Del 2
Nasjonale mål

8 Engasjement

Kulturarv angår alle. Det er lang tradisjon for frivillig engasjement og innsats for kulturarv i Norge. Mange enkeltpersoner og organisasjoner gjør en stor og uvurderlig innsats for å ta vare på kulturmiljø i sitt nærområde. Mange har også verdifull lokalkunnskap og historieinteresse. Dette er nyttig både ved kulturminneregistreringer, prosjekter, planlegging og andre aktiviteter.

Ressurspersoner og ildsjeler er avgjørende for å holde interessen for kulturmiljø levende gjennom arrangementer og tekstproduksjon. Det kan for eksempel være temamøter, omvisninger, byvandringer, artikler og bøker.

Europarådets rammekonvensjon om kulturarvens verdi for samfunnet, Faro-konvensjonen, anerkjenner at alle har rett til å ta del i den kulturarv som de selv velger, samtidig som de skal respektere andres rettigheter og frihet. Sammen med den europeiske landskapskonvensjonen bygger en slik tilnærming opp om de demokratiske verdiene i forvaltningen av kulturmiljø og bidrar til aktive og inkluderende lokalsamfunn.

Regjeringen vil understreke betydningen av å gjøre kulturmiljø relevant for alle gjennom et eget nasjonalt mål:

Alle skal ha mulighet til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø.

8.1 Kulturmiljø som felles gode og felles ansvar

Norge ratifiserte Faro-konvensjonen i 2008. Konvensjonen understreker menneskers rett til å ha en kulturarv, rett til å tolke egen historie og definere egen kulturarv. Konvensjonen fremmer en vid forståelse av kulturarv og dens forhold til samfunnet, hvor mennesker settes i sentrum for bevaring og utvikling av kulturarv. En slik tilnærming innebærer et skifte fra hvordan kulturmiljø bevares til økt oppmerksomhet rundt spørsmål om hvorfor man bevarer dem.

Implementering av Faro-konvensjonen

Norge var tidlig ute med å ratifisere Faro-konvensjonen. Konvensjonens prinsipper om demokratisk deltakelse var på mange måter allerede innarbeidet i norsk kulturmiljøforvaltning. Tilsvarende gjaldt for oppfatningen av kulturarv som ressurs for samfunnet. Etter at konvensjonen ble ratifisert er det også satt i gang flere tiltak som har bidratt til ytterligere å styrke implementeringen av konvensjonens prinsipper.

EU og Europarådet signerte en toårig samarbeidsavtale, The Faro Way, i juni 2018. Samarbeidet er strukturert rundt tre mål. Disse omhandler arbeid med å sikre engasjement og ansvar blant alle aktører, få fram gode eksempler på implementering av prinsippene på alle nivåer, og bygge langsiktig samarbeid med relevante aktører.

Regjeringen vil legge til rette for partnerskap og samarbeid med alle innbyggere, som en del av oppfølgingen av Faro-konvensjonen. Regjeringens ambisjon er at flere skal føle eierskap til og ta ansvar for kulturmiljø. Kulturmiljø er et felles gode, og et felles ansvar.

I oppfølgingen av denne meldingen vil erfaringene fra samarbeidet mellom EU og Europarådet og erfaringer fra andre land knyttet til implementering av Faro-konvensjonen brukes aktivt i en videreføring av arbeidet med demokratisk involvering i kulturmiljøforvaltningen.

Rørosmartnan har røtter tilbake til midten av 1800-tallet da handelen med varer ble satt i system. Røros Kobberverk hadde imidlertid gjort Røros bergstad til et travelt handelssted lenge før det. I dag er Rørosmartnan en folkefest der folk holder tradisjonene i hevd. Islagte vannveier og snøføre gjorde transporten enklere på vinteren enn på sommerføre. Den historiske vinterleden fra Tufsingdal over Kornsjøen inngår som en del av verdensarvområdet Røros bergstad og Circumferensen.

Foto: Øyeblikket Foto

8.2 Deltakelse og demokrati på kulturmiljøfeltet

Bred deltakelse i alle deler av det sivile samfunn er viktig for demokratiet og for enkeltmennesker. Deltakelse kan utøves individuelt gjennom personlig, ikke-organisert engasjement, eller gjennom deltakelse i organisasjoner og regulerte medvirkningsprosesser.

Enkeltpersoner, private eiere, stiftelser og frivillige lag og organisasjoner gjør en stor innsats for å ta vare på og forvalte kulturarv. Dette gjøres blant annet gjennom lokale lag og foreninger, som driver istandsettings- og skjøtselstiltak, overføring av kunnskap og kompetanse, og gjennom å skape aktivitet i og omkring kulturarven. Engasjementet og dugnadsinnsatsen fra private eiere og frivillige er den viktigste årsaken til at mange kulturmiljø fortsatt eksisterer.

For å øke den framtidige deltakelsen er det viktig å vekke interessen for kulturarv hos dagens barn og ungdom. Skolen har en viktig rolle for å vekke engasjement og skape forståelse for historien og dens betydning i dagens samfunn. I Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen i det nye læreplanverket Kunnskapsløftet 2020 (fagfornyelsen), vektlegges det at skolen skal gi elevene historisk og kulturell innsikt og forankring. Det er stort potensial for å bruke kulturminner og kulturmiljøer mer aktivt i skolen. Kulturarvopplegg i Den kulturelle skolesekken kan være en måte å øke bevissthet om og skape engasjement for lokale tradisjoner og kulturmiljø, eller innblikk i andre typer kulturarv. I tillegg har mange museer lange tradisjoner for formidlingsopplegg som stimulerer til nysgjerrighet og læring.

Kurs i tørrmuring av steingjerde i det utvalgte kulturlandskapet Skallan-Rå i Kvæfjord kommune. Grunneiere, håndverkere, byråkrater og andre kulturarventusiaster deltok på kurset. Resultatet var at et 60 meter steingjerde ble satt i stand.

Foto: Cathrine Amundsen, Fylkesmannen i Troms og Finnmark

Deltakelse i håndverk og praktisk arbeid kan vekke interesse og engasjement. Det finnes mange tilbud for å delta i ulike former for ideelt eller veldedig arbeid for eksempel i ferier. Dugnadsarbeid med venneforeninger eller andre som ivaretar landskapsskjøtsel eller istandsetter bygninger er også en mulighet. Et anerkjent og interessant fransk eksempel på en slik ordning er Union Rempart. Dette er et nettverk som ble etablert i 1966 for å restaurere og vedlikeholde kulturminner og kulturmiljøer gjennom å koble frivillige og profesjonelle håndverkere med ulike prosjekter der det er behov for arbeidskraft. I oppfølgingen av denne meldingen vil mulighetene for å koble kulturmiljøprosjekter og «villige hender» etter modell av Union Rempart, bli vurdert.

Verdensarvsentrene er steder som kan fremme deltakelse. I tillegg til å spre kunnskap og skape oppmerksomhet om verdensarvverdiene, skal sentrene bidra til at verdensarven har en funksjon for lokalsamfunnet i tråd med forpliktelsene i verdensarvkonvensjonen. Verdensarvsentrene er derfor en ressurs for lokalsamfunnet, møteplasser for lokalbefolkningen, og kan bidra til involvering og lokalt eierskap, blant annet gjennom aktiviteter i samarbeid med skoler og næringsliv.

8.2.1 Frivillig innsats

I Meld. St. 10 (2018–2019) Frivilligheita – sterk, sjølvstendig, mangfaldig. Den statlege frivilligheitspolitikken understrekes det at frivilligheten ikke er et supplement til offentlig virksomhet.

Frivillighetserklæringen – erklæring for samspillet mellom regjeringen og frivillig sektor, inneholder grunnleggende prinsipper og overordnete målsettinger for regjeringens samspill med frivillig sektor. Det frivillige arbeidet skjer i stor grad lokalt. Kommunen har en sentral rolle i å styrke samhandlingen med frivilligheten, og flere kommuner har en egen frivillighetspolitikk.

Det overordnete frivillighetspolitiske målet er at deltakelsen skal være bred og stor, og at frivilligheten skal skape engasjement, fellesskap, integrering og kulturell bevissthet. I frivillighetsmeldingen heter det videre at:

Samfunnsansvar kan stå som eit stikkord for frivillig organisering. Ikkje berre sosialt ansvar, men også ansvar for nærmiljø og kulturarv.

Frivilligheten er en viktig arena og møteplass for å legge til rette for menneskers rett til å bevare og ta del i egen kultur og kulturarv. Frivillig arbeid bidrar også til å ivareta kulturmiljø, og til å fremme inkludering og forebygge utenforskap. Det er blant annet påvist at kulturmiljøarbeid kan ha en betydelig helseeffekt og at fellesskapene er viktige sosiale arenaer. Et godt eksempel på dette er de frivilliges innsats innenfor fartøyvernet1.

Frivillige organisasjoner

Den frivillige deltakelsen i Norge er høy, sett i internasjonal sammenheng. Hvert år siden 2014 har Frivillighet Norge samlet inn nøkkeltall om deltakelse og holdninger til frivilligheten. Disse nøkkeltallene publiseres i Frivillighetsbarometeret. Tall fra 2019 viser at 63 prosent av befolkningen over 15 år har deltatt i frivillig arbeid i løpet av året. Omlag ni prosent av disse har deltatt i frivillig arbeid i mer enn ti timer hver måned.

De fleste frivillige organisasjoner på kulturmiljøfeltet er i dag organisert under Norges kulturvernforbund, jf. boks 8.1.

Tall fra Norges kulturvernforbund viser at frivillige i forbundets medlemsorganisasjoner årlig bidrar med om lag seks millioner dugnadstimer gjennom arbeid med å dokumentere, vedlikeholde, formidle og videreføre kompetanse om kulturarven. Forbundet har selv estimert denne innsatsen til å være verdt to milliarder kroner.

Den skogfinske plassen Abborhøgda (Yöperinmaki) i Kongsvinger kommune ble gitt i gave til Fortidsminneforeningen fra Statskog i 2019. Fortidsminneforeningen ønsker å skape liv igjen på plassen, skjøtte landskapet og vedlikeholde bygningene.

Foto: Elisabet Haveraaen, Klima- og miljødepartementet

Mange frivillige organisasjoner på kulturmiljøfeltet har høy kompetanse og gjør en stor innsats for å ta vare på og formidle både materiell og immateriell kulturarv. Dette er en innsats som i stor grad kommer hele samfunnet til gode. I Meld. St. 10 (2018–1019) Frivilligheita – sterk, sjølvstendig, mangfaldig. Den statlege frivilligheitspolitikken foreslås det å opprette sakråd som et verktøy for samarbeid mellom staten og de frivillige. Et sakråd er en arbeidsmetode der det offentlige i en avgrenset sak kan møte og dra nytte av fagkompetansen i de frivillige organisasjonene. I et sakråd kan den kompetansen de frivillige organisasjonene besitter i større grad inkluderes og brukes i kulturmiljøforvaltningens arbeid. Det kan bidra til flere stemmer og et bredere kunnskapsgrunnlag.

Boks 8.2 Tradisjonsbåt – bygging og bruk

Foto: Ernst Furuhatt, Nordlandsmuseet

Forbundet KYSTEN arbeider for at kunnskapen om bygging og bruk av tradisjonsbåter sikres for framtida. De 125 lokallagene (kystlag) i Forbundet KYSTEN holder kunnskapen om bruk av tradisjonsbåter levende gjennom fritidsbruk, rekreasjon og friluftsliv. Organisasjonen arbeider målrettet med å gi barn og unge opplevelser ved og på sjøen. Aktiv bruk av tradisjonsbåter er viktig for å holde båtbyggerkunnskapen levende. Kystlagene tar også vare på flere hundre eldre båter som får nytt liv under mottoet «Vern gjennom bruk».

En rekke kystlag tilbyr kurs i båtbygging, restaurering og vedlikehold av tradisjonelle båter. På nasjonalt nivå tilbys en modulbasert kursrekke i trebåtbyggerfaget på videregående opplæring nivå 3, gjennom et samarbeid med Studieforbundet kultur og tradisjon og Forbundet KYSTEN.

Forbundet KYSTEN har fått 7,9 millioner kroner fra Sparebankstiftelsen DNB som skal fordeles over fire år (2018–2022) på lokale prosjekter over hele landet. Formålet er å sikre at kunnskapen om bygging og bruk av norske tradisjonsbåter overføres til nye generasjoner. Det skal gjøres gjennom å støtte opp om tradisjonshåndverket og aktiv formidling rundt båtene som skal bygges.

Forbundet KYSTEN er prosjektleder for et nordisk samarbeidsprosjekt som har som mål å få innskrevet nordiske klinkbåttradisjoner på Unescos representative liste over menneskehetens immaterielle kulturarv. Prosjektet startet opp i 2015. Kulturdepartementene i de nordiske landene har vedtatt å fremme nominasjonen.

Kilde: Forbundet KYSTEN

8.2.2 Medvirkning

Medvirkning og samskaping er viktig for kulturmiljøforvaltningen. For at innbyggere skal oppleve det som engasjerende, relevant og nyttig å involvere seg, er det vesentlig at metoder og verktøy treffer målgruppen. Her gir ny teknologi mange muligheter. Folketråkk er en digital veileder som skal være til støtte for kommuner, planleggere og politikere i deres arbeid med å involvere innbyggere i samfunnsutviklingen. Plattformen gir en oversikt over flere metoder og verktøy som sikrer at alle får tilgang og innflytelse i planprosesser. Det er også utviklet et eget medvirkningsverktøy for barn og unge. Barnetråkk er et digitalt verktøy og undervisningsopplegg som synliggjør barn og unges behov i planleggingen.

Mange kommuner arbeider godt med medvirkningsprosesser i forbindelse med planarbeid, slik at innbyggere inkluderes. Oppnevning av innbyggerpaneler, plansmier, ulike typer møter og bruk av andre digitale verktøy av forskjellig slag er eksempler på metoder som benyttes.

Gjennom Riksantikvarens prosjekt Kulturminner i kommunen har medvirkning med lokalbefolkning og frivillige organisasjoner vært viktig. I arbeidet med kulturminneplaner har kommunene kunnet trekke veksler på kunnskapen, oversikten og engasjementet som finnes i lokalmiljøer, jf. boks 9.8.

Bruk av digitale verktøy kan skape nye og større arenaer for medvirkning og samskaping. Riksantikvarens Kulturminnesøk inviterer til dugnad ved å invitere publikum, brukere og frivillige til å bidra med kunnskap, bilder og historier. Per 1. januar 2020 er det lastet opp omtrent 30 000 bilder, jf. kapittel 8.3.2 og figur 8.7.

Innbyggermedvirkning gjennom et bylaboratorium kan organiseres enten i permanente lokaler, som ambulerende eller midlertidige tiltak på ulike steder, som en digital plattform, eller som en kombinasjon av flere av disse. De tre Innherredsbyene Steinkjer, Levanger og Verdal har opprettet ByLab og rettet oppmerksomhet mot natur- og kulturarvens rolle i byutviklingen. I Levanger er det blitt etablert by&bygdeLAB fire steder i kommunen; Åsen, hvor bildet er fra, Skogn, Ytterøy og sentrum.

Foto: Trine Hansen Blomquist og Tove Nordgaard, Levanger kommune

8.3 Tilgjengelighet

Ulike digitale løsninger er viktige virkemidler for å kunne skape engasjement og bidra til at alle skal ha mulighet til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø. Selv om digital dokumentasjon aldri vil kunne være en fullgod erstatning, kan digitale dokumentasjonsmetoder og ulike digitale løsninger være viktige i arbeidet med å sikre kunnskap, tilgjengelighet og medvirkning. I noen tilfeller lar det seg ikke gjøre å bevare et kulturminne eller kulturmiljø fysisk og/eller på stedet. Digital dokumentasjon kan da være den eneste muligheten for å ivareta kunnskap om og opplevelse av det. Digitale formidlingsløsninger er også en måte å gjøre kulturminner og kulturmiljøer universelt tilgjengelige for dem som av ulike årsaker ikke kan oppleve steder, bygninger og anlegg.

8.3.1 Digital formidling

Teknologi gir en rekke muligheter for formidling. Digital visualisering som AR (augmented reality), VR (virtual reality) og 3D-modeller, kan gi bedre og mer brukervennlige løsninger for formidling og deling av kunnskap innenfor kulturarvfeltet framover. Slike framstillinger kan brukes til å kunne formidle detaljer og sammenhenger og til å bevege seg rundt i bygninger, miljøer og landskap som for eksempel er vanskelig tilgjengelige på grunn av geografi eller tilstand, jf. figur 8.6.

Flere bygningsmiljøer etter hvalfangsten på Syd-Georgia i Sørishavet er blitt 3D-scannet. På denne måten har man dokumentert og fått formidlet kulturmiljøer som forteller en viktig del av norsk historie, men som er utilgjengelige på grunn av sin beliggenhet. Et annet eksempel er den interaktive formidlingen av Oslo havn 1798. Her man kan oppleve Oslo havn visuelt og lydmessig i en digital verden, som også er forankret i omgivelsene gjennom vektleggingen av stedet og utplassering av luktbokser langs havnepromenaden. I forbindelse med den arkeologiske utgravningen av Klemenskirken i Trondheim, ble det laget 3D-modeller for å formidle utgravningssituasjonen slik den framstod underveis i prosjektet.

