligere oppdrag om å styrke grunnlaget for utdanningsvalg og dimensjonering. Et fremtidig KBU må i sine tolkninger av det fremtidige kompetansebehovet kombinere tilgjengelig forskning og erfaringsbasert kunnskap fra arbeidslivet. Partene i arbeidslivet kan gi viktig innsikt, og deres bidrag vil være en sentral del av fortolkningsgrunnlaget. Partene vil fremdeles være representert når KBU videreføres. KBU vil ha et eget sekretariat i Kompetanse Norge.

NOU-ene som KBU har laget gir samlet sett et sterkt kunnskapsgrunnlag som blir et viktig fundament for det videre arbeidet med kompetansepolitikken. I videreføringen av KBU vil Kompetanse Norge få i oppdrag å oppdatere kunnskapsgrunnlaget som KBU har lagt, og videreutvikle dette, blant annet i form av faste datasett og indikatorer. Hensikten er å frigjøre tid slik at utvalget kan gå i dybden i analysene og vurderingene av Norges fremtidige kompetansebehov. Kompetanse Norge vil få ansvar for faste oppdateringer av kunnskapsgrunnlaget, tilrettelegging av dialog og formidling av data og kunnskap målrettet til ulike brukere i forvaltningen, arbeidslivet, utdanningssøkerne og tilbyderne.

6.5.4 Tiltak

Regjeringen vil

• videreutvikle samarbeidet med partene i arbeidslivet for å få til et best mulig og fremtidsrettet trepartssamarbeid i kompetansepolitikken

• fornye den nasjonale kompetansepolitiske strategien i samråd med medlemmene i Kompetansepolitisk råd og samarbeide om å forbedre rådets arbeid

• videreføre og videreutvikle Kompetansebehovsutvalget, blant annet med et tydeligere oppdrag om å levere regionale analyser som kan brukes av fylkeskommunene i rollen som ansvarlig for den regionale kompetansepolitikken

• gi Kompetanse Norge ansvar for faste oppdateringer og utvikling av kunnskapsgrunnlaget om fremtidige kompetansebehov

7 Satsinger på kompetanseutvikling i ulike sektorer

I tillegg til kompetansereformen, som retter seg mot virksomheter og sysselsatte i hele arbeidslivet, har regjeringen en rekke satsinger på kompetanseutvikling i ulike sektorer og for ulike deler av arbeidslivet. Kompetanseutvikling er et sentralt virkemiddel for å fremme konkurransekraft og verdiskaping i næringslivet og for å bidra til kvalitet i offentlig sektor. Regjeringen har satsinger på kompetanseutvikling som er rettet mot å møte utfordringer i ulike deler av arbeidslivet og mot å tette kompetansegapet i enkeltsektorer.

7.1 Kompetanseutvikling som en del av næringspolitikken

For å kunne drive konkurransedyktig og verdiskapende næringsvirksomhet både hjemme og internasjonalt må næringslivet ha tilgang på kompetent arbeidskraft og kontinuerlig vedlikeholde og utvikle de ansattes kompetanse. Raskere endringshastighet, kontinuerlig behov for forbedringer, digitalisering, ny teknologi og krav til mer klima- og miljøvennlige løsninger innebærer behov for oppdatert kunnskap på alle nivåer i bedriftene. Norsk næringsliv er avhengig av å ha medarbeidere som er blant de mest kompetente og produktive i verden innenfor sine fagområder.

Næringslivets og arbeidslivets behov er skiftende, og det er behov for kompetanse som kan legge til rette for lønnsom omstilling, både når det gjelder å skape nye virksomheter, og når det gjelder å utvikle og omstille eksisterende virksomheter. Kompetanse knyttet til forskning, utvikling, innovasjon og entreprenørskap er særdeles viktig for dette.

Regjeringen har som oppfølging av Meld. St. 27 (2016–2017) Industrien – grønnere, smartere og mer nyskapende (industrimeldingen) gjennomført en rekke tiltak relatert til utvikling av kunnskap og kompetanse i næringslivet. I meldingen ble det lagt vekt på at udekket kompetansebehov i næringslivet innebærer et potensielt tap av verdiskaping. Det fremgikk at regjeringen vil styrke samhandlingen mellom utdannings- og kompetansepolitikken og næringspolitikken for å bidra til god verdiskapingsevne i næringslivet.

De aller fleste bedriftene er små, og over en million arbeidstakere arbeider i Norge i bedrifter med færre enn 50 ansatte. Regjeringen la i august 2019 frem Småbedriftslivet. Strategi for små og mellomstore bedrifter, der tilgang på kompetanse var et av de prioriterte innsatsområdene. En bred satsing på kompetanse i arbeidsstyrken og tilgang på kvalifisert arbeidskraft vil være avgjørende for at små og mellomstore bedrifter skal kunne bidra til vekst og skape flere jobber.

Regjeringen har blant annet styrket Invest in Norway, som arbeider for å tiltrekke utenlandske investeringer og kompetanse til Norge.

Videre har regjeringen opprettet katapult-ordningen, som tilrettelegger for etablering av testsentre der bedrifter i samarbeid med forsknings- og utdanningsmiljøer kan teste og utvikle ny teknologi og nye løsninger. Samarbeid mellom industri og utdanningsinstitusjoner bidrar til økt kompetanseutvikling i arbeidslivet, og testsentrene bidrar til mer samarbeid mellom ulike industrimiljøer som gir grunnlag for deling og spredning av kompetanse.

Klyngeprogrammet, som forvaltes av flere virkemiddelaktører i fellesskap, er under vurdering og videreutvikling. Regjeringen har lagt opp til å bruke klyngene aktivt for å fremme økt omstilling og innovasjon i næringslivet. Klyngene og bedriftsnettverk bidrar i seg selv ofte til læring på tvers, utveksling av kunnskap og samarbeid om ny kunnskapsutvikling.

Regjeringen har også støttet opp om etablering av DigitalNorway/Toppindustrisenteret, som skal bidra til økt kompetanse om digitalisering i næringslivet, spesielt i små og mellomstore bedrifter.

Bevilgningene til forskning og innovasjon har økt betydelig siden 2013. Over Nærings- og fiskeridepartementets budsjett tildeles det midler til Norges forskningsråd, Innovasjon Norge, Siva – selskapet for industrivekst, og Design og arkitektur Norge (DOGA). Disse benevnes som det næringsrettede virkemiddelapparatet når det gjelder deres virkemidler for forskning og innovasjon i næringslivet. De nevnte aktørene har ordninger som har elementer av kompetanseutvikling og omstilling i seg.

