Del 3
Kunnskap og internasjonalt samarbeid

11 Kunnskap

Klima- og miljøforvaltningen skal være kunnskapsbasert. Kulturmiljø er primærkilder til kunnskap om fortiden. For forhistorisk tid og middelalderen er den materielle kulturarven ofte eneste kilde til kunnskap om menneskers liv og livsvilkår.

Fagutvikling og forskning er nødvendig for at kulturmiljøfeltet kan utvikles, relateres til viktige samfunnsutviklingstrekk og bidra til bærekraftig utvikling. Kulturmiljøforskningen er en integrert del av den helhetlige klima- og miljøforskningen og utvikles sammen med denne.

11.1 Forsknings- og utviklingsarbeid

Norsk forskningspolitikk er organisert etter sektorprinsippet. Det vil si at Kunnskapsdepartementet har et overordnet ansvar for koordinering, mens det enkelte sektordepartement har ansvar for forskning og kunnskapsutvikling innenfor sine ansvarsområder. Klima- og miljødepartementet skal sørge for at det foreligger et helhetlig kunnskapsgrunnlag på klima- og miljøområdet. Dette innebærer blant annet å ha en samlet oversikt over kunnskapsstatus, identifisere hva som er prioriterte kunnskapsbehov og innhente nødvendig kunnskap om eget ansvarsområde.

Forskning og utvikling på kulturmiljøfeltet skjer først og fremst ved finansiering gjennom Forskningsrådet, finansiering av instituttsektoren og direktefinansiering av utredninger, overvåking, kartlegging og annen kunnskapsproduksjon.

Meld. St. 4 (2019–2020) Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning gir viktige overordnete føringer. Klima– og miljødepartementets kunnskapsstrategi 2017–2020 tydeliggjør Klima- og miljødepartementets sektoransvar og sektorovergripende ansvar på dette forskningsområdet. Klima- og miljødepartementets prioriterte forskningsbehov (2016–2021) gir føringer og spesifiseringer for kunnskapsbehov på miljøområdet.

En viktig del av Klima- og miljødepartementets sektoransvar for kunnskap om klima og miljø er å gi miljøinstituttene rammevilkår som så langt som mulig sikrer at instituttene samlet leverer forskning av høy kvalitet og relevans. Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU) er et av miljøinstituttene som får grunnfinansiering fra Klima- og miljødepartementet.

Det er viktig at det er godt samarbeid og erfarings- og kunnskapsutveksling mellom kulturmiljøforvaltningen, kunnskapsinstitusjoner og aktuelle forsknings- og utredningsmiljø.

Utarbeidelse av såkalte faglige program knyttet til utgravninger av arkeologiske kulturminner har vært et virkemiddel Riksantikvaren og de arkeologiske forvaltningsmuseene har brukt for å utøve en målrettet og kunnskapsstyrt forvaltningspolitikk. Med faglig program menes en helhetlig gjennomgang av kunnskapsstatus, den faktiske bevaringssituasjonen, tilstanden og utfordringer, eksempelvis for en kulturminnetype eller et geografisk område. Slike sammenstillinger, eller liknende, bør vurderes for flere ulike kulturminnekategorier eller satsingsområder. De bidrar til å identifisere kunnskapsbehov, og gir et grunnlag for prioriteringer, utforming av strategier og iverksettelse av tiltak, og de kan fungere som et felles kunnskapsgrunnlag for både forskning og forvaltning.

Forskning og FNs bærekraftsmål

Oppfølging av FNs bærekraftsmål skjer på flere områder. Forskning og høyere utdanning står sentralt i utviklingen av et bærekraftig samfunn. Ifølge FN er det nødvendig å investere i ny kunnskap og ny teknologi for å nå målene, og utfordringene må møtes på tvers av land, institusjoner, fag, temaer og sektorer. For å oppnå alle målene er det behov for nye og sterke partnerskap og samarbeid mellom myndigheter, næringslivet og sivilsamfunnet. FNs bærekraftsmål peker blant annet på behovet for å styrke innsatsen for å verne om og sikre verdens kultur- og naturarv.

I Meld. St. 4 (2019–2020) Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning heter det at naturverdier, kulturminner og kulturmiljøer har en sentral rolle i bærekraftig byutvikling, og at forskning innenfor en rekke temaer kan bidra til å oppfylle bærekraftsmål nr. 11 om å gjøre byer og bosettinger inkluderende, trygge, motstandsdyktige og bærekraftige. I Meld. St. 25 (2016–2017) Humaniora i Norge framheves klima, miljø og bærekraft som en av tre samfunnsutfordringer der humaniora kan tilføre dagsaktuell problemløsning, historiske perspektiver og bedre forståelse av verden, menneskene og konkrete situasjoner.

I Forskningsrådets bærekraftstrategi(2017–2020) understrekes det at en bærekraftig samfunnsutvikling forutsetter et godt samspill mellom forskning, næringsliv og forvaltning for at ny kunnskap og nye bærekraftige løsninger skal gi snarlige samfunnseffekter. Kulturarv vektlegges særlig i følgende tre prioriterte kunnskapsområder:

• Reduserte klimaendringer og gode tilpasningstiltak

• Rikt naturmangfold, bevaring av økosystemer og redusert miljøpåvirkning

• Bærekraftige byer, regioner og transportsystemer

Når det gjelder klimaendringer og gode tilpasningstiltak, er det særlig behov for kunnskap om hvordan klimaendringene, samt tiltak for å redusere dem, påvirker kulturhistoriske verdier. Det gjelder også kunnskap om og metoder for å fremme bedre forvaltning av kulturmiljø i et endret klima, jf. kapittel 9.2.2.

11.2 Internasjonalt forskningssamarbeid

Internasjonalt forskningssamarbeid er viktig for å løse flere samfunnsutfordringer. I Meld. St. 4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028 er det et sentralt mål å øke norsk deltakelse i EUs rammeprogrammer for forskning og innovasjon.