Engene dynamittfabrikk er antakelig den siste bevarte fabrikken i sitt slag i verden. Deler av anlegget skal fredes. Den eldste delen av anlegget utgjør en sikkerhetsrisiko som ikke er forenlig med fredning, og må rives. Hele Engene dynamittfabrikk er godt dokumentert. Området kan gjenoppleves gjennom virtuell teknologi eller på andre måter inngå i et framtidig museum eller formidlingssenter.

Kilde: NIKU

Data fra kulturhistoriske undersøkelser kan også brukes i mer utradisjonelle sammenhenger, slik som film og spill. Dette kan bidra til å skape engasjement og interesse for kulturmiljø hos nye målgrupper. Det ligger et stort potensial i samarbeid med aktører som museer, arkiv, forskningsinstitusjoner og næringsliv som bør undersøkes nærmere. Kostbar produksjon og store mengder data gjør imidlertid at bruken av digitale rekonstruksjoner foreløpig er noe begrenset. Et tettere samarbeid mellom relevante aktører på dette feltet vil være viktig for utviklingen av gode formidlingsløsninger i framtiden.

8.3.2 Kulturmiljødata

Det eksisterer store mengder kulturmiljødata, og det er store gevinster å hente gjennom samarbeid om strukturering og organisering av disse dataene, blant annet effektiv deling av åpne data og dermed bedre digitale publikumsløsninger. Det er imidlertid også behov for bedre samkjøring av systemer og løsninger for oppbevaring.

Det er allerede etablert flere samarbeid på tvers av institusjoner og sektorer. Eksempelvis kan dagens brukere av Riksantikvarens kulturminnedatabase Askeladden få informasjon om arkeologiske funn fra samlingsdatabasene til de arkeologiske forvaltningsmuseene.

Kulturminnesøk er Riksantikvarens digitale formidlingstjeneste som inneholder informasjon om over 190 000 kulturminner og kulturmiljøer: fredete bygninger, tekniske og industrielle kulturminner, fredete kulturmiljøer, verdensarvområder, kirker, arkeologiske kulturminner, Statens kulturhistoriske eiendommer, fredete og vernete fartøy og kulturminner under vann, samt tilleggsinformasjon fra publikum. I Kulturminnesøk kan alle legge inn informasjon om og bilder av kulturmiljø, jf. figur 8.7. Likheten med museumssektorens KulturPunkt er mange, og hele kulturarvfeltet vil kunne dra nytte av mer og bedre koordinering og samordning av slike løsninger.

Den første Selandssaga i Lindesnes kommune er et såkalt brukerminne i Kulturminnesøk, det vil si et kulturminne som er lagt inn av en privatperson. I Kulturminnesøk kan alle legge inn informasjon og bilder, samt søke på stedsnavn, objekttyper eller utforske steder direkte i kartet. For hver oppføring finnes informasjon om selve kulturminnet eller kulturmiljøet, vernestatus og eventuelle bilder.

Kilde: Kulturminnesøk

I oppfølgingen av denne meldingen skal det legges til rette for mer deling og samordning av data og digitale løsninger. Dette skal blant annet bidra til et tettere samarbeid og bedre koordinering av innsatsen i regi av Kunnskapsdepartementet, Kulturdepartementet og Klima- og miljødepartementet. I dette arbeidet bør det legges vekt på tydeligere koblinger mellom materiell og immateriell kulturarv, jf. kapittel 10.3.2.

Deling av data har også stor betydning for eiere. Det må bli enklere for eiere å få tilgang til alle data som berører deres eiendom, enten den er fredet eller den for eksempel ligger innenfor et område med viktige verneverdier. Ulike måter for å gi tilgang til slik informasjon skal vurderes.

8.4 Bedre rammevilkår for eiere

Private eiere av kulturminner og kulturmiljøer gjør en uvurderlig innsats for å bevare en viktig del av landets kulturarv, også på vegne av fellesskapet.

Fortsatt bruk er i de aller fleste tilfeller den beste måten å ta vare på kulturminner og kulturmiljøer. Uten eiere som ser nytteverdien av å bruke en bygning, et anlegg eller fortsatt drift av jordbrukslandskapet, vil mange av de kulturhistoriske verdiene stå i fare for å forsvinne.

Mange eiere er stolte over å eie en fredet eller verneverdig bygning eller anlegg, samtidig som slike eiendommer er underlagt en strengere forvaltning enn andre. Det er derfor viktig at kulturmiljøforvaltningen har god dialog med eiere, og bidrar med råd og veiledning. Tilgang til både rådgivningstjenester og tilskudd er virkemidler som er viktige for at alle gjøres i stand til å ta sin del av ansvaret. I Riksantikvarens rundskriv om dispensasjonsbehandling2 vektlegges det at kulturmiljøforvaltningen skal være løsningsorientert i møte med bruker og eier, og at fredning ikke skal hindre en videre bruk av en bygning, men i størst mulig grad bidra til å sikre bruken.

8.4.1 Håndverkskompetanse

Kunnskap om tradisjonshåndverk og materialkunnskap er helt avgjørende for å ta vare på fredete og verneverdige bygninger, anlegg, fartøy og annen kulturarv. Håndverkskompetanse og materialkunnskap gir en annen type historisk innsikt enn akademisk kunnskap. Håndverkskompetanse og materialkunnskap er også vesentlig for å forstå hvordan og hvorfor bygninger, anlegg og fartøy er konstruert og reparert. Kunnskapsoverføring fra erfarne håndverkere er spesielt viktig, og en slik læring i de enkelte håndverksbedrifter eller i formaliserte studium er en viktig del av det å føre håndverkskompetanse videre.

Det er behov for bred håndverkskompetanse for å ta vare på og vedlikeholde den mangfoldige kulturarven. Det er behov for kompetanse om eldre håndverksteknikker og materialkunnskap, men også nyere byggematerialer, som for eksempel mur og betong, for å kunne ta vare på kulturminner og kulturmiljøer fra nyere tid. Det er viktig å videreføre gamle håndverksfag både ut fra næringspolitiske og kulturelle begrunnelser. Det gjøres både gjennom utdanningstilbud og kunnskapsoverføring gjennom felles prosjekter og gjennom lærlingeordninger. Dette er en viktig del av oppfølgingen av konvensjonen om vern av den immaterielle kulturarven.

Som en oppfølging av St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner og Meld. St. 35 (2012–2013) Framtid med fotfeste – Kulturminnepolitikken, er det i løpet av de siste 5–10 årene opprettet flere utdanningstilbud innen tradisjonelt håndverk. Ved NTNU er det for eksempel en bachelorgrad i tradisjonelt bygghåndverk, der første kull ble uteksaminert våren 2018. De som fullfører dette studieprogrammet vil være kvalifisert både til restaureringsoppdrag og andre oppgaver innen kulturmiljøforvaltning.

Fagskolene i Innlandet, Hordaland og Vestfold og Telemark har etablert, eller er i ferd med å etablere, studier i håndverk og restaurering. Dette er modulbaserte kurs som utøvende håndverkere kan ta mens de er i arbeid, og som gir et godt grunnlag for å restaurere fredete og verneverdige bygninger.

Fylkeskommunenes ansvar for kulturmiljøforvaltning og videregående utdanning bør ses mer i sammenheng for å etablere utdanningstilbud som er tilpasset de ulike regionene.

For å vedlikeholde fredete og vernete fartøy er det nødvendig med spesialisert fagkompetanse. På grunn av den teknologiske utviklingen, er slik kompetanse nesten fraværende i den kommersielle verftsindustrien. En relevant skolering for denne typen fagkompetanse bør også kunne knyttes til fagskolene, på tilsvarende måte som øvrig håndverkerutdanning. Fartøyvernsentrene vil også kunne ha en rolle i dette.

Museene spiller en viktig rolle for å holde håndverkstradisjonene vedlike, både ved å sikre et marked og som tradisjonsbærere. Flere museer har spesialisert seg på å levere materialer og moduler og tilbyr håndverkskompetanse til andre museer. I Det nasjonale museumsnettverket er det 61 museer som forvalter om lag 5 000 kulturhistoriske bygninger. Samlingene består også av inventar og andre gjenstander, foruten en rekke fartøy. Mye av vedlikeholdsarbeidet krever utstrakt bruk av gamle materialtyper og håndverksteknikker. Dette arbeidet lar mange inngå som en del av formidlingen ved museene.

Markedet for rehabilitering, ombygging og tilbygg (ROT-markedet) var beregnet til 178,7 milliarder kroner per år i 20183. ROT-markedet for fredete og verneverdige bygninger er ikke beregnet, men det dreier seg helt klart om store verdier og vil i framtiden trolig være langt større.

Det er økende interesse i fagmiljøene for å arbeide med endring av eksisterende bygningsmasse, for å tilrettelegge for ny eller endret bruk. Dette omfatter både ombygging, oppgradering, tilbygg, påbygg og infill. Endel arkitekt- og konsulentfirmaer og entreprenør- og håndverkerbedrifter har spesialisert seg på kulturhistoriske bygninger. Interessen og erfaringene disse bedriftene opparbeider seg gjennom arbeidet med denne type oppdrag, fortrinnsvis i nært samarbeid med kulturmiljøforvaltningen, er viktig for å løfte kompetansen og kunnskapen i fagmiljøene. Det gjelder alle faser fra planlegging, søknadsprosess og prosjektering til utførelse.

Boks 8.3 Kulturminner for alle

Foto: Lars Erik Haugen, Fortidsminneforeningen

Kulturminner for alle er et femårig program i regi av Fortidsminneforeningen. Programmet startet opp i 2016 og er fullfinansiert av Sparebankstiftelsen DNB. Det er spydspissen i Fortidsminneforeningens arbeid for den immaterielle kulturarven. I tillegg til å bidra til istandsetting av kulturminner og kulturmiljøer, er det et mål å bidra til kompetanseoverføring i tradisjonshåndverk, særlig til yngre håndverkere.

Erfaringer viser at mange istandsettingsprosjekter blir utsatt og forsinket fordi det er mangel på håndverkere med kompetanse på eldre byggetradisjoner. Kulturminner for alle bidrar til å lede flere inn i en utdanning til tradisjonshåndverkere gjennom formidling og kompetanseoverføring.

Kulturminner for alle har opprettet en ressursgruppe av relativt unge tradisjonshåndverkere (30–45 år). Disse får opplæring i håndverkspedagogikk. Ressurshåndverkerne brukes som formidlere og kursholdere på workshops, eller på kurs tilknyttet istandsettingsprosjekter som mottar tilskudd.

Det deles årlig ut fem millioner kroner til istandsetting. Midlene deles ut etter søknad. Et viktig kriterium for å motta støtte er at arbeidene danner arenaer for kompetanseoverføring av tradisjonshåndverk. Gjennom tilskuddsordningen arrangeres det kurs i ulike håndverksteknikker, for lokale håndverkere, skoleelever eller ivrige dugnadsgjenger og frivillige.

I tillegg er det opprettet stipend, som hvert år deles ut til fire unge tradisjonshåndverkere. Disse får delta på kurs på Treseminaret på Hjerleid på Dovre og på Håndverksdagene på Røros. Dette gir kunnskap og inspirasjon, og et nettverk blant utøvende tradisjonshåndverkere fra hele landet.

Kulturminner for alle gjennomfører årlig flere workshops for yngre håndverkere. Hensikten er å samle skoleelever og unge håndverkere til en ukes kurs i tradisjonshåndverk.

Kilde: Fortidsminneforeningen

Foto: Bård Gundersen TUN media/Fortidsminneforeningen

8.4.2 Rådgivningstjenester

God informasjon og veiledning er viktig for den enkelte eier av fredete og verneverdige bygninger, anlegg, fartøy og andre kulturminner eller kulturmiljøer. Tilgang til rådgivningstjenester, håndverkere og teknisk kompetanse er avgjørende for at eiere skal få oversikt over hvilke regler og retningslinjer som legger føringer for mulige tiltak.

Riksantikvarens 15 prioriterte tekniske og industrielle anlegg har for eksempel knyttet til seg egne håndverkere. Disse har bygd opp viktig kompetanse innen bevaring og istandsetting av tekniske og industrielle kulturminner. Det er viktig at kompetansen som er opparbeidet ved anleggene blir sikret og delt med andre relevante håndverksmiljøer.

Et annet viktig kompetansemiljø er Nidaros domkirkes restaureringsarbeider som er nasjonalt kompetansesenter for bevaring og restaurering av verneverdige bygninger i stein. I tillegg til å restaurere og vedlikeholde Nidarosdomen og Erkebispegården skal senteret også bevare og videreutvikle de tradisjonelle håndverkene som er representert ved senteret. Den tradisjonelle, interne videreutdanningen av håndverkerne kombineres med en bachelorutdanning i teknisk bygningsvern ved NTNU, jf. boks 8.4. Nidaros domkirkes restaureringsarbeider tilbyr også generell rådgivning vedrørende restaurering av verneverdige bygninger i stein, utarbeidelse av tilstands- og tiltaksrapporter, veiledning av håndverkere samt fagkurs og foredrag.

Bygningsvernsentre

Bygningsvernsentre og andre rådgivningstjenester for bygningsvern har stor betydning for det praktiske istandsettings- og vedlikeholdsarbeidet. De fungerer som et lett tilgjengelig tilbud for både eiere og håndverkere og spiller en viktig rolle for å sikre tilgang til kompetanse innen tradisjonshåndverk. I de fylkene hvor det allerede finnes bygningsvernsentre eller andre tilsvarende rådgivningstjenester for eiere av fredete og verneverdige bygninger, er det ifølge Riksantikvaren bedre søknader og resultater av istandsettings- og vedlikeholdsprosjekter.

Regjeringen vil vurdere å gi oppstartstilskudd for å stimulere til etablering av slike rådgivningstjenester. Slike tjenester kan etableres etter ulike modeller, der for eksempel kulturmiljøforvaltningen samarbeider med museer og andre aktører for å møte lokale behov og regionale tilpasninger.

Det er et særskilt behov for oppfølging av eiere av automatisk fredete, samiske bygninger. Prosjektet Registrering av automatisk fredete samiske bygninger under bevaringsprogrammet Samiske kulturminner har gitt kjennskap til 900–950 automatisk fredete bygninger, jf. boks 10.1. Mange av eierne er nylig gjort kjent med fredningsstatusen på eiendommen sin og har behov for informasjon og veiledning om hva det vil si å eie en fredet bygning.

Fartøyvernsentre

I 1996 ble det opprettet tre nasjonale fartøyvernsentre; Hardanger fartøyvernsenter (HFS) i Norheimsund, Nordnorsk fartøyvernsenter og båtmuseum (NNFA) i Gratangen og Bredalsholmen dokk og fartøyvernsenter (BDF) ved Kristiansand. HFS og NNFA arbeider med trefartøy og BDF med stålfartøy. HFS er en del av Hardanger og Voss museum, mens de to andre sentrene er frittstående stiftelser.

Fartøyvernsentrene har stor betydning for det praktiske fartøyvernet og kvaliteten på restaureringer og istandsettinger. Det er et mål at fartøyvernsentrene skal fungere som lavterskeltilbud for både eiere og håndverkere ved andre verft og båtbyggerier, og fortsatt spille en viktig rolle som nav for å sikre tilgang til og spre kompetanse innen tradisjonshåndverk.

Sentrene utfører fellestjenester og konkrete restaurerings- eller istandsettingsoppdrag på fartøy. Fellestjenester er aktiviteter som skal sikre at håndverket innen vedlikehold og istandsetting av tre- og stålfartøy bevares i et langsiktig perspektiv. Håndverket skal kunne bevares uavhengig av økonomiske konjunkturer i samfunnet. Tilskuddet som fartøyvernsentrene mottar til fellestjenestene er ikke driftsstøtte, men kjøp av tjenester innen dokumentasjon, kompetansebygging og andre tjenester som ikke forventes at ordinære verft utøver.

Foto: Elisabet Haveraaen, Klima- og miljødepartementet

Riksantikvaren gjorde omfattende endringer i forvaltningen av tilskuddene til fartøyvernsentrene i 2015, og i 2017–2018 gjennomførte Riksantikvaren en evaluering av fartøyvernsentrene. Evalueringen viste behov for tettere oppfølging av sentrenes produksjoner og leveranser. Riksantikvaren og fartøyvernsentrene har etablert et samarbeid for å følge opp anbefalingene etter evalueringen. Dette arbeidet skal videreføres.

Samarbeid og kunnskapsutveksling mellom lokale håndverksmiljø og de tre nasjonale fartøyvernsentrene er viktig for å lykkes. Fylkeskommunene, Sametinget og kommunene spiller en sentral rolle for å tilrettelegge for slikt samarbeid.

Bygg og Bevar

Bygg og Bevar er et samarbeidsprogram mellom Klima- og miljødepartementet og Byggenæringens Landsforening. Programmet ble etablert i 2009, som en oppfølging av St.meld. nr. 16 (2004-2005) Leve med kulturminner. Koblingen til Byggenæringens Landsforening knytter håndverksbransjen tett til arbeid på verneverdige bygninger og er en god arena for offentlig-privat samarbeid.