Innovasjon Norge bidrar til vekst i norsk næringsliv gjennom kapital og kompetanse, og mange av selskapets virkemidler inneholder rådgivning og kompetanseutvikling. Selskapet tilbyr blant annet kurs og rådgivning relatert til oppstart og utvikling av bedrifter, markedsundersøkelser og eksportsatsing.

Norges forskningsråd har også flere virkemidler som bidrar til utvikling og spredning av kompetanse innenfor og på tvers av miljøer. Nærings- og fiskeridepartementet tildeler midler til flere forskningsprogrammer. Det største programmet er Brukerstyrt innovasjonsarena (BIA). Innovasjonsprosjekter (IPN-er) utgjør hovedvekten av BIAs portefølje. Dette er prosjekter der næringslivets behov ligger til grunn og næringslivet står som hovedeier av prosjektet. Evaluering av BIA viser at BIAs krav til samarbeid mellom næringsliv og FoU-miljøer (miljøer for forskning og utvikling) gir gode forutsetninger for kunnskapsoverføring og kompetanseutvikling.

Nærings- og fiskeridepartementet tildeler også midler til nærings-ph.d.-ordningen i Forskningsrådet. Nærings-ph.d.-ordningen har som mål å fremme produktive samarbeid mellom næringsliv og akademia, og økt forskerkompetanse i norsk næringsliv. Nærings-ph.d.-kandidater forsker på problemstillinger som er relevante for bedriften, og får faglig innsikt og veiledning fra et universitet eller en høyskole, i Norge eller i utlandet. Kompetansekravene til vitenskapelig nivå er de samme som for andre ph.d.-grader.

Siva har ansvar for næringshageprogrammet og inkubasjonsprogrammet, i tillegg til katapult-ordningen. Begge disse programmene tilrettelegger for kompetanseutvikling, økt innovasjon og nyskaping. Gjennom en egen bevilgning på 10 mill. kroner i revidert nasjonalbudsjett 2016 iverksatte Siva prosjektet Arena for industriell nyskaping, som hadde spesiell vekt på deling av kompetanse for utvikling av nytt og eksisterende næringsliv.

DOGA arbeider for å få næringslivet til i større grad å ta i bruk design som et strategisk innovasjonsverktøy, og legger stor vekt på spredningseffekter og kompetanseutvikling.

Regjeringen har satt i gang en helhetlig gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet. Formålet er å sørge for at vi får størst mulig samlet verdiskaping og lønnsomme arbeidsplasser innenfor bærekraftige rammer ut av de midlene som går gjennom virkemiddelapparatet. Gjennomgangen omfatter bredden av de næringsrettede virkemidlene (også flere der Nærings- og fiskeridepartementet ikke er inne på finansieringssiden).

7.2 Kompetanseutvikling i havnæringene

Nærings- og fiskeridepartementet har blant annet også sektoransvar for maritim næring og fiskeri- og havbruksnæringen. Havnæringene – maritim, marin og petroleum – har de senere årene vært preget av økende grad av digitalisering. Det har vært et uttalt behov fra næringens side å bedre tilfanget av digital kompetanse gjennom å tilpasse utdanningen av arbeidstakere i havnæringene til den økende digitaliseringen. Stortinget har bevilget en engangsbevilgning på 15 mill. kroner til en styrking av digitaliseringsinnholdet i havrelaterte utdanninger. Satsingen er en del av regjeringens oppdaterte havstrategi Blå muligheter, som ble lansert våren 2019.

Markom2020 er et nasjonalt utviklingsprosjekt som har i oppgave å heve kvaliteten på maritime utdanninger. Prosjektet omfatter utdanningsinstitusjoner både på universitets- og høyskolenivå og på fagskolenivå. Programmet har blant annet resultert i etableringen av nye utdanningsprogrammer på bachelor-, master- og doktorgradsnivå. Fra 2019 samarbeider institusjonene i Markom2020 om å tilby et nytt samlingsbasert bachelorprogram i maritim ledelse for kandidater med fullført maritim profesjonsutdanning på fagskolenivå. Prosjektet er også i gang med å utvikle en nettportal for fleksible og relevante kurs og videreutdanninger i de maritime fagskolene.

7.3 Kompetanseutvikling i landbruket

Mange av dem som etablerer seg i landbruket, er voksne og har ofte en annen utdanning enn landbruksfaglig. I tillegg til de ordinære utdanningsløpene er det derfor nødvendig å ha gode fleksible kompetansetilbud til voksne. Det siste tiåret har det vært en økende etterspørsel etter fleksible landbruksfaglige utdanningstilbud som også gir formell kompetanse. Frem til 2017/2018 var det flere offentlige og private naturbruksskoler som tilbød ulike kurs for voksne med innhold fra programmet landbruk og gartner fra videregående opplæring. Både staten og landbrukssektoren så behovet for å etablere en nasjonal ordning for et utdanningstilbud med klart definert faglig innhold. En utredning fra Trøndelag forskning og utvikling36 viste at det var behov for et formelt og fleksibelt utdanningstilbud tilpasset næringsutøvere i landbruket og dem som var i ferd med å etablere seg i næringen. Samtidig viste utredningen at finansieringen av slike tilbud var krevende for fylkeskommunene.

I jordbruksoppgjøret i 2017 ble partene enige om å etablere en nasjonal modell for voksenagronom (voksenagronomen ) i regi av de fylkeskommunale naturbruksskolene med et faglig innhold som omfatter programfag landbruk Vg2 og Vg3 og er basert på opplæringsloven. Opplæringen gjennom voksenagronomen er organisert som samlinger i kombinasjon med nettundervisning og har en nedre aldersgrense for opptak på 25 år. Betegnelsen voksenagronomen er forbeholdt tilbud som er i tråd med modellen med hensyn til forvaltning, organisering og innhold. Samtidig har det de tre siste årene blitt satt av midler til utvikling og implementering av felles digitale verktøy for nettbasert undervisning for hele landet.

Fylkeskommunenes ansvar for ordningen må ses i sammenheng med deres rolle som skoleeiere og regionale utviklingsaktører. De videregående skolene med utdanningsprogram naturbruk er viktige for å rekruttere rett kompetanse til landbrukssektoren, og som ressurs for tilbudene om kurs og videreutdanning i landbruket.

Modellen har vist gode resultater, og ordningen er nå etablert i nesten hele landet og tilbys på 20 naturbruksskoler, i ni av landets fylkeskommuner, til om lag 500 deltakere. Det har vært økende etterspørsel etter tilbudet, som nå også omfatter gartnerutdanning (Vg3). Tre av fylkeskommunene tilbyr dette i tillegg til agronomutdanning (landbruk Vg3).