Samarbeid mellom europeiske land om forskningsprogrammer gjennom Joint Programming Initiatives, JPI, har fra 2010 bidratt til å samordne offentlig finansiert forskning i Europa innenfor ti områder. JPI Cultural Heritage and Global Change, a new challenge for Europe (JPI CH), JPI Kulturarv, koordinerer kunnskapsoppbygging knyttet til kulturarv for bærekraftig bruk og forvaltning for å møte samfunnsutfordringer. Målene er blant annet å bidra til samhandling for sterkere forskningsmiljøer, styrke kvalitet og tverrfaglighet i forskningen og bidra til samarbeid mellom forskning, forvaltning og privat sektor, samt felles utvikling og samordning av forskningspolitikk på kulturarvfeltet i Europa.

Deltakelsen bidrar også til å styrke det norske forskningssystemet og til å mobilisere nye forskningsmiljøer og brukergrupper på kulturmiljøfeltet.

EUs niende rammeprogram – Horisont Europa – er under utvikling i 2019–2020 og vil starte opp fra januar 2021. Kulturarv hører inn under pillar 2 – Global Challenges and European Industrial Competetiveness, klynge 2 – Culture, Creativity and Inclusive Society. Rammeprogrammet skal blant annet bidra til å belyse globale utfordringer knyttet til klimaendringer og FNs bærekraftsmål.

11.3 Statistikk og overvåking

Kunnskap om miljøtilstand, hvordan den utvikler seg over tid og årsaker til endringer, er en grunnleggende forutsetning for en faktabasert politikkutforming og forvaltning. Miljøovervåking innebærer en systematisk innsamling av data ved hjelp av etterprøvbare metoder, som baserer seg på hypoteser om sammenhengen mellom årsak og virkning. Miljøovervåking leverer resultater gjennom systematisk og langsiktig innhenting av data og bidrar på denne måten til kunnskapsutvikling.

Overvåking av miljøtilstanden gir kunnskapsgrunnlag om utviklingstrekk, blant annet som grunnlag for at offentlige myndigheter kan sette i verk tiltak for å motvirke tap og ødeleggelse av kulturmiljø. Det gir også et grunnlag for å formulere politiske mål og for å revidere eksisterende mål.

Det finnes i dag flere miljøovervåkingsprogrammer på kulturmiljøfeltet. Data fra disse vil være viktig for å følge opp de nye nasjonale målene. Som en del av oppfølgingen av denne meldingen, vil regjeringen gjennomgå de eksisterende programmene og vurdere hvilke som skal videreføres, herunder behov for eventuelle nye program.

11.4 Middelalderarkeologi

I St.meld. nr. 15 (2007–2008) Tingenes tale ble universitetsmuseenes rolle som kunnskapsleverandør til kulturmiljøforvaltningen viet stor oppmerksomhet. Her ble det blant annet understreket at forskningen er bærebjelken ved universitetsmuseene og at verken samlingsutvikling eller samlingsforvaltning kan ses løsrevet fra forskningen. Den tette koblingen mellom forskning, forvaltning, formidling og utdanning ved universitetsmuseene bidrar til at materialet fra de arkeologiske forvaltningsundersøkelsene brukes aktivt som utgangspunkt for kunnskapsvekst og forskning.

I Meld. St. 35 (2012–2013) Framtid med fotfeste– Kulturminnepolitikken, het det i et av tiltakspunktene at Klima- og miljødepartementet, i samarbeid med Kunnskapsdepartementet og Kulturdepartementet, skulle sette i gang et arbeid med å vurdere endringer i ansvarsforskriften til kulturminneloven for å få en mer helhetlig organisering av forvaltningen av arkeologiske kulturminner. Hovedformålet med dette er å styrke kunnskapsperspektivet i forvaltningen av automatisk fredete kulturminner og skipsfunn.

I samarbeid med representanter fra de arkeologiske forvaltningsmuseene, NIKU, Riksantikvaren, fylkeskommunene og Sametinget, har de tre departementene gjennomført en prosess der forskjellige løsninger er drøftet. Av ulike årsaker ble ikke dette arbeidet sluttført i tråd med intensjonene. Blant annet kom en planlagt uavhengig utredning av alle sider av saken, inkludert økonomiske konsekvenser ved de ulike løsningsalternativer, aldri til gjennomføring.

Regjeringen vil videreføre arbeidet med å styrke kunnskapsproduksjonen innenfor middelalderarkeologien sammenholdt med forvaltningen av automatisk fredete, arkeologiske kulturminner og skipsfunn for øvrig. Arbeidet vil bygge videre på den prosessen som alt er gjennomført. For å sikre et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag vil regjeringen på nytt vurdere behovet for en uavhengig utredning.

Når det gjelder sjøfartsmuseene i Bergen, Oslo og Stavanger vil regjeringen, i forbindelse med framlegging av ny museumsmelding i 2021, drøfte disse museenes rolle og framtidige organisering.

11.5 Kulturmiljødata

11.5.1 Askeladden

Askeladden er Riksantikvarens offisielle nasjonale database over kulturminner i Norge. Databasen inneholder kartfestete data om kulturminner, kulturmiljøer og kulturhistoriske landskap. En slik digital informasjonskilde, som er tilgjengelig for bruk på tvers av nivåene i forvaltningen, er blant annet viktig for arbeidet med å nå de nasjonale målene.

Informasjonen i databasen, som kartfesting, beskrivelser og hendelser må være korrekt, komplett og konsistent. Askeladden skal fortsatt videreutvikles som sentralt kulturminneregister og skal i tillegg kunne hente data fra rapporter, oversikter, artikler og registre som eies og deles av andre aktører. Dette omfatter blant annet data fra fylkeskommunene, Sametinget og kommunene, de arkeologiske forvaltningsmuseene, Kartverket, Arkivverket og andre aktører som eier og forvalter relevant informasjon om kulturmiljø i Norge. Videreutviklingen skal også ta hensyn til andre databaser med historiske data om de samme lokalitetene, for eksempel universitetsmuseenes databaser med informasjon om utførte utgravinger.

Tilsvarende gjelder for data fra Kulturminnefondets registre. Dokumentasjon og erfaringer fra istandsettingsprosjekter i hele landet, som har vært delfinansiert gjennom tilskudd fra Kulturminnefondet, inneholder verdifull kunnskap som har nytteverdi for andre deler av kulturmiljøforvaltningen.