Bygg og Bevar er organisert som en nettportal som gjør kunnskap om byggemåte, restaurering og vedlikehold av eldre bygninger tilgjengelig for alle. Portalen er en møteplass for huseiere og håndverkere med blant annet konkrete tips og instruksjoner om materialer, huskonstruksjoner, restaurering av vinduer og energieffektivisering av eksisterende bygg, uten at dette går på bekostning av kulturmiljøverdier.

Samarbeidet mellom vern og næring gir mange muligheter for å nå framtidige klima-ambisjoner og skape gode bygningsmiljøer hvor de kulturhistoriske verdiene er integrert og ivaretatt. I tillegg ivaretas kunnskapen knyttet til håndverk og regional byggeskikk.

Bygg og Bevar utløper som program ved utgangen av 2020. Programmets bidrag til en grønn og bærekraftig byggenæring gjennom gjenbruk av eksisterende bygninger, godt håndverk og tradisjonelle materialer vil fortsatt være viktig. I oppfølgingen av denne meldingen skal en videreføring av Bygg og Bevar med langsiktige og forutsigbare rammer vurderes. Det bør være en målsetning at Bygg og Bevar beholder en tydelig tilknytning til byggebransjen i en eventuell videreføring.

8.4.3 Kulturminnefondet

Kulturminnefondet er en tilskuddsordning for private eiere av verneverdige kulturminner og kulturmiljøer, og et viktig bidrag til å nå målet om at alle skal ha mulighet til å engasjere seg og ta ansvar. Vern gjennom bruk og verdiskaping er viktige kriterier i Kulturminnefondets vurderinger. Slik kan det genereres inntekter som igjen gjør eierne i stand til å holde kulturarven levende.

Kulturminnefondet ble etablert i 2002 og har i løpet av 16 år gitt støtte til over 5 000 prosjekter i hele landet. Fire av fem mottakere av midler forteller at prosjektet deres ikke hadde blitt gjennomført uten midler fra fondet.

Hvert år er søknadssummen langt høyere enn tilgjengelig budsjett. I 2018 hadde fondet for eksempel 92,7 millioner kroner til fordeling, mens det samme år ble søkt om støtte til prosjekter for nesten 345 millioner kroner.

Rapporten Kulturminnefondets samfunnsnytte4 viser at tilskudd til kulturminner og kulturmiljøer utløser finansiering, engasjement og arbeidsinnsats fra både eiere, frivillige og andre. Det skapes ringvirkninger utover bevaringen i seg selv, som direkte og indirekte næringseffekter, utvikling av håndverkskompetanse, verdistigning av eiendom, stedsutvikling og økte opplevelseskvaliteter i landskap og byrom. Ifølge rapporten har Kulturminnefondets tilskudd på 570 millioner kroner, siden starten i 2003, ført til en privat innsats på nærmere to milliarder i bevaringsarbeidet. Det vil si at en krone i tilskudd fra Kulturminnefondet fører til at det brukes 3,50 kroner på bevaringsprosjekter.

Kulturminnefondet har vist seg å være et godt virkemiddel for å ta vare på et mangfold av kulturmiljø som ikke er fredet. Regjeringen legger opp til å fortsatt styrke Kulturminnefondet og arbeide for at fondets midler bidrar strategisk for å nå de nasjonale kulturmiljømålene.

Boks 8.5 Dampsentralen i Ilsvika i Trondheim

Dampsentralen i Ilsvika i Trondheim, har fått ny bruk som treningssenter.

Den monumentale bygningen var opprinnelig oppført som reservekraftverk for Trondheim Elektrisitetsverk i 1915. Anlegget bestod av apparatavdeling, kjelhus, kullskur, to dieselmotoraggregater og maskinsal. Under andre verdenskrig brukte tyskerne kullageret til avlusning av soldater og fanger.

De karakteristiske portene var i svært dårlig forfatning, og istandsettingsarbeidet ble støttet av Kulturminnefondet med 265 000 kroner. Eierne Hilde og Morten Holck fikk Kulturminnefondets nasjonale plakett for godt bevaringsarbeid.

Prosjektet er et godt eksempel på at store bygninger i by kan få ny bruk, samtidig som eldre bygningsdeler bevares. Dampsentralen viser vern gjennom bruk, hvor bygningen kommer allmennheten til gode og bidrar til sosial bærekraft.

Foto: Benedikte Skarvik / Agraff

8.5 Oppfølging

Regjeringen vil

• oppmuntre til økt deltakelse og medvirkning i forvaltningen av kulturmiljø

  Det skal blant annet gjøres ved å:

  • bruke de frivillige organisasjonenes kompetanse

  • legge til rette for deling og samordning av data

• bedre rammevilkår for eiere og forvaltere av kulturmiljø

  Det skal blant annet gjøres ved å:

  • videreføre og utvikle etter- og videreutdanningstilbudet for håndverkere innen restaurering og istandsetting av bygninger og fartøy

  • vurdere oppstartstilskudd for å stimulere til utvikling av regionale rådgivningstjenester for private eiere av kulturmiljø

  • vurdere en videreføring av Bygg og Bevar med langsiktige og forutsigbare rammer

  • følge opp Kulturminnefondet i tråd med intensjonene i Granavolden-plattformen

9 Bærekraft

Bærekraftig utvikling innebærer at behovene til mennesker som lever i dag skal dekkes uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov. Norge har sluttet seg til FNs 17 bærekraftsmål og Agenda 2030 som er verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet, stoppe klimaendringene og stanse tap av naturmangfold innen 2030.

Bærekraftsmålene ser miljømessig, sosial og økonomisk utvikling i sammenheng. Det innebærer at oppfølgingen av målene må ha en helhetlig tilnærming, som omfatter samhandling og oppgaveløsing på lokalt, regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå. Norge har gjennom Paris-avtalen forpliktet seg til å arbeide for å redusere klimagassutslippene.

Regjeringen vil framheve kulturmiljøets betydning for bærekraftig utvikling gjennom et eget nasjonalt mål:

Kulturmiljø skal bidra til bærekraftig utvikling gjennom helhetlig samfunnsplanlegging.

9.1 En tredelt tilnærming

FNs bærekraftsmål reflekterer de tre dimensjonene i bærekraftig utvikling; miljømessig bærekraft, sosial bærekraft og økonomisk bærekraft. Bidrag til én av dimensjonene skal ikke gå på bekostning av de andre to. I oppfølgingen av denne meldingen skal det blant annet utvikles indikatorer som måler kulturmiljøets bidrag til å nå bærekraftsmålene i Norge.

9.1.1 Miljømessig bærekraft

Regjeringen har satt som mål at utslippet av klimagasser i 2030 skal reduseres med 50 til 55 prosent sammenliknet med referanseåret 1990. For å få til dette, er det også nødvendig å se på hvordan bygge- og anleggssektoren kan bidra. Tall fra International Energy Agency fra 2013 viser at byggesektoren står for om lag 40 prosent av det globale energiforbruket, og om lag 30 prosent av det globale klimagassutslippet5. Byggevarene utgjør over 80 prosent av sektorens utslipp. FNs klimapanel (IPCC) peker på at en stor andel av bygningsmassen som finnes i dag også vil eksistere i 2050, og at rehabilitering og oppgradering av eksisterende bygningsmasse derfor er viktige bidrag for å redusere utslipp fra sektoren6. Det å ta vare på og vedlikeholde kulturhistorisk verdifulle bygninger og anlegg er med andre ord et viktig bidrag i arbeidet med å redusere klimagassutslipp.

Norge har også forpliktet seg til å stanse tap av naturmangfold gjennom tilslutning til konvensjonen om biologisk mangfold og Nagoyaprotokollen. Nasjonale mål for naturmangfold ble lagt fram i Prop. 1 S (2014–2015) og fulgt opp i Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet – Norsk handlingsplan for naturmangfold. Det internasjonale naturpanelets (IPBES) globale rapport om naturens tilstand viser at bærekraftsmålene for 2030 ikke kan nås dersom utviklingen for naturmangfold fortsetter i samme retning som nå. Det å ta vare på kulturmiljø og holde kulturlandskap i hevd kan bidra til å sikre overlevelse for de truete artene og naturtypene som lever her. Satsingen Utvalgte kulturlandskap i jordbruket er en ordning som kombinerer ulike formål og bidrar til å opprettholde naturmangfoldet i kulturlandskapet, jf. boks 10.4.

Klimagevinst gjennom bruk, ombruk, gjenbruk og transformasjon

Overgangen fra en lineær til en sirkulær økonomi er en del av løsningen for at byggenæringen skal bli mer bærekraftig. Den sirkulære økonomiens mål er å utnytte alle ressurser best mulig. Vern gjennom bruk er derfor fortsatt et viktig prinsipp for en bærekraftig kulturmiljøforvaltning. Det vil redusere avfall, samt redusere behovet for produksjon og transport av nye byggematerialer.

Boks 9.1 Klimagassberegning for Villa Dammen

Villa Dammen i Moss er en enebolig fra 1936. Den er enkelt oppgradert med miljøvennlige materialer og smarte energiløsninger som reduserer klimagassutslippene. Beboerne følger rådene om temperatursoning og redusert temperatur utenom brukstiden, noe det ligger godt til rette for i dette gamle huset.

Beboeratferd er bestemmende for energibruken i boliger. Det målte forbruket av energi for det oppgraderte gamle huset er langt lavere enn energibehov beregnet etter standard forutsetninger (NS 3031). Dette funnet er i tråd med nyere forskning. Standard energibehovsberegninger har tendens til å overestimere energibehovet i eldre hus og underestimere reelt behov i nye hus.

På bakgrunn av dette har Husbanken utviklet et alternativt, standardisert sett med faktorer som gjenspeiler en bruksmåte som ikke er uvanlig i gamle boliger. Det er disse forutsetningene konklusjonen under bygger på. Hovedforskjellen fra NS 3031 er redusert driftstid for ventilasjon, lavere energibruk til varmt tappevann, lavere temperatur utenom driftstid og større bruk av temperatursoning.

Beregningene viser at det tar omlag 52 år før det er mer klimavennlig å rive det gamle huset og bygge et nytt, framfor å oppgradere det gamle. Det tar bare et halvt års tid før oppgraderingen av det gamle huset er mer klimavennlig enn å fortsette å bruke det gamle som det var.

Beregningene og illustrasjonene er utført av Asplan Viak. De praktiske løsningene er det redegjort for på Bygg og Bevar sin nettportal Jakten på Kilowatten.

Kilde: Asplan Viak, foto: Marte Boro, Riksantikvaren

Fortsatt bruk, innovativ ombruk og gjenbruk av eksisterende bygninger og materialer bidrar til å redusere råvarebruk, avfall, utslipp og energiforbruk. Det er virkningsfulle tiltak som gir reduserte klimagassutslipp her og nå, og ikke bare en beregnet gevinst i framtiden.

Begrepene ombruk og gjenbruk brukes ofte om hverandre. Begge begrepene kan gjelde bruk av hele bygningen, og inkludere ny bruk av en bygning. De kan også omfatte ombruk eller gjenbruk av bygningsmaterialer og bygningsdeler, ofte på nye måter og i kombinasjon med nye materialer med eller uten bearbeiding. Materialer og bygningsdeler som tas helt ut av sin sammenheng og gjennomgår store endringer vil ikke nødvendigvis ivareta kulturhistoriske verdier. Dette vil avhenge av sammenhengen og det er derfor viktig å være bevisst på hvilke verdier som skal ivaretas, og velge tiltak ut fra dette.

Mange eldre bygninger er oppført med materialer som har god kvalitet, med lang levetid og som lar seg vedlikeholde. Dette er klimavennlige egenskaper. Vektlegging av sirkulær økonomi understreker betydningen av kunnskap og ferdigheter knyttet til tradisjonelle materialer og tradisjonelt håndverk. Slik kunnskap er viktig for både å kunne vedlikeholde gamle bygninger, men også viktig som en del av en generell teknologisk kunnskapsutvikling, jf. kapittel 8.4.1 og kapittel 8.4.2.

Det offentlige eier mange fredete og bevaringsverdige bygninger og anlegg. Det er viktig at det offentlige er en aktiv pådriver og går foran med et godt eksempel når det gjelder bruk, ombruk og gjenbruk av den historiske bebyggelsen. Dersom fortsatt bruk av en bygning i offentlig eie ikke lenger er mulig, bør muligheter for annen bruk utredes.

Bruk, ombruk, gjenbruk og transformasjon kan bidra til at kulturhistoriske verdier ivaretas og kulturmiljøer vitaliseres. Med transformasjon menes her omdanning eller omforming av arealer og bebyggelse. Det kan innebære omforming av et område til å romme nye funksjoner, for eksempel ny bruk av tidligere industribygninger kombinert med ny bebyggelse.

Det er foreløpig få norske studier som dokumenterer klimagevinsten ved å rehabilitere kontra å bygge nytt. I regi av prosjektet Bevar bygg – bevar klima er det gjort beregninger som viser at gjenbruk av eksisterende enebolig gir lavere klimagassutslipp enn riving og nybygg, jf. figur 9.2. Beregninger lagt fram i en rapport fra Asplan Viak i 20167, på oppdrag fra Riksantikvaren, viser at det tar mer enn 50 år før det er mer klimavennlig å rive et gammelt hus og bygge nytt etter dagens byggteknisk forskrift, framfor å oppgradere det gamle, jf. boks 9.1.

Klimagassberegninger brukes nå i større grad både for å gjøre gode materialvalg i byggefasen, og for å vurdere riving og nybygg kontra bevaring og oppgradering. Regjeringen ser behov for å forbedre metodene for klimagassregnskap slik at de favner hele livsløpet til bygningene og omfatter riving, håndtering av avfall, produksjon og transport av byggematerialer, oppføring, bruk og vedlikehold. Det er viktig at eldre bygningers faktiske egenskaper brukes som grunnlag i beregningene.

Regjeringen ønsker å fremme bruk, ombruk, gjenbruk og transformasjon av historiske bygninger og bygningsmiljøer gjennom koordinert virkemiddelbruk, jf. kapittel 10.1.1.

Beregningene er gjort i regi av prosjektet Bevar bygg - bevar klima og viser at utslipp tilknyttet gjenbrukt enebolig og ny enebolig er på henholdsvis 25 000 og 61 000 kg CO₂-ekv. Ved gjenbruk av bygningen vil det bli 61 prosent lavere utslipp fra materialer, gjennom hele bygningens levetid.

Kilde: Rambøll og prosjektet Bevar bygg - bevar klima (Innlandet fylkeskommune)

Energieffektivisering og energieffektive bygninger

Det er et stort potensial for energieffektivisering av bevaringsverdige bygninger. En forskningsrapport fra 20198 viser at metoder for å oppnå bærekraftige nybygg også kan fungere godt ved restaurering og oppgradering av eldre, verneverdige bygninger.

Fortidsminneforeningen har gjennomført undersøkelser som viser at effekten av små og mellomstore tiltak i eldre bygninger er stor9. Undersøkelsen viste både innsparing i energibruk, økt komfort og reduksjon av klimagasser. Den viste også at mange av tiltakene både er rimelige og forholdsvis enkle å gjennomføre.

I Bevaring av kulturminner – Veiledning for forbedring av historiske bygningers energiytelse (NS-EN 16883) gis det veiledning om hvordan en kan vurdere og planlegge enøktiltak for historiske bygninger, samtidig som de kulturhistoriske verdiene bygningene representerer ivaretas.

Det er også mulig å miljøsertifisere eksisterende bygninger. BREEAM-NOR er en sertifiseringsordning for særlig nybygg, men også større rehabiliteringsprosjekter, jf. boks 9.2. Det nordiske miljømerket Svanen tilbyr også sertifisering av renovering.

Rådhuset i Bergen er tegnet av arkitekt Erling Viksjø og er oppført i 1971–1974. Bygget er verneverdig. Bergen bystyre vedtok i 2019 å rehabilitere rådhuset framfor å rive og bygge nytt. Beslutningen ble blant annet tatt på bakgrunn av utredninger som viste at rehabilitering av eksisterende bygning ville gi 47 prosent mindre klimagassutslipp enn å rive og bygge nytt. Beregningene viste også at rehabilitering var den rimeligste løsningen, sammenlignet med riving og nybygg.

Foto: Lene Buskoven, Riksantikvaren

I oppfølgingen av denne meldingen vil regjeringen legge vekt på å styrke kunnskapsgrunnlaget knyttet til miljøeffekten av bruk, ombruk, gjenbruk og transformasjon av den historiske bygningsmassen. Det vil også bli vurdert hvordan tilpasning av dagens regelverk kan gi muligheter for å stille krav om gjennomføring av klimagassberegninger i prosjekter som kan innebære riving av større bygninger og til gjenbruk og transformasjon av eksisterende bygningsmasse i utbyggingsprosjekter.

9.1.2 Sosial bærekraft

Den sosiale dimensjonen i bærekraftsbegrepet omfatter både sosiale og kulturelle aspekter. Kulturarvens potensial for å oppnå sosial bærekraft ligger hovedsakelig i betydningen kulturarven har for identitet, tilhørighet, livskvalitet og helse for alle. Aktiviteter som skjøtsel, istandsetting og rydding bidrar til å legge forholdene til rette for fysisk aktivitet, gir rikere kulturmiljøopplevelser og gjør det attraktivt å komme seg ut. Kulturarv bidrar dermed til å bygge sosial kapital og til å gi sosial tilhørighet.

