8 Internasjonalt samarbeid om eksportkontroll og ikke-spredning
Nasjonal gjennomføring av eksportkontroll bidrar til å sikre etterlevelse av folkerettslige avtaler på ikke-spredningsområdet. Sentralt står Ikkespredningsavtalen for kjernevåpen (NPT), Kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og Biologivåpenkonvensjonen (BTWC). Konvensjonene gjennomføres i norsk rett, og kontrollen med relevante varer og relevant teknologi som er forhandlet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene gjennomføres med hjemmel i eksportkontrollregelverket.
De multilaterale eksportkontrollregimene komplementerer disse avtalene når det gjelder kontroll med varer og teknologi som kan brukes i utvikling, produksjon og bruk av masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler til slike våpen.
Teknologisk utvikling og fremvoksende spredningstrusler har ført til at eksportkontroll har stor betydning som et effektivt verktøy for å hindre spredning. FNs sikkerhetsråd bruker eksportkontrollregimenes retningslinjer og varelister i sine sanksjonsregimer mot bl.a. Iran og Nord-Korea, samt i resolusjon 1540 om ikke-spredning av masseødeleggelsesvåpen. Også EU baserer seg på regimenes kontrollister i enkelte forordninger om restriktive tiltak, som f.eks. mot Russland.
Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) har en viktig rolle innenfor ikke-spredning av kjernevåpen, samtidig som lands tilgang til kjerneteknologi til fredelige formål skal ivaretas. Rapporter fra IAEA om lands kjernefysiske aktiviteter er viktige grunnlag for arbeidet i bl.a. eksportkontrollregimet Nuclear Suppliers Group (NSG).
Norge er medlem i alle de multilaterale eksportkontrollregimene, og arbeider aktivt for at regimene skal være relevante og effektive når det gjelder å hindre spredning av MØV og leveringsmidler for slike våpen, og for mest mulig ansvarlighet når det gjelder internasjonal handel med forsvarsmateriell.
Arbeidet innenfor det enkelte regimet, samt implementeringen nasjonalt, er krevende og betyr at flere myndigheter og etater deltar i arbeidet. Siden mars 2020 har imidlertid pandemien medført at det ikke har vært mulig å avholde fysiske møter, noe som har begrenset fremdrift i viktige spørsmål samt informasjonsutveksling. På grunn av sensitiviteten i regimearbeidet, har det vært begrenset mulighet for digitale møter. Det vil derfor være mye arbeid å ta igjen i 2022.
Som nasjonal eksportkontrollmyndighet leder Utenriksdepartementet arbeidet fra norsk side både i plenumsmøter og i ulike arbeidsgrupper. I tillegg deltar representanter fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Etterretningstjenesten, Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA), Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og Tolletaten i relevante grupper.
Også PST, Tolletaten og Etterretningstjenesten har lovpålagte eksportkontrolloppgaver. Det tverrgående samarbeidet er sentralt for å kunne gjennomføre en ansvarlig kontroll med eksporten av strategiske varer og strategisk teknologi.
Det er etablert fire multilaterale eksportkontrollregimer:
Wassenaar-samarbeidet (WA) om konvensjonelle våpen og relevante flerbruksvarer
Nuclear Suppliers Group (NSG) om kjernefysiske materialer og flerbruksvarer. Også Zangger-komiteen retter seg mot visse kjernefysiske materialer, men i praksis er denne kontrollen ivaretatt av NSG.
Australia-gruppen (AG) har etablert kontroll med kjemikalier, substanser og flerbruksvarer som er relevante for kjemiske og biologiske våpen.
Missilkontrollregimet (MTCR) gjelder kontroll med leveringssystemer for masseødeleggelsesvåpen (MØV).
Det er en forutsetning at medlemslandene i nasjonal rett og praksis gjennomfører kontroll og vedtak fattet ved konsensus innenfor regimene.
Kontrollen med eksport av flerbruksvarer baserer seg i all hovedsak på samarbeidet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene. Innenfor regimene utveksles det omfattende og fortrolig informasjon om fordekte våpenprogrammer, anskaffelsesforsøk og omgåelsesaktiviteter. Sammen med forbud som følger av bindende ikke-spredningsinstrumenter, vil eksportlands risikovurderinger basert på informasjon fra egne kilder eller fra regimene være av betydning for om eksport av en flerbruksvare kan finne sted eller må avslås fordi det foreligger en uakseptabel risiko for bruk i MØV-aktiviteter. Når det gjelder forsvarsmateriell, omfatter kontrollen varer og teknologi på en liste som er fremforhandlet innenfor eksportkontrollsamarbeidet Wassenaar, men noen land kan også ha nasjonale tillegg. Eksempelvis har Norge en særskilt hjemmel om lisensplikt i forskrift hvor det heter at det i tillegg til Utenriksdepartementets liste I (som er WAs militære liste i praksis), er lisensplikt også for materiell som har vært særlig konstruert eller modifisert for militært formål, uavhengig av tilstanden på eksporttidspunktet.