7.4 Kompetanseutvikling for lærere i barnehage og skole

Lærernes kompetanse er det viktigste bidraget til at barn og unge opplever mestring, utvikler seg, lærer og trives. Derfor er kompetanseutvikling for lærere, styrere og skoleledere regjeringens viktigste satsing for å bedre kvaliteten i barnehager og skoler.

Regjeringen satser på kompetanseutvikling for alle grupper ansatte i barnehagen. Målet er å øke andelen barnehagelærere, få flere barnehagelærere med masterkompetanse og sikre at alle barnehager utvikler sin pedagogiske praksis gjennom barnehagebasert kompetanseutvikling. Siden 2016 har 3142 barnehagelærere fått tilbud om videreutdanning. Ansatte med annen treårig pedagogisk utdanning som vil kvalifisere seg for tilsetting som pedagogisk leder i barnehagen, kan søke tilleggsutdanning i barnehagepedagogikk (TiB).

Regjeringen har de siste årene gjennomført en betydelig satsing på videreutdanning av lærere og ledere i skolen. Samlet for perioden 2014–2020 har Stortinget bevilget om lag 9,5 mrd. kroner til videreutdanning av lærere og skoleeiere. Siden 2014 har mer enn 34 000 lærere fått tilbud om videreutdanning med støtte fra staten, og antallet videreutdanningsplasser har økt kraftig. I 2020 settes det av om lag 1,5 mrd. kroner til videreutdanning for lærere og skoleledere. Satsingen ble styrket med innføring av krav til kompetanse for å undervise i fagene matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk tegnspråk, men det er også mulig å ta videreutdanning i skolens øvrige fag, og i tverrfaglige emner.

Skoleeierne har ansvaret for at kravene til kompetanse og fordypning i undervisningsfagene blir oppfylt. Fra Utdanningsdirektoratets undersøkelse Spørring til Skole-Norge blant skoler og skoleeiere våren 2018 vet vi at 83 prosent av kommunene har en plan eller en strategi for hvordan de skal oppfylle de nye kompetansekravene. Kunnskapsdepartementet forventer at alle kommuner utarbeider en plan eller strategi for å nå kompetansekravene.

Andre kompetanseutviklingstiltak for lærere er som følger:

• Regional og desentralisert ordning for kompetanseutvikling i barnehage og skole: Gjennom den regionale og desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling i skolen får kommuner og fylkeskommuner over hele landet mulighet til å sette i gang kompetanseutviklingstiltak for lærere og andre ansatte ut ifra lokale behov. Det skjer i nært samarbeid med andre barnehage- og skoleeiere i fylket eller regionen og universiteter eller høyskoler. Den desentraliserte ordningen ble etablert i 2017, og den regionale ordningen for barnehager ble etablert i 2019. For 2020 bevilget Stortinget om lag 230 mill. kroner til ordningen for skoler og 190 mill. kroner til ordningen for barnehager.

• Veiledning av nyutdannede nytilsatte lærere: Mange lærere opplever overgangen fra utdanning til yrke som utfordrende. Stortinget har bevilget 60 mill. kroner til veiledning av nyutdannede nytilsatte lærere i grunnskolen for skoleåret 2019/2020. I samarbeid med organisasjoner for barnehage, skole og høyere utdanning har regjeringen også lagt frem Prinsipper og forpliktelser for veiledning av nyutdannede nytilsatte lærere i barnehage og skole, og Utdanningsdirektoratet har utviklet en nettbasert veileder.

• Lederkompetanse: For å sikre at kompetanseutviklingen faktisk gir bedre tilbud for barn i barnehagen og elevene i klasserommet, er det viktig å ha gode ledere som har kompetanse i å legge til rette for kollektiv profesjonsutvikling for ansatte i barnehager og skoler. Siden 2009 har mer enn 4000 skoleledere deltatt i den nasjonale rektorutdanningen. Regjeringen har besluttet å fortsette satsingen på skoleledernes kompetanse. Skoleledere som har gjennomført rektorutdanning eller tilsvarende, får tilbud om modulbasert videreutdanning innenfor ulike temaer.

• Spesialistutdanning: Siden 2016 har lærere hatt muligheten til å ta videreutdanning som kan kvalifisere for en funksjon som lærerspesialist. Fra 2019 finnes det tolv tilbud om spesialistutdanning innenfor ulike fag og fagområder. Spesialistutdanningene skal bidra til å rekruttere flere lærerspesialister. Regjeringen har som mål å gi alle skoler tilgang til lærerspesialister i begynneropplæring og gi 3000 lærere mulighet til å bli lærerspesialister i skolen innen fem år.

• Yrkesfaglærerløftet: I 2019 bevilger regjeringen 90 mill. kroner til Yrkesfaglærerløftet, som er regjeringens strategi for kompetanseutvikling for yrkesfaglærere. Siden 2018 har 1550 yrkesfaglærere deltatt i kombinerte etter- og videreutdanningstilbud. Tilbudene blir utviklet av universiteter og høyskoler sammen med fylkeskommuner og skal svare på lokale behov.

7.5 Videreutdanning for lærere som underviser voksne innvandrere i norsk

Satsingen på kompetanseutvikling for lærere som underviser i norsk etter introduksjonsloven, er et tiltak i regjeringens integreringsstrategi. Satsingen ble styrket med 16 mill. kroner i statsbudsjettet for 2019. Midlene skal dekke stipend til lærere som underviser voksne innvandrere i norsk etter introduksjonsloven, og som ønsker å ta videreutdanning i norsk som andrespråk på høyskole eller universitet. Kompetanse Norge administrerer og lyser ut stipend på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. Stipendordningen iverksettes fra og med studieåret 2019/2020.

Det var 96 lærere som fikk innvilget stipend i 2019. Disse lærerne kommer fra til sammen 60 kommuner. Lærerne kan få tildelt 110 000 kroner i stipend for å ta 30 studiepoeng.

Midlene som er bevilget, går også til tilskudd til studiestedene til gjennomføring av videreutdanningene og til utvikling av nye videreutdanninger og administrasjon av stipendordningen. Høyskolen i Innlandet og Høgskulen på Vestlandet har fått til sammen 4,3 mill. kroner til å gjennomføre videreutdanningene i norsk som andrespråk.

