6 Minste pensjonsnivå og lavinntekt blant alderspensjonistene

Stortinget har bedt regjeringen om at den årlige meldingen til Stortinget om regulering av pensjoner og pensjonisters inntektsforhold rapporterer om utviklingen i antall mottakere av minste pensjonsnivå, samt utviklingen i lavinntekt blant alderspensjonistene.

Ved utgangen av 2021 var det 146 523 minstepensjonister blant alderspensjonistene. Den langsiktige trenden er at antall personer som mottar minste pensjonsnivå er fallende. Siden 2011 har andelen minstepensjonister falt fra 24,8 prosent til 14,6 prosent av alle alderspensjonistene i 2021. Tabell 6.1 viser utviklingen i antall og andel minstepensjonister de siste fem årene. Det var om lag 8 300 flere minstepensjonister ved utgangen av året 2021 enn i 2020, som tilsvarer en økning på 6,0 prosent. At antallet minstepensjonister har økt i 2019 og 2021 henger sammen med heving av satsene for minste pensjonsnivå. Når minstesatsene heves, blir flere alderspensjonister omfattet av det nye minstenivået. Typisk er dette alderspensjonister med alderspensjon som tidligere har vært litt høyere enn minste pensjonsnivå. Minstepensjon kan ikke tas ut før 67 år. For å kunne ta ut alderspensjon før 67 år kreves det at opptjeningen er tilstrekkelig høy for at pensjonsnivået ved 67 år minst tilsvarer minste pensjonsnivå for enslige. Uttak av alderspensjon fra 62 år har gitt flere pensjonister og derfor isolert sett bidratt til en lavere andel med minstepensjon slik det måles her de første årene etter 2011.

Minstepensjonsnivået ble i årene 2011–2015 regulert med veksten i grunnbeløpet og deretter justert for effekten av levealdersjusteringen ved 67 år, uten andre justeringer av nivået. Dette ga en gunstigere regulering for mottakere av minste pensjonsnivå sammenlignet med alderspensjonister med høyere pensjon. Fra 2015 til 2016 økte andelen med minste pensjonsnivå noe, som følge av en økning i minste pensjonsnivå for enslige og grunnpensjon for gifte og samboende. Økningen ble isolert sett anslått å øke antallet med minstepensjon med 26 000 nye minstepensjonister. I 2019 ble minstesatsene hevet ytterligere og denne økningen ble anslått å gi 12 000 nye minstepensjonister.

I 2021 fattet Stortinget vedtak 525 og 620, om å øke minste pensjonsnivå, særskilt sats enslige med 4000 kroner. I budsjettavtalen mellom de daværende regjeringspartiene og Fremskrittspartiet om statsbudsjett 2021, ble det også enighet om å øke minste pensjonsnivå for enslige med 5000 kroner fra 1. juli 2021. Antallet minstepensjonister økte som følge av vedtakene.

Tabell 6.1 illustrerer den fallende andelen som mottar minste pensjonsnivå. Den viser også at det er store kjønnsforskjeller blant mottakerne av minste pensjonsnivå. Den fallende andelen kan dels forklares ut fra at yngre årskull har høyere opptjening til alderspensjon. I ny opptjeningsmodell avkortes ikke garantipensjonen fullt ut mot opptjent inntektspensjon, og de aller fleste som har jobbet noe, mottatt pensjonsgivende ytelser eller fått omsorgsopptjening vil få en høyere pensjon enn garantipensjonsnivået.

Kvinner utgjør majoriteten blant de som mottar minste pensjonsnivå. I 2011 var andelen kvinnelige alderspensjonister med minste pensjonsnivå 39,8 prosent, mens i 2021 var andelen redusert til 24,2 prosent. Andelen mannlige alderspensjonister med minste pensjonsnivå har også falt siden 2011, men reduksjonen har ikke vært like stor, siden utgangsnivået var vesentlig lavere enn for kvinner. Andelen mannlige alderspensjonister med minste pensjonsnivå var i 2021 på 4,6 prosent, en reduksjon på 2,2 prosentpoeng siden 2011.

Reduksjonen i antall mottakere av minste pensjonsnivå skyldes primært at yngre kvinnelige alderspensjonister har mer opptjening til pensjon sammenlignet med de eldre årskullene. Det illustreres tydelig ved å undersøke forskjellen mellom yngre og eldre årskull.

Blant kvinnelige alderspensjonister som var 85 år og eldre, faller 47,1 prosent inn under definisjonen minstepensjonist. For menn i tilsvarende aldersgruppe var andelen 9,8 prosent. For kvinnelige alderspensjonister i aldersgruppen 67–69 år var den samme andelen 7,7 prosent, se figur 6.1.

