1 Kvifor treng vi ei melding om profesjonsutdanningane?

Forstørr bilete

Regjeringa ønsker eit samfunn der alle innbyggarane har ein solid velferdsstat i ryggen – der skulen er eit springbrett, helse- og omsorgstenestene er eit sikringsnett og kommunane kan gi innbyggarane trygge rammer for å bu, arbeide og leve gode liv.

Det er eit stort økonomisk løft å drive den norske velferdsstaten. For at han skal ha legitimitet og tillit, er vi avhengige av at innbyggarane får eit likeverdig og godt tilbod, uavhengig av kvar dei bur, og kor god økonomi familiane har.

Gode offentlege tilbod er også avgjerande for at forskjellane i samfunnet ikkje skal halde fram med å bli større. Dei fleste som bur i Noreg, vel skular og helsetilbod drivne av det offentlege, og slik ønsker regjeringa framleis at det skal vere.

Ingeniørar i kommunar og fylkeskommunar bidrar til å drive velferdsstaten gjennom å sørge for vatn og straum til innbyggarar og næringsliv, infrastruktur og rassikring. I tillegg, og like viktig, leverer ingeniørutdanningane kandidatar til næringslivet, der dei sørger for innovasjon og verdiskaping. Barnevernspedagogar, vernepleiarar og sosionomar førebygger utanforskap.

I dag, og i tida som kjem, vil dei fleste profesjonsgrupper oppleve store endringar og utfordringar. Fleire av profesjonane opplever at samfunnet endrar seg rundt dei, og at dei må løyse fleire og meir komplekse oppgåver på nye måtar. Utviklinga der vi ser stadig færre yrkesaktive per innbyggar, vil krevje at tilsette i helse- og omsorgstenestene endrar arbeidsmåte. Ny digital teknologi vil endre dei fleste yrke. Sjølv om desse utviklingstrekka kan innebere store moglegheiter for samfunnet, kan den enkelte arbeidstakaren oppleve utfordrande periodar i arbeidslivet.

Velferdsstaten blir i stor grad driven av profesjonsutdanna som følger kvar enkelt innbyggar frå vogge til grav. Viss kvaliteten i velferdsstaten skal vere god, må dei som driv han ha fornuftige rammer. Det må vere gode arbeidsforhold, nok folk og tilstrekkelege midlar, og profesjonsutøvarane må vere trygge på at dei har relevant og høg kompetanse. Det er det siste denne meldinga handlar om. Profesjonsutdanningane definerer og utviklar kompetansen til nye profesjonsutøvarar og kan bidra til å utvikle kompetansen til dei som er i yrket. God kvalitet i utdanningane er eit grunnlag for god kvalitet i velferdsstaten. Det er hovudgrunnen til at regjeringa vil samle og greie ut om politikken sin og ambisjonane sine for profesjonsutdanningane. Hovudtema for denne meldinga er dei rammeplanstyrte utdanningane: ingeniør-, lærar- og helse- og sosialfagutdanningane. Sjå meir om dette i 1.3.

Når studentar startar på ei profesjonsutdanning, skal dei:

• oppnå best mogleg læringsutbytte og personleg utvikling

• møte relevante utdanningar som førebur dei på aktiv deltaking i eit demokratisk og mangfaldig samfunn, og på ei framtidig yrkeskarriere

• gjennomføre utdanninga mest mogleg effektivt

1.1 Hovudbodskapen frå regjeringa

Utdanningssystemet er det viktigaste og mest effektive verktøyet for å levere arbeidskraft til samfunnet. Det er likevel ikkje universitet og høgskular som aleine ber ansvaret for at private og offentlege verksemder skal få tilsett folka dei treng. Profesjonsstudentar vel ikkje berre ei utdanning, dei vel eit yrke. Attraktive utdanningar betyr lite viss dei framtidige arbeidsforholda og -karrierane ikkje er attraktive. Regjeringa meiner at det er lite som tyder på at det er store utfordringar i kvaliteten i profesjonsutdanningane. Studentane er greitt nøgde, og arbeidsgivarane er tilfredse med ferdigheitene til dei som er nyutdanna. Det betyr ikkje at det ikkje er noko igjen å jobbe med.

Regjeringa legg fram ei melding som skal forsterke og spele på eigenarten til profesjonsutdanningane. Dette er utdanningar med lange og stolte tradisjonar, dei har bygd by og bygd i Noreg. Utdanningar som med ein desentralisert struktur og kunnskapsbase bygd på praksisnær erfaring og kunnskap på ein markant måte har bidratt til å demokratisere utdanningssystemet og bygge og trygge velferdsstaten.

Profesjonsutøvarar utgjer ein hjørnestein i velferdssamfunnet vårt. I framtida skal dei møte eit samfunn der vi alle treng dei meir og meir. Der vi har færre til å ta vare på fleire folk og færre til å bygge landet. Derfor må vi sikre at profesjonsutdanningane er godt nok innretta for å svare på samfunnsutfordringane vi står overfor. Regjeringa meiner at på vegen mot eit samla system for norsk høgare utdanning har det i for stor grad vore krava til dei etablerte universiteta som har vist veg. Dei siste tiåra har utviklinga i profesjonsutdanningane i for stor grad følgt det same mønsteret og dei same krava som disiplinutdanningane. I prosessen har noko av eigenarten til utdanningane gått tapt, og det er naudsynt å ta grep for at utdanningane skal bli profesjonsnære og relevante for yrka studentane skal gå ut i. Vi må ha profesjonsutdanningar som er både forskingsbaserte og baserte på erfaringskunnskap. No er det mykje som tyder på at erfaringskunnskapen er for svakt til stades i utdanningane. Derfor må vi sikre at utdanningane er meir profesjonsnære.

