Del 1
Kunnskapsgrunnlaget

2 Hvorfor kompetansereform nå?

2.1 Kompetanse er nøkkelen til et bærekraftig velferdssamfunn

Norge er et rikt land. Den viktigste årsaken er ikke naturressurser, en stor maskinpark eller mye penger på bok, men at vi har en kunnskapsrik befolkning. Verdien av humankapitalen utgjør anslagsvis 75 prosent av nasjonalformuen vår.1 Dette er tre ganger så mye som verdien av naturressurser, bygg, maskiner og andre verdier til sammen. Samtidig må humankapitalen kontinuerlig fornyes. Det er verdiskapingen vi lever av, og produktiviteten er en viktig del av denne – det vil si hvor store verdier vi klarer å skape hver time vi er på jobb. Opp gjennom tidene har mer kompetanse gitt oss stadig høyere produktivitet og verdiskaping, slik at velferden har økt selv om vi ikke har jobbet mer enn før. Høyere krav til produktivitet har samtidig hevet terskelen inn i arbeidslivet, og ufaglærte står i økende grad utenfor arbeid.2

2.2 Usikkerhet om økonomi og arbeidsmarked fremover

Korona-pandemien har allerede fått store konsekvenser for det norske samfunnet, med store samfunnsmessige omkostninger. Erfaringer fra tidligere kraftige lavkonjunkturer taler for at de negative effektene på sysselsettingen kan vare i mange år etter at selve krisen er over og de mest drastiske tiltakene har blitt opphevet. De langvarige negative virkningene vil trolig forsterkes jo lenger de omfattende smitteverntiltakene pågår. Dette er blant konklusjonene i den første rapporten til en ekspertgruppe som vurderer samfunnsøkonomiske effekter av smitteverntiltakene i Norge.

Forskning viser at økning i arbeidsledigheten i nedgangstider medfører langvarig reduksjon i sysselsettingsandelen. Dette kan skyldes at personer som er arbeidsledige i lang tid blir værende på utsiden av arbeidsmarkedet selv når konjunktursituasjonen normaliseres, for eksempel fordi kompetansen deres blir utdatert. Ungdom som skal ut i arbeidsmarkedet i en periode med høy arbeidsledighet har også økt risiko for å bli arbeidsledige som voksne.

Norsk nærings- og arbeidsliv står overfor store omstillinger, også uavhengig av dagens korona-pandemi. Mye tyder på at vi er i startfasen av det som kalles den fjerde industrielle revolusjon. Den teknologiske utviklingen i form av digitalisering, robotisering og automatisering har potensial til å gi sterk produktivitetsvekst fremover. Utvikling innenfor kunstig intelligens vil sannsynligvis føre til at roboter blir i stand til å utføre en betydelig del av arbeidsoppgavene som mennesker utfører i dag. Robotenes evne til å erstatte menneskelig arbeidskraft har akselerert i senere tid.3 Denne utviklingen har også gjort det mulig for norske bedrifter å flytte produksjon fra lavkostland hjem til Norge.

Det er vanskelig å forutse hvordan den teknologiske utviklingen vil slå inn. Derfor er det viktig å være forberedt på at det kan komme store endringer på arbeidsmarkedet. I Norge forsterkes usikkerheten av at det direkte bidraget fra olje- og gassutvinning til verdiskapingen kommer til å bli mindre fremover. Lavere inntekter fra olje og gass betyr at vi må utvikle arbeidsplasser og verdier innenfor en rekke kompetanseintensive næringer fremover. Den teknologiske utviklingen og det grønne skiftet må benyttes til å skape nye jobber som utnytter mulighetene i ny teknologi, og til å kvalifisere arbeidsstyrken til de nye jobbene.

Globalisering i form av internasjonal handel og internasjonal arbeidsdeling har gitt økt verdiskaping og store velferdsgevinster for de fleste. Norge har en liten og åpen økonomi, og handel med andre land har gitt gevinster for Norge i form av et høyere velferdsnivå enn vi ville klart alene.

Globalisering har også ført til noen negative konsekvenser for folk med lav og middels utdanning som har blitt utkonkurrert av billigere arbeidskraft i det globale arbeidsmarkedet. I tillegg har den teknologiske utviklingen utradert mange jobber for den samme gruppen. Arbeidsmarkedet har blitt mer todelt, i den forstand at personer med lav og middels kompetanse opplever sterk konkurranse om et synkende antall jobber, mens personer med høy kompetanse blir stadig mer etterspurt.