Regjeringen har over statsbudsjettet for 2020 doblet midlene til kompetanseheving for lærere som underviser voksne innvandrere i norsk. Det vil totalt bevilges 32 mill. kroner, noe som innebærer at ca. 200 lærere kan tildeles stipend til videreutdanning i norsk som andrespråk fra skoleåret 2020/2021.

Lærere som underviser voksne i grunnskolen og i videregående opplæring, kan søke om videreutdanning gjennom satsingen Kompetanse for kvalitet. Det er ikke opprettet et eget tilbud for disse lærerne, men de kan søke på alle videreutdanningstilbud ved universiteter og høyskoler og få finansiering fra ordningen. I 2019 er det om lag 25 lærere som underviser voksne, og som deltar i videreutdanning i Kompetanse for kvalitet.

7.6 Kompetanseutvikling i helse- og omsorgstjenestene

Høy kompetanse blant helse- og sosialfaglig personell er avgjørende for kvaliteten i helse- og omsorgstjenestene. Kompetanseløft 2020 er regjeringens plan for rekruttering, kompetanseheving og fagutvikling i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Planen har som formål å bidra til en faglig sterk kommunal helse- og omsorgstjeneste, og å bidra til å sikre at sektoren har tilstrekkelig og kompetent bemanning. Spesialisthelsetjenesten har utstrakt aktivitet for å heve ansattes kompetanse gjennom videre- og etterutdanninger og intern kompetanseheving. Kompetanse som virkemiddel er spesielt omtalt i Meld. St. 7 (2019–2020) Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023 fordi kompetanseutvikling er et av de viktigste verktøyene spesialisthelsetjenesten har for å beholde arbeidskraft, gi tjenester av høy kvalitet og bedre pasientsikkerheten i en sektor som preges av høy omstillingstakt.

I de kommunale helse- og omsorgstjenestene følger Kompetanseløft 2020 opp Meld. St. 26 (2014–2015) Fremtidens primærhelsetjeneste – nærhet og helhet, Omsorg 2020 (regjeringens plan for omsorgsfeltet 2015–2020) og Prop. 15 S (2015–2016) Opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020). Planperioden er 2016–2020. Gjennom Kompetanseløft 2020 samles tiltak knyttet til kompetanseheving, rekruttering og fagutvikling i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Tiltakene omfatter alle nivåer i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og favner bredt. Samlet er det bevilget om lag 1,5 mrd. kroner til tiltak i Kompetanseløft 2020 i 2019. Regjeringen har besluttet at Kompetanseløft 2020 skal erstattes med et nytt kompetanseløft for den kommunale helse- og omsorgstjenesten når dagens plan avsluttes ved utgangen av 2020.

Kompetanseløft 2020 består i 2019 av blant annet følgende tiltak:

• Gjennom det kommunale kompetanse- og innovasjonstilskuddet gis det generelt tilskudd til grunn-, videre- og etterutdanning av ansatte i omsorgstjenestene, og til kompetansetiltak som gjelder rus og psykiske lidelser.

• Sykepleiere med minst to års yrkeserfaring kan få lønnstilskudd til gjennomføring av masterutdanning innen avansert klinisk sykepleie.

• Det er innført en ny masterutdanning i avansert klinisk allmennsykepleie.

• ABC-opplæring av ufaglærte ved Nasjonal kompetansetjeneste for aldring og helse har fått finansiering. Dette er en individuelt tilpasset opplæring som kan lede til fagbrev som helsefagarbeider, og som blant annet er tilrettelagt for minoritetsspråklige.

• Nasjonal lederutdanning for primærhelsetjenesten ved BI har fått finansiering. Målgruppen er ledere i den kommunale og fylkeskommunale helse- og omsorgstjenesten. Utdanningen er ettårig og har med dagens bevilgningsnivå en årlig kapasitet på 216 kandidater.

Regjeringen har også lagt til rette for økt kompetanse i kommunene gjennom innføring av kompetansekrav i helse- og omsorgstjenesteloven. Det er videre innført krav om å være spesialist i allmennmedisin, eller være under spesialisering, for å jobbe som fastlege. Revidert forskrift om spesialistutdanning og spesialistgodkjenning for leger og tannleger (spesialistforskriften) trådte i kraft 1. mars 2019.

Det skjer en omfattende kompetanseutvikling i regi av de regionale helseforetakene og helseforetakene som ivaretas innenfor deres helhetlige ansvar og økonomiske rammer.

Helseforetakene er store utdanningsvirksomheter og har blant annet utstrakt aktivitet for å heve ansattes kompetanse gjennom videre- og etterutdanninger og intern kompetanseheving. Det gjør de både i samarbeid med utdanningssektoren og i egen regi.

I spesialisthelsetjenesten har helseforetakene ansvar for personell- og kompetanseplanlegging. De skal sørge for at det er tilstrekkelig bemanning som kan utføre oppgavene. De skal også planlegge for å sikre at de ansatte har den kompetansen som er nødvendig for å utføre disse oppgavene, herunder sikre kompetanseheving og livslang læring for ansatte i spesialisthelsetjenesten.

Knapphet på arbeidskraft i årene som kommer, innebærer at tjenestene må utvikle kompetansen bedre. Fremskrivninger viser at det særlig kan bli knapphet på sykepleiere og helsefagarbeidere. I Meld. St. 7 (2019–2020) Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023 understrekes behovet for at den enkelte ansatte må utvikle sin kompetanse gjennom hele yrkeskarrieren. Teamene må utvikle sin felles kompetanse, og lederne må utvikle sin kompetanse til å lede, fordi store utfordringer krever store endringer – som må ledes. Utdanningsmyndighetene må sikre at utdanningsinstitusjonene og helse- og omsorgstjenesten samvirker godt, og at utdanningene reflekterer behovene helse- og omsorgstjenesten har. Relevante tiltak i meldingen er:

• Helseforetakene skal i sine utviklingsplaner lage en plan for å sikre tilstrekkelig kompetanse. Det skal legges til rette for livslang læring og en heltidskultur. Sykepleiere og helsefagarbeidere skal gis prioritet i planarbeidet.

• Helsefellesskapene oppfordres til å sette konkrete mål for deling av kompetanse mellom spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

• Utdanningene for spesialsykepleiere innen anestesi-, barne-, intensiv-, operasjons- og kreftsykepleie skal revideres.

• Den tverrfaglige videreutdanningen i psykisk helse- og rusarbeid skal revideres, og det skal etableres en ny masterutdanning i psykisk helse- og rusarbeid rettet mot sykepleiere.

• Behovet for sykepleiere med klinisk breddekompetanse i sykehus skal utredes, og det skal tilrettelegges for utvikling av en utdanning for slik kompetanse.