Det kan være utfordrende å samkjøre ulike typer data fra ulike kilder slik at de kan presenteres sammen. For eksempel er det påpekt at oppbygning, struktur, terminologi mv. i Askeladden ikke er tilpasset samiske kulturminner. Dette omtales nærmere i den kommende stortingsmeldingen om samepolitikken (2020) der digitalisering er tema.

Boks 11.3 Synliggjøring av samiske kulturminner

Det finnes mye dokumentasjon av samiske kulturminner og kulturmiljøer i rapporter, private databaser, forskningsartikler og vitenskapelige avhandlinger, som i liten grad er overført til Askeladden eller tilgjengeliggjort på annen måte. Det er, ut fra et demokratiperspektiv, et uttalt mål å øke digitaliseringen og tilgjengeliggjøringen av kulturarven, jf. St.meld. nr. 24 (2008–2009) Nasjonal strategi for digital bevaring og formidling av kulturarv. Mest mulig skal digitaliseres og gjøres tilgjengelig gjennom formidlingsvennlige, søkbare og tilgjengelige IKT-løsninger. Synliggjøring av samisk kulturarv er en viktig del av dette.

Gjennom et forskningsprosjekt i Vestertana innerst i Tanafjorden ble det registrert 800 automatisk fredete, samiske kulturminner i perioden 2007–2011. Til sammenlikning er det i hele Tana kommune dokumentert 3439 arkeologiske enkeltminner. Dette viser potensialet for funn av samiske kulturminner i områder der det ennå ikke er gjennomført registreringer.

Kartet viser hvordan registreringer fra et forskningsprosjekt i Vestertana utfyller bildet Askeladden gir.

Kilde: Sametinget

11.5.2 Registre over nasjonale interesser

Oversikt over nasjonale kulturmiljøinteresser skal signalisere tidlig og tydelig hvilke kulturmiljøinteresser det må tas særlige hensyn til i areal- og sektorplanlegging. Denne oversikten skal utgjøre kunnskapsgrunnlaget for kommuner og andre myndigheter. Oversikten skal samles i Riksantikvarens tredelte register Kulturmiljøer og kulturhistoriske landskap av nasjonal interesse.

Den tredelte strukturen skal dekke hele spekteret av nasjonale, kulturhistoriske interesser i kulturmiljøer og landskap, fra byer og tettbygde områder til rurale strøk:

• Nasjonale kulturminneinteresser i by (NB!-områder)

• Kulturhistoriske landskap av nasjonal interesse (KULA)

• En ny kategori som vil omfatte kulturmiljøer i tettsteder, fiskevær, uthavner og industrimiljøer mv.

Regional kulturmiljøforvaltning skal legge informasjon fra oversiktene til grunn for innspill og dialog med kommunene og andre myndigheter blant annet i planprosesser og bidra til utvikling av gode retningslinjer for arealbruk. Det er et mål at kommunene ved utarbeidelse av kommune- og reguleringsplaner ivaretar disse områdene gjennom bruk av plan- og bygningsloven.

I Naturbase, som driftes av Miljødirektoratet, finnes blant annet oversikt over Utvalgte kulturlandskap i jordbruket (jf. boks 10.4) og Nasjonal registrering av verdifulle kulturlandskap.

11.6 Dokumentasjonsteknologi

De siste tiårene har det skjedd store endringer i dokumentasjonsmetoder, noe som gjør det mulig å samle inn store mengder data på svært kort tid. Dette gir muligheter til å lage gode oversikter som grunnlag for prioritering og utforming av langsiktige vernestrategier, samtidig som det gir nye muligheter for forskning og formidling.

Bruk av georadar avdekket i 2018 spor av et vikingskip og en rekke gravhauger og hus fra jernalder ved Jellhaugen i Halden kommune.

Foto: NIKU

Inngrepsfrie metoder er en stadig viktigere del av kartlegging, overvåking og dokumentasjon for kulturmiljøforvaltningen, selv om metodene foreløpig har en del begrensninger når det gjelder bruk i norsk topografi. Georadar, og andre geofysiske metoder, har vært brukt i Norge i flere tiår, særlig i forbindelse med registrering av arkeologiske lokaliteter. Bruk av teknologi, slik som digitale kartgrunnlag, 3D-modeller, Lidar- og satellittdata, bidrar til å øke presisjonsnivået for ulike typer kartlegging. Utvikling innen prosessering, datalagring og nøyaktig måling har bidratt til viktige framskritt de siste årene.

11.6.1 Nasjonal detaljert høydemodell og Copernicus

Ved kartleggingen som gjøres i regi av prosjektet Nasjonal detaljert høydemodell, utvikles detaljert oversikt over terrenget og bygde elementer i Norge. Høydemodellen har et stort brukspotensial for kulturmiljøforvaltningen, blant annet til overvåking, nyregistrering og kvalitetssikring av stedsdata, og til å kunne vurdere større områder i sammenheng.

Det er viktig at kulturmiljøforvaltningen bruker potensialet som ligger i høydemodellen offensivt, blant annet i sannsynlighetsvurdering av hvor det kan forventes å finne arkeologiske lokaliteter som metoden er egnet for å identifisere.

Med høydemodellen har forvaltningen et godt utgangspunkt for å dra nytte av data som introduseres og gjøres tilgjengelig gjennom det europeiske jordobservasjonsprogrammet for klima- og miljøovervåking – Copernicus. Copernicus er en stor europeisk satsning som bidrar til å øke forståelsen av naturen, klimaforandringer og miljø. Programmet har lenge vært under utvikling, i samvirke med blant annet European Space Agency (ESA), EU-kommisjonen, medlemslandene og det europeiske miljøbyrået EEA.

Copernicus ble et operasjonelt program i 2014. Formelt ble Norge deltaker i programmet i juni 2015. Norge deltar i en arbeidsgruppe med formål å optimalisere tjenestene Copernicus leverer for kulturmiljøforvaltningen. Det dreier seg blant annet om en rekke kartleggings- og overvåkingstjenester, som vil kunne bidra til å heve kvaliteten og effektiviteten av kartleggings- og overvåkingsarbeidet.