Befolkningssammensetningen endrer seg. Det er et gode at flere lever lenger, men det skaper også usikkerhet om hvordan vi skal kunne opprettholde velferdsnivået når et stadig mindre antall personer i yrkesaktiv alder skal forsørge et økende antall eldre. Utfordringen og løsningen blir å få flere til å stå i jobb lenger og inkludere flere i arbeidslivet.

2.3 Svaret er å investere i kloke hoder

Det er viktig at vi tilrettelegger for at de som ikke kan arbeide på grunn av koronakrisen utnytter den ledige tiden til å formalisere eller oppgradere kompetansen sin. Erfaringsmessig vet vi at flere ønsker å utdanne seg når tidene er dårlige. Det er også færre som dropper ut. Under bankkrisen rundt 1990 økte andelen 19-åringer i utdanning fra rundt 30 prosent til 50 prosent i løpet av et par år. Antall voksne i videregående opplæring økte med rundt 15 000 hvert år fra 1987 til 1991. Tilstrømningen til høyere utdanning har økt med mellom 7000 og 15 000 studenter hvert eneste år i de økonomiske nedgangstidene som har rammet Norge siden 1980-tallet. En undersøkelse fra Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) viser at en stor andel av arbeidstakerne som er blitt permittert under korona-krisen anser det som mer aktuelt å ta mer utdanning for å få en ny jobb enn å ta en dårligere betalt jobb eller flytte på seg.

Som et lite land har Norge ingen gode alternativer til å tilpasse seg de globale megatrendene. Forsøk på å isolere seg fra den teknologiske utviklingen, det grønne skiftet eller globaliseringen vil være dramatisk for verdiskaping og velferd. Vår tilpasning bør være slik at vi kan høste fruktene av utviklingen. Vi har ikke råd til en politikk som ikke klarer å videreutvikle befolkningens kompetanse.

Konsekvensene av digitaliseringen er at mange arbeidsoppgaver endres eller forsvinner. Erfaringsmessig fører teknologisk utvikling også til at mange nye arbeidsoppgaver oppstår. Hva disse oppgavene er, vet vi ikke så mye om ennå, men de vil ofte kreve en annen kompetanse enn det vi har i dag. Noen nye oppgaver vil ha lav produktivitet og andre høy. Hvis vi skal klare å utføre de høyproduktive arbeidsoppgavene, må vi ha en kontinuerlig satsing på kompetanseutvikling. Alternativet er en langvarig og smertefull omstilling4 – en passiv tilpasning der vi utfører lavproduktive arbeidsoppgaver. For å fortsatt være et land med høyt velferdsnivå må vi satse på teknologi. På enkelte områder må vi ha kompetanse som gjør oss til verdensledende, og på alle andre områder må vi ha kompetanse som setter oss i stand til å anvende ny kunnskap og forskning og til å utnytte teknologiske fremskritt som gjøres i andre land. Vi må også ha kompetanse for å kunne hente hjem virksomhet som takket være teknologisk utvikling kan utføres kostnadseffektivt i Norge.

Også det grønne skiftet, der olje og gass blir gradvis mindre dominerende i økonomien, vil kreve ny kompetanse. Norge har et godt utgangspunkt. Vi kan aldri bli billigst, men vi kan bli best. Norges suksess som olje- og gassnasjon er bygget på verdensledende kompetanse og teknologi. Dette skal vi ta med oss inn i utviklingen av nye, grønne næringer. Samtidig må vi sørge for at de som blir berørt av det grønne skiftet, har mulighet til å omstille seg til nye jobber.

Historisk sett har vi i Norge vært gode på å omstille oss. Næringssammensetningen i dag er radikalt forandret fra hvordan den var for 40–50 år siden. Det er mange faktorer som har bidratt til det, men åpenhet for handel og bedrifters evne til kontinuerlig omstilling er medvirkende årsaker.