I Kommunal- og moderniseringsdepartementets håndbok; Byrom – En idéhåndbok, vises det til at sosial bærekraft handler om inkludering, utjevning av sosiale ulikheter og om å skape fysiske steder og sosiale forhold som er gode for mennesker å leve i. Det vises til at kulturminner er skattkister som forteller genuine lokale historier, som bidrar til identitet og tilhørighet. Kulturhistoriske bygninger, plasser, anlegg, gater, tråkk og spor i landskapet kan brukes som en ressurs i by- og stedsutviklingen.

Ålgård sentrum i Gjesdal kommune mottok Statens pris for byggkvalitet 2019. Ålgård sentrum vokste fram knyttet til et ullspinneri på andre halvdel av 1800-tallet. Lokstallen har fått ny bruk som kafé/restaurant. Det nye «teppet» i sentrum, med steiner lagt etter gamle vevemønstre, løfter fram stedets industrihistorie.

Foto: Direktoratet for byggkvalitet

Kulturarv kan gi innblikk i og kunnskap om kulturelt mangfold i tid og rom. Det kan bidra til bedre forståelse for nåtiden og den historiske utviklingen, som igjen kan danne grunnlag for større aksept for kulturelle forskjeller. Kulturarv er på den måten en ressurs for integrering og inkludering. Fylkeskommunenes økte ansvar innenfor integrering, jf. Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner, gir dem mulighet til i større grad å kunne se dette feltet i sammenheng med kulturmiljøforvaltningen.

Stedsidentitet og kulturell identitet er ofte tett knyttet sammen. Materiell og immateriell kulturarv møtes i de fysiske omgivelsene, i fortellinger og gjennom tradisjoner og språk. Kunnskap om tradisjonshåndverk og materialkunnskap er helt avgjørende for å ta vare på og forvalte materiell kulturarv, jf. kapittel 8.4.1.

Kulturmiljøets potensial for kunnskap, opplevelse og bruk er en viktig del av bidraget til sosial bærekraft. Det kan være med på å stimulere nysgjerrigheten og kreativiteten, og den motiverer til utdanning og læring. I de tilfeller hvor kulturminner og kulturmiljøer ikke kan tas vare på, er dokumentasjon viktig for å ta vare på kildeverdier, som grunnlag for ny kunnskap. God forståelse av mennesker, kultur og samfunn legger grunnlag for å forstå hvordan dagens utfordringer kan møtes.

Sieidien er en 8 meter høy klippeblokk som ligger høyt, fritt og godt synlig fra alle kanter. Ved foten av steinen har det vært et skattegjemme med offergaver som nå er plyndret. Ifølge et lokalt sagn vil Nissonašgállu falle over den som skjemmer steinen.

Foto: Oskar Puschmann, NIBIO

Levbare byer og steder

By- og stedsutvikling er en del av løsningen for en bærekraftig utvikling. FNs bærekraftsmål nr. 11, Bærekraftige byer og samfunn, handler om å gjøre byer og bosettinger inkluderende, trygge, motstandsdyktige og bærekraftige. Delmål 11.4 omhandler styrket innsats for å verne om og sikre verdens kultur- og naturarv. FNs New Urban Agenda10 er en felles visjon for å gjennomføre bærekraftig byutvikling. Her understrekes det blant annet at den historiske muligheten til å utnytte byer og bosettingers nøkkelrolle som drivkrefter i en stadig mer urbanisert verden, må brukes.

De fysiske omgivelsene legger rammene for menneskers liv og livskvalitet. Mens begrepet livskvalitet handler om menneskene, brukes uttrykket levelighet (liveability) om utformingen av omgivelsene. Levbare byer og steder – også kalt «liveable cities» – er byer og steder der det er godt å leve, og som har omgivelser som bidrar til høy livskvalitet.

Hvordan byer, nærmiljøer og steder utvikles betyr mye for folks helse. Inspirerende omgivelser kan skape større fysisk og sosial aktivitet, kan motvirke ensomhet og skape større trygghet. Kvalitetene i omgivelsene kan også bidra til bedre trivsel, bedre oppvekstvilkår og inkludering. Kulturmiljø kan bidra til å skape levelighet gjennom å bygge opp om et steds identitet og bidra til historisk tidsdybde.

Historiske bymiljøer

Å forvalte historiske bymiljøer og inkludere historisk bebyggelse i by- og stedsutviklingen, kan bidra til levbare byer og steder og økt livskvalitet. Det er derfor viktig at kulturmiljøforvaltningen deltar i planarbeid og byutviklingsprosjekter. Gjennom gode medvirkningsprosesser og dialog kan en finne fram til omforente løsninger. Det er viktig at forvaltningen er tidlig, tydelig og løsningsorientert. Kulturmiljøforvaltningen skal arbeide aktivt for å identifisere verdifulle kulturmiljøer og handlingsrommet for endringer.

Riksantikvarens register over bymiljøer i Norge med nasjonal kulturhistorisk verdi, NB!-registeret, gir en oversikt over områder hvor det må vises særlige hensyn i forbindelse med videre forvaltning og utvikling.

Riksantikvarens bystrategi vektlegger at dagens byer har historiske spor i form av gatenett og eiendomsstrukturer, bygninger og bygningsmiljøer. En langsiktig og bærekraftig forvaltning av de historiske bymiljøene forutsetter at bygningene brukes og vedlikeholdes, og at de historiske bygningsmiljøene bevarer sitt særpreg og fortsatt oppleves som attraktive bomiljøer. Bystrategien skal videreutvikles med særlig vekt på omgivelsenes bidrag til levbare steder og livskvalitet.

Ålesund ble herjet av en stor brann i 1904. Trehusbebyggelsen ble lagt i aske. I løpet av kort tid ble byen gjenoppbygget i jugendstil.

Foto: Cornelis Horn Evensen, Riksantikvaren

Verneverdig bebyggelse, historiske bymiljøer, kulturlag under bakken og andre kulturmiljøer i byene settes ofte under press. Befolkningsvekst i de større byene fører til utbygging og fortetting for å redusere reiseavstander og unngå å bygge i nye områder. Dette kan i mange tilfeller være utfordrende for ivaretakelsen av kulturhistoriske verdier.

Boks 9.4 Historiske vandreruter

Historiske vandreruter er et samarbeid mellom Den Norske Turistforening og Riksantikvaren, der målet er å gjøre gamle ferdselsårer bedre kjent og mer brukt. Rutene gir både friluftsopplevelser og øker kunnskapen om gamle ferdselsveier. Rutene er merket med informasjonstavler, i tillegg til at rutenes historie og kulturmiljø formidles gjennom digitale plattformer.

Interessen er stor for å bli kjent med kulturminner langs rutene. Det er registrert en dobling av hytteovernattinger før og etter etableringen av de historiske vandrerutene.

Historiske vandreruter per 1. januar 2020:

• Finnskogrunden – finnetorp og skogfinnenes kulturarv i Kongsvinger

• Brudledruta – unike steinsettinger langs en gammel kirkevei i Sirdal

• Jacobineruta – fjorden som ferdselsåre, krigs- og industrihistorie i Oslofjorden

• Flyktningeruta – flukt- og kureer-rute fra andre verdenskrig, Sentrale Østlandet

• Stølsruta i Valdres – levende stølsliv og beitelandskap i drift

• Historisk vandrerute Jotunheimen – DNTs historie, Jotunheimens mest brukte stier

• Telegrafruta – telegrafhistorie og rallarliv i Saltfjellet

• Historisk vandrerute Reisadalen – kvensk, norsk og samisk kulturarv

• Ferdselsvegen over Kamperhamrane – nytteferdsel og gjeterliv mellom Stryn og Skjåk

• Turistvegen over Folgefonna – de første europeiske fjordturistene over breen

• Aurlandsdalen – drifteveg, industri og kulturlandskap mellom fjord og fjell

Historiske vandreruter under arbeid:

• Hallingskeidvegen – slepe til og fra markedsplass på høyfjellet

• Malmvegen – gruvedrift og malmtransport på Rørosvidda

• Viglesdalen – steinalderboplasser, gravrøyser og hellere

Den gamle ferdselsvegen over Kamperhamrane går fra Sunndalen i Oppstryn gjennom Raudalen til Skjåk i Gudbrandsdalen. Stien går på oppmurte steintrapper og passerer store siktevarder. Bildet er fra Sunndalssetra i Stryn kommune.

Foto: Louise Brunborg-Næss

Kilde: Riksantivaren

Bygge- og anleggssektoren og eiendomsbransjen har også et viktig ansvar for å bidra med innovative løsninger i utbyggingsprosjekter som grunnlag for utforming av klimavennlige og sosialt og kulturelt bærekraftige byer og steder.

Slåttedagene i Gåradak i Porsanger kommune arrangeres i regi av Kolvik og Omegn bygdelag. I 2018 deltok rundt 70 personer for å sette opp hesjer og slå med ljå og skjøtte kulturlandskapet på Sivertnes i Gåradak. Slåttedagene er et sosialt arrangement i en kommune med i underkant av 4 000 innbyggere.

Foto: Marte Eliassen

9.1.3 Økonomisk bærekraft

Det er en økende bevissthet rundt kulturarven som verdiskaper.

Kulturarvens økonomiske bidrag

Kulturarv er en samfunnsressurs som i større grad bør brukes for å utvikle livskraftige lokalsamfunn og som grunnlag for næringsutvikling. Vern gjennom bruk har lange tradisjoner og er en god strategi for å ta vare på kulturmiljø. Når kulturmiljø brukes kan det også åpne seg nye utviklingsmuligheter. Pilotprosjektet Verdiskapingsprogrammet på kulturminneområdet, som Riksantikvaren gjennomførte i perioden 2006–2010, og som var en oppfølging av St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner, har gode eksempler på dette.

Verdiskaping basert på kulturarv har også blitt et tema i flere utviklingsstrategier og prosesser, både for stedsutvikling og næringsutvikling. Dette kan bidra til økt oppslutning om og ressurser til å ta vare på kulturmiljøet. Mange av de samme erfaringene er gjort i programmet Naturarven som verdiskaper, som Miljødirektoratet har gjennomført.

Kulturarvens samfunnsnytte har blitt vektlagt de siste årene. I 2014 ble kulturarv anerkjent av EUs ministerråd som en strategisk ressurs for et bærekraftig Europa. I ekspertrapporten Getting cultural heritage to work for Europe11 heter det at kulturarven i stadig økende grad blir sett på som en positiv bidragsyter til det europeiske bruttonasjonalproduktet. I rapporten, som var et sentralt grunnlagsdokument i EUs rammeprogram for forsknings- og utviklingsarbeid – Horisont 2020, heter det videre at kulturarven nå anerkjennes som en vesentlig del av Europas underliggende sosioøkonomiske, sosiale, kultur- og naturbaserte kapital. Ifølge rapporten er dette en viktig endring av fokus ettersom kultur og kulturarv tradisjonelt har blitt sett på som en utgiftspost.

I rapporten Cultural Heritage Counts for Europe12, ble kulturarvens økonomiske bidrag synliggjort gjennom en eksempelsamling av beste praksis. Rapporten peker på at kulturarv har miljømessige, sosiale, kulturelle og økonomiske effekter, både lokalt, regionalt og nasjonalt og at kulturarv er en bidragsyter til å oppnå bærekraftsmålene. De siste årene er det også gjennomført flere detaljstudier og gjort beregninger som tydeliggjør dette bidraget. Høsten 2019 ble det lagt fram en rapport fra et forsknings- og utredningsprosjekt finansiert av ESPON (European Spatial Planning Observation Network). Prosjektet hadde som mål å sette sammen eksisterende statistikk fra europeiske land, til en metode som utgangspunkt for et satellittregnskap for kulturarvfeltet. Metoden ble testet i elleve land, blant dem Norge. Rapportens beregninger viser at kulturarvfeltet bidro med 112 milliarder kroner i 2017, noe som tilsvarer 3,4 prosent av BNP for Fastlands-Norge.13

En visuell framstilling av kulturarvens betydning for en bærekraftig utvikling i Europa, slik det framgår av rapporten Cultural Heritage Counts for Europe.

Kilde: © CHCfE Consortium

Boks 9.5 Kulturgarder – gårdsturisme basert på kulturmiljø

Kulturgarder i Gudbrandsdalen er et samarbeid mellom gårder som tilbyr overnatting, mat og opplevelser. De unike gårdsmiljøene danner grunnlag for næringsutvikling. Gårdshistorien og tradisjoner er videreført gjennom generasjoner. Det tilbys overnatting i fredete og verneverdige bygninger som stabbur og loft. En ønsker å gi gjesten en «opplevelse de aldri glemmer». Det legges vekt på kvalitet og egenart og skreddersydde opphold. Matopplevelsen er en viktig del av oppholdet og er i stor grad basert på råvarer fra lokale produsenter og/eller er økologiske produkter.

Valbjør gard er en av åtte gårder som inngår i samarbeidet Kulturgarder i Gudbrandsdalen.

Foto: Elisabet Haveraaen, Klima- og miljødepartementet

I en studie Menon Economics utarbeidet for Riksantikvaren i 2017, brukes metoder for verdsetting av fellesgoder og lokaløkonomiske analyser for å vise eksempler på den samfunnsøkonomiske verdien av kulturminner og kulturmiljøer14. Analysen viser blant annet at det er større betalingsvillighet for å bo i en bolig som er verneverdig sammenliknet med en tilsvarende bolig som ikke er verneverdig. Betalingsviljen er også høyere for å bo i områder med høy tetthet av verneverdig bebyggelse. Dette gjelder særlig i og ved større, helhetlige kulturmiljøer. Studien viser at det å bo i og ved verneverdige hus og miljøer har en verdi for den enkelte, men også at kulturmiljø bidrar til økt velferd i lokalsamfunn i form av økt sysselsetting og verdiskaping, blant annet gjennom turisme. Disse funnene er i tråd med andre tilsvarende studier fra ulike steder både i Europa og USA.

Næringsutvikling basert på kulturarven

Oslo Economics har, på oppdrag fra Norsk Kulturarv, kartlagt utfordringer og flaskehalser knyttet til næringsvirksomhet med utgangspunkt i kulturminner15. Rapporten trekker fram flere forslag til løsninger knyttet til regelverk, retningslinjer og behovet for målrettete tilskudd som berører både Riksantikvarens og Innovasjon Norges arbeid. I oppfølgingen av denne meldingen vil forslagene i rapporten bli vurdert nærmere.

Mange kulturminner og kulturmiljøer i Norge kan knyttes til aktiviteter innenfor landbruk og fiskeri. For å øke kunnskapen om og skape engasjement for norsk matkultur og bærekraftig råvare- og ressursbruk er det viktig å ta vare på fysiske spor som bygninger og utstyr brukt i forbindelse med produksjon, høsting, oppbevaring, konservering og foredling av mat og drikke. Eksempler på dette er stabbur, kornmagasiner, setermiljøer, fiskehjell og ulike redskaper.

Enhver form for næringsvirksomhet tilknyttet kulturmiljø må skje på en måte som ivaretar kulturmiljøverdiene. Bruken må være bærekraftig og tilpasses det enkelte sted. Verdensarvkonvensjonen er blant verdens mest utbredte miljøavtaler og i seg selv en sterk merkevare innenfor reiseliv. Med sine unike kvaliteter er det forventet at verdensarvområdene skal håndtere turisme etter beste praksis internasjonalt, og være gode eksempler for andre kulturarv- og naturdestinasjoner.

Reiseliv

Kulturmiljø er en verdifull ressurs i reiselivssammenheng. Ifølge FNs turismeorganisasjon UNWTO (The World Tourism Organization) er kulturturisme på verdensbasis dominert av opplevelser baserte på kulturarv. Kulturminner og kulturmiljøer kan være reisemål i seg selv, de kan heve attraksjonsverdien til et reisemål, forsterke opplevelsen for de reisende og gi opphav til næringsvirksomhet lokalt. Tall fra rapporten Verdien av kulturarv viser at kulturmiljøturisme bidrar med 15 prosent av den totale verdiskapingen i Henningsvær og sysselsetter 20 prosent av arbeidsstyrken. I Røros bidrar kulturmiljøturismen med 9 prosent av den totale verdiskapingen og sysselsetter 9 prosent av arbeidsstyrken.

Regjeringen vil legge til rette for økt næringsvirksomhet og verdiskaping basert på kulturmiljø. Regjeringens strategi for kultur og reiseliv16 inneholder flere tiltak med dette som formål. Riksantikvaren skal blant annet utarbeide en veileder rettet mot næringsaktører og offentlig forvaltning, og en eksempelsamling for å fremme en felles forståelse av gjeldende regler for bruk av vernete bygg til næringsformål. Riksantikvaren og Kulturminnefondet støtter også aktører som ønsker å utbedre kulturminner og kulturmiljøer for å drive næringsutvikling. Prosjektene kan gjelde for eksempel hotelldrift i verneverdige bygg, gårdsturisme og skilting til attraksjoner.

Slitasje og overbelastning er sentrale utfordringer for kulturarvturismens bærekraft. FNs turismeorganisasjon (UNWTO) har etablert ti prinsipper for et bærekraftig reiseliv som må være retningsgivende i utviklingen av reisemål og næringsvirksomhet, jf. boks 9.6. Innovasjon Norge tar utgangspunkt i disse ti prinsippene i sitt arbeid for å mobilisere til et mer bærekraftig reiseliv.