I dag er fleire av profesjonsutdanningane dei utdanningane som blir styrte mest detaljert. Det gjeld både i høve til kva studentane skal lære, når dei skal lære det, og korleis. Profesjonsutdanningane har vore gjennom ein periode med store endringar, større krav til forskingsbasert undervisning og oppbygging av fagmiljø. I denne perioden har tett styring kanskje vore naudsynt. No ønsker regjeringa at målet om å «styre meir i det store og mindre i det små» også skal gjelde for desse utdanningane. Fagmiljø får meir handlingsrom til å legge opp utdanningane på ein måte som er tilpassa studentane og lokale behov, samtidig som krava til kvalitet er dei same.

Utdanningane skal vere profesjonsnære, men dei skal også vere nære folk. For å løyse utfordringane samfunnet står overfor må vi ta heile landet i bruk. Det gjeld ikkje berre geografisk, alle i landet må få bruke evnene sine. I Noreg er det om lag 700 000 i arbeidsfør alder som ikkje er i arbeid eller utdanning. Vi treng fleksible og desentraliserte utdanningar som gir folk ein sjanse til å bli det dei drøymer om, sjølv om dei har lån på hus og bil, må hente barn i barnehagen og må måke snø for bestemor.

1.2 Kva er ei profesjonsutdanning?

Så lenge det har blitt forska på profesjonar, har det òg blitt diskutert kva omgrepet omfattar. Likeins kva ei profesjonsutdanning er. Historisk sett er juss, medisin og teologi sett på som dei klassiske profesjonsutdanningane, og desse var sentrale universitetsutdanningar.

Men også andre profesjonsutdanningar har vore synlege og viktige gjennom historia. «Embetsmannsstaten» (1814–1884) hadde sine førande profesjonar: offiserane, teologane, medisinarane og framfor alt juristane. Desse profesjonane hadde ei viktig rolle i samfunnsutviklinga.Dette blei avløyst av «venstrestaten» (1884–1940), der også lærarane og lektorane, agronomane, ingeniørane, arkitektane, tannlegane, veterinærane og farmasøytane markerte seg som viktige profesjonar med profesjonsutdanningar. I «arbeidarpartistaten» etter 1945 kom dei nye samfunnsvitskapane, og særleg sosialøkonomi, for alvor på banen som ein faktor i samfunnsutviklinga. I same periode hadde ei rekke andre profesjonar svært viktige roller i oppbygginga av velferdsstaten, mellom anna jordmødrer, sjukepleiarar, fysioterapeutar, sosialarbeidarar, psykologar og pedagogar.1

I dag er det vanleg å bruke ein brei definisjon på kva ei profesjonsutdanning er. Enkelt sagt er det ei utdanning som kvalifiserer for eit bestemt yrke eller ein bestemd profesjon. I nokre profesjonar, til dømes journalist, må ein ikkje ha den «tilhøyrande» utdanninga for å jobbe i yrket. Andre yrke, som lege, sjukepleiar, lærar og psykolog, har framleis direkte kopling mellom utdanning og monopol på yrkesutøvinga.

Ei profesjonsutdanning er forma ut slik at kunnskapen utdanninga gir, skal kunne brukast direkte i yrkespraksisen. Det gjer også at kunnskap, verdiar og ferdigheiter som blir utvikla gjennom profesjonsutdanninga, er ein viktig føresetnad for kompetent og profesjonell utøving av yrket.2 Forsking er ei sentral kunnskapskjelde for profesjonsutdanningane ved universitet og høgskular. Saman med erfaringskunnskap frå praksisfeltet skal kunnskap frå forsking utvikle profesjonsutøvaren sin autonomi og evne til fagleg utvikling, slik at vedkomande kan utøve fagleg skjønn i tråd med dei etiske forpliktingane som ligg i profesjonen.

1.2.1 Historisk overblikk

Jan Messel innleier boka si «Profesjonsutdanninger i sentrum» med historia om husmannsdottera Sørine Eriksdatter Aaseide, som i 1843 gjekk til fots frå Ullensaker til hovudstaden for å søke opptak på jordmorutdanninga. Utdanninga hadde allereie eksistert i 25 år og bestod i å følga ei erfaren jordmor i arbeidet hennar. Utdanninga blei etablert ved Fødestiftelsen i Christiania i 1818 og er ei av Noregs eldste helsefaglege profesjonsutdanningar.3

Historia om jordmoryrket, som er eit av dei eldste yrka i verda, byrjar lenge før jordmorutdanninga blei etablert i Noreg. Før det blei utdanna jordmødrer, var det såkalla hjelpekoner som var ansvarlege for å hjelpe til med fødslar. Ferdighetane deira var baserte på erfaring, dei lente seg på kjerringråd og gudstru, men dei kunne som oftast ikkje gjere stort anna enn å la naturen gå sin gang. Innhaldet i yrket har endra seg mykje sidan den gongen. I dag gir jordmødrer fødselshjelp i store spesialiserte avdelingar, dei har ansvar for å følge opp under heile svangerskapet, og dei bruker nye teknologiske verktøy i arbeidet sitt. Jordmorutdanninga er blitt til ei vidareutdanning på masternivå som bygg på bachelor i sjukepleie. Jordmorfaget har altså endra seg frå å vera eit handverk som var basert på erfaringsoverføring, til å vere ei akademisk utdanning som også er basert på vitskapeleg kunnskap.4

Andre yrkesretta utdanningar i Noreg har gått gjennom tilsvarande store endringar som jordmorutdanninga. Teori og forskingsbasert kunnskap har kome i tillegg til den erfaringsbaserte kunnskapen. For ei forståing av drivkraftene bak endringane, er det viktig å sjå til historia.