Erfaringer fra oljeprisfallet i 2014 og den påfølgende arbeidsledigheten på Sør-Vestlandet viste at mange raskt fikk jobb i nye næringer, men også at mange trengte påfyll av ny kompetanse for å finne nytt arbeid. De høye inntektene fra petroleumsnæringen har gitt ringvirkninger for befolkningens kompetanse også utenfor næringen. Vi har investert i kompetanse som det er behov for i vekstnæringer som tjenesteytende næringer og i store velferdssektorer som helse og skole. Samtidig har vi over lang tid utdannet få teknologer i en tid hvor vi nettopp har behov for flere med IKT-kompetanse. Dette må vi ta igjen dersom Norge skal høste fruktene av digitaliseringen. Derfor har regjeringen investert i nye studieplasser innenfor IKT-fagene, men vi kan ikke basere oss utelukkende på at nye ungdomskull skal bli ferdigutdannet. Vi må sørge for at hele arbeidsstyrken settes i stand til å møte digitaliseringen gjennom kompetanseheving innenfor digitalisering.

Arbeidsinnvandring har lenge bidratt til å dekke behovet for kvalifisert arbeidskraft i Norge, blant annet i helsesektoren og innenfor teknologifagene. Tilstrømning av flyktninger har på den annen side skapt større opplæringsbehov. For at flyktninger med lite medbrakt utdanning skal komme i arbeid, må de ofte ta mer utdanning. Dersom tilgangen på kompetanse fra utlandet blir dårligere, må vi i større grad dekke behovene selv ved å investere mer i kompetanseutvikling.

Boks 2.2 Digitalisering og nye kompetansebehov i finansnæringen

Finansnæringen er et eksempel på hvordan digitalisering endrer kompetansebehovene i arbeidslivet raskt. Store deler av arbeidsstokken har blitt skiftet ut, og bare i løpet av et tiår har andelen høyt utdannede økt fra under halvparten av de ansatte til nesten to av tre.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg NOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018 figur 2.3

Det er over 9000 færre ansatte med grunnskole eller videregående utdanning i dag enn for ti år siden, mens det er blitt mer enn 4000 flere ansatte med høyere utdanning. Samtidig som mobiltelefonen er blitt vår nye bankfilial, har høyt utdannede teknologer erstattet funksjonærer med videregående opplæring. Eksempelvis ble antallet utlyste teknologistillinger i finansnæringen nesten doblet fra 2015 til 2017.

Næringen investerer også i kompetanseutvikling for ansatte slik at de skal kunne delta i arbeidet med å digitalisere tjenestene. Et eksempel er SR Bank, som har gitt Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) i oppdrag å utvikle et videreutdanningstilbud der ansatte med bankfaglig kompetanse skal få IT-kompetanse slik at de kan fungere som mellomledd mellom forretningssiden og IT. Utdanningen gir 30 studiepoeng og gis dels på nett, dels i samlinger. Tilbudet er delt inn i moduler med et faglig innhold som også er tilgjengelig for andre alliansebanker.

Et annet eksempel er DNB, som har satt i gang et samarbeid med Institutt for informatikk ved Universitetet i Oslo (UiO). Etter hvert som forretningsutvikling og strategisk styring i DNB førte til behov for flere interne IT-arkitekter, gikk DNB og UiO sammen om utvikling av det nye studiet Architect Greenhouse. Det er blitt til en videreutdanning der forskere fra UiO og IT-arkitekter fra DNB utvikler tilbudet steg for steg. Målet er å kunne ta opp 30 studenter på programmet, som i første omgang er et årsstudium på masternivå som kan tas på deltid over tre år. Det første kullet startet opp i 2018. UiO vil også etablere Architect Greenhouse som et formelt videreutdanningsprogram ved universitetet, slik at også andre større bedrifter vil kunne ta i bruk det samme utdanningsopplegget.

Kilde: Kompetansebehovsutvalget, Sparebank 1 SR-bank, Universitetet i Oslo

2.4 Vi er langt unna målet

På mange måter er Norge godt rustet til å møte et økende kompetansebehov. Det meste av det vi lærer i arbeidslivet, lærer vi gjennom å løse oppgaver i det daglige arbeidet. Her har norsk arbeidsliv et fortrinn med flat struktur, stor grad av autonomi for arbeidstakere, krevende kunder og utstrakt samarbeid med leverandører. Statistikken5 tyder på at stadig flere arbeidstakere i Norge opplever at de har et læringsintensivt arbeid, jf. figur 2.3, samtidig som omfanget av videreutdanning ser ut til å ha gått noe ned de siste ti årene. Går vi lenger tilbake i tid, ser det også ut til at deltakelsen i kurs og annen ikke-formell opplæring var høyere tidlig på 2000-tallet enn den er i dag.6