• Antall lærlinger både i helsefag og i andre lærefag som er relevante i sykehus, skal økes i løpet av planperioden 2020–2023. Arbeidet med å øke antall helsefagarbeiderlærlinger skal prioriteres i planperioden.

• Det skal opprettes et opplæringskontor for helsefagarbeiderlærlinger og andre relevante lærefag i hvert helseforetak. Helseforetak kan samarbeide om opplæringskontorene der det er hensiktsmessig.

• De regionale helseforetakene, under ledelse av Helse Vest RHF, skal opprette et nasjonalt kompetansedelingsprosjekt for å følge opp målet om flere lærlinger i planperioden.

• Helse Vest RHF skal opprette et nasjonalt nettverk for deling av metoder for utvikling av simuleringsopplegg og deling av disse mellom helseforetakene.

Spesialistutdanning av leger gjennomføres primært i spesialisthelsetjenesten og i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Fra 1. mars 2019 trådte en ny ordning for spesialistutdanning og spesialistgodkjenning av leger i kraft fullt ut for alle medisinske spesialiteter og for hele spesialiseringsløpet. Første fase ble innført 1. mars 2017. Spesialistforskriften regulerte i første omgang sykehusspesialitetene. I desember 2018 ble spesialitetene allmennmedisin, samfunnsmedisin og arbeidsmedisin også omfattet av forskriften.

7.7 Kompetanseutvikling i det kommunale barnevernet

En rekke forsknings- og tilsynsrapporter har pekt på kompetanseutfordringer i det kommunale barnevernet. Det er også påvist alvorlig svikt i tjenestetilbudet i enkelte kommuner. Egne kartlegginger av kompetansebehovet i tjenestene har fremhevet at barnevernstjenestene særlig trenger mer kompetanse for å sørge for medvirkning fra, samarbeid med og samtaler med barn, sørge for nødvendig systematikk i arbeidet og ivareta enkelte av sine kjerneoppgaver, særlig identifisere barn som lever med omsorgssvikt.

Regjeringen la høsten 2017 frem en kompetansestrategi for det kommunale barnevernet som skal vare til 2024. Kompetansestrategien inngår som en del av regjeringens barnevernsreform. Strategien, som ble iverksatt i 2018, inneholder en rekke kompetansehevende tiltak som skal bidra til bedre barnevernstjenester for barn og familier, for eksempel økt tilbud om praksisrettet etter- og videreutdanning for ansatte i tjenestene. Regjeringen planlegger å sende forslag til kompetansekrav for ansatte i barnevernet på høring i løpet av våren 2020. Det er videre satt i gang arbeid med å utvikle nasjonale retningslinjer om læringsutbytte i barnevernsfaglige masterutdanninger.

Regjeringen har igangsatt et arbeid med å utvikle en tverrsektoriell kompetansestrategi om vold og overgrep, jf. tiltak i Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021). Vold i nære relasjoner og vold og overgrep mot barn er ofte gjentakende. Det er derfor viktig at vold oppdages og stoppes tidlig, for å unngå langsiktige skadevirkninger. For at ansatte i virksomheter som tilbyr offentlige tjenester skal utgjøre en forskjell for volds- og overgrepsutsatte, trenger de kompetanse om vold og overgrep, og gode rutiner for å avdekke vold og handle ved mistanke. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har fått i oppdrag å bidra i arbeidet med å utvikle kompetansestrategien i samarbeid med andre relevante fagdirektorater.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å øke kompetansen i barnevernet og utvikle en felles nasjonal kompetansestrategi om vold og overgrep.

7.8 Kompetanseutvikling i politiet

Behovet for kompetanseutvikling i politiet har økt. Det er behov for økt spesialisering, og digitalisering har ført til nye kompetansebehov. Kvalitetstiltak i nærpolitireformen skaper også behov for kompetanseutvikling.

Kompetanseheving i politiet er de siste årene i hovedsak knyttet til det store reformarbeidet som har pågått i etaten (nærpolitireformen), blant annet en satsing på å heve kvaliteten i straffesaksarbeidet (etterforskningsløftet) og en satsing på opplæring av personell i patruljevirksomhet (mer politiarbeid på stedet), samt til det digitale skiftet.

Stortinget vedtok nærpolitireformen i 2015, jf. Prop. 61 LS (2014–2015) Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen – nærpolitireformen) og Innst. 306 S og 307 L (2014–2015). Målet med reformen er å sikre et operativt, synlig og tilgjengelig nærpoliti, med kapasitet til å forebygge, etterforske og påtale kriminelle handlinger. Reformen får konsekvenser for hvilken kompetanse de ulike delene av politiet må ha. Nye funksjoner og arbeidsprosesser krever ny kompetanse blant annet i bruk av digitale løsninger, og det foregår derfor mange opplæringsaktiviteter i politiet, slik at politiet kan utføre oppdraget i tråd med reformens ambisjoner.

Et særlig område som skal løftes faglig er etterforskningsfeltet. Riksadvokaten og Politidirektoratet (POD) har utarbeidet en felles handlingsplan for løft av etterforskningsfeltet. Styrket satsing på kompetanseutvikling ved blant annet bruk av kompetanseplaner, obligatorisk årlig opplæring og opplæringsansvarlig inngår i handlingsplanen.

POD har også utarbeidet en strategi for digital kompetanseheving i politiutdanningen. Strategien omfatter både grunnutdanningen og etter- og videreutdanningen. Hensikten er å gi politiet grunnleggende forståelse for sikring av digitale spor fra datautstyr, over internett og fra mobiltelefoner.

Politihøgskolen (PHS) har utviklet et stort etter- og videreutdanningstilbud for å møte behovet for ny kompetanse i etaten og for å holde tritt med samfunnsutviklingen. Det har vært en betydelig vekst i både bredde og volum i etter- og videreutdanningstilbudet ved PHS. Opptaket av studenter til disse tilbudene har vokst med 86 prosent siden studieåret 2013/2014. Fremover forventes behovet å vokse ytterligere.

7.9 Kompetanseutvikling i forsvaret

Forsvaret har mange ulike oppgaver som krever en stadig mer spesialisert kompetanse innen flere fagfelt. Forsvaret har tradisjonelt vært organisert slik at den eneste karriereveien har vært å stige i gradene. Det har vært mindre attraktivt å utvikle spesialistkompetanse eller å skifte stilling på samme nivå i organisasjonen. Begrensede horisontale karrieremuligheter påvirker kvaliteten i den operative strukturen negativt. En ny ordning for militært tilsatte (militærordningen) ble derfor vedtatt av Stortinget ved behandlingen av Innst. 335 L og 336 S (2014–2015) til Prop. 111 LS (2014–2015). Ordningen fastsetter de overordnede rammene for tilsetting, disponering, avansement og utdanning av militært tilsatte. Forsvaret har innført to komplementære karrieresystemer med én karrierevei for offiserer og én karrierevei for spesialister.