Boks 11.4 Ringformet tunanlegg i Bindal kommune

Nasjonal detaljert høydemodell har revolusjonert deler av kulturmiljøforvaltningen. Mange steder i landet er det store arealer hvor det ikke er kartlagt kulturminner og kulturmiljøer. Med høydemodellen er det mulig å få overblikk og å gjøre en potensialvurdering av store landskapsområder på en kostnadseffektiv måte.

I Nordland fylkeskommune ble det for eksempel nylig oppdaget et ringformet tunanlegg fra jernalder gjennom studier av høydemodellen. På bildet synes veggvoller etter minst 12 hus med åpning inn mot et tun. Husene er ca. 15 meter lange. Slike tunanlegg var i bruk i perioden 200–800 e.Kr., og tolkes som møteplasser for likemenn, altså en ting-samling etter et slags demokratisk prinsipp.

Bildet til venstre viser hvordan tunanlegget framstår i Nasjonal detaljert høydemodell. Bildet til høyre er en visualisering av et ringformet tunanlegg på Hjelle i Stryn kommune.

Foto/kilde: Kartverket Geovekst og kommuner, Geodata og Riksantikvaren og © Arkikon AS

11.6.2 Geofysiske undersøkelsesmetoder

Flere fagmiljøer har i dag utstyr og kompetanse til å bruke ulike metoder for å gjennomføre ikke-destruktive kartlegginger i forbindelse med arkeologiske undersøkelser og arealavklaringer. Bruken av slike metoder åpner for nye måter å lokalisere, forvalte og overvåke kulturmiljøer på, uten å skade dem. Det kreves samarbeid, høy kompetanse og store investeringer for å utvikle og vedlikeholde slike fagmiljøer. Det er derfor behov for å utrede ulike løsninger som kan gjøre det enkelt for fylkeskommuner, Sametinget, kommuner og tiltakshavere å bestille geofysiske kartlegginger i sammenheng med arkeologiske undersøkelser. Geofysiske undersøkelser har i dag begrensninger med hensyn til geologiske, topografiske og klimatiske forhold, samt hvilke arkeologiske lokaliteter man søker etter.

Geofysiske undersøkelsesmetoder bidrar i mange tilfeller til kvalitetsheving av kulturmiljøoversikter og til økt kunnskapsgrunnlag. Eventuelle begrensninger i dagens metoder, må ikke stå i veien for bruk av teknologi som kan utfylle de dataene som kan registreres nå. Det er behov for fortsatt metodeutvikling.

11.6.3 Digital dokumentasjon

Digital dokumentasjon gir en rekke nye muligheter innen forskning, forvaltning og tilgjengeliggjøring av kulturarv. Dokumentasjon kan bidra med ny kunnskap, forståelse og opplevelse, men dokumentasjon vil aldri kunne erstatte det fysiske kulturminnet eller kulturmiljøet, verken som kilder til kunnskap, opplevelse eller bruk. Enhver form for dokumentasjon er en sekundær kilde. Uansett hvor nøyaktig og gjennomgripende et dokumentasjonsarbeid er, vil originalen alltid være primærkilden.

I tilfeller der kulturminner og kulturmiljøer av ulike årsaker ikke kan bevares eller gjøres tilgjengelig, vil digital dokumentasjon, som for eksempel virtuelle framstillinger, styrke tolkningsarbeidet og øke tilgjengeligheten til dataene for forskere og publikum, jf. kapittel 8.3.1.

Boks 11.5 Digital dokumentasjon av båtdeler og skipsfunn

Norsk Maritimt Museum, en avdeling ved Norsk Folkemuseum, har siden 2007 gradvis tatt i bruk digitale verktøy for arkeologisk dokumentasjon. Målet har vært å utvikle en full digital dokumentasjonsprosess, der alle relevante vitenskapelige data blir ivaretatt på en varig og forsvarlig måte. Et dokumentasjonslaboratorium ble opprettet i 2010. Dette har bidratt til at tiden i felt kan reduseres. Det har også gitt mulighet for 3D-tegning av båtdelene, samt mulighet for å bygge modeller, både digitalt og fysisk. Arbeidet har styrket tolkningen av skipsfunnene og økt tilgjengeligheten til dataene for forskere og publikum.

Fra 2010 ble fotogrammetri hovedmetode for dokumentasjon på land og fra 2012 ble det også hovedmetode under vann. Digitale modeller brukes for ulike analyser av skipsfunn. Sidesøkende sonar er også innført som standard registreringsmetode for kartlegging av sjøbunnen. De digitale metodene har gitt besparelser i tid og muligheter til å gjøre helt nye typer studier enn tidligere.

Fra 2020 vil skanning bli brukt som metode for å dokumentere båtdeler. Norsk Maritimt Museum utvikler også felles rutiner og prosesser for digital feltdokumentasjon med Bergens Sjøfartsmuseum og Stavanger maritime museum, avdelinger under henholdsvis Museum Vest og Museum Stavanger. Et treårig prosjekt, med finansiering fra Kulturrådet, har som mål å utvikle en felles standard for datainnsamling i felt med digital metodikk, samt sikre langsiktig lagring og tilgang til digitale data fra arkeologiske registrerings- og utgravningsprosjekter.

Metoden bidrar til at arkeologene får oversikt over funnområdet. Her er dokumentasjonen brukt til systematisk prøvetaking av lasten.

Foto: Frode Kvalø, Norsk Maritimt Museum

11.7 Oppfølging

Regjeringen vil

• sørge for et godt og oppdatert kunnskapsgrunnlag

  Det skal blant annet gjøres ved å:

  • i hovedsak kanalisere finansiering av kulturmiljøforskning gjennom Forskningsrådet

  • integrere kunnskapsutvikling knyttet til klimaendringer og kulturmiljø i annen forskning

  • tilpasse dagens miljøovervåkingsprogram på kulturmiljøfeltet til nye kunnskaps- og dokumentasjonsbehov

  • videreutvikle kulturminnedatabasen Askeladden

  • bygge videre på igangsatt prosess for å styrke kunnskapsproduksjonen innenfor middelalderarkeologien

12 Internasjonalt samarbeid

Den internasjonale innsatsen på kulturmiljøfeltet har lenge vært et prioritert område, og er bredt omtalt i de to siste stortingsmeldingene; St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner og Meld. St. 35 (2012–2013) Framtid med fotfeste –Kulturminnepolitikken.