Samfunnsendringar på 1800-talet

I 1811 fekk Noreg sitt første universitet: Det Kongelige Frederiks Universitet i Christiania. Som i dei fleste andre land skulle universitetet først og fremst utdanne offentlege embetsmenn, som prestar, juristar og legar.5 Dei klassiske profesjonsutdanningane som teologi, medisin og juss har altså frå byrjinga vore lange akademiske utdanningar ved universiteta.

Det skjedde store samfunnsmessige endringar på 1800-talet. Utdanning blei viktigare som følge av stor befolkningsvekst og utbygging av byane, og ikkje minst fordi industrialiseringa kom for fullt. Det oppstod eit behov for nye ferdigheiter og meir formalisert opplæring i mange av yrka samfunnet hadde behov for.6

Utover på 1800-talet blei det etablert fleire offentlege og private institusjonar for kortare utdanningar til yrke vi i dag reknar som profesjonar. Det første offentlege lærarseminaret blei starta i 1826. Den private Diakonisseanstalten i Christiania blei etablert i 1868 og representerte starten på moderne sjukepleie i Noreg. I 1870-åra starta det opp tekniske skular som skulle utdanne dåtidas ingeniørar.7

Stadig fleire fekk tilgang på utdanning, og det gav spesielt kvinner moglegheit til å få seg eit yrke og ein veg ut i samfunnslivet. Yrkesutdanningane som vaks fram på 1800-talet og utover 1900-talet, har blitt beskrivne som kjønna utdanningar. Dei bygde på forventningane om kva menn og kvinner skulle og kunne gjere.Utdanningar for menn var til dømes retta mot tekniske yrke, medan utdanningar for kvinner var retta inn mot pleie, omsorg og pass av barn. Mange av utdanningane blei også skapte av kvinner og blei drivne fram av eit behov for å gi kvinner tilgang til utdanning. På den tida var det få som hadde innvendingar mot eit slikt kjønna utdanningssystem.8

Oppbygginga av velferdsstaten

Utviklinga av den norske velferdsstaten har vore med på å forme utdanningssystemet. Nokre sosialpolitiske tiltak blei innførte av staten rundt skiftet til 1900-talet, men det var i etterkrigstida at utviklinga for alvor skaut fart. Lovfesta rettar for enkeltindividet og profesjonalisering av offentlege velferdstenester medførte eit stort behov for kvalifisert arbeidskraft. Etter ei mellomkrigstid som var prega av usikkerheit og kriser, skulle ein bygge velferdsstaten og sikre økonomisk vekst og tryggleik. Utdanna fagfolk blei sett på som naudsynt til dette arbeidet. Dette skapte vekst i dei eksisterande yrkesutdanningane og gjorde at det blei etablert fleire nye utdanningar som var spesielt retta mot dei nye yrka i velferdsstaten.9

Sosionom, barnevern og vernepleiar er døme på utdanningar som vaks fram i takt med utviklinga av velferdsstaten. Desse utdanningane blei oppretta rundt 1950, først som eittårige kurs, som etter kvart blei til treårige utdanningar.10

Etableringa av ein høgskulesektor

Etter grunnlegginga av det første universitetet i 1811 var veksten innanfor høgare utdanning lenge beskjeden. Sjølv om fleire etats- og profesjonsutdanningar har røter tilbake til 1800-talet, var det først gjennom utviklinga av det regionale høgskulesystemet frå 1970-talet og seinare at dei blei ein del av det statlege utdanningssystemet og fekk status som høgare utdanning.11

Ved inngangen til 1960-talet var det to universitet og seks statlege høgskular i Noreg.12 På 1960-talet auka etterspurnaden etter høgare utdanning. Stadig fleire kvalifiserte seg til å ta høgare utdanning, og det la høgt press på universiteta. Dette hang mellom anna saman med ei demokratisering av samfunnet og trua på betydninga av vitskapleg kunnskap.13 For å imøtekome etterspurnaden blei det først planlagt å utvide utdanningskapasiteten i byane Oslo, Bergen og Trondheim. Men allereie i 1965 var det langt fleire studentar på universiteta enn planlagt, og veksten heldt fram. Det blei naudsynt å greie ut kapasitetsbehova og korleis ein skulle imøtekome etterspurnaden etter høgare utdanning på lengre sikt.14

I perioden 1966–70 la Ottosen-komiteen fram i alt fem innstillingar som tok føre seg heile bredda av det som på den tida blei kalla postgymnasial utdanning.15 Komiteen foreslo å sjå på all postgymnasial utdanning som høgare utdanning. Innstillingane fekk stor betydning for den vidare utbygginga av norsk høgare utdanning og la grunnlaget for etableringa av det regionale høgskulesystemet og distriktshøgskulane.

Frå slutten av 1960-talet og utover 1970-talet blei det oppretta ei rekke distriktshøgskular, spreidde over heile landet. Formålet var å spreie tilgangen på høgare utdanning og å møte regionale behov for kompetanse og utdanna arbeidskraft. Dei skulle først og fremst tilby kortare og meir yrkesretta alternativ til dei lange universitetsutdanningane. Frå starten var toårig utdanning i økonomisk-administrative fag ein bærebjelke ved distriktshøgskulane, men dei gav også tilbod om fleire tradisjonelle universitetsfag, som engelsk og historie, og dei skulle drive med forsking.16