Som en del av regjeringens arbeid med å synliggjøre kulturmiljøets potensial for å nå FNs bærekraftsmål, vil regjeringen legge til rette for økt samarbeid mellom kulturmiljøforvaltningen og næringslivsorganisasjoner. Innovasjon Norge vil få en viktig rolle i denne sammenheng.

9.2 Helhetlig samfunnsplanlegging

FNs bærekraftsmål ser miljømessig, sosial og økonomisk utvikling i sammenheng. Det innebærer at oppfølgingen av målene må ha en helhetlig tilnærming. Bærekraftsmål nr. 17 understreker nettopp at samarbeid er en forutsetning for å nå målene. Dette forplikter forvaltningen både på lokalt, regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå. Kulturmiljø skal i større grad tas i bruk som en ressurs for å oppnå en bærekraftig samfunnsutvikling. Det vil kreve økt samarbeid og bedre samordning av virkemidler.

9.2.1 Regional og kommunal planlegging

Regional og kommunal planlegging er sentrale virkemidler for å fremme en bærekraftig samfunnsutvikling i hele landet. Det er derfor viktig at bærekraftsmålene blir en del av grunnlaget for samfunns- og arealplanleggingen.

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

I Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023 heter det at planlegging er et effektivt og godt styringsverktøy for bærekraftig samfunnsutvikling og arealbruk. Plan- og bygningsloven (2008) er det viktigste verktøyet for dette. Den er en sektorovergripende lov som skal fremme bærekraftig utvikling og gode planprosesser. I lovens formålsparagraf § 1-1 heter det at:

Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser.

Regjeringen har gjennomført en evaluering av plandelen av plan- og bygningsloven17. Evalueringen konkluderer med at loven i hovedsak har høy legitimitet og er godt balansert med hensyn til rammer for nøkkelaktører, men anbefaler at koblingen til sektorlovene bør forbedres. I tillegg peker evalueringen på at klimahensynet bør sikres enda bedre i loven. Regjeringen vil legge evalueringen til grunn for å se på forbedringer i loven. Det vil blant annet være aktuelt å se på forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlover som kulturminneloven.

Regionreformen og samfunnsutviklerrollen

Med regionreformen har fylkeskommunen fått styrket sin rolle som regional utviklingsaktør gjennom å få økt strategisk ansvar og få overført oppgaver innenfor flere politikkområder, blant annet på kulturmiljøfeltet.

Større fylkeskommuner, desentralisering av oppgaver og styrking av regional planlegging er viktige elementer i reformen. Målet, slik det framgår av Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå, er blant annet at regionreformen skal styrke det regionale folkevalgte nivået, slik at fylkeskommunene bedre kan utøve sin rolle som samfunnsutvikler.

Fylkeskommunene har muligheter til å integrere kulturmiljø som en ressurs på flere områder og gjøre det relevant i samfunnsutviklingen. Fylkeskommunenes ansvarsområder omfatter både museum, vei, skole og næring, samt samfunns- og arealplanlegging der de både planlegger selv på regionalt nivå og veileder kommunene.

Det er viktig at kulturmiljøforvaltningen bruker plan- og bygningsloven som virkemiddel for å sikre verdifulle kulturmiljø. I oppfølgingen av denne meldingen vil mulighetene for å ivareta kulturmiljø av regional verdi gjennom bruk av regional retningslinje og/eller regional planbestemmelse til regionale planer, bli vurdert nærmere.

Kommunenes rolle

Kommunene har en viktig rolle i kulturmiljøforvaltningen gjennom å være vedtaksmyndighet etter plan- og bygningsloven. I plan- og byggesaksbehandlingen skal mange ulike interesser avveies. Det er derfor viktig at kommunene har tilgang til oppdatert kunnskap om kulturmiljø for å kunne ta kunnskapsbaserte beslutninger, bli bevisst konsekvensene ved ulike tiltak og forvalte kulturmiljøinteressene på en god måte.

Oversikter over verneverdige kulturminner og kulturmiljøer i kommunen er nyttige i plan- og byggesaksbehandlingen og i dialog med andre sektorer som påvirker arealbruken. Slike oversikter, som for eksempel kulturminneplaner, kan bidra til forutsigbarhet i arealplanleggingen ved at kulturmiljøinteresser gjøres kjent, og ved at bevisstheten om lokalhistorien økes. Regjeringen anbefaler kommunene å ha oppdaterte planer som er politisk forankret. Fredete og verneverdige kulturminner og kulturmiljøer bør også innarbeides i kommuneplanens arealdel.

I oppfølgingen av denne meldingen skal det gjøres en vurdering av mulighetene som ligger i eksisterende lovverk for å ivareta kulturmiljø. Dette gjelder blant annet rettslige virkemidler for å forhindre spekulativt forfall i kulturhistorisk verdifull bygningsmasse. Det forekommer at den som har ansvar for bevaringsverdig bygningsmasse ikke sørger for alminnelig vedlikehold og istandsetting. Forfall som følge av manglende vedlikehold kan framtre som spekulativt for å oppnå større fortjeneste enn dagens. Plan- og bygningsloven har flere muligheter for å gi planbestemmelser som ivaretar kulturmiljø. Kommunene bruker i liten grad plan- og bygningslovens virkemidler for å gi pålegg om utbedring av bygning med høy bevaringsverdi. I henhold til KOSTRA (KOmmuneSTatRApportering) er det gitt 66 pålegg om utbedring i perioden 2015-2018.

Boks 9.8 Arbeid med kulturarv i kommunene

Riksantikvarens strategi for arbeid med kulturarv i kommunene bygger på resultater fra kommunenes arbeid med kulturminneplaner gjennom Riksantikvarens prosjekt Kulturminner i kommunen. Denne satsingen har involvert alle fylkeskommunene, en rekke museer, hundrevis av frivillige og ikke minst politikere og ansatte i over 350 kommuner.

Strategien skal bidra til å styrke kommunene i deres arbeid med å ivareta kulturmiljø som ressurs for kunnskap, opplevelse, bruk og gjenbruk. Strategien tydeliggjør forventninger og anbefalinger til hvordan fylkeskommuner og kommuner kan arbeide med kulturmiljøfeltet i kommunene.

Prosjektet «Kulturminner i kommunen»

Riksantikvarens prosjekt Kulturminner i kommunen er en satsing der formålet har vært at flest mulig kommuner utarbeider en politisk forankret kulturminneplan. Målet har vært at 90 prosent av alle kommuner skal ha en kulturminneplan i løpet av 2020.

Kommuner som ønsker å utarbeide kulturminneplaner har mottatt 100 000 kroner som et engangsbeløp fra Riksantikvaren. Allerede i 2019 hadde 90 prosent av kommunene mottatt støtte til å lage en egen kulturminneplan.

I arbeidet med kulturminneplaner må kommunene skaffe seg en oversikt over viktige kulturminner og kulturmiljøer. Deretter utarbeider kommunen en plan for forvaltningen av disse. Kommunen velger selv hva slags plan de trenger og definerer hvilke kulturminner og kulturmiljøer som er verneverdige. I mange kommuner bistår også historielag og andre frivillige organisasjoner i arbeidet. Fylkeskommunene og Sametinget følger opp gjennom rådgivning og veiledning, arrangerer samlinger og er høringsinstans for planene.

By- og kommuneantikvarer

Flere kommuner har by- eller kommuneantikvarer eller andre stillinger med tilsvarende ansvar. Noen kommuner har opprettet egne fagavdelinger for kulturmiljø.

I perioden 2014-2016 gjennomførte Riksantikvaren en toårig prøveordning for å styrke kulturminnekompetansen i kommunene. Denne ordningen delfinansierte byantikvarstillinger i elleve kommuner: Eigersund, Fredrikstad, Frogn, Kongsberg, Kragerø/Risør, Levanger, Lærdal, Moss, Odda og Steinkjer. Flertallet av kommunene som deltok i prøveordningen, har videreført byantikvarordningen.

En evaluering, gjennomført av Oxford Research i 2019, viser blant annet at prøveordningen har bidratt med bevisstgjøring og kunnskap om bevaring av kulturminner og kulturmiljøer og deres betydning. Evalueringen viser også at ordningen har bidratt til bedre saksbehandling, rådgivning og veiledning i plan- og byggesaker. Det er også generert mye aktivitet, engasjement i kommunene, både politisk, fra eiere og næringsliv og også fra frivillige lag og organisasjoner.

Oversikt over kommuner i Norge som har vedtatte kulturminneplaner (grønn), er i gang med å utarbeide kulturminneplaner (gul) og kommuner som ikke har kulturminneplaner (rød) per februar 2020. Kartet er basert på kommunegrenser før 1. januar 2020.

Kilde: Riksantikvaren

9.2.2 Arealforvaltning

I overkant av 17 prosent av Norges fastlandsareal er vernet etter naturmangfoldloven eller kulturminneloven. For å lykkes med en bærekraftig arealbrukspolitikk er det vesentlig at all arealbruk ses i sammenheng. I regjeringens lavutslippsstrategi for 205018 understrekes det at arealbruk i hovedsak er et resultat av enkeltvedtak som hver for seg ikke gir store konsekvenser, men som samlet kan gi negative konsekvenser for klima og miljø. Strategien vektlegger effektiv og bærekraftig utnytting av allerede utbygd areal for å redusere arealbruksendringer og utbygging av nye områder.

Balansering av ulike arealinteresser er utfordrende og krevende. Både på et overordnet nasjonalt nivå og i enkeltsaker er det viktig at kulturmiljøforvaltningen samarbeider godt med andre sektormyndigheter for å finne gode løsninger for ivaretakelse av kulturmiljøinteresser.

Alle sektorer som medfører arealbruk, påvirker landskapet i ulik grad. De ansvarlige sektormyndighetene har dermed også et ansvar for sin sektors påvirkning på landskap.

Det følger av landskapskonvensjonen at landskap skal forvaltes, vernes og planlegges slik at de økologiske og kulturhistoriske sammenhengene ivaretas. Landskapsforandringer som forårsakes av sosiale, økonomiske og miljømessige prosesser skal styres og samordnes, med sikte på en bærekraftig utvikling der også befolkningens forventinger ivaretas. Helhetsvurderinger av disse sammenhengene og landskapets særpreg skal ligge til grunn ved alle nasjonale, regionale og lokale beslutninger som påvirker landskap, jf. boks 9.7.

Klimatilpasning

Klimatilpasning må bli en større del av den offentlige planleggingen. Statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning skal bidra til å unngå eller begrense risiko, sårbarhet og ulemper som følger av endringer i klima. Det framheves at fylkeskommunene i sine regionale planer skal legge til rette for klimatilpasning på alle samfunnsområder, og at kommunene i kommuneplanens samfunns- og handlingsdel bør vurdere hvordan blant annet natur- og kulturmiljø påvirkes og hvordan dette kan følges opp. Retningslinjene skal legges til grunn ved planlegging etter plan- og bygningsloven og i enkeltvedtak som kommunale, regionale og statlige organer treffer etter plan- og bygningsloven eller annen lovgivning.

For at kommunene skal kunne vurdere hvordan kulturmiljø påvirkes, bør kulturmiljøforvaltningen skaffe oversikt over særlig klimautsatte kulturminner og kulturmiljøer. Det er gjennomført slik vurdering for stavkirkene, jf. boks 9.11, men det bør også gjøres for andre typer kulturminner og kulturmiljøer. Nasjonale organer, slik som Riksantikvaren, skal systematisere og tilrettelegge kunnskap for bruk i planlegging. Veiledning om risikovurdering og tiltaksplanlegging bør gjøres tilgjengelig for forvaltningen og eiere av kulturmiljø, jf. boks 9.10.

Boks 9.9 Miljøforvaltningens arbeid med landskap

På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet utarbeidet Miljødirektoratet og Riksantikvaren i 2019 i fellesskap et forslag til kriterier for landskap av nasjonal verdi.

Kriteriene skal kunne brukes for å identifisere landskap av nasjonal verdi som skal representere spennvidden og variasjonsbredden i norske landskap, både med hensyn til naturmangfold, kulturhistorie og landskapsbilde. Kriteriene har sitt grunnlag i rammeverket gitt av naturmangfoldloven og kulturminneloven, som inkluderer føringer og målsetninger gitt av den europeiske landskapskonvensjonen og plan- og bygningsloven på landskap.

Arbeidet er et første steg for å etablere et felles faglig kunnskapsgrunnlag for å identifisere landskap av nasjonal verdi. I forslaget er det formulert ti kriterier. Her inngår landskapsverdier knyttet til naturmangold som inkluderer distinkte typer av naturlandskap, stor naturvariasjon, viktig økologisk funksjon, eller geologisk mangfold. Videre er det landskap med store kulturhistoriske verdier knyttet til virksomheter eller historiske faser, byggeskikk, ulike strukturer, landskap med betydning for etniske grupper, betydning for sosiale grupper eller landskap knyttet til hendelser, kunst, tro og tradisjon. Landskap med høy allmenn opplevelsesverdi er inkludert, og til sist landskap med særlig høye samlete kulturhistoriske verdier og naturmangfoldverdier.

Området inneholder store biologiske og kulturhistoriske verdier og er et mye brukt friluftsområde for Oslos befolkning.

Foto: Elisabet Haveraaen, Klima- og miljødepartementet

Boks 9.10 Adapt Northern Heritage

Adapt Northern Heritage (Tilpass kulturarven i nord) er et treårig samarbeidsprosjekt (2017–2020) mellom 15 partnere fra Irland, Island, Norge, Russland, Skottland og Sverige. Målet er å fremme bedre forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer i et endret klima. At klimaet er i endring vil få store konsekvenser for kulturmiljø. Det betyr også at det vil bli en stadig større utfordring for eiere og forvaltere å ta vare på den materielle kulturarven.

Prosjektet utvikler veiledning for risiko- og sårbarhetsvurderinger av kulturminner og kulturmiljøer og for planlegging av tilpasningstiltak. Veiledningene blir utviklet, utprøvd og demonstrert i samarbeid med forvaltere av ni ulike kulturminner og kulturmiljøer i Irland, Island, Norge, Russland, Sverige og Skottland. I Norge er det valgt ut to samarbeidspartnere for utprøving og demonstrasjon av resultatene. Det er Aurland kommune og Sysselmannen på Svalbard. I Aurland vil Aurlandsdalen og støler generelt være i fokus. På Svalbard vurderes det gamle gruvesamfunnet Hiorthhamn.

Prosjektet er delfinansiert av EUs Interreg programme for the Northern Periphery and Arctic.

Prosjektet Adapt Northern Heritage utvikler verktøy for bedre å håndtere slike hendelser. Bildet er fra Flåmsdalen i Aurland kommune.

Foto: Marte Boro, Riksantikvaren.

9.2.3 Verdensarv

Som statspart til verdensarvkonvensjonen har Norge klare forpliktelser for å ivareta verdensarvområdene. Fylkeskommuner og kommuner har en viktig rolle i å oppfylle forpliktelsene. Regional og kommunal planlegging er helt avgjørende for å sikre de verdiene som ligger til grunn for at de åtte norske verdensarvområdene er gitt verdensarvstatus, jf. figur 12.1.

I Meld. St. 35 (2012–2013) Framtid med fotfeste – Kulturminnepolitikken, ble det lagt føringer for forvaltningen av verdensarvområdene og det norske arbeidet for å gjennomføre verdensarvkonvensjonen gjennom klare prioriteringer og tiltak på feltet. Dette omfatter blant annet videreføring av prinsippet om at verdensarvområdene skal utvikles som fyrtårn for beste praksis innenfor natur- og kulturmiljøforvaltningen, samt å prioritere å sikre den verdensarven vi har i dag. Tydeliggjøring av sektoransvaret og koordinering av den statlige politikken for verdensarven og god informasjonsflyt mellom myndighetene og lokalsamfunnet er vektlagt. En særlig satsing på formidlingen og den lokale forankringen av verdensarven er prioritert gjennom ambisjonen om å legge til rette for etablering av verdensarvsentre ved alle de norske verdensarvområdene. Videre er Norges internasjonale engasjement i og støtte til verdensarven prioritert. Implementeringen av tiltakene er godt i gang og føringene skal videreføres.

Overføring av relevante erfaringer fra verdensarvforvaltningen til forvaltningen av den øvrige kultur- og naturarven som grunnlag for bærekraftig samfunnsutvikling og arealbruk, vil bli vektlagt.

Museene spiller en viktig rolle i formidling av verdensarven med deres særskilte kompetanse på formidling og publikumsrettete aktiviteter. I etablering av verdensarvsentre er samarbeid med museer valgt som naturlige løsninger for Bergkunsten i Alta, Røros bergstad og Circumferensen og Rjukan-Notodden industriarv.