Internasjonalt brukes vanligvis begrepet kulturarv (cultural heritage). Dette er et begrep som favner både materiell og immateriell kulturarv, og setter ofte rammene for det internasjonale samarbeidet på området.

Gjennom internasjonalt samarbeid har Norge mulighet til å påvirke initiativ og beslutninger. Slikt samarbeid kan også være et virkemiddel for å nå andre utenrikspolitiske mål, som et tryggere nærområde og gode relasjoner til naboland. Det handler også om å bidra med norsk ekspertise i samarbeidsland og om å hente hjem kunnskap om hvordan andre nasjoner har løst sine utfordringer. Dette skjer også gjennom bilateralt samarbeid.

FNs bærekraftsmål og 2030-agendaen er et viktig rammeverk for Norges internasjonale innsats på kulturmiljøfeltet, slik det også er for disse innsatsområdene nasjonalt. Gjennom internasjonalt samarbeid bidrar Norge til å styrke arbeidet for en bærekraftig utvikling globalt. Beskyttelse av verdensarv og annen kulturarv er videre en integrert del av Norges globale innsats for menneskerettigheter.

12.1 Globalt samarbeid

Det framgår av Meld. St. 27 (2018–2019) Norges rolle og interesser i multilateralt samarbeid at regjeringen vil bruke FN og andre relevante multilaterale institusjoner aktivt for å sikre en god håndtering av globale miljøutfordringer og oppfølging av bærekraftsmålene, herunder en ambisiøs politikk på blant annet kultur- og naturarvområdet.

12.1.1 FNs organisasjon for utdanning, vitenskap, kultur og kommunikasjon (Unesco)

FN har etablert 16 særorganisasjoner som ivaretar internasjonalt samarbeid på bestemte fagområder. Unesco har ansvar for å ivareta samarbeidet og gi et globalt rammeverk for ivaretakelse av kulturarv, først og fremst gjennom felles standarder og normer. Norge er en aktiv bidragsyter til Unesco. Dette gjelder både økonomisk og gjennom aktiviteter som bidrar til oppfølging av konvensjonene Norge har sluttet seg til. Dette gjelder særlig oppfølging av verdensarvkonvensjonen.

I årene som kommer vil regjeringen videreføre det sterke internasjonale engasjementet og innsatsen, og vil prioritere noen områder for særskilt innsats. Dette gjelder særlig på områder hvor det er økende utfordringer i det internasjonale bildet, som for eksempel kulturarv under press på grunn av krig og terror, naturkatastrofer eller klimaendringer, i tillegg til oppfølging av FNs bærekraftsmål.

Verdensarvlisten omfatter kultur- og naturområder av fremragende universell verdi. Per 1. januar 2020 består listen av 1121 områder i 169 land. 869 av disse er kulturområder, 213 er naturområder og 39 områder er oppført på listen grunnet både kultur- og naturarvverdier. Norge har åtte områder på verdensarvlisten.

Kilde: Riksantikvaren

Verdensarvkonvensjonen

Unescos konvensjon for vern av verdens kultur- og naturarv, ofte omtalt som verdensarvkonvensjonen, sikrer noen av verdens viktigste naturområder i tillegg til særlig viktig kulturarv. Verdensarvkonvensjonen har nærmest universell oppslutning ved tilslutning fra 193 av Unescos medlemsland.

Organiseringen av arbeidet i Norge, hvor Klima- og miljødepartementet har ansvaret for både natur- og kulturmiljøforvaltningen, gir en god ramme for oppfølgingen av konvensjonen. Norge er i perioden 2017–2021 medlem av verdensarvkomiteen. Komiteen er sammensatt av representanter fra 21 av Unescos medlemsland, og har som oppgave å implementere verdensarvkonvensjonen. Dette inkluderer å bestemme bruken av verdensarvfondet, gjennomgå tilstanden til områder innskrevet på verdensarvlisten og å beslutte om et område skal skrives inn på verdensarvlisten.

I komitéarbeidet er Norges prioriteringer å arbeide for å sikre verdensarvens fremragende universelle verdier og en mer helhetlig forvaltning av kultur- og naturarven i tråd med konvensjonens prinsipper. Videre arbeider Norge for å gjøre verdensarvlisten mer representativ og for å styrke institusjoner, eksperter og lokalsamfunn, slik at de kan ivareta verdensarven. Målet er å få fram regioner og ulike typer kultur- og naturarv som i dag er lite representert på listen. Videre ønsker Norge å gjøre landene bedre i stand til å reagere og handle når verdensarv trues som følge av krig, konflikt og naturkatastrofer.

Regjeringen vil videreføre disse prioriteringene ved fortsatt å bidra i Unescos overordnete innsats for å styrke implementeringen av konvensjonen, også når perioden i verdensarvkomiteen utløper. Regjeringen vil særlig vektlegge oppfølging av arbeidet med kapasitetsbygging for å sikre at land kan ivareta og dra nytte av sin egen kultur- og naturarv. Fra norsk side er man opptatt av viktigheten av å bygge og dele kunnskap om verdensarvforvaltning, og å gjøre den tilgjengelig for alle som har et ansvar. Med dette som mål er det etablert et seksårig samarbeid mellom Norge og IUCN (International Union for Conservation of Nature) og Iccrom (International Centre for the Study of the Preservation and Restoration of Cultural Property) for å utvikle nye metoder og verktøy for en bedre oppfølging av verdensarvkonvensjonen globalt, jf. boks 12.1. Samarbeidsavtalen gjelder for perioden 2016–2022. Det skal gjennomføres en midtveisevaluering av samarbeidet i 2020, som igjen skal danne grunnlag for vurdering av en eventuell videreføring.

Bistandsmidler til ivaretakelse av verdensarven

Verdensarvkonvensjonen er en av de mest betydningsfulle konvensjonene for å sikre verdens kultur- og naturarv. Verdensarvområdene er globale fellesgoder og er samtidig en viktig ressurs for mange utviklingsland. En god og langsiktig forvaltning av kultur- og naturarven er avgjørende for bærekraftig utvikling og fattigdomsreduksjon. Afrikansk kultur- og naturarv er underrepresentert på verdensarvlisten og sårbar med hensyn til press og utfordringer knyttet til forvaltningen av disse verdiene. Manglende forvaltning og systemer for kapasitetsbygging er en særlig utfordring.