Etter kvart blei også ei rekke postgymnasiale yrkesutdanningar oppgraderte til høgskular, til dømes lærar- og ingeniørutdanningane og litt seinare sjukepleiarutdanninga.17 Felles for desse var at dei var bygde opp over mange år gjennom ei blanding av statlege og private initiativ, og at staten gradvis hadde overtatt ansvaret for dei.18 Lærarutdanningane fekk status som høgare utdanning gjennom lærarutdanningslova som kom i 1973. Ingeniørutdanningane fekk status som høgare utdanning i 1977.19 Sjukepleiarutdanninga blei overtatt av staten og innlemma i høgskulesystemet i 1986.20

Samisk høgskule blei opna i november 1989 med tilbod om samisk lærarutdanning. Då hadde det samiske samfunnet lenge hatt eit ønske om å tilby lærarutdanning på samisk og i eit samisk miljø. Ein eigen samisk høgskule gjorde det mogleg å utvikle utdanningstilbod som svarte på behova i det samiske samfunnet, og det blei etter kort tid etablert fleire utdanningar ved høgskulen.21

Etableringa av høgskulesektoren blei starten på den akademiske drifta i yrkesutdanningane. Dei teoretiske elementa i utdanningane blei styrkt, medan praksis og direkte kunnskapsoverføring fekk mindre plass. Forsking blei viktigare, og distriktshøgskulane blei ein del av forskingssystemet. Mange av dei tilsette ved høgskulane hadde forskingsambisjonar og ønskte seg akademiske karrierar.22 Sjå meir om dette i 2.2.2.

Mot slutten av 1980-talet var det om lag 200 høgare utdanningsinstitusjonar i Noreg, mange av dei var små. Styresmaktene meinte sektoren var blitt for fragmentert. Samanslåingar skulle gi meir rasjonell drift, betre ressursutnytting og betre føresetnader for fagleg utvikling. Dette la grunnlaget for høgskulereforma i 1994 der 98 statlege høgskular blei slått saman til 26.23 Resultatet blei ny styringsstruktur og ein ny type høgskular der fleire profesjonsutdanningar blei samla i ein felles institusjon. Sjølv om reforma hadde stor betydning for profesjonsutdanningane, meinte mange at ho tok lite omsyn til desse utdanningane og svekte det særeigne ved dei.24

Reforma gav høgskulane meir status og fagleg tyngde. Dei blei integrert i eit felles system for høgare utdanning, og forskjellane mellom høgskulane og universiteta blei mindre. Dei fekk mellom anna felles lov og finansieringsmodell, same krav til kompetanse ved tilsettingar i vitskaplege stillingar og lik stillingsstruktur, og forsking blei ein del av oppgåvene til alle høgskular.25

Kvalitetsreforma, som kom i 2002, gjorde forskjellane mellom universiteta og høgskulane endå mindre.26 Innføringa av felles gradsstruktur og opning for at høgskular som oppfylte visse kriterium, kunne søke om å bli universitet, bidrog mellom anna til det. Vidare faglege fullmakter og tyngda som ligg i universitetsnamnet, gjorde det attraktivt å få status som universitet, og fleire høgskular hadde hatt universitetsambisjonar lenge.27 Høgskulen i Stavanger og Noregs landbrukshøgskule blei universitet i 2005,28 og Høgskulen i Agder fekk universitetsstatus i 2007. Seinare har fleire høgskular blitt til universitet, medan nokre arbeider for å bli det.

Strukturreforma

Utover på 2000-talet fekk strukturen i norsk høgare utdanning ny politisk merksemd. Mange institusjonar rekrutterte for få studentar og hadde problem med å tiltrekke seg fagfolk. Evalueringar viste sviktande kvalitet i sentrale profesjonsutdanningar, som lærar, sjukepleiar og ingeniør, og det var tendensar til for stor spreiing av utdanningar og fagmiljø. I 2006 oppnemnde Stoltenberg II-regjeringa Stjernø-utvalet til å vurdere strukturen i sektoren med utgangspunkt i behova i samfunnet og auka internasjonalisering.29 Utvalet foreslo å møte utfordringane ved å slå saman alle dei statlege høgskulane og universiteta til mellom åtte og ti fleircampusuniversitet. Medan det var einigheit om utfordringsbildet som Stjernø-utvalet la fram, var det lite støtte til å gjennomføre dei store strukturelle endringane. Den dåverande regjeringa innførte i staden verkemiddel som skulle stimulere til meir samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon i sektoren, noko som førte til at fleire institusjonar slo seg saman frivillig. I 2014 meinte Solberg-regjeringa at utfordringane som Stjernø-utvalet hadde skissert, ikkje var løyste, og at små lærestadar ikkje klarte å leve opp til stadig høgare krav til utdanningskvalitet og forskingsbasert utdanning. Regjeringa meinte derfor at tida var moden for å gjere større strukturendringar.30

Opptakta til det som skulle bli strukturreforma var Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet frå Solberg-regjeringa. Regjeringa meinte at utfordringane sektoren stod overfor, var særleg tydelege i lærar-, sjukepleiar- og ingeniørutdanningane fordi dei var spreidde på mange institusjonar og studiestadar. I 2014 blei det tilbode lærarutdanning og sjukepleiarutdanning ved 19 ulike institusjonar og på ei lang rekke studiestadar. Treårig ingeniørutdanning blei gitt ved 14 institusjonar og på over 20 ulike studiestadar. Det var store forskjellar på fagmiljøa rundt omkring, både når det gjaldt storleik og formell kompetanse. Mange av studiestadane hadde dessutan låge studenttal. Det blei også sett på som naudsynt å styrke forskinga i profesjonsfaga med korte forskingstradisjonar. For lærarutdanninga var det allereie bestemt at ho skulle bli gjort om til femårige masterutdanningar, noko som innebar nye krav som fleire av institusjonane ville ha vanskeleg for å oppfylle.31