En omfattende reform av Forsvarets utdanningssystem ble vedtatt av Stortinget ved behandling av Innst. 62 S (2016–2017) til Prop. 151 S (2015–2016). Målet er et system som leverer behovsprøvd, kostnadseffektiv og relevant militær utdanning. Forsvarets utdanningssystem har blitt tilpasset til den nye todelingen, og tyngdepunktet har blitt vridd fra nivådannende utdanning for offiserer til fag- og funksjonsrettet utdanning for både offiserer og spesialister. Behovet for spesialistkompetanse i forsvarssektoren sammenfaller med knapphet innenfor flere kompetanseområder i samfunnet. En solid base av fagspesialister fordrer derfor at forsvarssektoren er konkurransedyktig i arbeidsmarkedet – og at de ansatte i sektoren ser på spesialistkarrieren som et attraktivt alternativ til en offiserskarriere. For å lykkes med dette ble det høsten 2018 igangsatt et eget prosjekt – Spesialisten – som skulle identifisere virkemidler for å redusere sluttrater og gjøre spesialistkarrieren mer attraktiv og konkurransedyktig. Prosjektet, som ble ferdigstilt høsten 2019, har anbefalt følgende målbilde for fag- og funksjonsutdanning i Forsvaret:

I 2025 tilbyr Forsvaret en relevant, behovsprøvd og fleksibel fag- og funksjonsutdanning. Utdanningen tilbys i riktig mengde til rett tid i spesialistenes karriereløp, også gjennom aktiv bruk av oppdatert læringsteknologi. Utdanningen styres, ledes og videreutvikles basert på utdanningsdokumentasjon av høy kvalitet, på tvers av driftsenheter og koordinert med nivådannende utdanning i rammen av ett utdanningssystem. Utdanningen er relevant ved at den bidrar til å dekke Forsvarets og den enkeltes til enhver tid gjeldende kompetansebehov, og ved at den bidrar til å gi spesialistkarrieren høy status og anerkjennelse.

Forsvaret har identifisert konkrete handlingspunkter i forlengelsen av prosjektet. Disse innebærer blant annet å utarbeide helhetlige utdannings- og tjenesteplaner med vekt på fleksibilitet og muligheter, å innføre kompetansenivåer for fagspesialister, å koble lønn og kompetanse tettere sammen og å inngå kompetansepartnerskap med sivile utdanningsinstitusjoner. I forbindelse med kommende langtidsplan for forsvarssektoren tar regjeringen sikte på å fortsette videreutviklingen av utdanningssystemet samt legge til rette for ytterligere konsolidering der det er hensiktsmessig. Videre vil utvikling av fleksible løsninger for etter- og videreutdanning som kan kombineres med arbeid, være nødvendig for å møte krav om kontinuerlig forbedring og tilpasning til omskiftelige sikkerhetspolitiske omgivelser.

7.10 Digital opplæring for statlig ansatte

For å effektivisere, samordne og målrette kompetanseutviklingen i staten og imøtekomme kravene til omstilling og utvikling for statens ansatte ble det i 2014 bevilget 40 mill. kroner til en felles satsing på digital opplæring – På nett med læring – for alle statens ansatte. Målet var å styrke og samordne kompetanseutviklingen i staten gjennom å etablere en felles plattform for distribusjon og deling av opplæringsprogrammer. Programmet På nett med læring ble etablert, og ved programmets avslutning har Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), som fikk oppdraget, utviklet en læringsplattform som tilbyr 34 ulike e-læringskurs og digitale verktøy som er åpne for alle. Kursene favner et vidt spekter av temaer som er relevante for offentlig sektor. Det er i dag 26 000 registrerte brukere på plattformen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har også ansvar for å følge opp Helhet, kvalitet og effektivitet.Strategi for bedre og mer effektive administrative tjenester i departementsfellesskapet(2016–2020). De har gitt Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS) i oppdrag å etablere tilbud om opplæring og kompetanseutvikling som en fellestjeneste. DSS er i gang med utvikling av opplæringstiltak og verktøy for kompetanseutvikling for ansatte i departementene.

Regjeringen vil sikre videreføring av en felles satsing på digital opplæring i staten.

7.11 Tverrsektorielt samarbeid om kompetanseutvikling

Kompetanseutvikling blir stadig viktigere som virkemiddel for å forbedre kvaliteten i offentlige tjenester eller i satsinger på enkelte næringer. For at satsinger på kompetanseutvikling skal kaste mest mulig av seg, må tilbudene som utvikles, svare til behovene i sektorene, og etterspørselen må mobiliseres.

Kunnskapsdepartementet er i gang med å utvikle infrastrukturen som er nødvendig for å identifisere kompetansebehov, mobilisere etterspørsel og koble utdanningsinstitusjoner og arbeidslivet i utvikling av nye tilbud. Kunnskapsdepartementet har etablert søknadsbaserte ordninger for å støtte utvikling av videreutdanningstilbud og drift av videreutdanningstilbud, jf. vedlegg 1. På sikt vil Kunnskapsdepartementet utvikle infrastrukturen slik at andre departementer som ønsker å satse på kompetanseutvikling i sin sektor, kan benytte en felles infrastruktur.

8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Målene for kompetansereformen er for det første at ingen skal gå ut på dato på grunn av manglende kompetanse, og for det andre at vi skal tette kompetansegapet, det vil si gapet mellom hva arbeidslivet trenger av kompetanse, og den kompetansen arbeidstakerne faktisk har.

Tiltakene i denne meldingen er rettet mot at flere skal oppdatere sin kompetanse og bli stående lenger i jobb, og at virksomheter skal ha tilgang til nødvendig kompetanse, noe som vil føre til økt produktivitet og innsparinger i trygdeutgifter. Både norsk og internasjonal forskning viser at kompetanseutvikling kan være økonomisk lønnsomt både for den enkelte og for samfunnet.