Det er også etablert halvårlige møter mellom Danmark, Estland, Finland, Island, Latvia, Litauen, Norge og Sverige. Dette nordisk-baltiske samarbeidet legger til rette for å utveksle erfaringer og informasjon om eksportkontrollspørsmål, og er en viktig møteplattform som muliggjør uformelle utvekslinger om en rekke relevante spørsmål.
I Meld. St. 25 (2019–2020) ble de enkelte eksportkontrollregimene og Kjemivåpenkonvensjonen og Biologivåpenkonvensjonen grundig omtalt.
8.1 FNs konvensjon om våpenhandel (ATT)
FNs våpenhandelsavtale Arms Trade Treaty (ATT) har som formål å etablere så høye felles internasjonale standarder som mulig for handel, og til en viss grad import og transitt, med alle typer konvensjonelle våpen, inkludert håndvåpen. Avtalen bidrar til ansvarlig kontroll med handel av konvensjonelle våpen og dermed til internasjonal stabilitet og sikkerhet. Avtalen trådte i kraft 25. desember 2014. Per mars 2022 har avtalen 111 statsparter. Avtalens sekretariat holder til i Genève, og årlige statspartsmøter samt drift av sekretariat finansieres gjennom pliktige bidrag. De to første statspartsmøtene i 2015 og 2016 markerte slutten på forberedelsesfasen i ATT, og overgangen til implementeringsfasen. Det åttende statspartsmøtet skal etter planen finne sted Genève i august 2022 under ledelse av Tyskland.
I ATTs arbeidsgruppemøter utveksles det erfaringer mellom landene om praktisering av ATTs regelverk, om rapporteringsforpliktelsene, og om tiltak for implementering og universalisering av avtalen. Norge deltar i flere av arbeidsgruppene og deler erfaringer fra håndheving av eget eksportkontrollregelverk og åpenhet omkring våpentransaksjoner. Kontroll med lagring og transitt av konvensjonelle våpen har hatt høyt fokus i arbeidsgruppemøtene det siste året.
Statspartene til ATT er forpliktet til å rapportere årlig om egen import og eksport av våpen, men antall land som følger opp sine forpliktelser på dette området er fortsatt for lavt. Utviklingen av ATT til et effektivt regime vil kreve betydelig og langsiktig arbeid, og det er fortsatt mye arbeid som gjenstår. Land som allerede har et solid og velutviklet eksportkontrollsystem, herunder Norge, fører an for å sikre størst mulig internasjonal tilslutning til avtalen, og støtte til implementering av avtalens normer. Som ledd i universaliseringsarbeidet oppfordres land som har undertegnet avtalen, men ikke ratifisert den, til å gjøre det. Dette omfatter en rekke land hvor illegal våpenspredning bidrar til økt konfliktnivå. Det eksportkontrollfaglige samarbeidet har kommet i gang, men det er fortsatt store ulikheter blant statspartene når det gjelder kunnskap om, og innsats for, å sikre en god implementering av avtalen.
Gjennom ATTs frivillige fond for prosjektstøtte, Voluntary Trust Fund, kan land søke om midler for å gjennomføre nasjonale tiltak innenfor kapasitetsbygging, lov- og institusjonsutvikling, og tekniske og materielle tiltak. Norge har siden 2018 bidratt med 1,5 millioner kroner til det frivillige fondet for prosjektstøtte, og var i perioden 2018–2020 medlem i fondets utvelgelseskomité.
Spørsmålet om gjennomføring i nasjonal rett ble grundig gjort rede for i Meld. St. 19 (2017–2018).
8.2 Ikkespredningsavtalen
Ikkespredningsavtalen (NPT) er hjørnesteinen i det globale ikke-spredningsregimet. Hvert femte år avholdes en tilsynskonferanse for avtalen, men grunnet covid-19 ble konferansen våren 2020 utsatt. Konferansen skal avholdes august 2022. Det er avgjørende å hegne om denne avtalen, som forplikter stater juridisk, og som i over 50 år har bidratt til en tryggere verden gjennom å legge til rette for nedrustning og for å hindre spredning av kjernevåpen. Norge støtter aktivt opp om avtalens tre pilarer, nedrustning, ikke-spredning, og retten til fredelig bruk av kjernefysisk teknologi. Arbeidet med nedrustning har vært preget av polarisering. Det er avgjørende å motvirke dette og å bygge tillit. Norge støtter opp om tverregionale tiltak for å fremme arbeidet med nedrustning.