Solberg-regjeringa sitt mål for strukturreforma var at Noreg skulle ha universitet og høgskular med sterke fagmiljø og høg kvalitet i utdanning og forsking. Institusjonane skulle samla sett gi god tilgang til utdanning og kompetanse over heile landet, og dei skulle bidra til regional utvikling. Det var også eit mål at strukturelle endringar skulle gi meir effektiv bruk av offentlege midlar, og det blei varsla at Noreg i framtida ville ha langt færre statlege universitet og høgskular enn dei til saman 33 som fanst i 2015.32

Sjølv om regjeringa fekk gjennomslag i Stortinget til å gjennomføre hovudforslaga i meldinga, var det ikkje utan politisk ueinigheit. Opposisjonen var mellom anna bekymra for kva strukturendringane ville bety for profesjonsutdanningane og høgskuleoppdraget, og for at det regionale utdanningstilbodet skulle bli svekt.33

Resultatet av strukturreforma var at fleire av dei statlege høgskulane slo seg saman med eit av universiteta, medan andre høgskular slo seg saman med kvarandre. Dei 33 statlege universiteta og høgskulane som låg under Kunnskapsdepartementet i 2015, er i dag blitt til 21 institusjonar: ti universitet, fem høgskular og seks vitskaplege høgskular.

1.2.2 Styringa av profesjonsutdanningane

Universitet og høgskular blir styrte gjennom

• universitets- og høgskulelova, som beskriv formålet med universitet og høgskular

• sektormål der Kunnskapsdepartementet set nasjonale mål for universitets- og høgskulesektoren i statsbudsjetta. Sektormåla er overordna og dekker bredda av forventa resultat i universitets- og høgskulesektoren og vil som hovudregel ligge fast over fleire år. Sektormåla beskriv det samla samfunnsoppdraget til universitet og høgskular, og er ramme for rapporteringa frå departementet til Stortinget og for institusjonane si heilskaplege styring av verksemdene.

• utviklingsavtalar som beskriv dei strategiske prioriteringane ved den enkelte institusjonen, og som skal bidra til å nå dei nasjonale sektormåla. Det er inngått utviklingsavtalar med differensierte mål og styringsparametrar med alle dei statlege universiteta og høgskulane. Utviklingsavtalen er slik eit verktøy i styringsdialogen og skal bidra til å utvikle institusjonane og sektoren. Frå og med 2023 har Kunnskapsdepartementet avvikla dei 17 nasjonale styringsparametrane som gjaldt alle universiteta og høgskulane.

• langtidsplanen for forsking og høgare utdanning (LTP), der regjeringa fastset mål og langsiktige prioriteringar som gir retning for dei samla investeringane i planperioden uavhengig av sektor. I tillegg kjem meldingar til Stortinget, strategiar og handlingsplanar som også inneber styringssignal

• dei årlege statsbudsjetta, der Stortinget vedtek rammeløyvinga til universiteta og høgskulane og øyremerkte løyvingar til forsking og høgare utdanning

• mjuke verkemiddel som informasjon og strukturar for samarbeid

Statleg styring skal i størst mogleg grad vere retta mot overordna mål, og ikkje detaljert aktivitetsstyring. Dette gjeld statlege verksemder som universitet og høgskular, så vel som kommunar og helseføretak. Styringa skjer gjennom lovverk, budsjett og organisatoriske og pedagogiske verkemiddel.

Profesjonsutdanningane bør i størst mogleg grad styrast etter dei same prinsippa som gjeld for alle utdanningar. Meld. St. 19 (2020–2021) Styring av statlige universiteter og høyskoler beskriv prinsippa for styring av universitet og høgskular. I meldinga står det at universiteta og høgskulane skal styrast «meir i det store og mindre i det små». Styringa må legge til rette for tilstrekkeleg institusjonell handlefridom og hegne om den faglege fridommen. Eit grep for å få til det er å gjere rammeplanane for profesjonsutdanningane meir overordna.

Samtidig slår meldinga fast at staten, som i høg grad finansierer institusjonane, kan stille tydelege krav og forventningar til resultat og dessutan gjere politiske prioriteringar. I tillegg er det ei rekke samfunnsinteresser staten skal vareta gjennom styringa. Det gjeld mellom anna at utdanningskapasiteten er i tråd med behovet i samfunnet nasjonalt og regionalt, og at utdanningane har høg kvalitet. Derfor er det viktig at styringa balanserer omsynet til akademisk fridom og sjølvstyre for institusjonane mot behovet for nasjonal styring.

Dimensjonering av høgare utdanning er eit todelt ansvar. Styresmaktene har eit ansvar for å dimensjonere den nasjonale kapasiteten, og styringa skjer i hovudsak gjennom endra løyvingar. Kvar utdanningsinstitusjon har eit ansvar for å dimensjonere studietilbodet sitt i tråd med måla om å dekke etterspurnaden frå studentane og behovet i arbeidslivet. I Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge (utsynsmeldinga) er det lagt stor vekt på ansvaret institusjonane har for å dimensjonere utdanningane. Det enkelte universitetet og den enkelte høgskulen har ansvar for å dimensjonere studieporteføljane i tråd med både studiesøkinga og arbeidsmarknadsbehova. I utsynsmeldinga varsla regjeringa at ho forventar at universitet og høgskular prioriterer ressursane innanfor helsefag, IT og område som er viktige for det grøne skiftet.