Note: Med «studenter» menes personer som hovedsakelig betrakter seg som student.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kompetanse Norge (Lærevilkårsmonitoren)

Norske virksomheter er villige til å investere relativt mye i kompetanseutvikling for ansatte. For eksempel er det nesten ingen som mottar mer opplæring finansiert av arbeidsgivere enn norske arbeidstakere. Over halvparten av de sysselsatte sier at de har mottatt opplæring finansiert av arbeidsgiver i løpet av det siste året (se figur 2.4 venstre). En rekke forhold i det norske arbeidslivet gjør at virksomheter i Norge har sterkere insentiver til å investere i ansattes kompetanse enn tilsvarende virksomheter i andre land. Blant annet gjør den koordinerte lønnsdannelsen at virksomhetene kan høste mye av produktivitetsgevinstene som følger av kompetanseinvesteringer.7

Kilde: Venstre: European Working Conditions Survey. Høyre: OECD Education database

Vi kan likevel ikke basere oss på at virksomhetene skal ta hele ansvaret for å dekke arbeidslivets behov for kompetanseutvikling. Mange små og mellomstore bedrifter har ikke kapasitet til å jobbe systematisk med kompetanseutvikling for sine ansatte. Virksomhetenes interesse er først og fremst å dekke konkrete kompetansebehov innenfor en relativt kort tidshorisont. De løper også en risiko ved å investere i kompetanse som gjør arbeidstakere mer attraktive for andre arbeidsgivere. Vi ser derfor at virksomhetene stort sett står for korte kurs, mens det er arbeidstakerne som finansierer mer omfattende kompetanseutvikling i form av videreutdanning.8

Utviklingen går i retning av at vi lever lenger og må jobbe lenger. Vi må være i stand til å gå over i en annen type jobb eller skifte bransje hvis jobben forsvinner, eller hvis helsemessige forhold gjør at vi ikke lenger kan utføre de samme arbeidsoppgavene som før. Individer skal stå i arbeid i 40–50 år, lenger enn levetiden til de fleste bedrifter. Samtidig ser det ut til at bedriftene lever kortere. De siste årene har det ifølge Statistisk sentralbyrå årlig blitt etablert over 300 000 nye arbeidsforhold samtidig som over 250 000 arbeidsforhold forsvinner. Om lag en tredel av endringene skyldes at eksisterende virksomheter legges ned, og at nye etableres.9 Vi må regne med å skifte jobb oftere fremover. Vi må i økende grad ta ansvar for og styringen over egen kompetanse og karriere, og kan ikke satse på at arbeidsgiver alene ivaretar dette.

Sammenlignet med arbeidstakere i land som ikke har koordinert lønnsdannelse og som har relativt svake velferdsordninger, har norske arbeidstakere antakelig noe svakere insentiver til å investere i egen kompetanse.10 Dette skyldes blant annet et system for lønnsdannelse som i liten grad premierer kompetanse, et progressivt skattesystem som reduserer avkastningen av kompetanse, og relativt svake insentiver for arbeid. Figur 2.4 (høyre) bekrefter at når det gjelder deltakelse i formell utdanning – kompetanseutvikling som i stor grad er et individuelt ansvar og ikke finansieres av virksomheter – ligger norske voksne et stykke bak verdenstoppen.

Når omstillingstakten øker uten at arbeidslivet responderer med å investere mer i kompetanseutvikling, får vi et stadig større kompetansegap. Rundt 40 prosent av alle offentlige og private virksomheter i Norge og 60 prosent av NHOs medlemsbedrifter rapporterer om at de har udekkede kompetansebehov i stor grad eller noen grad. Figur 2.5 viser at det siden 2016 har vært en sterk vekst i andelen bedrifter som rapporterer om at de i «stor grad» har et udekket kompetansebehov.

Kilde: Alle virksomheter (med minst to ansatte): Kompetanse Norge Virksomhetsbarometeret 2019. NHO-bedrifter: NHOs kompetansebarometer for 2019.

For bedriftene er konsekvensene av udekkede kompetansebehov ofte at de taper kunder eller markedsandeler, eller at de må skrinlegge eller utsette utvidelser. En del bedrifter rapporterer også om at de må redusere virksomheten sin.11 Dette viser at samfunnet allerede i dag går glipp av betydelig verdiskapning på grunn av et kompetansegap.