9.3 Oppfølging

Regjeringen vil

• realisere kulturmiljøets potensial for å bidra til bærekraftig utvikling

  Det skal blant annet gjøres ved å:

  • utarbeide indikatorer som måler kulturmiljøets bidrag til å nå bærekraftsmålene i Norge

    utrede behovet for og eventuelt utvikle metoder for klimagassregnskap som favner hele bygningens livsløp

    tilpasse eksisterende tilskuddsordninger for å fremme energieffektivisering og overgang til miljøvennlige energikilder i eldre bygninger

    tilpasse dagens regelverk når det gjelder krav til gjenbruk og transformasjon

• koordinere og tydeliggjøre den statlige innsatsen for å inkludere kulturmiljø i den helhetlige samfunnsplanleggingen

  Det skal blant annet gjøres ved å:

  • legge EVAPLAN til grunn for å se på forholdet mellom plan- og bygningsloven og kulturmiljølovgivningen

  • vurdere mulighetene som ligger i eksisterende lovverk for å forhindre spekulativt forfall

10 Mangfold

I Norge er det spor etter menneskers liv og virke over en periode på mer enn 11 000 år. Disse sporene vitner om ulike kulturtradisjoner og historiske hendelser. Det som tas vare på skal vise et kulturelt, sosialt og geografisk mangfold fra ulike tidsperioder og bidra til å dokumentere og forstå den historiske utviklingen. Omgivelser med et rikt og variert historisk innhold er med på å gjøre områder attraktive og å gi omgivelsene særpreg.

Regjeringen vil framheve dette gjennom et eget nasjonalt mål:

Et mangfold av kulturmiljø skal tas vare på som grunnlag for kunnskap, opplevelse og bruk.

10.1 Fra bevaringsprogram til bevaringsstrategier

En av de viktigste satsingene i arbeidet med å nå de eksisterende nasjonale målene var å etablere ti bevaringsprogram. Andre viktige satsinger var å utarbeide og implementere Riksantikvarens fredningsstrategi og å styrke arbeidet med å ivareta verneverdige kulturminner i kommunene.

Hovedinnsatsen i de ti bevaringsprogrammene har siden oppstarten i 2007 vært rettet mot å forbedre vedlikeholdsnivået for utvalgte kulturminnekategorier. Fredningsstrategien skal sikre bedre geografisk, sosial, etnisk, næringsmessig og tidsmessig representativitet i fredningsporteføljen. Arbeidet med kulturarv i kommunene har bidratt til kunnskap om og ivaretakelse av en større bredde av kulturminner og kulturmiljøer, jf. boks 9.8.

Erfaringer har vist at bevaringsprogrammene har vært en effektiv måte å strukturere bevaringsarbeidet på. Både bevaringsprogrammene, fredningsstrategien og arbeidet med kulturminner i kommunene har vært tett koblet til de eksisterende nasjonale målene, hvor reduksjon av tap, forbedret vedlikeholdsnivå og økt representativitet har vært de overordnete prioriteringene. Denne type grunnleggende forvaltning av kulturhistoriske verdier skal fortsatt være en viktig del av kulturmiljøforvaltningens prioriteringer.

Med nye nasjonale mål, som favner bredere og i større grad vektlegger kulturmiljøets betydning for samfunnet, er det behov for å justere innretningen på bevaringsarbeidet. Mens bevaringsprogrammene først og fremst har vært knyttet til økonomiske insentiver, er det nå behov for å se bevaring og utvikling i sammenheng med bredere forankring, engasjement, formidling og ulike lovverk. Dette gjelder blant annet behov for å vurdere bruk av ulike virkemidler, ikke bare økonomiske, og for samarbeid med ulike sektorer.

For å ta vare på et mangfold av kulturmiljø vil regjeringen derfor utarbeide bevaringsstrategier for prioriterte tema der all virkemiddelbruk skal ses i sammenheng.

Boks 10.1 Bevaringsprogrammene

Bevaringsprogrammene, som er en operasjonalisering av opptrappingsplanen i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner, ble etablert gjennom behandlingen av St.meld. nr. 26 (2006–2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand. Siden oppstarten i 2007 er det lagt ned en betydelig innsats innenfor hvert av de ti programmene. Alle de ti programmene har vært tett koblet til de eksisterende nasjonale målene, hvor arbeidet med å oppnå en systematisk heving av bevaringsgraden til ulike kulturminnekategorier har vært prioritert. I tillegg har faglig utvikling og kunnskapsoppbygging vært viktig.

Nedenfor følger en kort presentasjon av mål og status for de ti bevaringsprogrammene.

1. Fredete bygninger i privat eie

Mål: Alle fredete bygninger i privat eie skal være satt i stand til et ordinært vedlikeholdsnivå.

Status: Bevaringsprogrammet omfatter ca. 3 400 bygninger. Ca. 40 prosent av de registrerte bygningene har et ordinært vedlikeholdsnivå. Ca. 15 prosent har behov for omfattende utbedringer.

2. Samiske kulturminner

Mål: Automatisk fredete, samiske bygninger skal være kartlagt innen 2017, og prioriterte bygninger skal sikres og settes i stand.

Status: Gjennom en revisjon av kulturminneloven i 2018 er det etablert en fast fredningsgrense. Det innebærer at samiske kulturminner fra 1917 eller eldre er automatisk fredet. En kartlegging av automatisk fredete samiske bygninger og deres tilstand ble ferdigstilt i 2017. Noe etterarbeid gjenstår, men det totale antall bygninger vil være et sted mellom 900 og 950.

3. Stavkirkene

Mål: De 28 stavkirkene skal være satt i stand til ordinært vedlikeholdsnivå innen 2015.

Status: Målet for stavkirkeprogrammet ble nådd i 2015. På grunn av klimaendringene, med større fare for ekstremvær, er det etter 2015 gjennomført risikovurderinger ved alle stavkirkene.

4. Verdensarven

Mål: De norske verdensarvområdene skal utvikles som fyrtårn for den beste praksisen innen natur- og kulturminneforvaltning når det gjelder tilstand, forvaltning og formell beskyttelse.

Status: De åtte verdensarvområdene er av svært ulik karakter og omfang og med variasjon i den tekniske tilstanden. Mange bygninger er satt i stand, skjøtsel og formidling er forbedret, men mye gjenstår. Flere av kulturminnene innenfor hvert av verdensarvområdene hører også inn under andre bevaringsprogram.

5. Tekniske og industrielle kulturminner

Mål: Å sikre, sette i stand og vedlikeholde et utvalg prioriterte anlegg.

Status: Bevaringsprogrammet omfattet ved oppstarten i 2007 ti anlegg. I ettertid er fem lagt til, slik at det i dag er 15 anlegg som er definert som nasjonalt prioriterte anlegg. Elleve av disse anleggene regnes som istandsatt. Per 1. januar 2020 er antall anlegg med ordinært vedlikeholdsnivå nedjustert til ti.

6. Brannsikring av tette trehusmiljø og stavkirker

Mål: Holde brannsikringen av stavkirkene på et høyt nivå og bidra til brannsikring av rundt 180 tette trehusmiljø med gammel verneverdig trehusbebyggelse.

Status: Det er opprettholdt et høyt sikkerhetsnivå ved alle de 28 stavkirkene og årlig service av tekniske anlegg gjennomføres. I 2018 ble det prioritert å gi tilskudd til tette trehusområder der brannvesenet sin innsatstid er særlig lang.

7. Fartøy

Mål: Et representativt utvalg bevaringsverdige fartøy skal sikres.

Status: 254 vernete og fredete fartøy inngår i bevaringsprogrammet. 19 prosent av fartøyene har et ordinært vedlikeholdsnivå. Av de øvrige har 25 prosent et moderat behov for tiltak, mens 56 prosent har et betydelig behov for tiltak og utbedring.

8. Ruiner

Mål: Et utvalg ruiner skal sikres og gjøres tilgjengelig for publikum.

Status: Bevaringsprogrammet omfatter 58 av totalt 122 ruiner etter kirker, klosteranlegg og borg- og festningsanlegg fra middelalderen. Per 1. januar 2020 er 27 av ruinene ferdig konservert.

9. Bergkunst

Mål: Et utvalg bergkunstlokaliteter skal dokumenteres, sikres og gjøres tilgjengelig for publikum.

Status: Det er registrert ca. 2 000 bergkunstlokaliteter i Norge, og samtlige inngår i bevaringsprogrammet. Per 1. januar 2020 har 481 av 500 prioriterte lokaliteter et ordinært vedlikeholdsnivå. 109 av disse er tilrettelagt for publikum.

10. Utvalgte arkeologiske kulturminner

Mål: Et representativt utvalg arkeologiske kulturminner og kulturmiljø skal sikres gjennom skjøtsel og gjøres tilgjengelig for publikum.

Status: Per 1. januar 2020 har 420 av 450 prioriterte arkeologiske kulturminner fått et ordinært vedlikehold. 309 av disse er også tilrettelagt for publikum.

Et gravfelt fra jernalderen på Bjarkøy i Harstad kommune har fått midler til skjøtsel og tilrettelegging gjennom bevaringsprogrammet Utvalgte arkeologiske kulturminner.

Foto: Eva Sætersdal Walderhaug, Riksantikvaren

Kilde: Miljøstatus (tall fra 2018 der ikke annet er oppgitt) og Riksantikvaren

10.1.1 Nye bevaringsstrategier

Bevaringsstrategiene skal bidra til å strukturere, samordne og organisere innsatsen slik at de tre nye nasjonale målene nås, med særlig vekt på målet om å ta vare på et mangfold av kulturmiljø. Dette innebærer blant annet satsinger og tiltak for å forbedre tilstand og vedlikeholdsnivå, samt tiltak for å redusere tap og skade.

Bevaringsstrategiene skal også ta høyde for at det finnes mange ulike måter å ta vare på mangfoldet av kulturmiljø på. Videre er kunnskap, opplevelse, bruk og engasjement sentrale verdier som må ivaretas i utformingen av bevaringsstrategiene.

Tematisk innretning

Bevaringsstrategiene skal bidra til å sikre at kulturmiljø gjenspeiler mangfoldet i samfunnet. Temaene som bevaringsstrategiene skal bygges rundt, skal være uavhengig av type kulturmiljø og tidsperiode. De skal favne geografisk, sosial, etnisk og næringsmessig bredde.

Bred og koordinert virkemiddelbruk

I bevaringsstrategiene skal alle virkemidler ses i sammenheng. Virkemidlene skal brukes slik at de sammen sikrer kulturmiljøverdiene og bidrar til at målet om å ta vare på et mangfold nås. Det innebærer at både vern gjennom plan- og bygningsloven og fredning etter kulturminneloven skal ses i sammenheng. Tilsvarende gjelder ulike former for økonomiske virkemidler. Tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid, kunnskap og formidling skal inngå som en del av strategiene.

Som en del av bevaringsstrategiene bør det utarbeides helhetlige oversikter for relevante kulturmiljøkategorier eller temaer, slik at både forvaltningsmiljøene og forskningsmiljøene har et felles kunnskapsgrunnlag. Det kan bidra til samordning av prioriteringer og tiltak.

Riksantikvaren vil ha et hovedansvar for utformingen av bevaringsstrategiene og skal i dette arbeidet sikre et godt sektorsamarbeid. Oppfølgingen skal gjennomføres i samarbeid mellom Riksantikvaren, relevante direktorater, regional kulturmiljøforvaltning og andre relevante aktører. Samarbeid og bedre koordinering av virkemiddelbruken skal bidra til bevaring og bruk av kulturmiljø.

Ordningen Utvalgte kulturlandskap i jordbruket er et godt eksempel på koordinering av ulike sektorers økonomiske og juridiske virkemidler og innsats for øvrig, jf. boks 10.4. I denne ordningen samarbeider direktorater og regionale aktører med kommuner og grunneiere. Denne satsingen kan gi gode eksempler på en helhetlig tilnærming til et tema der flere myndigheter og forvaltningsnivåer samarbeider, og som kan være relevante i arbeidet med å utforme og konkretisere bevaringsstrategiene.

Framdrift og rullering

Arbeidet med å identifisere temaer og utarbeide bevaringsstrategier skal startes umiddelbart, men det vil ta noe tid å få dem på plass. Samtidig pågår det et betydelig arbeid i de eksisterende bevaringsprogrammene og fredningsstrategien som skal sluttføres. Det vil derfor være behov for en gradvis utfasing av de eksisterende programmene, parallelt med at ny struktur etableres. I forbindelse med dette arbeidet vil det også bli vurdert om noen av dagens bevaringsprogram skal videreføres som ordinære tilskuddsposter, og om det er behov for å justere på innretningen av de øvrige tilskuddspostene.

Det skal etableres resultatmål og indikatorer for hver bevaringsstrategi, slik at kulturmiljøforvaltningens prioriteringer kan måles og rapporteres. Miljøovervåking og andre styringsdata vil være viktige virkemidler for å vurdere måloppnåelse. Bevaringsstrategiene skal med jevne mellomrom vurderes med tanke på måloppnåelse og behov for eventuelle justeringer.

Riksantikvaren har de siste femten årene utarbeidet flere fagstrategier, blant annet for fartøy, bymiljø, arkeologiske kulturminner, og for arbeid med kulturarv i kommunene. Disse fagstrategiene vil fortsatt være viktige, men de må revideres slik at de blir tilpasset de nye nasjonale målene og arbeidet med bevaringsstrategier.

10.2 Økonomiske virkemidler

Ulike støtte- og insentivordninger er en forutsetning for å kunne ta vare på et mangfold av kulturmiljø i et langsiktig perspektiv. Kulturmiljø er et viktig fellesgode. Selv om hovedansvaret for å ta vare på egen eiendom ligger hos eier, skal offentlige virkemidler bidra til at eierne er i stand til å ta sin del av ansvaret for å ivareta et mangfold av kulturmiljø.

Staten har ulike støtteordninger der eier kan få dekket merkostnader som følge av kulturmiljøforvaltningens krav. Videre finnes det ordninger rettet mot istandsetting, samt ordninger som bidrar til at kulturmiljø kan tas i bruk for verdiskaping, næringsutvikling, kulturturisme og sysselsetting.

10.2.1 Tilskuddsordninger

Tilskuddsordninger er et viktig virkemiddel for å nå de nasjonale målene på kulturmiljøfeltet. Offentlige tilskudd kan utløse annen finansiering, økt engasjement og arbeidsinnsats fra eiere, frivillige og andre. Det kan også skape ringvirkninger utover bevaringen i seg selv, som direkte og indirekte næringseffekter, utvikling av håndverkskompetanse på en rekke fagfelt, verdistigning av eiendom, stedsutvikling og opplevelsesverdi.

Det finnes flere tilskuddsordninger som har som formål å bidra til at et mangfold av kulturmiljø og kunnskapsverdiene de representerer, blir tatt vare på. En stor andel av disse tilskuddsordningene ligger under Klima- og miljødepartementets budsjett og administreres i hovedsak av Riksantikvaren og Kulturminnefondet. I tråd med sektoransvaret gis det tilskudd til ivaretakelse av kulturmiljø også over andre departementers budsjetter.

Flere fylkeskommuner og kommuner har egne tilskuddsordninger. Det er i tillegg mulig å søke om tilskudd hos flere frivillige organisasjoner. Disse er ofte finansiert i samarbeid med private stiftelser og fond, jf. boks 8.2 og boks 8.3.

Tilskuddsmidler må brukes bevisst, strategisk og koordinert. Utviklingen av bevaringsstrategier, med tematiske satsinger der alle virkemidler ses i sammenheng, vil være viktig for å samordne de økonomiske virkemidlene, jf. kapittel 10.1.1.

Riksantikvarens og Kulturminnefondets tilskuddsmidler

Riksantikvaren fordeler tilskudd til fredete kulturminner og kulturmiljøer, inkludert vernete fartøy. Riksantikvaren fordeler også tilskudd til arbeid med kulturarv i kommunene, til verdiskapingsprosjekter og til verdensarvområdene. Gjennom regionreformen blir en større del av tilskuddsbehandlingen lagt til den regionale kulturmiljøforvaltningen, og postomtaler og føringer må gjennomgås og utformes på en hensiktsmessig måte. Innretningen på tilskuddsordningene vil også måtte tilpasses de nye bevaringsstrategienes virkemiddelbruk, jf. kapittel 10.1.1.

Kulturminnefondet er en rendyrket tilskuddsordning for verneverdige kulturminner og kulturmiljøer i privat eie. De siste fem årene har Kulturminnefondets tilskuddsmidler økt med 108 prosent, fra 46,5 millioner kroner i 2014 til 96,9 millioner kroner i 2019. Riksantikvarens tilskuddsmidler har i samme periode økt med 35 prosent, fra 377,4 millioner kroner i 2014 til 511,1 millioner kroner i 2019.

Klimaendringene fører til økte utfordringer knyttet til erosjon, ras og flom. Dette kan gi økte kostnader til vedlikehold og reparasjoner og bør få konsekvenser for hvordan tilskuddspostene skal innrettes og brukes de neste årene. Ulike ordninger som stimulerer til forebyggende vedlikehold bør utredes. Se forøvrig kapittel 9.2.2 om klimatilpasning i arealplanleggingen. Jevnlig vedlikehold gir over tid bedre bevaring og en besparelse for miljø og samfunnsøkonomi.

Kostnadene til utbetaling av finnerlønn, jf. kulturminneloven § 13, vil bli betydelige i årene framover. Privat metallsøking har økt betraktelig i løpet av få år, og flere museer og fylkeskommuner melder om en tidobling av antall innleverte funn fra 2014 til 2019. Det er store restanser av finnerlønnsaker hos de arkeologiske forvaltningsmuseene og Riksantikvaren. Et forsiktig anslag tilsier at finnerlønnutbetalinger kan komme til å ligge på rundt to millioner kroner i årene framover.