Regjeringa presenterte endringar i finansieringssystemet for universitet og høgskular i utsynsmeldinga og i Prop. 1 S (2023–2024) for Kunnskapsdepartementet. Endringane skal gjere universiteta og høgskulane betre i stand til å følge opp det breie samfunnsoppdraget og heilskapen i regjeringa sine prioriteringar for sektoren. Eit hovudformål er ei tydeleg styring som gir institusjonane meir tillit, handlingsrom og ansvar. Endringane får verknad i budsjettet for 2025 og er ein viktig del av regjeringa si tillitsreform for universitets- og høgskulesektoren. Institusjonane vil få større fridom ved at finansieringa blir mindre detaljstyrt av insentiv.

Frå 2025 vil systemet for resultatbasert utteljing bestå av tre indikatorar: gjennomførte studiepoeng, avlagde doktorgradar og ein ny indikator for fullføring av studieprogram. Det betyr at det ikkje lenger vil bli gitt regelstyrt utteljing basert på indikatorane for utvekslingsstudentar, publiseringspoeng eller eksterne inntekter frå Forskingsrådet og regionale forskingsfond, EU og annan bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet.

Talet på finansieringskategoriar for den resultatbaserte utteljinga for studiepoeng blir redusert frå seks til tre. Innplassering skjer basert på fagområde. Nye midlar til studieplassendringar blir tildelte i hovudsak basert på ein standardsats som i dag, med ein særskilt høg sats for dei kliniske utdanningane i medisin, odontologi og veterinærmedisin. For resultatbasert utteljing for gjennomførte studiepoeng vil realfag, teknologi, helse- og sosialfag og lærarutdanning ligge i kategori 2.

Forskjellen mellom den nye kategoriinndelinga og dagens system vil variere mellom ulike fagområde. Innanfor lærarutdanning og helse- og sosialfag har nokre utdanningar i dag ein særskilt høg eller låg sats. Med dei nye satsane får dei ein heilskapleg sats for hele fagområdet. Institusjonar med ein fagprofil med ein høg del profesjonsutdanningar innanfor helse, lærarutdanning og teknologi, vil få ein høgare gjennomsnittssats enn i dag. Dei vil dermed vere noko meir resultatutsette enn i dag. Det inneber at kapasitetsreduksjonar framover vil gi ein større budsjettreduksjon enn dei ville fått med dagens satsar. Tilsvarande vil dei få ei høgare positiv utteljing av auka produksjon. Satsane vil berre påverke utteljinga ein institusjon får for den delen av produksjonen som utgjer ei endring frå året før. Dei nye satsane vil derfor verken straffe eller påskjønne institusjonar som fører vidare dagens dimensjonering og produksjon.

I tillegg til den nasjonale styringa legg internasjonale prosessar og avtalar føringar for norsk høgare utdanning. Noreg kom med i Erasmus-programmet gjennom ein bilateral avtale med det dåverande EF frå studieåret 1992–93. Sidan då har det europeiske høgare utdanningssamarbeidet blitt stadig viktigare for utviklinga i norsk høgare utdanning. Det skjedde særleg med Bologna-erklæringa i 1999, som blei underteikna av 29 land. I Noreg blei fleire punkt i erklæringa følgde opp gjennom kvalitetsreforma i høgare utdanning. Eitt sentralt punkt gjeld kvalitetssikring, med etableringa av eit uavhengig kvalitetssikringsorgan, Nasjonalt organ for kvalitet i utdanninga (NOKUT), og krav om systematisk kvalitetssikring ved universiteta og høgskulane i 2002. Samarbeidet om kvalitetssikring er heilt sentralt for at kandidatar frå norsk høgare utdanning skal bli godkjende i andre europeiske land – og også globalt.

Frå Erasmus- og Bologna-samarbeidet kjem også karakterskalaen A–F som blei innført med kvalitetsreforma. Det same gjeld endringa frå vekttal til studiepoeng, begge inspirerte av ECTS, the European Credit Transfer and Accumulation System. Gjennom Bologna-samarbeidet har Noreg også forplikta seg til at all høgare utdanning skal vere delt inn i tre nivå: lågare grad (bachelor), høgare grad (master) og doktorgrad.

Etableringa av Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) kom på bakgrunn av europeisk samarbeid. Kvalifikasjonane og læringsutbytteskildringane for norsk universitets- og høgskuleutdanning er knytte til både kvalifikasjonsammeverket for høgare utdanning, utvikla gjennom Bologna-samarbeidet, og til dei tre øvste nivåa i Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring, som er utvikla i EU.

1.3 Ei melding om dei rammeplanstyrte utdanningane

Rammeplanar for høgare utdanning beskriv både læringsutbytte studentane skal oppnå, og set rammer for organisering av utdanningane. Universitets- og høgskulelova § 3-8 seier at departementet kan gi forskrift om nasjonale rammeplanar for enkelte studium. Rammeplanstyring bidrar til likeverdige utdanningar i heile landet.

Dei rammeplanstyrte utdanningane er alle karakteriserte som profesjonsutdanningar. Så godt som alle ligg under Kunnskapsdepartementet, og det er desse utdanningane meldinga handlar om. Fleire profesjonsutdanningar er ikkje rammeplanstyrte av Kunnskapsdepartementet, men blir styrte av andre departement og har tilsvarande utfordringar innanfor mange av områda som er skildra i denne meldinga. Til dømes blir dei militære profesjonsutdanningane styrte av kriterium fastsette av Forsvarsdepartementet og politiutdanninga (bachelor) styrt av rammeplan fastsett av Justis- og beredskapsdepartementet.