Som ledd i Norges medlemskap i verdensarvkomiteen ble det for årene 2019 og 2020 via bistandsbudsjettet, gitt en betydelig økning av budsjettmidlene for å styrke forvaltning og sikring av verdensarven globalt. I løpet av disse to årene er det bevilget til sammen 60 millioner kroner til satsinger på det afrikanske kontinentet, med vekt på naturarv.

Regjeringen vil arbeide for at dette gjøres til en langsiktig innsats.

Ushguli i Georgia ligger 2 100 m.o.h. og er et av Europas høyestliggende samfunn med fastboende hele året. Registrering og kartfesting av kulturminner og kulturmiljøer er viktig for å bevare stedets egenart og statusen som verdensarv. Georgias kartdatabase for kulturminner er et resultat av mangeårig samarbeid mellom Riksantikvaren og Riksantikvarens georgiske søsterorganisasjon, med finansiering fra norske bistandsmidler.

Foto: Vegard Berggård, Riksantikvaren

Kulturarv i krig og konflikt

Konvensjonen om beskyttelse av kulturverdier i tilfelle av væpnet konflikt, Haag-konvensjonen, ble tidlig ratifisert av Norge. Konvensjonen har fått økt aktualitet de siste årene som følge av at kulturarv i økende grad brukes som mål og middel i krig og konflikter. I 2016 sluttet Norge seg også til konvensjonens annen protokoll (1999). Den innebærer en økt forpliktelse for Norge i oppfølgingen av konvensjonen. Partene er forpliktet til å utforme straffebestemmelser for brudd på protokollen, i tillegg til å iverksette ulike tiltak som å identifisere og beskytte viktige kulturverdier. Protokollen tydeliggjør også ansvar og plikter i væpnet konflikt, og den setter krav til beskyttelse av kulturverdier. Beskyttelse av kulturobjekter og religiøse steder i krig og konflikt er også regulert i tredje tilleggsprotokoll til Genèvekonvensjonene.

Klima- og miljødepartementet har et særlig ansvar for oppfølgingen av Haag-konvensjonen og annen protokoll, mens de ulike departementene og sektorene har ansvar for forpliktelsene på sine områder. Klima- og miljødepartementet vil igangsette et arbeid for å tydeliggjøre ansvarsfordelingen og rollene for de ulike aktørene, samt for å øke bevisstheten om forpliktelsene knyttet til konvensjonen.

Forsvarsdepartementet arbeider med implementeringen av Haag-konvensjonen og annen protokolls forpliktelser om beskyttelse av kulturverdier i forsvarssektoren. Dette skjer blant annet gjennom den praktiske veilederen Manual i krigens folkerett, som er bindende for forsvarssektorens etater, og som gir uttrykk for Norges tolkning av disse folkerettslige forpliktelsene. Regjeringen har som mål at forpliktelsene som følger av Haag-konvensjonen er kjent i alle relevante sektorer. Alle som deltar i forsvarsoppdrag for Norge skal være trent i hvordan Haag-konvensjonens forpliktelser skal overholdes i praksis.

Norge bidrar med støtte til forebygging og nødhjelp til kultur- og naturarv ved naturkatastrofer eller i krig og konflikt. Støtten gis gjennom sekretariatet til Unescos Heritage Emergency Fund, som har et internasjonalt nettverk av eksperter som kan rykke ut med humanitær hjelp og bistå lokalsamfunn i å sikre kulturarven.

12.1.2 Internasjonal kulturarvkriminalitet

Internasjonal kulturarvkriminalitet omfatter ulovlig handel med kulturgjenstander og bevisst ødeleggelse av kulturmiljø, blant annet som ledd i berøvelse av land og identitet. I krig og konflikt blir kulturarv angrepet og ødelagt med overlegg. Uerstattelige kulturgjenstander omsettes ulovlig og bidrar blant annet til å finansiere terror. Den ulovlige omsetningen foregår ofte gjennom kriminelle nettverk koblet til narkotika- og menneskehandel. Oppfølging av egen lovgiving er vesentlig for å få bukt med ulovlig handel og hindre utarming av et lands kulturarv. Samtidig er det viktig å samarbeide internasjonalt for å utvikle felles retningslinjer, dele erfaringer og opparbeide gode systemer for kompetansebygging og kapasitetsbygging hos berørte aktører. For å spre kunnskap om og opplæring av personell i kampen mot ulovlig handel med kulturgjenstander, vil regjeringen videreføre støtten til UNODC, FNs organisasjon for bekjempelse av internasjonal narkotikahandel og annen kriminalitet.

Kulturarvkriminalitet er nærmere omtalt i kommende stortingsmelding om miljøkriminalitet.

Bel-tempelet i Palmyra i Syria ble ødelagt av IS 30. august 2015. Palmyra ble innskrevet på verdensarvlisten i 1980 og har stått på farelisten siden 2013.

Foto: © Joseph Eid, AFP

12.2 Europeisk samarbeid

12.2.1 Europarådet

Europarådets viktigste oppgave er å verne om menneskerettighetene, demokrati og rettsstatsprinsippet. Kulturarv er en integrert del av dette arbeidet, ved at kulturarvens betydning for arbeidet med demokratiutvikling og menneskerettigheter vektlegges. Videre legges det vekt på at kulturarv er en viktig del av folks identitetsdannelse og tilhørighet, at kulturarv inngår i erfaringsgrunnlaget for samfunnsutvikling og politikkutforming og at tilgang til historie og kulturarv er en demokratisk rett.

Europarådets regelverks- og standardutvikling skjer i hovedsak i fagspesifikke mellomstatlige komiteer, et arbeid som på mange områder har vært og fortsatt er nyskapende og framtidsrettet. Norge deltar aktivt i Europarådets mellomstatlige komité for kultur, kulturarv og landskap (CDCPP), der både Kulturdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Klima- og miljødepartementet er representert.