Sektorvise og andre tilskuddsordninger

I tillegg til kulturmiljøforvaltningens egne tilskuddsmidler, gis det tilskudd til ivaretakelse av kulturmiljø over flere andre departementers budsjett. I tråd med sektorprinsippet har de enkelte departementene ansvar for å bruke sine virkemidler for å bidra til å nå nasjonale miljømål. Landbruksforvaltningen har for eksempel en rekke tilskuddsordninger som har betydning for kulturminner i landbrukets kulturlandskap, jf. boks 10.2.

Rullende materiell som biler og tog, og offentlig eide kulturminner og kulturmiljøer har i dag begrensete muligheter for statlige tilskudd. Samferdselssektoren har ingen egne tilskuddsordninger for rullende materiell. For mange kommunalt og musealt eide kulturminner og kulturmiljøer finnes det begrensete tilskuddsordninger, samtidig som vedlikeholdsetterslepet er stort. I oppfølgingen av denne meldingen vil det bli tatt initiativ overfor flere av sektorene med sikte på å kartlegge behov og hvordan eksisterende tilskuddsordninger bør endres eller utformes.

Tilskudd til arkeologiske undersøkelser

I Stortingets behandling av Dokument 8:147 S (2017–2018), ble det fattet følgende anmodningsvedtak:

Stortinget ber regjeringen i forbindelse med stortingsmeldingen om kulturminnefeltet foreta en gjennomgang av dekningsplikten når gårdbrukere blir pålagt undersøkelser etter kulturminneloven §§ 9 og 10, og vurdere å innlemme «utvidelser og nybygg av driftsbygninger på alminnelige gårdsbruk» i bestemmelsen for «mindre, private tiltak» (Vedtak 764).

Regelen om tiltakshavers dekningsplikt slik den framgår av kulturminneloven § 10, er begrunnet i at den som forbruker et lovbeskyttet miljøgode for å tilgodese egne formål, må kompensere for dette. Den prinsipielle begrunnelsen er den samme som for forurenser betaler-prinsippet, som gjelder for hele den offentlige miljøforvaltningen. Det følger imidlertid av kulturminneloven § 10 at utgifter til arkeologiske arbeider kan dekkes av staten, helt eller delvis, ved «mindre, private tiltak» eller når det foreligger «særlige grunner».

Praktisering av bestemmelsen i loven når det gjelder «mindre, private tiltak», baserer seg på et rundskriv utarbeidet i 2007 av daværende Miljøverndepartementet19. Det er ikke utarbeidet tilsvarende retningslinjer for «særlige grunner».

I rundskrivet er grenseoppgangen mellom «mindre, private tiltak» og offentlige og «større, private tiltak» definert slik:

Dersom formålet med tiltaket primært er av kommersiell karakter […] vil det normalt ikke oppfattes som et mindre tiltak.

Landbrukspolitikken er basert på en klar forståelse av at gårdbrukere er selvstendig næringsdrivende. Forurenser betaler-prinsippet og dagens ordning innebærer at tiltak av kommersiell karakter, som næringsvirksomhet, normalt ikke skal oppfattes som et mindre tiltak. I tråd med dette ønsker regjeringen derfor ikke å gjøre endringer i rundskrivet og praktiseringen av ordningen.

Regjeringen legger også til grunn at problemstillingen gjelder et begrenset antall saker. Gjennom etablerte særordninger for landbruket dekker staten allerede kostnadene i en del av disse. Tall fra Riksantikvaren viser at det i perioden 2015 til 2019 er fattet vedtak om dispensasjon etter kulturminneloven i ca. 110 landbrukssaker. Landbruksnæringen har blitt pålagt å dekke kostnadene til arkeologiske utgravninger i kun ti av disse sakene.

På grunnlag av dette ønsker ikke regjeringen å gjøre endringer i Rundskriv T-02/2007 eller i praktiseringen av dette. Regjeringen mener likevel det er grunnlag for å se nærmere på om landbruksnæringen blir urimelig belastet og vurdere hvordan dette eventuelt kan ivaretas gjennom å utarbeide nærmere retningslinjer for «særlige grunner», jf. kulturminneloven § 10.

10.2.2 Andre økonomiske virkemidler

Andre typer privat finansiering er til nå lite utviklet og brukt innen kulturmiljøfeltet. I oppfølgingen av denne meldingen skal det undersøkes nærmere hvordan det kan legges til rette for økte muligheter for egenfinansiering, som inntekter og gaver, og deltakelse fra stiftelser, bedrifter og andre.

Skatte- og avgiftssystemet har siden 1992-reformen bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser, likebehandling og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Skattereglene skal bygge videre på disse prinsippene. Det betyr også at direkte tilskudd vurderes å være et mer målrettet virkemiddel for å støtte bestemte tiltak enn å innføre generelle unntaksregler. Støtten blir både mer synlig og bedre målbar når den gis som direkte tilskudd.

I NOU 2019:11 Enklere merverdiavgift med én sats argumenterer utvalget for at det i sum er dyrere med fritak enn en jevn sats. Utvalgets forslag med en standardsats kan innebære lavere sats på varer og tjenester som også istandsetting og vedlikehold kan nyte godt av.

Eiendomsskatt

Eiendomsskatt er en kommunal skatt som det er frivillig for kommunene å innføre. Den skrives ut på fast eiendom med hjemmel i eigedomsskattelova. Loven gir kommunene mulighet til å frita både fredete og andre bygninger fra eiendomsskatt, dersom de har «historisk verde». Av de 371 kommunene som hadde eiendomsskatt i 2019, hadde 252 kommuner vedtatt å frita én eller flere bygninger etter søknad. Dette er en ordning som kan bidra til å ta vare på et mangfold av kulturmiljø. Regjeringen legger opp til at eventuelt fritak fra eiendomsskatt fortsatt skal avgjøres av kommunene.

Boks 10.3 Sektoravgiften, revisjon av konsesjonsvilkår og fornyelse av vassdragskonsesjoner

I 2010 utarbeidet daværende Miljøverndepartementet, i samarbeid med Olje- og energidepartementet, Retningslinjer for bruk av sektoravgift til kulturminnevern i vassdrag. Ordningen omfatter konsesjoner som fornyes eller revideres der opprinnelig konsesjon ble gitt før 1960, da det ikke ble gjennomført arkeologiske undersøkelser i forbindelse med utbyggingen av vassdrag. Ordningens formål er å framskaffe ny kunnskap om automatisk fredete kulturminner i regulerte vassdrag der det gis reviderte konsesjonsvilkår eller fornyet konsesjon. Sektoravgiften skal finansiere utgifter til å gjennomføre tiltak for å ivareta dette kildematerialet, slik det er definert i kulturminneloven.

Konsesjonæren får ved revisjon av konsesjonsvilkår eller fornyelse av konsesjonen pålegg om betaling av en sektoravgift. NVE beregner og krever inn avgiften. Bevilgningene disponeres av Riksantikvaren. Riksantikvaren prioriterer omfang av undersøkelser og hvilke regulerte vassdrag det skal gjennomføres undersøkelser i, men det er de arkeologiske forvaltningsmuseene, fylkeskommunene og Sametinget som gjennomfører dem.

Reguleringskonsesjoner gis med standardiserte vilkårssett. I forbindelse med konsesjoner gitt fra 1960 av ble det gjennomført arkeologiske undersøkelser. Disse konsesjonene omfattes derfor ikke av ordningen med sektoravgift.

Gjennom sektoravgiftsprosjektet Selbusjøen som transportåre og rituelt landskap i bronsealderen ble det registrert og undersøkt et tjuetalls helleristningssteiner. De fleste ligger under vann store deler av året, men sannsynligvis var de oversvømt i perioder i forhistorien også.

Foto: Anne Haug, Trøndelag fylkeskommune

10.3 Samarbeid og koordinert virkemiddelbruk

For å nå de nasjonale målene er det behov for økt samarbeid og koordinert virkemiddelbruk. Det er et felles ansvar å ta vare på et mangfold av kulturmiljø.

10.3.1 Samarbeid med private aktører og organisasjoner

Eiere og frivillige gjør en uvurderlig innsats for å ta vare på et mangfold av kulturmiljø. Denne innsatsen bidrar sterkt til arbeidet med å nå de nasjonale målene, og er utslagsgivende for at kulturmiljø brukes og tas vare på. Godt samarbeid mellom forvaltningen og eiere, frivillige og frivillige organisasjoner er viktig både for å sikre bruk, vedlikehold og skjøtsel, men også for samhandling og utvikling knyttet til blant annet immateriell kulturarv.

Ett av målene med regionreformen er å styrke det regionale og lokale samarbeidet. Regjeringen ønsker også å styrke samarbeidet mellom kulturmiljøforvaltningen og eiere, frivillige og frivillige organisasjoner. Bevaringsstrategiene vil være en sentral ramme for et slikt framtidig samarbeid. Det er videre nødvendig at samarbeidet lokalt, både i fylkeskommunene og kommunene videreutvikles. Dette omtales nærmere i kapittel 8.2 og i kapittel 9.2.

10.3.2 Tverrfaglighet

Sektoransvaret er bærebjelken for samarbeid på miljøområdet i offentlig sektor. Ansvaret er nedfelt i St.meld. nr. 46 (1988–89) Miljø og utvikling– Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport og i St.meld. nr. 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Miljømyndighetene har ansvar for å koordinere regjeringens arbeid med å fastsette og følge opp nasjonale miljømål innenfor sektorene i staten, mens arbeidet med å nå miljømål skjer i regi av alle de ansvarlige sektormyndighetene. Sektoransvaret innebærer at hver sektor både har ansvar for å ta vare på egne kulturminner og kulturmiljøer og at de tar hensyn til kulturmiljø i sin virksomhet.

Det er allerede et godt etablert samarbeid på nasjonalt nivå mellom kulturmiljøforvaltningen og andre relevante sektorer. For å styrke det tverrfaglige samarbeidet vil regjeringen videreutvikle det etablerte sektorsamarbeidet.

Kulturarvpolitikken er delt mellom flere departement. For å lette samarbeidet og gjøre det enklere å se forvaltningen av blant annet den materielle og den immaterielle kulturarven i sammenheng, skal det etableres et departementenes kulturarvforum etter modell av departementenes verdensarvforum og den interdepartementale landskapsgruppen. Landskapsgruppen ble etablert i 2004 for å følge opp den europeiske landskapskonvensjonen. Verdensarvforumet ble etablert i 2018 som en oppfølging av tiltak i Meld. St. 35 (2012–2013) Framtid med fotfeste – Kulturminnepolitikken. Erfaringene med dette er så langt svært gode.

Naturforvaltningen

En helhetlig miljøforvaltning innebærer et godt samspill mellom kulturmiljø- og naturforvaltningen. En styrket samhandling mellom miljøforvaltningen og relevante sektorer vil bidra til gode avveininger av ulike samfunnshensyn i arealforvaltningen. Dette vil bidra til å styrke både kulturmiljø- og naturforvaltningsinteressene.

Samarbeidet mellom kulturmiljø- og naturforvaltningen er derfor et godt utgangspunkt for videre utvikling og samhandling også mot andre sektorinteresser. Eksempler på dette er samarbeid knyttet til landskap, friluftsliv, etablering og forvaltning av verneområder, besøkssentre og oppfølging av verdensarvkonvensjonen.

Aktuelle temaer som er viktige for å styrke samhandling, er identifisering av felles kunnskapsbehov som grunnlag for framtidig kartlegging, overvåking og forskning, og som grunnlag for bedre samordning i overordnet planlegging. Det gjelder også samarbeid knyttet til utvikling av felles informasjons- og veiledningsmateriale og for å utvikle gode samarbeidsrutiner på tvers av forvaltningsnivåene. En annen aktuell utfordring er endret arealbruk, som ifølge det Internasjonale Naturpanelet er den største trusselen mot tap av naturmangfold, og som også kan være en stor trussel mot viktige kulturhistoriske verdier.

Landbrukssektoren

Samarbeidet med landbruksforvaltningen har utviklet seg gjennom de siste 30 årene, og omfatter blant annet Nasjonal registrering av verdifulle kulturlandskap, Tilstandsovervåking og resultatkontroll i jordbrukets kulturlandskap (3Q), og ordningen Utvalgte kulturlandskap i jordbruket, jf. boks 10.4. Sektoransvaret ble senest understreket i rapporten Helhetlig gjennomgang av miljøvirkemidler i jordbrukspolitikken20.

Boks 10.4 Utvalgte kulturlandskap i jordbruket

Jordbrukslandskapet er skapt gjennom bosetting og bruk av landskapet gjennom flere tusen år. Her finnes gravhauger, bygninger, steingjerder, ferdselsveier, åkre, slåtteenger, beitemarker, lyngheier og lauvingslier. Helheten av tun, innmark og utmark inneholder store kulturhistoriske og biologiske verdier.

I 2006 fikk Riksantikvaren, Statens landbruksforvaltning (nå Landbruksdirektoratet) og Direktoratet for naturforvaltning (nå Miljødirektoratet) et felles oppdrag som endte i satsingen Utvalgte kulturlandskap i jordbruket i 2009. I 2020 inngår 46 landskap i ordningen. Det er satt av 37,3 millioner kroner til ordningen i 2020. Fra og med 2020 er forvaltningen av denne tilskuddsordningen lagt til de berørte kommunene.

Tilskudd til tiltak i Utvalgte kulturlandskap i jordbruket har som mål å bidra til å sikre verdier knyttet til landskap, biologisk mangfold og kulturminner og kulturmiljøer. Disse verdiene er avhengig av langsiktig skjøtsel og vedlikehold. Satsingen har god måloppnåelse. Områdene skal framstå som godt ivaretatte jordbrukslandskap med minst mulig grad av forstyrrende inngrep eller påvirkning i senere tid. De utvalgte landskapene skal utgjøre et eksklusivt utvalg som kan fungere som nasjonale referanseområder og «utstillingsvinduer», noe som innebærer forpliktelser for stat, fylker og kommuner. Eiere og lokalsamfunnets engasjement er grunnleggende. I denne satsingen har landbruks-, natur- og kulturmiljøforvaltningen gått sammen om å sikre viktige verdier sammen med grunneiere og drivere.

Stølsvidda, i fjellet mellom Valdres og Hemsedal, er det området i Norge og Europa som har hatt mest omfattende seterdrift. Området har fremdeles den største konsentrasjonen av aktive setre i Norge. Her har det vært stølsdrift tilbake til seinmiddelalderen.

Foto: Kari Stensgaard

Kilde: Landbruksdirektoratet, Miljødirektoratet og Riksantikvaren

Kultursektoren

Materiell og immateriell kulturarv er uløselig knyttet sammen. En god forvaltning av materiell og immateriell kulturarv er avhengig av et styrket samarbeid mellom kulturmiljøforvaltningen og kultur- og museumssektoren. Museumssektoren spiller en sentral rolle i å knytte sammen det materielle, det vil si fysiske steder, og det immaterielle i form av blant annet fortellinger, gjenstander og handlingsbåren kunnskap.

De 15 nasjonale tekniske og industrielle anleggene er eksempler på betydningen av god samordning mellom sektorene. Dette er kulturminner som mottar tilskudd både fra Riksantikvaren og fra Kulturdepartementets budsjetter. Formålet med en bedre samordning er å legge til rette for en mer helhetlig forvaltning ved at tilskuddsordninger og andre virkemidler drar i samme retning, og for å legge til rette for en effektiv forvaltning av tilskuddene.

Andre eksempler på tema for videre samhandling og utvikling er samlingsforvaltning og digital infrastruktur, kunst- og kulturfeltet som arena for utvikling av bærekraftige løsninger og museene som forvaltere av kulturhistoriske bygninger og kulturmiljøer. Regionreformen legger også til rette for et tettere samarbeid mellom kulturmiljøforvaltningen og museene på regionalt nivå.

Staten som eier

Staten eier og forvalter et mangfold av kulturhistorisk verdifulle eiendommer. Det er et stort ansvar å ta vare på disse eiendommene, og det er viktig at staten går foran som et godt eksempel. Prosjektet Statens kulturhistoriske eiendommer (SKE-prosjektet) ble startet opp i 2002 og er et eksempel på hvordan sektoransvaret bidrar til at departementer og underliggende etater og virksomheter tar ansvar for å nå miljømål innenfor egne ansvarsområder. Prosjektet ble nedfelt i Kongelig resolusjon av 1. september 2006 Forvaltning av statens kulturhistoriske eiendommer. Resolusjonen påla alle statlige etater å lage en landsverneplan over egne kulturhistoriske eiendommer, samt forvaltningsplaner for hver enkelt av dem. Det innebar å registrere og dokumentere alle egne eiendommer og vurdere deres kulturhistoriske verdi.

Prosjektet resulterte i to verneklasser. Bygninger og anlegg i verneklasse 1 fredes etter kulturminneloven, mens anlegg i verneklasse 2 omfatter eiendommer som sektoren selv vil verne på annen måte enn ved fredning, altså et selvpålagt, sektorinternt vern. Ansvaret for oppfølgingen av verneklasse 2 ligger hos sektoren eller det statlige foretaket selv, men er i varierende grad fulgt opp.