Det er mange utdanningar som kunne hatt ein naturleg plass i ei stortingsmelding om profesjonsutdanningar. Medisinutdanningane har vore gjenstand for eigne vurderingar. Grimstadutvalet vurderte i 2019 studieplassar i medisin i Noreg,34 medan Kunnskapsdepartementet har vurdert nasjonal dimensjonering av medisinutdanningane i lys av behovet for ei heilskapleg samordning av knappe fag- og forskingsressursar og hensiktsmessig arbeidsdeling i sektoren.35 Juristar, prestar, politi, arkitektar og journalistar er berre nokre døme på profesjonar som har vore drivande i samfunnsutviklinga, som skildra før i dette kapittelet. Det er likevel fleire grunnar til at det er akkurat dei rammeplanstyrte utdanningane som er sentrale i meldinga, sjølv om mange av utfordringane og tiltaka også gjeld ei rekke andre utdanningar.

Dei rammeplanstyrte utdanningane rekrutterer til yrke som er heilt grunnleggande for å halde det norske velferdssamfunnet gåande. Nok helsepersonell, sosialarbeidarar, lærarar og ingeniørar er grunnlaget for trygge byar og bygder og gode og givande liv i heile Noreg. Dette er yrkesutøvarar vi alle direkte eller indirekte møter gjennom livet, frå vi er spedbarn til oldingar. Det er yrkesutøvarar som er med på å utvikle og danne oss, og det er fagfolk som sørger for den fysiske og mentale helsa vår og hjelper oss med livet når vi har behov for det. Det er også yrkesutøvarar som er med på å sørge for livsviktig teknisk infrastruktur over heile landet: vegar, bruer, bygningar, vassnett og langt meir.

Dei utdanningane denne meldinga handlar om, har i tillegg nokre felles utfordringar, mellom anna rekruttering, kjønnsbalanse og mangfald. Mange av fagmiljøa har dessutan korte tradisjonar for forsking, og dei har utfordringar med å få tak i tilsette som både har erfaring frå praksisfeltet og relevant forskingskompetanse.

Sist, men ikkje minst er dette utdanningar som er strengare regulerte av staten enn andre utdanningar. Dette skjer gjennom rammeplanar og retningslinjer som set rammer for utdanningane og innhaldet i dei. Det er utdanningar som staten i langt større grad held handa over enn andre. Derfor er det også naturleg at regjeringa greier ut korleis utdanningane bør utvikle seg framover til størst mogleg gagn for studentar, tilsette ved universitet og høgskular og samfunnet.

1.4 Innspel til meldingsarbeidet

Regjeringa kan ikkje utvikle politikk for profesjonsutdanningane utan innspel frå profesjonane, dei som utdannar profesjonsutøvarar, eller samfunnet rundt.

Arbeidet med meldinga starta med seks innspelsmøte rundt omkring i landet. I møta deltok representantar frå universitet og høgskular og arbeidslivet som tek imot studentane og dei ferdig utdanna kandidatane. Norsk studentorganisasjon (NSO) var med på dei fleste møta, og fleire organisasjonar var godt representerte. Det er ikkje mogleg å samanfatte seks innspelsmøte på ein måte som yter alle deltakarane rettferd. Eit inntrykk er at mange innspel handlar om organisering av utdanningane og planlegging av praksis. Altså utfordringar som først og fremst blir løyste gjennom godt samarbeid og tett kontakt mellom institusjonar og praksisstadar. Utfordringane med rekruttering er særleg store i Nord-Noreg, og kommunane har problem med å få tak i ingeniørar, alle typar lærarar og helse- og sosialfagutdanna. Det er ikkje til å stikke under stol at mange innspel også handlar om rammevilkår i yrka, som arbeidsforhold, karrieremoglegheiter og lønn, altså utfordringar som ikkje kan løysast med endringar i utdanningane.

Forskings- og høgare utdanningsministeren inviterte breitt til ein skriftleg innspelsrunde, og fekk over 100 innspel frå organisasjonar, helseføretak, universitet og høgskular, kommunar og fylkeskommunar. Alle innspela ligg på regjeringa.no.36 Delar av innspela er gitt att der det har vore relevant for å gjere omtale av utfordringar og tiltak rikare, men meldinga gir ikkje ein fullstendig oversikt over alle synspunkt som har kome inn.

1.5 Samanhengen med andre prosessar

Meldinga om profesjonsutdanningane må sjåast i samanheng med fleire andre av regjeringa sine meldingar og strategiar. Samtidig som regjeringa jobbar med denne meldinga går det føre seg andre prosessar som er viktige for fleire av dei rammeplanstyrte utdanningane. Det inneber at denne meldinga ikkje er det endelege svaret på kva tiltak regjeringa vil sette i gang for å styrke kvalitet og kapasitet i profesjonsutdanningane.

I april 2023 la regjeringa fram Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge. Profesjonsmeldinga bygger på denne.

I mars 2023 la regjeringa fram Meld. St. 13 (2022–2023) Samisk språk, kultur og samfunnsliv. Kompetanse og rekruttering i barnehage, grunnopplæring og høyere utdanning. Meldinga presenterer tiltak for å sikre samisk kompetanse i viktige profesjonsutdanningar.

Regjeringa sin strategi for auka rekruttering av lærarar blei lansert i februar 2024. Regjeringa har gått saman med partane i Nasjonalt forum for lærarutdanning og profesjonsutvikling (NFLP) om å lage strategien. I strategiperioden vil organisasjonane som er medlem i NFLP, arbeide saman med regjeringa for at dei som vurderer eit yrkesliv i barnehage og skule, skal vite at dei vel ein meiningsfull jobb og ein attraktiv karriereveg. Strategien slår òg fast at dei som har valt barnehage og skule som arbeidsplass, skal ha gode rammer for jobben, utviklingsmoglegheiter gjennom heile arbeidslivet og motivasjon til å bli værande i yrket.