Norge har tatt internasjonalt lederskap på arbeidet med verifikasjon av nedrustning, både i FN og gjennom mer teknisk arbeid. Dette er et av få temaer innen kjernefysisk nedrustning hvor land samarbeider konstruktivt. Prosessen bidrar til tillitsbygging i en polarisert tid. Norge ledet FNs ekspertgruppe om dette i 2018–19, og leder nå også den andre ekspertgruppen om verifikasjon av nedrustning. Denne startet sitt arbeid i februar 2022, og vil rapportere til FNs Generalforsmaling i 2023. Det er et stort steg i riktig retning at arbeidet Norge har ledet an siden 2007 nå har en solid forankring i FN-systemet, og sterk støtte fra de fleste av FNs medlemsland.
Norge vil også ta initiativ til å utvikle en felles forståelse av hva prinsippet om irreversibilitet betyr i praksis. Dette handler om at vi på tvers av land må komme til enighet om hva som kreves for at man kan ha tillit til at en gjennomført nedrustning av kjernevåpen ikke kan reverseres. Som med verifikasjonsarbeidet mener vi dette er et felt hvor statene kan samarbeide, hvor vi kan bringe ny giv til arbeidet med nedrustning – og ikke minst motvirke polarisering. Norge støtter også opp om arbeidet med å redusere risikoen for bruk av kjernevåpen. Her er Norge del av Stockholm-initiativet, som er en tverregional gruppe som fremme tilrådinger om nedrustning til NPT. Risikoreduksjon er et sentralt tiltak. Norge fremmer også arbeidet humanitære konsekvenser av kjernevåpen bør bidra til å intensivere innsatsen for konkret nedrustning.
Vi viderefører også vårt faglig-tekniske verifikasjonssamarbeid med land som Storbritannia, Sverige og USA innenfor det såkalte Quad-samarbeidet1. Samtidig deltar vi i Det internasjonale partnerskapet for nedrustningsverifikasjon (IPNDV)2 som samler teknisk ekspertise, relevante nukleære fagmiljøer og diplomater fra land både med og uten kjernevåpen. Innsatsen støttes av norske fagmiljøer.
8.3 Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler (HCoC)
Haag-kodeksen er et politisk bindende samarbeid som skal bidra til åpenhet om ballistiske missilprogrammer og hindre spredning av slike systemer som kan levere masseødeleggelsesvåpen. Tilsluttede land forplikter seg til å dele informasjon om nasjonale missil- og romaktiviteter og forhåndsvarsle sivile oppskytninger og prøveflyvninger av ballistiske missiler og bæreraketter. Samarbeidet bidrar til internasjonal og regional forutsigbarhet og stabilitet. I en tid der utviklingen og testingen av stadig mer avanserte og langtrekkende ballistiske missilsystemer truer internasjonal fred og sikkerhet, har HCoC fått økende anerkjennelse for sitt arbeid og betydning for ikke-spredning.
HCoC ble iverksatt i november 2002 etter at 96 stater signerte kodeksen, herunder Norge. Aktivitetene ved Andøya Space innebærer at Norge er blant landene som rutinemessig forhåndsvarsler oppskytninger.
Som en langsiktig investering i norske utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser, påtok Norge seg formannskapet i HCoC for første gang i perioden juni 2019 til juni 2020. Formannskapet bidro til å styrke vår profil internasjonalt som en troverdig og konsistent partner i det multilaterale ikke-spredningsarbeidet, samt arbeidet vi gjør på andre arenaer innen eksportkontroll og ikke-spredning. Som første formannskap på flere år, lyktes Norge med å få med tre nye land i samarbeidet; Ekvatorial-Guinea, Saint Vincent og Grenadinene og Somalia sluttet seg til i januar og februar 2020. Totalt er nå 143 land tilsluttet HCoC.
8.4 Initiativet for spredningssikkerhet (PSI)
Proliferation Security Initiative (PSI) ble etablert i 2003 som en respons på faren for at stater og ikke-statlige aktører kan anskaffe og bruke masseødeleggelsesvåpen (MØV). PSI er et internasjonalt samarbeid for å kunne stanse handel med og transport av MØV og relatert teknologi og kunnskap. PSI kan ses på som et supplement til deltakerlandenes gjennomføring av eksportkontroll og ikke-spredningsforpliktelser for å hindre spredning av MØV.