3 Hvilke erfaringer bygger kompetansereformen på?

Behovet for å lære hele livet er ikke nytt. Tidligere politiske satsinger har også hatt som mål å gi alle muligheter til å lære hele livet. Norge er heller ikke alene om å utvikle politikk for å holde befolkningens kompetanse oppdatert. Det er viktig å finne frem til effektive virkemidler som kan bryte ned barrierer for nødvendig kompetanseutvikling. Da må vi basere oss på kunnskap om hva disse barrierene er, og hva som er erfaringene med ulike virkemidler som brukes eller har blitt testet ut i Norge og andre land.

Tidligere erfaringer og andre lands erfaringer kan ikke nødvendigvis gi oss en oppskrift for hvordan en kompetansereform kan utformes i Norge i dag. Noen erfaringer kan vi likevel lene oss på i utformingen av kompetansereformen. I tillegg har regjeringen hentet inn synspunkter fra arbeidslivet og utdanningsinstitusjoner gjennom å arrangere innspillskonferanser i hele landet (se oppsummering boks 3.5).

3.1 Barrierer: mangel på motivasjon, ressurser og fleksible tilbud

Det er flere årsaker til at folk ikke deltar mer i kompetanseutvikling i arbeidslivet. Det kan være manglende motivasjon, mangel på tid og penger, og at man ikke finner relevante opplæringstilbud. Ifølge OECDs PIAAC-undersøkelse fra 2012 har 26 prosent av befolkningen mellom 25 og 64 år ønske om å delta mer i kompetanseutvikling (se figur 3.1). I 2019 tilsvarer dette litt over 700 000 personer.

Kilde: OECD Education at a Glance 2017 Tabell C6.1a og C6.1b

Motivasjonen for å delta i kompetanseutvikling varierer mellom grupper. Forskning på læring i arbeidslivet konkluderer med at de som deltar mest, er de som har mest utdanning fra før. De aller fleste som ikke deltar i noen form for kompetanseutvikling, har grunnskoleutdanning eller videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning. De har heller ikke noe ønske om å delta, til tross for at de ofte har større behov for kompetanseutvikling enn personer med universitets- eller høyskoleutdanning, og at de kan høste en minst like høy avkastning. I forskningslitteraturen er den lave deltakelsen forklart med negative skoleerfaringer og preferanser.12 En lærdom vi kan trekke av dette, er at vi antakelig må ha målrettede og kraftige virkemidler for å motivere personer uten universitets- og høyskoleutdanning til å delta i kompetanseutvikling.

For dem som er motivert til å delta mer i kompetanseutvikling, finnes det ulike barrierer mot å delta (se figur 3.1). Til sammen 45 prosent av dem som deltar mindre enn ønsket i Norge, oppgir at årsaken er at de har det for travelt på jobben, eller at de mangler støtte fra arbeidsgiver. Dette er høyere enn i de øvrige landene i undersøkelsen. Det ser altså ut til å være en relativt sterk forventning i Norge om at kompetanseutvikling skal kunne gjennomføres i arbeidstiden eller være finansiert av arbeidsgiver. I offentlig sektor finansierer staten store satsinger på kompetanseutvikling for lærere og helsepersonell (se boks 3.1). I privat sektor er det få ordninger utover det den enkelte bedrift tilbyr sine ansatte.

For arbeidsgiverne er også tidskostnaden, at tid til kompetanseutvikling går ut over produktiv tid, den største barrieren.13

Forutsetningen for mange former for organisert kompetanseutvikling er at det finnes relevante opplæringstilbud. Det er mange private aktører innenfor markedet for kompetanseutvikling. Opplæringstilbudene som har størst betydning for bedriftene, er private kurstilbydere og bransjerettede kurs.14 De private kurstilbyderne viser generelt stor grad av fleksibilitet og tilpasningsdyktighet overfor bedriftenes behov.15 Det offentlige utdanningstilbudet kan tidvis respondere tregt på arbeidslivets behov. Bare litt over halvparten av NHO-bedriftene mener at utdanningsinstitusjonene tilbyr de utdanningstilbudene de trenger.16

I tillegg kan bedriftene mangle tilgang til relevante opplæringstilbud som er tilstrekkelig fleksible og ikke for dyre. Etter virksomhetenes vurdering å dømme (se figur 3.2 ) er det fleksibilitet med hensyn til tid og sted for opplæringen som er den største begrensningen ved dagens tilbud. Prisen på opplæringen er noe mindre problematisk, og relativt få sier at de ikke har tilgang på relevante tilbud.