Gjennom en rekke tiltak bidrar Europarådet til å fremme mangfold og dialog gjennom tilgang til kulturarv og til å skape en forståelse av identitet, felles hukommelse og forståelse mellom befolkningsgrupper. Flere av disse tiltakene har betydning for Norge, slik som European Heritage Strategy for the 21st Century, de europeiske kulturminnedagene, Cultural Routes i tillegg til en rekke faglige nettverk og strategier.

Europarådet er også en viktig møteplass for medlemsstatene, både for å drøfte felles løsninger og politikkutvikling. Norge deltar og bidrar aktivt i slike sammenhenger. Dette arbeidet vil bli videreført. Regjeringen vil særlig vektlegge arbeidet med å se kulturarv, menneskerettigheter, demokrati og bærekraftsmålene i sammenheng.

12.2.2 Samarbeid med EU

Forholdet til Europa er strategisk viktig, og Norge deltar på en rekke arenaer for å fremme norske interesser, også på kulturmiljøfeltet. I Norge i Europa – regjeringens strategi for samarbeidet med EU 2018–2021, framheves det at europapolitikken skal være aktiv, og at den skal utformes og gjennomføres på en måte som gir størst mulig gjennomslag for norske interesser og for Norges visjoner for Europa.

Samarbeidet med EU omfatter alle politikkområder, også kulturmiljøområdet. Gjennom EØS-avtalen tar Norge inn EU-direktiver som påvirker kulturmiljøpolitikken. I tillegg har EU såkalte «soft law»-tiltak, i form av retningsgivende dokumenter og andre satsinger. Et eksempel på en slik satsing er det europeiske kulturarvåret som ble arrangert i 2018, en satsing som også Norge deltok i.

Europeisk handlingsplan for kulturarv

De siste årene har kulturarvfeltet fått stadig større oppmerksomhet i EU. Dette har blant annet kommet til uttrykk gjennom markeringen av det europeiske kulturarvåret i 2018 og i EUs oppfølging etter dette. Et av resultatene er en ny Europeisk handlingsplan for kulturarv, European Framework for Action on Cultural Heritage. I handlingsplanen er det etablert fire prinsipper og fem satsingsområder for handling der EU ønsker å bidra. Her er kulturarvens betydning for et inkluderende, bærekraftig, tilpasningsdyktig og innovativt Europa og for et sterkere globalt partnerskap framhevet.

Handlingsplanen og satsingsområdene er i stor grad sammenfallende med regjeringens forslag til nye nasjonale mål og innretning av kulturmiljøarbeidet i Norge.

Gjennom handlingsplanen er det etablert en ekspertgruppe som skal drøfte og utveksle erfaringer for å kunne utforme en bærekraftig og deltakende kulturarvpolitikk i Europa. Regjeringen mener det er et stort potensial for erfaringsutveksling og gjensidig støtte, og prioriterer derfor norsk deltakelse i ekspertgruppen Commission expert group on cultural heritage og i arbeidet med å følge opp handlingsplanen.

Europeiske prosjekter

Gjennom EØS-avtalen er Norge tilknyttet flere av EUs programmer. Dette gir muligheter for å styrke egne strategiske satsinger, nettverk og kompetanse. Gjennom aktiv deltakelse kan Norge holde seg oppdatert på og påvirke utviklingen i Europa. Riksantikvaren deltar for eksempel i et prosjekt som mottar midler fra Espon-programmet (European Observation Network for Territorial Development and Cohesion) under EUs Regionalfond. Prosjektet samler statistikk om kulturarv i et utvalg europeiske land. Tallmateriale for å måle kulturmiljøenes samfunnseffekter er svært etterspurt.

Norges delegasjon til EU skal ivareta norske interesser overfor EUs institusjoner på alle områder som berører Norges samarbeid med EU. Ansvaret for å følge opp kulturmiljøpolitikken ved den norske EU-delegasjonen ligger i dag hos miljørådene. Det er behov for god koordinering for å ivareta norske interesser på kulturarvfeltet. Regjeringen vil vurdere mulige løsninger for å styrke norske interesser på kulturmiljøfeltet og samarbeidet med EU på dette området.

12.2.3 EØS-midlene

EØS-midlene er Norges bidrag til utjevning av sosiale og økonomiske forskjeller i Europa. Midlene skal også bidra til å styrke det bilaterale samarbeidet mellom Norge og mottakerlandene. Norges samlete bidrag i perioden 2014–2021 utgjør 2,8 milliarder euro. Etter forhandlinger med EU og de enkelte mottakerlandene er det satt av 177 millioner euro til programområde Cultural Entrepreneurship, Cultural Heritage and Cultural Cooperation i ni land, jf. boks 12.3.

EØS-midlenes kultur- og kulturarvprogrammer bidrar til sosial og økonomisk utjevning og er et etterspurt programområde i mange mottakerland. Kulturarv er en grunnleggende identitetsbærer og en viktig ressurs for grønn vekst, reiseliv og annen næringsvirksomhet, og dermed sentral for en langsiktig, bærekraftig utvikling for lokalsamfunn. I gjennomføringen av prosjektene legges det stor vekt på å få fram resultater og formidle disse på en god måte til et bredt publikum.

Erfaringene fra tidligere perioder med EØS-midlene viser at kulturmiljøforvaltningen og andre aktører innenfor kulturmiljøfeltet i Norge, som har deltatt som norske partnere i prosjekter i EØS-land, har hatt stor nytte av sin deltakelse. Videregående skoler, museer og kommuner er eksempler på aktører som har fått ny, verdifull kunnskap og kompetanse og viktige nettverk gjennom sin prosjektdeltakelse. På denne måten bidrar prosjektene også til å styrke forbindelsene og samarbeidet mellom Norge og mottakerlandene og gir merverdi for norske institusjoner.

Regjeringens strategi, Norge i Europa, framhever EØS-midlene som det viktigste finansielle virkemiddelet i europapolitikken. Gjennom kultur- og kulturarvprogrammene under EØS-midlene har norsk kulturmiljøsektor mulighet til å tilegne seg ny kunnskap ved å diskutere felles utfordringer med europeiske kollegaer. Dette er en mulighet som mer enn 60 norske kulturarvorganisasjoner benyttet seg av under finansieringsperioden 2009–2014.