I Meld. St. 5 (2022–2023) Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning gir regjeringa uttrykk for kva som er særleg viktig å prioritere dei komande åra. Formålet er å koordinere politikken på tvers av sektorar og bidra til at han er langsiktig og føreseieleg. Langtidsplanen har eit tiårig perspektiv, med konkretisering av mål og prioriteringar for den komande fireårsperioden.

Helsepersonellkommisjonen var forankra i Hurdalsplattforma og blei etablert i desember 2021. Kommisjonen skulle gi ei heilskapleg og kunnskapsbasert vurdering av behova for personell og kompetanse fram mot 2040. Kommisjonen går nærare inn på tiltak for å utdanne, rekruttere og behalde personell i helse- og omsorgstenestene i heile landet på kort og lang sikt, gitt utviklingstrekk som vil påverke tilbodet av og etterspurnaden etter helse- og omsorgstenester i åra framover.

Helsepersonellkommisjonen si utgreiing, NOU 2023: 4 Tid for handling. Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste, er ein viktig del av kunnskapsgrunnlaget for Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027, som blei lagt fram 1. mars 2024. Meldinga samlar regjeringa sine løysingar for å sikre at den felles helse- og omsorgstenesta vår er rusta for framtida, og at innbyggarane i heile landet har tilgang på gode helse- og omsorgstenester. Ein føresetnad for å lykkast med dette er at helse- og omsorgstenestene er ein attraktiv arbeidsplass i eit karriereløp som spenner over heile arbeidslivet.

Ekspertgruppa om styring av lærarutdanningane. Regjeringa har sett i gang eit arbeid for å gjere styringa av lærarutdanningane meir overordna. Dette er ei oppfølging av tiltak i Hurdalsplattforma, Meld. St. 19 (2020–2021) Styring av statlige universiteter og høyskoler og strategien Lærarutdanning 2025. Kunnskapsdepartementet har sett ned ei ekspertgruppe om styring av lærarutdanningane som skal greie ut dei samla styringsverkemidla for lærarutdanning og korleis endringar i rammeplanstyringa kan gi institusjonane meir fleksibilitet og handlingsrom til å utvikle lærarutdanningar av høg kvalitet, til det beste for samfunnet som heilskap. Betre rekruttering til utdanning og yrke er ein del av dette. Endeleg rapport med tilrådingar til vidare arbeid blir levert juni 2024.

KPMG evaluerer styringssystemet for helse- og sosialfagutdanningane (RETHOS). Ein delrapport, som særleg såg på korleis styringssystemet har påverka samarbeidet mellom universitet og høgskular og arbeidsliv, blei levert hausten 2023. Delrapporten viser at styringssystemet bidrar til likeverdig samspel og innflytelse på utdanningane på retningslinjenivået. Det er likevel eit forbetringspotensial i å samarbeide om implementeringa av retningslinjene i studieplanane og å samarbeide om praksis. Praksis vil bli meir omtalt i kapittel 4. Hovudrapporten frå evalueringa skal vere ferdig i desember 2024.

Evaluering av grunnskulelærarutdanningane. NOKUT evaluerer grunnskulelærarutdanningane (GLU 1–7 og GLU 5–10) i perioden 2022 til 2024. Formålet er å skaffe kunnskap om kvaliteten i utdanningane og bidra til kvalitetsutvikling. Evalueringa blir sluttført seint på hausten 2024, men nokre hovudfunn og overordna vurderingar låg føre ved årsskiftet 2023/2024. Lektorutdanninga blei evaluert i 2022.

Eit heilskapleg system for kompetanse og karriereutvikling for tilsette i barnehage og skole. Regjeringa er i gang med å utvikle eit heilskapleg system for kompetanse- og karriereutvikling for lærarar og andre tilsette i barnehage, grunnskule, vidaregåande opplæring, opplæring særskilt organisert for vaksne og kulturskule. Systemet skal etter planen starte opp hausten 2025, med vidare planer for oppbygging og vidareutvikling. Forslaga til utvalet for etter- og vidareutdanning i NOU 2022: 13 Med videre betydning og høyringa til denne er utgangspunkt for arbeidet. Det overordna målet med systemet er å bidra til at alle barn, elever og vaksne skal få eit godt pedagogisk tilbod, slik at alle lærer, utviklar seg, opplever meistring og trivst. Systemet skal gi alle tilsette høve til kompetanse- og karriereutvikling gjennom heile arbeidslivet, gjere læraryrket meir attraktivt og auke rekrutteringa til utdanninga og yrket.

Melding til Stortinget om ny modell for opptak til høgare utdanning. Regjeringa legg i april 2024 fram ei melding for Stortinget om opptaket til høgare utdanning. I meldinga vil regjeringa legge fram forslag til fleire endringar i regelverket for opptak. Dette regelverket regulerer opptaket til grunnutdanningane i høgare utdanning, inkludert profesjonsutdanningane. Måla for endringane er å få eit enklare og meir forståeleg regelverk, som blir oppfatta som rettferdig, og som legg til rette for at flest mogleg skal kome raskt i gang med høgare utdanning og vidare ut i arbeid. Meldinga bygger på eit bredt kunnskapsgrunnlag, blant dei NOU 2022: 17 Veier inn – Ny modell for opptak til universiteter og høyskoler.

Melding til Stortinget om høgare yrkesfagleg utdanning. Regjeringa skal seinast våren 2025 legge fram ei melding til Stortinget om høgare yrkesfagleg utdanning. Denne meldinga vil også bygge vidare på kunnskapsgrunnlaget frå utsynsmeldinga. Kandidatane frå fagskuleutdanningane, spesielt innan helse, oppvekst og teknologi, speler ei viktig rolle saman med kandidatane frå profesjonsutdanningane for å kunna dekke sentrale kompetansebehov.