Forstørr bilde

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Dersom beregnet alderspensjon er lavere enn satsen for minste pensjonsnivå gis det ulike tillegg i alderspensjonen, og en mottaker kan få flere tillegg. Tilleggene som ytes er «pensjonstillegg», «særtillegg», «individuelt minstenivåtillegg» og «minstenivåtillegg for pensjonistpar». Figur 6.2 viser utviklingen i antall mottakere av de ulike tilleggene som gis til alderspensjonen.

Forstørr bilde

De aller fleste av mottakerne av tilleggene inngår som minstepensjonister i statistikken, men det er noen unntak. Alderspensjonister som utelukkende mottar tillegg for pensjonistpar vil ikke være omfattet. Noen mottakere av pensjonstillegg kan få en alderspensjon som overstiger minstenivået på grunn av uttakstidspunkt og regulering. De vil i slike tilfeller ikke regnes som minstepensjonister. En annen årsak kan være mottak av AFP i privat sektor, ettersom det er summen av alderspensjon og AFP i privat sektor (utenom kompensasjonstillegg) som avgjør om den enkelte regnes som minstepensjonist.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Særtillegg ytes til mottakere født i 1943 eller tidligere som er omfattet av gammel ordning, og det var 61 514 som mottok dette tillegget i 2021. Antall mottakere av særtillegg har siden 2011 og frem til utgangen av 2021 blitt redusert med over 60 prosent.

Pensjonstillegg gis ved førstegangsbehandling av alderspensjonen og avhenger av sivilstatus og eventuelt ektefelles pensjon. I perioden har det vært en økning i antall mottakere, og ved utgangen av 2021 var det 69 213 personer som mottok pensjonstillegg.

Individuelt minstenivåtillegg ytes dersom nivået på alderspensjonen faller under minstenivået etter førstegangsbehandling, for eksempel ved regulering av pensjoner eller ved endringer av sats. Utviklingen i antall mottakere av individuelt minstenivåtillegg har hatt en varierende utvikling i perioden, men hovedtrenden er at antall mottakere er fallende. Økningen i antall kan forklares ut fra hevingene av satsene i 2015, 2016, 2019 og 2021. Individuelt minstenivåtillegg er det tillegget som ytes til flest mottakere av minste pensjonsnivå.

Antall mottakere av minstenivåtillegg for pensjonistpar har hatt en svak nedgang, og har ellers holdt seg stabilt gjennom perioden. Ytelsen gis for å oppfylle garantien om at pensjonistpar samlet sett ikke skal ha en pensjonsutbetaling under dobbel såkalt ordinær sats.

Figur 6.3 viser utviklingen i lavinntekt blant alderspensjonistene. Lavinntekt er her målt ved den såkalte EU-skalaen hvor lavinntekt er definert som et beløp som tilsvarer 60 prosent av medianinntekten i hele befolkningen. Nivået på minstepensjonene har ligget under lavinntektsgrensen i hele perioden. Når andelen med lavinntekt, også blant enslige minstepensjonister, er lavere enn 100 prosent skyldes dette at en del har andre inntekter og/eller overføringer.

Forstørr bilde

¹ Kun alderspensjonister 67 år og eldre er inkludert for å sammenligne samme aldersgruppe som minstepensjonistene.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå

Andelen med lavinntekt blant alderspensjonister over 67 år har vært svakt fallende siden pensjonsreformen. I 2020 var 11,1 prosent av alderspensjonistene over 67 år definert som å ha lavinntekt. Andelen med lavinntekt er som ventet høyere blant minstepensjonistene enn blant øvrige alderspensjonister i samme aldersgruppe. 36,4 prosent av minstepensjonistene er definert som å ha lavinntekt. Andelen med lavinntekt er klart høyere blant aleneboende enn blant de som bor sammen med andre. Dette gjelder både pensjonister generelt og særlig for minstepensjonistene. Blant aleneboende minstepensjonister er andelen med lavinntekt om lag 78 prosent i 2020. Den tilsvarende andelen med lavinntekt for aleneboende alderspensjonister var om lag 25,5 prosent.

Andelen med lavinntekt blant minstepensjonistene falt fra 2010 til 2011, men har vært svakt økende etter 2011. Andelen med lavinntekt blant minstepensjonistene falt også i perioden før 2010, særlig i perioden 2006–2010. Dette skyldes gode trygdeoppgjør og opptrapping av minstepensjonene hvor veksten i minstepensjonen har økt mer enn medianinntekten i samfunnet. Andelen med lavinntekt for enslige minstepensjonister økte i perioden 2011–2015, men fra 2015 til 2020 har andelen med lavinntekt for enslige minstepensjonister vært relativt stabil.