Det ble gjennomført en midtveisevaluering av kultur- og kulturarvprogrammene i 20151. Evalueringsrapporten konkluderte med at programmene i betydelig grad bidrar til å bevare europeisk kulturarv. Evalueringen viste også at programmene bidrar til å gi sosiale og økonomiske effekter som varer langt ut over prosjektperioden.

Boks 12.3 EØS-midlene 2014–2021

Programområde (PA) 14 Cultural Entrepreneurship, Cultural Heritage og Cultural Cooperation under EØS-midlene 2014–2021, har som mål å bidra til sosial og økonomisk utjevning gjennom kultursamarbeid, kulturelt entreprenørskap og forvaltning av kulturarv.

En stor andel av midlene går til prosjekter som revitaliserer kulturarven (restaurering og ny bruk). Disse prosjektene skaper nye arbeidsplasser og bidrar til økt aktivitet i det lokale næringslivet. De skaper også sosiale møteplasser og bidrar til økt tilhørighet hos lokalbefolkningen. Inkludering av minoriteter og beskyttelse og formidling av minoriteters kulturarv er et særskilt satsingsområde.

Det er utstrakt bilateralt samarbeid i kulturprogrammene, både på programnivå og prosjektnivå. Riksantikvaren og/eller Kulturrådet er programpartnere i alle programmene. Det er et mål om norsk deltakelse i en tredel av prosjektene i programmene hvor Riksantikvaren er programpartner. Det bilaterale samarbeidet bidrar til gjensidig kunnskapsutveksling.

177 millioner euro er fordelt til dette programområdet i ni mottakerland.

Kilde: EØS-midlenes nettside

Prosjektet «Young Guardians of Heritage» i Slovenia gir opplæring i tradisjonshåndverk. Dette prosjektet får støtte gjennom EØS-midlene og foregår i samarbeid med Museumssenteret i Hordaland.

Foto: Ingrid Aas

12.2.4 Nordisk samarbeid

Nordisk ministerråd er de nordiske regjeringenes offisielle samarbeidsorgan. Statsministrene i Norden har gjennom en deklarasjon fra 20. august 2019 vedtatt som visjon at Norden skal bli verdens mest bærekraftige og integrerte region fram mot år 2030. Samarbeidet i Norden skal bygge opp under denne visjonen. I en deklarasjon fra 30. oktober 2019 oppfordrer de nordiske kulturministrene sektorene til å integrere kultur og kulturarv som et viktig premiss for arbeidet med FNs bærekraftsmål.

Kulturmiljø har inngått som tema i det nordiske miljøsamarbeidet siden siste halvdel av 1990-tallet. En av de seks arbeidsgruppene innenfor miljøsamarbeidet har kulturmiljø som arbeidsfelt; gruppen for nordisk biologisk mangfold. Den overordnete målsetningen for arbeidet i denne gruppen er å stoppe tapet av biologisk mangfold, samt bidra til en bærekraftig bruk og redusert tap og fragmentering av natur- og kulturmiljøer. Gruppen skal blant annet arbeide for økt kunnskap om klimaeffekter og klimatilpasning og bidra til oppfyllelsen av bærekraftsmålene i Agenda 2030.

Potensialet for nordisk samarbeid på kulturmiljøfeltet er stort. Dette gjelder blant annet samarbeid om tema som sirkulær økonomi, landskap, attraktive byer, klimaeffekter og klimatilpasning.

De nordiske landene har samarbeidet om oppfølgingen av verdensarvkonvensjonen i mange år, blant annet gjennom felles prosjekter, satsinger og i arbeidet i verdensarvkomiteen. De nordiske riksantikvarene møtes også jevnlig for å drøfte felles utfordringer og løsninger på kulturmiljøfeltet.

Regjeringen er opptatt av å videreføre og styrke det nordiske samarbeidet på kulturmiljøfeltet og bidra til at kulturarven blir et viktig premiss i arbeidet med å nå Nordisk ministerråds visjon om bærekraft.

12.3 Oppfølging

Regjeringen vil

• arbeide for en ambisiøs global politikk på kulturmiljøfeltet

  Det skal blant annet gjøres ved å:

  • prioritere innsats knyttet til oppfølging av FNs bærekraftsmål og kulturmiljø under press

  • videreføre innsatsen gjennom bistandsmidlene for styrking av forvaltningen og sikringen av verdensarven globalt

  • prioritere norsk deltakelse i EUs kulturarvforum

• være en pådriver for å følge opp internasjonale konvensjoner som er med på å ivareta kulturmiljø

  Det skal blant annet gjøres ved å:

  • videreføre norske prioriteringer i implementeringen av verdensarvkonvensjonen

  • tydeliggjøre ansvarsfordelingen og rollene for de ulike aktørene knyttet til forpliktelsene i første tilleggsprotokoll til Genèvekonvensjonene, Haag-konvensjonen og annen protokoll

13 Økonomiske og administrative konsekvenser

Regjeringen vil at alle skal ha mulighet til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø, at kulturmiljø skal bidra til bærekraftig utvikling og sikre at et mangfold av kulturmiljø tas vare på.

I Granavolden-plattformen slår regjeringen fast at den vil videreutvikle ordninger som motiverer til å bevare både materiell og immateriell kulturarv, og ivareta nye funn slik at også framtidige generasjoner får glede av viktige kulturminner og kulturmiljøer. Videre heter det at regjeringen vil styrke Kulturminnefondet slik at flere private eiere kan få tilskudd til å sette i stand verneverdige eiendommer.

Tiltak og virkemidler som foreslås i denne stortingsmeldingen vil bidra til en effektiv måloppnåelse.

Etter hvert som forslag konkretiseres vil de samfunnsøkonomiske virkningene og eventuelle konsekvenser for private og offentlige parter bli utredet i tråd med utredningsinstruksen. Gjennom konsekvensvurderinger av den konkrete bruken av virkemidler vil regjeringen påse at næringslivet, eiere og andre aktører ikke får urimelige byrder.

Forslag varslet i meldingen vil dekkes innenfor eksisterende budsjettrammer. Den årlige budsjettmessige oppfølgingen vil blant annet være avhengig av den økonomiske utviklingen og budsjettsituasjonen.