USA spiller en sentral rolle i samarbeidet ved å ivareta sekretariatsfunksjonen og bl.a. planlegge møter og øvelser. I 2022 har PSI 105 deltakerland. Norge er med i kjernegruppen for operative eksperter som består av 21 land. På norsk side ledes arbeidet av Utenriksdepartementet. Arbeidet gjennomføres med deltakelse fra en rekke departementer og underliggende etater, herunder særlig Justis- og beredskapsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Etterretningstjenesten, Politiets sikkerhetstjeneste og Tolletaten.
Under høynivåmøtet i 2018 ble det enighet om nødvendigheten av å styrke internasjonal og nasjonal rett knyttet til spredning av MØV, komplettere sentrale grunnlagsdokumenter, forbedre kontinuiteten i arbeidet samt å styrke den strategiske kommunikasjonen om PSI.
8.5 Samarbeidet med EU
Norge har et nært samarbeid med EU om eksportkontroll og ikke-spredning generelt, og har som målsetting å gjennomføre EUs standarder i det norske regelverket.
I 2003 inngikk Norge et samarbeid med EUs utenrikstjeneste om eksportkontroll for forsvarsmateriell. Siden 2013 har det vært et uformelt samarbeid med EU-kommisjonen om eksport av flerbruksvarer. Samarbeidet ble formalisert i 2017. Til tross for pandemiens begrensninger har møteaktiviteten mellom Norge og EU innenfor eksportkontroll og ikke-spredning blitt opprettholdt. Diskusjonene om harmonisering av regelverk og praktisering videreføres.
Samarbeidet innebærer bl.a. at Norge, som eneste ikke-medlemsland, utveksler avslag på søknader om eksport av forsvarsmateriell og flerbruksvarer i databaser EU har etablert. Landene kan konsultere nærmere om et konkret avslag, noe som er nyttig i Utenriksdepartementets lisensieringsarbeid. Utgangspunktet for denne delen av samarbeidet er at dersom det foreligger et avslag fra et EU-land i en identisk sak forutsettes det at også den norske søknaden blir avslått («no undercut»).
Basert på det etablerte samarbeidet holdes halvårlige politiske konsultasjoner med EUs utenrikstjeneste og EU-kommisjonen om spørsmål knyttet til eksportkontroll i et videre perspektiv, herunder årlig rapportering, destinasjonsland av bekymring, ATT og eksportkontrollregimenene samt politikkutvikling. Utenriksdepartementet og norsk industri inviteres til EU-kommisjonens årlige Export Control Forum, og Norge stiller eksperter til rådighet for EUs utadrettede dialog-programmer overfor tredjeland.
8.6 FNs sikkerhetsråd
Norge er valgt inn som medlem av Sikkerhetsrådet for perioden 2021–2022. FNs sikkerhetsråd er det eneste organet som kan vedta bestemmelser som er bindende for alle FNs medlemsstater. Sikkerhetsrådet fatter vedtak om sanksjoner mot land, grupper, selskaper og individer som et fredelig (ikke-militært) virkemiddel i situasjoner der internasjonal fred og sikkerhet anses truet. Formålet med sanksjonene er å påvirke uønsket adferd hos den aktøren man innfører sanksjoner mot, og på denne måten bidra til at internasjonale normer respekteres og opprettholdes. Flere av sanksjonsregimene Sikkerhetsrådet har vedtatt omfatter restriksjoner og forbud mot eksport av bl.a. våpen og annet militært materiell, samt flerbruksteknologi.
Sikkerhetsrådet har vedtatt omfattende sanksjoner mot Nord-Korea, som reaksjon på landets kjernefysiske og ballistiske missilprogrammer. Sanksjonsregimet er ytterligere skjerpet i flere omganger i løpet av de siste 15 årene. Norge støtter slike målrettede sanksjoner som kan motvirke spredning av masseødeleggelsesvåpen og deres leveringsmidler. Vår posisjon bygger på lange linjer i utenrikspolitikken.
En av Norges sentrale oppgaver som medlem av Sikkerhetsrådet er å lede sanksjonskomiteen for Nord-Korea. I denne rollen vil Norge arbeide for effektiv gjennomføring av sanksjonene, og samtidig legge vekt på respekt for folkeretten, de humanitære prinsippene og menneskerettighetene.
Figur 8.1 Medlemskap i eksportkontrollregimene