Kilde: Kompetanse Norges virksomhetsbarometer for 2017

Industribedrifter, små og mellomstore bedrifter og bedrifter med mange ufaglærte er mindre fornøyd med opplæringstilbudet enn store bedrifter. Store bedrifter har gjerne HR-avdelinger eller tilsvarende med kapasitet og budsjetter til å sørge for kompetanseutvikling for de ansatte. Små bedrifter mangler ofte oversikt over virksomhetens kompetansebehov, har mindre kapasitet til organisasjonsutvikling og har ikke stordriftsfordeler. Små bedrifter er også mer avhengig av at alle de ansatte konsentrerer seg fullt og helt om drift, og har ofte større problemer enn store bedrifter med å dekke opp for ansatte som er på kurs.17

Det at norsk næringsliv har mange spredte små og mellomstore bedrifter, bidrar derfor til at det er et stort behov for fleksible tilbud.

3.2 Erfaringer fra den forrige kompetansereformen

Den forrige kompetansereformen fra slutten av 1990-tallet gir flere lærdommer til arbeidet med dagens kompetansereform. Bakgrunnen for kompetansereformen den gang var lavkonjunktur, arbeidsledighet, ny teknologi og større internasjonal konkurranse. Daværende regjering satte ned flere utvalg som så på organisering og finansiering av etter- og videreutdanning i arbeidslivet. St.meld. nr. 42 (1997–98) Kompetansereformen bygget i stor grad på Buer-utvalgets innstilling, NOU 1997: 25 Ny kompetanse. Grunnlaget for en helhetlig etter- og videreutdanningspolitikk. Reformen skulle skape et helhetlig system for voksenopplæring og kompetanseutvikling i arbeids- og samfunnslivet.18

Meldingen resulterte i flere endringer. Voksne fikk lovfestet rett til å fullføre grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Kompetanseutviklingsprogrammet (KUP) ble opprettet for å gi prosjektmidler til opplæringstiltak på arbeidsplassen. Teknisk fagskole, som tidligere ikke var lovfestet, fikk sin egen lov. Universiteter og høyskoler opprettet flere etter- og videreutdanningstilbud, og tilrettela for flere deltidsstudenter. Utdanningsinstitusjonene innen høyere utdanning ble pålagt å vurdere realkompetanse for opptak og avkorting. Lånekassens studiefinansiering ble noe mer tilpasset sysselsattes behov. Arbeidstakere fikk også under visse forutsetninger rett til utdanningspermisjon opp til tre år, og arbeidsgiverfinansiert utdanning ble et skattefritt gode.

Reformen ble grundig evaluert.19 De viktigste funnene fra evalueringen kan oppsummeres som følger:

• Rettigheter alene utløser ikke ny atferd: De nye rettighetene førte ikke til noen stor vekst av voksne i grunnopplæringen. Svært få tok ut retten til utdanningspermisjon. Rettigheter må følges opp med informasjon, motivasjonstiltak, økt tilpasning av tilbudene til voksnes behov eller mulighet til å dekke livsopphold når lønn eller stønad faller bort under utdanning. Spørsmål om hvem som skal betale for studier og livsopphold for arbeidstakere som ønsker videreutdanning, var et stridsspørsmål som ikke ble løst av kompetansereformen, og som fortsatt er uløst.20

• Enkeltsatsinger skaper ikke varige endringer: KUP lyktes med å engasjere det offentlige utdanningssystemet til å skape nye tilbud. Samtidig førte ikke KUP til en varig oppbygging av tilbudet av kurs og videreutdanning i høyere utdanning etter prosjektperiodens slutt. For å skape varige endringer er det nødvendig med tiltak som endrer strukturer og insentiver.

• Det er vanskelig å mobilisere privat sektor: Mange av tilbudene som ble utviklet gjennom KUP, var rettet mot høyt utdannede innen offentlig sektor. Få prosjekter rettet seg mot dem med lav utdanning, selv om de var en prioritert målgruppe for programmet. Mens industrien og offentlig sektor var godt representert i KUP, var det få tilbud som rettet seg mot bransjer som varehandel, hotell/restaurant og transport. Evalueringen viste at det var vanskeligere å få med private bedrifter enn det var å mobilisere offentlige virksomheter.