For å gi kulturminner og kulturmiljøer i verneklasse 2 et vern gjennom plan- og bygningsloven, skal de gjøres tilgjengelige i kulturminnedatabasen Askeladden slik at kulturminnestatusen følger kulturminnet framfor eierforholdet. Gjennom de ordinære planprosessene vil da kommunene kunne hente opplysninger fra Askeladden og ivareta disse kulturminnene i kommuneplaner og reguleringsplaner. Fylkeskommunene og Sametinget skal i planprosessene spille inn arealformål og bestemmelser som ivaretar disse jf. plan- og bygningsloven §§ 11-8, 11-9 og 12-7.

Etter nesten 20 år er det behov for å evaluere de statlige landsverneplanene og forvaltningen av dem generelt. SKE-prosjektet har vært et nybrottsarbeid som har gitt et bredt erfaringsgrunnlag knyttet til forvaltning og dispensasjonspraksis. Flere av sektorene har, gjennom oppfølgingen av prosjektet, opparbeidet seg god kunnskap om sin sektors historie og kulturmiljø, og rutiner for forvaltning av disse. Det er viktig at denne kompetansen institusjonaliseres og at sektorene har egne planer for hvordan de kan bidra til at de nye nasjonale målene på kulturmiljøfeltet nås. Forvaltningsplanene er nyttige redskap i så måte, og det er viktig at de følges opp i praksis. På den måten blir forvaltningen av eiendommene forutsigbar.

De siste årene har flere sentrale statlige institusjoner flyttet ut fra sine bygninger. Noen av disse bygningen har stor historisk verdi. Gjennom den kongelige resolusjonen er staten forpliktet til å drive god forvaltning av sine verneverdige eiendommer, også etter at bygningen er fraflyttet. Når statlige institusjoner flytter ut av sine kulturhistoriske bygninger, og der staten fortsatt er eier, er det fortsatt staten som må bære det økonomiske ansvaret for bygningene21. Det er derfor viktig at staten har klare og gjennomførbare planer for gjenbruk og forvaltning av sine kulturhistoriske viktige bygninger før en statlig institusjon flytter ut.

Når statlige bygg som er underlagt vern selges til private kjøpere, er det viktig at staten stiller krav til kjøper om forvaltning av bygningene. Fredningsbestemmelsene gjelder selv om deler av eller hele byggverk og anlegg som er fredet går ut av statlig eie. Eier er da ansvarlig for at Riksantikvaren i god tid før overdragelsen underrettes om denne, jf. SKE-forskriften § 1-6.

Rehabiliteringen av det fredete NVE-bygget i Oslo viser at det er mulig å kombinere bruk og vern. Bygget gjennomgikk en total rehabilitering i 2008–2011. Resultatet er et godt eksempel på at hensynet til bevaring, modernisering, energieffektivisering (energiklasse B), miljø og universell utforming er mulig å kombinere, også i et eksisterende fredet bygg.

Foto: Siri Wolland, Riksantikvaren

Kirkeforvaltningen

Kirkebygningene, deres omgivelser og interiør er en viktig del av kulturarven i Norge. Kirkene forteller om tusen års kulturhistorie gjennom arkitektur, kunsthistorie og håndverk. Gjennom tusen år er det blitt bygget og utsmykket kirker i nær alle lokalsamfunn. Kirkebygg er ofte et sentralt signalbygg som er med på å gi steder identitet. Kirkebyggene forteller også om fellesskap og dugnadsånd da mange av kirkene har blitt reist av lokalsamfunnets egen befolkning.

I 2012 endret Stortinget bestemmelsene i Grunnloven som siden 1814 hadde regulert statskirkeordningen. I 2017 ble det gjennomført en forvaltningsreform med et tydelig skille mellom kirke og stat. Både lovgivningen om Den norske kirke og bestemmelser om kirkens organisering og fordeling av ansvar innad i kirken er i ferd med å endres. Endringene som skjer har betydning for framtidig ivaretakelse av de kulturhistoriske verdiene som kirkebyggene representerer.

Kirken ble oppført i 1938. Arkitektene var Dagfinn Morseth og Mads Wiel Gedde. Kirken er listeført. En listeført kirke er av Riksantikvaren vurdert som et verneverdig kulturminne.

Foto: Ingrid Djupedal, Riksantikvaren

Dagens kirkelov har bestemmelser som ivaretar kirkebyggene. Nærmere bestemmelser er gitt i rundskriv om forvaltning av kirke, kirkegård og kirkens omgivelser som kulturminne og kulturmiljø. Både kirkeloven og kirkerundskrivet oppheves ved forslaget til ny lov om tros- og livssynssamfunn (trossamfunnsloven), jf. Prop. 130 L (2018–2019), som er planlagt iverksatt fra 1. januar 2021. For å sikre at de kulturhistoriske verdiene i kirkebyggene blir ivaretatt, skal det utarbeides overgangsregler. Etter hvert må mer varige ordninger etableres. Det er et godt samarbeid på kirkebyggfeltet mellom berørte departementer, kirkelige organer og Riksantikvaren.

Mange av kirkene har et betydelig vedlikeholdsetterslep. Utgiftene til kirkebyggene er et kommunalt ansvar, men det foregår mange steder en betydelig frivillig innsats gjennom dugnad m.m. Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter (KA) gjennomfører regelmessig registreringer av kirkebyggenes tilstand og har utviklet en database med dokumentasjon om de enkelte kirkene og deres inventar. Kirkebyggdatabasen skal gi lokale kirkeforvaltere et profesjonelt og standardisert bygg- og forvaltningsverktøy. Databasen inneholder alle bygninger som er kirker etter kirkeloven eller vigslet til kirkelig bruk. Også alle offentlige gravplasser er lagt inn i databasen. Den brukes av kirkelige instanser, foruten andre sentrale aktører innenfor kirkebyggfeltet, blant andre Riksantikvaren og NIKU.

I Meld. St. 29 (2018–2019) Opplysningsvesenets fond, går regjeringen inn for et betydelig løft for sikring av de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene. Dette vil kunne bidra til å løse mange av de store vedlikeholdsutfordringene som kirkebyggene står overfor.

Gjennom regionreformen som trådte i kraft 1. januar 2020 har Riksantikvaren inntil videre beholdt forvaltningen av de fredete og de listeførte kirkene, mens forvaltningsansvaret for de middelalderske kirkestedene utenom de fire store middelalderbyene (Oslo, Tønsberg, Trondheim og Bergen) er overført til fylkeskommunene.

Boks 10.5 Forsvarssektoren

Betydelige kulturelle verdier er samlet under Forsvarsdepartementets sektoransvar. Forsvarsbygg har forvaltningsansvaret for 14 nasjonale festningsverk og flere grensebefestninger. Forsvarsbygg tilrettelegger også for ny bruk av arealer og bygninger som forsvarssektoren ikke selv lenger benytter på festningene. Det at Forsvaret er til stede på festningene er med på å holde den militære kulturarven levende.

Nye service- og opplevelsestilbud er etablert i samarbeid med kommuner, venneforeninger, investorer og private aktører innen kultur og næringsliv. Dette har over en tiårs-periode bidratt til en økning i publikumstilstrømningen fra 1,9 millioner besøkende i 2009 til 4,2 millioner besøkende i 2018. I tillegg til å utvikle festningene som attraktive arenaer for historie- og kulturformidling, reiseliv og rekreasjon, er festningene fredete, nasjonale kulturmiljøer og viktige for Forsvaret.

Utover de historiske festningene er Forsvarets verneplan omfattende og viser Forsvarets betydning i Norge i et historisk perspektiv. Utvalget av fredete forsvarsanlegg spenner fra historiske festningsanlegg til anlegg fra den kalde krigen. Totalt 67 anlegg, inkludert de 14 nasjonale festningsverkene, er så langt underlagt et vern. Innenfor disse anleggene er igjen rundt 1 400 ulike typer bygninger, fortifikasjoner osv. vernet, de fleste gjennom fredning.

Festningen består blant annet av skyttergraver, tunneler, ganger, oppholdsrom og kommandotårn. Området er et mye benyttet turmål.

Foto: Hege Søstrand Bu, Riksantikvaren

10.4 Lovverk

Lov om kulturminner (kulturminneloven), lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) og lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) er viktige juridiske virkemidler for å ta vare på et mangfold av kulturmiljø.

10.4.1 Kulturminneloven

Gjeldende kulturminnelov ble vedtatt 9. juni 1978. Den er senere endret flere ganger, blant annet fikk loven ny formålsparagraf og endrete definisjoner, samt at kulturmiljøbegrepet ble innført i 1992. Loven bærer likevel preg av at to eldre lover; fornminneloven (1951)22 og bygningsfredningsloven (1920)23 er slått sammen. Selv om en rekke av bestemmelsene i kulturminneloven har blitt endret etter 1978, er det aldri gjort noen systematisk gjennomgang av loven som helhet. Regjeringen vil derfor utforme en ny lov som er oppdatert og bedre tilpasset dagens utfordringer.

Allerede i 1992, i Handlingsplan for kulturminneforvaltningen24, ble behovet for en ny kulturminnelov understreket. Også i NOU 2002:1: Fortid former framtid – Utfordringer i en ny kulturminnepolitikk anbefalte utvalgets flertall at en ny kulturminnelov burde bli utarbeidet. Det ble blant annet påpekt at lovens språklige utfordringer kunne føre til ulik forståelse, og dermed lede til at ikke alle opplevde likhet for loven. Det ble videre framhevet at det ville være nødvendig å se på lovens oppbygging og systematikk.

Både forvaltningsretten og organiseringen av forvaltningen har gjennomgått store endringer siden 1978. I tillegg gir økt digitalisering andre utfordringer og muligheter som lovverket bør tilpasses. Én digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025 peker blant annet på behovet for å se på sammenhengen mellom prosesser, teknologi og regelverk.

I arbeidet med ny lov er det også nødvendig å utrede spørsmålet om Sametingets myndighet etter kulturminneloven, herunder hvordan myndighet skal overføres. I tillegg bør det vurderes hvorvidt ivaretakelsen av nasjonale minoriteters kulturminner og kulturmiljøer er god nok.

Norge har også sluttet seg til en lang rekke internasjonale konvensjoner som har betydning for utforming av lov og forvaltning på kulturmiljøfeltet, jf. kapittel 7.2. Det gjelder blant annet Valletta-konvensjonen, den europeiske landskapskonvensjonen og Faro-konvensjonen, samt konvensjonen om tiltak for å forby og forhindre ulovlig import og eksport av kulturgjenstander. Selv om det er gjort justeringer i lovverket for å ivareta forpliktelsene som følger av disse, ser regjeringen behov for en helhetlig gjennomgang og vurdering.

På 2000-tallet er det dessuten utarbeidet og revidert flere lover som har betydning for kulturmiljøforvaltningen. Dette gjelder særlig plan- og bygningsloven (2008) og naturmangfoldloven (2009). Disse lovene, samt forslag til ny trossamfunnslov, er også med på å aktualisere behovet for en gjennomgang av dagens kulturminnelov. En gjennomført evaluering av plandelen i plan- og bygningsloven (EVAPLAN) anbefaler blant annet at kulturminneloven underlegges en bredere revisjon, og at en revisjon tar sikte på å bedre koordineringen mellom kulturminneloven og plansystemet.

Regjeringen vil utarbeide ny kulturmiljølov som skal avløse dagens kulturminnelov fra 1978.

10.4.2 Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven er en sektorovergripende lov, som styrer hvordan landets arealer skal brukes og reguleres. Den er dermed også den viktigste loven for å ta vare på et mangfold av kulturmiljø. Kommunene har en nøkkelrolle gjennom å være vedtaksmyndighet etter plan- og bygningsloven. Planlegging etter plan- og bygningsloven skal stimulere og samordne den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale, kulturelle og estetiske utviklingen, og sikre befolkningens muligheter for påvirkning i samfunnsplanleggingen.

Samfunns- og arealplanlegging etter plan- og bygningsloven skal, som en del av lovens overordnete mål om bærekraftig utvikling, angi hvordan samfunnsmessige oppgaver skal løses og ivareta verdifulle jordressurser, natur- og kulturmiljø og landskap. I dette inngår blant annet også ivaretakelse og vern av naturområder for friluftslivet. Planene skal også bidra til å gjennomføre internasjonale konvensjoner og avtaler innenfor lovens virkeområde, eksempelvis verdensarvkonvensjonen, Valletta-konvensjonen, den europeiske landskapskonvensjonen og Faro-konvensjonen. Planer skal fremme helhet, samordning og samarbeid, bidra til å løse oppgaver på tvers av sektorgrenser og administrative grenser og være redskap for å se offentlige behov og rammer i sammenheng med privat virksomhet og private ønsker.

Plan- og bygningsloven har høy legitimitet, men evalueringsprosjektet EVAPLAN anbefaler at koblingen til sektorlovene forbedres, jf. kapittel 9.2.

10.4.3 Naturmangfoldloven

Kulturpåvirkete områder og kulturbetingete arter er en viktig del av norsk natur. I mange områder er både naturmangfold og kulturmiljø framtredende. Opp gjennom årene er hensynet til begge tema innenfor ett og samme område blitt løst på ulike måter innenfor natur- og kulturmiljøforvaltningen. Hensynet til kulturmiljøverdier i verneområder er søkt ivaretatt gjennom egne bestemmelser i naturmangfoldloven. Hensynet til naturens mangfold har i mindre grad hatt hjemmel for å bli ivaretatt etter kulturminneloven. Gjennom vedtaket av naturmangfoldloven i 2009 ble det samtidig vedtatt endringer i kulturminneloven som nå åpner for å begrunne fredning etter kulturminneloven om naturmangfoldet har sammenheng med kulturmiljøet.

Naturmangfoldloven har som formål at «naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur». Hvordan disse målene skal nås er konkretisert gjennom ulike virkemidler i kapittel III – VII, samt gjennom alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk i kapittel II.

Et tilsynelatende urørt naturlandskap i Rondane nasjonalpark som inneholder en rekke spor etter tidligere tiders bruk av fjellet. På bildet vises en buestilling. Slike buestillinger inngår ofte som en del av et større fangstsystem.

Foto: Elisabet Haveraaen, Klima- og miljødepartementet

Hensynet til kulturhistoriske verdier og kulturlandskap er tatt inn i bestemmelsene om områdevern i kapittel V. Av bestemmelsene følger det at verneområder skal bidra til bevaring av blant annet variasjonsbredden av naturtyper og landskap og natur preget av menneskers bruk gjennom tidene eller som har kulturhistoriske verdier, og tilrettelegging for bruk. Verneområder på land kan også bidra til bevaring av økologiske og landskapsmessige sammenhenger nasjonalt og internasjonalt.

I nasjonalparker er kulturhistoriske verdier beskyttet mot inngrep, både ved at det følger direkte av loven, og ved at det i loven er krav om at verneforskriften skal verne kulturminnene mot inngrep.

Som landskapsvernområde kan vernes «natur- eller kulturlandskap av økologisk, kulturell eller opplevelsesmessig verdi, eller som er identitetsskapende». I denne vernekategorien inngår også kulturminner i begrepet «landskap» dersom det bidrar til landskapets egenart. Dette kan være en gammel seter på setervoll, rorbuer i kystlandskap, eller fangstgroper i fjellandskap. «Kulturell verdi» omfatter både kulturhistoriske verdier og dagens bruk som grunnlag for kulturutviklingen. Dette kan være tradisjonelle bruksmåter i området som kommer til uttrykk i fysiske forekomster, som arrondering av jordbruksområder, gammel bebyggelse, steingjerder osv.

Verneforskrifter om naturreservat kan ha bestemmelser om vern av kulturminner. Vernekategorien naturreservat har i senere år i hovedsak blitt benyttet til vern av skogområder og noe våtmark, holmer og skjær. Nyere forskrifter til naturreservat har i tillegg til bestemmelser om forbud mot de fleste typer inngrep og tiltak som kan skade naturmangfold, normalt også bestemmelser om å ta hensyn til kulturminner ved ferdsel i reservatet og søknadsplikt for istandsetting av kulturminner og kulturmiljøer.

10.5 Oppfølging

Regjeringen vil

• utarbeide bevaringsstrategier for prioriterte temaer

  Det skal blant annet gjøres ved å:

  • identifisere hvilke temaer som skal prioriteres i bevaringsstrategiene

  • etablere resultatmål og indikatorer for hver bevaringsstrategi

• samordne økonomiske virkemidler

  Det skal blant annet gjøres ved å:

  • vurdere om noen av dagens bevaringsprogram skal videreføres som ordinære tilskuddsposter

  • kartlegge behov og avklare ansvarsforhold for tilskuddsordninger i dialog med andre sektorer

  • utarbeide retningslinjer for «særlige grunner» (kulturminneloven § 10)

• styrke det tverrfaglige samarbeidet

  Det skal blant annet gjøres ved å:

  • etablere departementenes kulturarvforum

  • videreføre samarbeidet om ordningen for Utvalgte kulturlandskap i jordbruket og vurdere å øke antall områder innenfor eksisterende rammer

  • evaluere de statlige landsverneplanene og forvaltningen av dem

• utarbeide ny kulturmiljølov