Stortinget har bevilget om lag 300 mill. kroner til tiltak knyttet til kompetansereformen i 2020. De viktigste tiltakene er endringer i Lånekassens ordninger, Kompetanseprogrammet og søknadsbaserte ordninger i Diku. Økonomiske og administrative konsekvenser av disse tiltakene omtales nærmere under. I tillegg har Stortinget bevilget 5 mill. kroner til 100 nye fagskoleplasser som kan tas ved siden av jobb i 2020 og 10 mill. kroner til tiltak rettet mot ungdom mellom 16 og 24 år som har falt ut av videregående opplæring. Pengene skal fordeles på fylkene. I tillegg har Stortinget i 2020 bevilget 250 mill. kroner til fylkeskommunene i forbindelse med korona-krisen og 150 mill. kroner til andre kompetansehevende tiltak, blant annet til å styrke treparts bransjeprogrammer for kompetanseutvikling, jf. Innst. 233 S (2019–2020).

Meldingen peker ut en retning for regjeringens videre politikk. Noen tiltak innebærer i hovedsak vurderinger og utredninger. Utgiftene til dette vil bli dekket innenfor de ordinære budsjettrammene.

Regjeringen tar forbehold om at noen tiltak som skal vurderes, først kan bli aktuelle å gjennomføre når det er budsjettmessig dekning for dem. Forslag som krever bevilgningsøkninger, vil bli fremmet for Stortinget i forbindelse med de årlige statsbudsjettene.

8.1 Økonomiske og administrative konsekvenser av hovedtiltakene

8.1.1 Lånekassens ordninger

Stortinget har bevilget 46 mill. kroner til å gjøre Lånekassens ordninger mer fleksible fra og med 2019.

Regjeringen har

• åpnet for å gi tilleggslån til livsopphold for voksne i utdanning

• avviklet minstekrav om at deltidsutdanning må være minst 50 prosent av fulltidsutdanning for å få rett til lån og stipend

• endret beregningsmåten for lån og stipend ved deltidsutdanning for å få rett til lån og stipend

• hevet aldersgrensene for når lån må være betalt tilbake, til 70 år og for når lån kan bli redusert, til 50 år

• gjort mindre endringer som gjør det lettere for voksne å ta videregående opplæring

Eventuelle budsjettvedtak i Stortinget om endringer i ordningene krever endring i forskriften om utdanningsstøtte og i Lånekassens saksbehandlingssystem.

8.1.2 Kompetanseprogrammet

Stortinget har bevilget 97 mill. kroner til Kompetanseprogrammet i 2020. Kompetanseprogrammet består i 2020 av tre forskjellige programområder

• tilskudd til fleksible videreutdanningstilbud

• treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling

• utprøving av insentivordninger for livslang læring

Stortinget har besluttet at av potten på 97 mill. kroner vil 45 mill. kroner gå til programområde 2 – treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling. Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling er en pilotordning som pågår til 2022. Bevilgninger til Kompetanseprogrammet vil for øvrig avhenge av de årlige statsbudsjettene. I tillegg har Stortinget i forbindelse med korona-krisen bevilget ekstra midler til Kompetanseprogrammet, se over.

Etableringen av Kompetanseprogrammet har administrative konsekvenser for Kompetanse Norge.

8.1.3 Søknadsbaserte ordninger i Diku

Stortinget har for 2020 bevilget til sammen 61 mill. kroner til fleksible utdanningstilbud som lyses ut til universiteter og høyskoler gjennom Diku. Noe av midlene er ettårige, mens noe er flerårige og vil bli økt i takt med en forventet opptrapping av studietilbudene. Midlene er fordelt slik:

• 36 mill. kroner er satt av til drift av fleksible videreutdanningstilbud for personer som har behov for endret og ny kompetanse som følge av digitalisering og det grønne skiftet;

• 20,8 mill. kroner er satt av til utvikling av fleksible studietilbud (desentraliserte, nettbaserte, samlingsbaserte, deltid);

• 4,6 mill. kroner til en tilskuddsordning for drift av fleksible studietilbud. Bevilgningen trappes opp over fire år og vil utgjøre 36,8 mill. kroner i 2024.

Eventuelle fremtidige bevilgningsøkninger utover dette vil avhenge av de årlige statsbudsjettene.

Tildeling fra Diku regnes ikke som ekstern finansiering for universiteter og høyskoler, og institusjonene vil dermed få resultatbasert uttelling for avlagte studiepoeng og uteksaminerte kandidater, jf. finansieringssystemet for universiteter og høyskoler.

Etableringen av den søknadsbaserte ordningen har administrative konsekvenser for Diku. Ordningen vil bli vurdert når den har virket en tid.

8.1.4 Digital kompetanseplattform

Regjeringen har besluttet å ta initiativ til å utvikle en digital kompetanseplattform. Kompetanse Norge utreder ulike løsninger for en digital plattform. Minst ett av løsningsforslagene skal kunne gjennomføres innenfor gjeldende økonomiske rammer.

8.1.5 Utvidelse av godkjenningsordning for utenlandsk fag- og yrkesopplæring

NOKUT fikk i 2016 tilført 17 mill. kroner for å etablere ordningen, og bevilgningen ble utvidet i 2017 til 24 mill. kroner. Videre kostnader til ordningen vil avhenge av ambisjonsnivå og av hvor mange land og fag som skal inn i ordningen.

9 Oversikt over tiltakene

Tiltak for å stimulere til mer etterspørsel etter kompetanseutvikling

Regjeringen har

• åpnet for å gi tilleggslån til livsopphold for voksne i utdanning

• avviklet minstekrav om at deltidsutdanning må være minst 50 prosent av fulltidsutdanning for å få rett til lån og stipend

• endret beregningsmåten for lån og stipend ved deltidsutdanning

• hevet aldersgrensene for når lån må være betalt tilbake, til 70 år og for når lån kan bli redusert, til 50 år

• gjort mindre endringer som gjør det lettere for voksne å ta videregående opplæring

Regjeringen vil

• fortsette arbeidet med å gjøre utdanningsstøtteordningen mer fleksibel og tilpasset livslang læring, herunder for voksne som tar videregående opplæring

• bruke Kompetanseprogrammet til å stimulere til utvikling av ordninger som arbeidslivet trenger – både på tilbudssiden og på etterspørselssiden

Tiltak for å åpne utdanningssystemet for livslang læring

Regjeringen forventer

• at institusjonene utnytter sitt handlingsrom til å tilby fleksible videreutdanningstilbud og kurs som svarer til arbeidslivets etterspørsel og er tilpasset personer i arbeid

Regjeringen vil

• trappe opp tildelingen til økt studiekapasitet, gjennom konkurranse, og slik bidra til at arbeidslivets behov for oppdatert kompetanse i hele landet blir ivaretatt

• gjennomgå og tydeliggjøre regelverket om egenbetaling, og spesielt vurdere behov for endringer i dagens unntaksbestemmelser for utdanninger som er særlig tilpasset personer i arbeid. Gratisprinsippet for de ordinære utdanningene skal ligge fast.