• Målrettet innsats er nødvendig for å nå dem med lite utdanning: Kompetansereformen innfridde ikke forventningene til at voksne med lav utdanning skulle få en ny sjanse til utdanning og opplæring. I tiden etter den første kompetansereformen konsentrerte derfor utdanningsmyndighetene seg om å utforme tiltak rettet mot personer med lite utdanning og svake lese- og regneferdigheter. Programmet Basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) ble opprettet i 2006 og fikk senere navnet Kompetansepluss (se boks 3.4).

3.3 Erfaringer fra reformer i andre land

Flere land har de siste tiårene innført mer offensive satsinger for å stimulere til læring i arbeidslivet enn de vi har i Norge. En del av ordningene som andre land har innført, er evaluert. Dette gjør at vi kan lære av erfaringene, selv om disse erfaringene ikke alltid er direkte overførbare til Norge.

Opplæringsfond

Opplæringsfond finansiert av arbeidslivet selv finnes i mange land, blant annet i Frankrike, Tyskland og Storbritannia. Fondene er som regel lovpålagt og etablert i offentlig regi. I Finland betaler arbeidstakere og arbeidsgivere inn til et fond som finansierer lønnskompensasjon for arbeidstakere i utdanningspermisjon. Ordningen er evaluert, og resultatene tyder på at den bidrar til økt mobilitet i privat sektor og blant lavt utdannede, men ikke til økt sysselsetting. Evalueringen anbefaler å målrette ordningen mot arbeidstakere som er utsatt for automatisering.21

Danmark er antakelig det landet som har størst utbredelse av opplæringsfond. Blant annet betaler alle arbeidsgivere en del av arbeidsgiveravgiften til «voksen- og efteruddannelse» – VEU-bidraget – inn i et fond som benyttes av virksomheter til å finansiere vikar eller lønnsgodtgjørelse for ansatte som deltar i AMU-kurs.22 I tillegg har enkeltbransjer egne fond der arbeidstakere blant annet kan søke om støtte til livsopphold under utdanning. Til tross for disse gode ordningene er det fortsatt vansker med å nå ut til ansatte som ikke har høyere utdanning. I 2017 inngikk myndighetene, arbeidsgiversiden og arbeidstakersiden i Danmark en trepartsavtale om etter- og videreutdanning. Avtalen har blant annet et punkt om tilbakebetaling av ubrukte VEU-midler til arbeidsgivere. De tre partene er også enige om å etablere en nasjonal plattform. Denne skal fungere som én inngang til alle tilbud om kompetanseutvikling og til alle tjenester virksomheter og enkeltpersoner kan benytte seg av når de skal investere i kompetanse.

Digital plattform i Skottland

Skotske myndigheter har tatt et samlet grep om kompetansepolitikken gjennom etableringen av et tverrsektorielt organ, Skills Development Scotland (SDS). SDS tilbyr et bredt spekter av tjenester, fra karriereveiledning i skolene, karrieresentre over hele landet og støtte til arbeidssøkere, lærlinger og arbeidsgivere. SDS driver en helhetlig tjeneste som tilbyr både ansikt-til-ansikt-veiledning ved karrieresentre, og nettjenester. SDS har etablert nettstedet My World of Work, et karriereveiledningsnettsted som retter seg mot alle som ønsker hjelp og informasjon om utdannings-, karriere- og jobbmuligheter. Nettstedet er tilpasset ulike brukergrupper: elever og ungdom, foreldre, uteksaminerte kandidater, personer som ønsker å skifte karriere, arbeidsledige, skoler og virksomheter. My World of Work har innhold både for den som skal planlegge sin karriere, og for dem som jobber med å hjelpe dem som skal planlegge og ta valg. Nettstedet har en telefontjeneste, men ingen e-post- eller chat-tjeneste. En brukerundersøkelse fra 2017 viser at ni av ti er fornøyde med tjenesten.