• vurdere behovet for justeringer av finansieringssystemet for universiteter og høyskoler i forbindelse med stortingsmeldingen om styringspolitikken for statlige universiteter og høyskoler

• revidere Digitaliseringsstrategi for universitets- og høyskolesektoren 2017–2021 med sikte på at ny strategi skal omfatte alle sider ved digitalisering i denne sektoren, herunder blant annet vurdere erfaringene fra den store økningen i bruk av digitale undervisnings- og videotjenester som følge av at studenter og ansatte har fått undervisning, studert og arbeidet hjemmefra under korona-tiltakene

Regjeringen har

• i denne stortingsperioden tildelt 738 studieplasser til fagskolesektoren, fordelt med 638 i statsbudsjettet for 2018 og 100 i statsbudsjettet for 2020

• etablert en ny tilskuddsordning for driftstilskudd i høyere yrkesfaglig utdanning

• satt i gang en evaluering av tilskuddsordningen for fagskoleutdanning og en midtveisevaluering av tiltakene i fagskolemeldingen

• etablert en ordning med søkbare utviklingsmidler til fagskolene fra 2017, med om lag 43 mill. kroner i 2020

• gitt Diku, NOKUT, Unit og Universell større rolle i utviklingen av fagskolesektoren

• etablert utdanning for undervisere i høyere yrkesfaglig utdanning

• gitt fagskolestudentene like rettigheter som andre studenter

• utviklet ny fagskolelov som trådte i kraft 1. juli 2018, og en ny fagskoleforskrift som trådte i kraft 11. juli 2019

Regjeringen vil

• legge frem en strategi for høyere yrkesfaglig utdanning i 2021

• styrke kvaliteten i fagskolesektoren og har som langsiktig ambisjon å øke kapasiteten i sektoren

• foreslå å fjerne begrensningen i minstelengden på fagskoleutdanning

• stimulere til at flere fagskoler søker fagområdeakkreditering

• følge opp NOKUTs arbeid med en ny modell for akkreditering av fagskoleutdanning

Regjeringen vil

• vurdere forslag fra flere offentlige utvalg om å utvide rettighetene til videregående opplæring

• gjennomgå overganger i utdanningssystemet for å vurdere treffsikkerheten i eksisterende regelverk og behov for flere smidige overganger. I dette inngår en gjennomgang av realkompetansevurdering som et verktøy i utdanningssystemet.

Regjeringen har

• lagt om arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak slik at flere vil få muligheten til å fullføre videregående opplæring

Regjeringen vil

• gjennomføre forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne på grunnskolens nivå, i enkelte lærefag og kombinasjoner av forberedende voksenopplæring og modulstrukturert videregående opplæring

• igangsette et arbeid for å vurdere hvordan arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene kan samarbeide tettere om å gi voksne arbeidssøkende formell kompetanse på videregående nivå

• følge opp tiltakene i Integrering gjennom kunnskap, regjeringens integreringsstrategi for perioden 2019–2022, for å øke yrkesdeltakelsen

• dele forvaltningsansvaret for tilskuddsordningen til studieforbund mellom Kunnskapsdepartementet og Kulturdepartementet

Tiltak for bedre kobling mellom tilbud om og etterspørsel etter kompetanseutvikling

Regjeringen vil

• etablere en nasjonal digital karriereveiledningstjeneste på karriereveiledning.no

• ta initiativ til å utvikle en digital kompetanseplattform

• etablere et nasjonalt kvalitetsrammeverk som Kompetanse Norge skal forvalte

• utrede en kompetanselov

• fortsette å styrke fylkeskommunenes kompetansepolitiske ansvar

• styrke fylkeskommunenes ansvar for karriereveiledning, blant annet gjennom lovfesting av en plikt for fylkeskommunene til å tilby karriereveiledning for innbyggerne

• legge til rette for økt samarbeid mellom ulike aktører på veiledningsfeltet, spesielt mellom karriereveiledningen i skolen, oppfølgingstjenesten og de fylkesvise karrieresentrene

• gjennomføre utviklingsprosjektet Kompetansepiloter i regi av fylkeskommunene

• støtte initiativer fra bransjer for å utvikle dokumentasjonsordninger for arbeidslivet

• fortsette å utvikle og utvide godkjenningsordningen for fag- og yrkesopplæring med utgangspunkt i arbeidslivets behov og i samarbeid med partene i arbeidslivet – slik at flere land og flere kvalifikasjoner kan inngå i ordningen

• evaluere godkjenningsordningen for utenlandsk fagskoleutdanning tre år etter implementering

• sørge for bedre informasjon om godkjenningsfeltet, både for utdanning og for yrkesgodkjenning via nettsidene til NOKUT og Altinn

• gjennomgå behovet for kompletterende utdanninger, og vurdere hvordan godskriving og fritak kan bidra til å gjøre det lettere for den enkelte å komplettere sin utdanning

• utrede flytting til NOKUT av den delen av yrkesgodkjenningen som innebærer vurdering av søkerens utdanning og dens nivå etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet samt ekthetsvurdering. Ansvaret for den endelige faglige vurderingen vil fortsatt ligge hos yrkesgodkjenningsmyndighetene.

• foreslå lovendringer og endringer i forskrifter, slik at relevante prinsipper fra yrkeskvalifikasjonsdirektivet som utgangspunkt også skal gjelde for tredjelandsborgere med yrkeskvalifikasjoner fra tredjeland

• følge opp initiativet overfor de nordiske landene med sikte på å få på plass en nordisk erklæring om gjensidig godkjenning av sluttført videregående fag- og yrkesopplæring og fagskoleutdanning

• videreutvikle samarbeidet med partene i arbeidslivet for å få til et best mulig og fremtidsrettet trepartssamarbeid i kompetansepolitikken

• fornye den nasjonale kompetansepolitiske strategien i samråd med medlemmene i Kompetansepolitisk råd og samarbeide om å forbedre rådets arbeid

• videreføre og videreutvikle Kompetansebehovsutvalget med et tydeligere oppdrag om å levere regionale analyser som kan brukes av fylkeskommunene i rollen som ansvarlig for den regionale kompetansepolitikken

• gi Kompetanse Norge ansvar for faste oppdateringer og utvikling av kunnskapsgrunnlaget om fremtidige kompetansebehov