Statlige subsidier i England

Statlige kompetanseutviklingspakker til næringslivet rettet mot lavt kvalifiserte sysselsatte har vært forsøkt i blant annet England. England Employer Training Pilots (ETP) besto av subsidiert utdanning og permisjon med lønn for arbeidstaker, lønnskompensasjon for arbeidsgiver i opptil 70 timer og rådgivning til ansatte og arbeidsgivere. Tiltaket dekket rundt en tredel av de sysselsatte i England i perioden 2002–2004. Evalueringen konkluderer med at tiltaket var dårlig utformet og derfor ikke hadde noen effekt på deltakelse i opplæring. Tiltaket førte dermed til at staten tok over kostnadene som virksomhetene tidligere hadde stått for. Det neste initiativet som ble prøvd ut i England, Train to Go (TTG), omfattet opplæring også på videregående nivå. Tiltaket er ikke evaluert på samme måte, men analysene som ble gjort, tydet på at det hadde liten effekt. Hele 1,4 mill. deltakere har mottatt støtte, men dårlig gjennomføring av tiltaket fra statsforvaltningens side skal ha medført at TTG ble lagt ned i 2010.23

Tilpassede studiestøtteordninger i Sverige og Danmark

Både de svenske og de danske studiestøtteordningene er bedre tilpasset sysselsattes behov enn ordningene i Lånekassen. Sveriges ordning har flere typer tilpasninger som skal gjøre at voksne kan veksle mellom jobb og utdanning. I Sverige kan arbeidstakere over 40 år få 40 ekstra uker med støtte dersom personen trenger ny eller mer utdanning for å være relevant på arbeidsmarkedet. Det er også mulig å søke om tilleggslån på rundt 30 000 kroner hvis man er over 25 år og tjente mer enn om lag 175 000 kroner det foregående året. Lånet kommer i tillegg til den ordinære studiestøtten på omtrent 100 000 kroner i året.

De danske studiestøtteordningene er også mer tilpasset sysselsatte enn det Lånekassens ordninger er. I Danmark kan man få et langt større beløp som stipend enn i både Norge og Sverige. Det innebærer at dansker har mindre behov for å ta opp lån, og de møter heller ikke noen aldersbegrensninger for å få støtte. Stipendinntekten blir imidlertid skattlagt, noe som gjør at forskjellen i faktisk støtte fra stipend blir mindre.24

Kupongordninger

Kuponger som kan brukes til å betale for opplæring (vouchers), er innført i flere land, enten i fullskala eller som forsøksordninger. Formålet med å gi subsidiene direkte til arbeidstaker er blant annet å unngå at arbeidsgivere gjør en uheldig siling av hvem som får tilgang til opplæring, ut fra samfunnsmessige behov. Resultatene fra evalueringer av kupongordninger spriker. Det kan se ut til at fagarbeidere har best utbytte av slike ordninger, men at det er de høyt utdannede som i størst grad benytter seg av dem.25

Tyskland har lang erfaring med slike ordninger. En ordning rettet mot arbeidstakere med lav utdanning og arbeidstakere over 45 år i bedrifter med under 250 ansatte ble innført i 2006. Formålet var å øke kompetansen til arbeidstakere som er sårbare for ledighet. Evalueringen viser at ordningen førte til at sysselsettingen økte med 2,5 prosentpoeng, i hovedsak fordi kupongordningen fører til utsatt avgang fra arbeidsstyrken.26

I Sveits gjennomførte myndighetene en eksperimentell utprøving av kuponger i 2005. Evalueringen viser at tiltaket økte deltakelsen i opplæring og hadde positive arbeidsmarkedseffekter for noen grupper.27 Mens det var høyt utdannede som responderte mest på tilbudet, var det personer med yrkesfaglig utdanning som hadde best arbeidsmarkedseffekt av å delta. Forskerne mener derfor at kupongordninger bør målrettes mot utvalgte grupper.

Læringskontoer

Læringskontoer er gjerne basert på at myndigheter og arbeidsgivere setter inn penger på en konto som arbeidstakeren kan bruke til opplæring som den enkelte er motivert for og mener er nyttig. Varianter av slike ordninger har blitt innført i Singapore, Frankrike, Nederland og England. Evalueringer28 fra Nederland og England viser at arbeidsgiver ofte fikk større innflytelse på valg av opplæring enn det som var tenkt. Midlene ble i mange tilfeller brukt til å finansiere opplæringsaktiviteter i regi av arbeidsgiver, og bidro dermed ikke til å utløse nye aktiviteter. I Nederland var det også en utfordring at offentlige utdanningsinstitusjoner hadde problemer med å tilby relevant utdanning, og at midlene var for begrenset til å finansiere tilbud i det private markedet. I England førte tiltaket til en oppblomstring av tilbud fra private tilbydere. Bekymring over kvaliteten på disse tilbudene fikk myndighetene til å legge ned ordningen.