3 Nok arbeidskraft

Forstørr bilete

Talet på studentar i høgare utdanning har meir enn dobla seg i løpet av dei siste tretti åra.1 Talet på ferdig utdanna kandidatar viser ei tilsvarande utvikling. Figur 3.2 viser at det mellom 1994 og 2022 har vore ein auke på 108 prosent i talet på fullførte universitets- og høgskuleutdanna i Noreg. Medan enkelte studium har fleire søkarar enn studieplassar, til dømes medisin, juss og psykologi, blir ikkje plassane fylte opp på andre studium, til dømes på lærarutdanningane.

Forstørr bilete

Nedgangen i fullførte lærarutdanningar i 1995 og 2021 kjem av etterslepet av utvidinga av lærarutdanninga med eitt år.

Kjelde: SSB (tabell 03824).

I perioden er det området samfunnsfag og juss som har hatt størst prosentvis vekst, følgde av helse- og sosialfag på 179 prosent. Frå 1999 og utover er det kvart år flest kandidatar frå helse- og sosialfagutdanningane. Denne veksten vil sannsynlegvis ikkje halde fram. Viss utviklinga med mindre barnekull held fram, kan det bli ei utflating og etter kvart ein reduksjon i talet på studentar. Det er store forskjellar i studenttilfanget til ulike utdanningar.

I åra som kjem, er det sannsynleg at knappleik på kompetanse vil bli ein av dei viktigaste flaskehalsane for å løyse dei store utfordringane vi som samfunn står overfor. Mangel på ingeniørar kan hemme framveksten av ny grøn verksemd som er naudsynt for å få til det grøne skiftet. Mangel på lærarar kan gjere det utfordrande å oppretthalde fellesskulen, og mangel på helse- og sosialfagleg personell kan gjere det krevjande å gi gode tenester i heile landet.

Figur 3.3 viser at helse- og sosialfagutdanna utgjer ein relativt stor del av høgt utdanna i Noreg og i dei andre nordiske landa. Noreg og Sverige har også ein relativt høg del lærarutdanna i befolkninga.2 Til samanlikning er det ein relativt låg del høgt utdanna i matematiske, naturvitskaplege og teknologiske fag (MNT-fag). Delen er mykje lågare enn i Sverige og spesielt Finland.

Forstørr bilete

Kjelde: Figur opphaveleg frå utsynsmeldinga: stats.oecd.org.

Utdanningssystemet er det viktigaste verkemiddelet til styresmaktene for å dekke kompetansebehovet i samfunnet. Samtidig må utfordringa med for få folk også løysast på andre måtar, til dømes gjennom nye arbeidsmåtar og endra arbeidsdeling i arbeidslivet. Utdanningane må følge med på utviklinga i yrka og førebu studentane best mogleg.

Ein føresetnad for å oppretthalde og auke talet på kandidatar er at det er tilstrekkeleg kapasitet i utdanningssystemet. Vidare må alle delar av samfunnet samarbeide om rekruttering til utdanningane og mobilisering av – og tilrettelegging for – ei meir mangfaldig studentgruppe. Det er likevel ikkje mogleg å løyse utfordringa med nok studieplassar og arbeid med rekruttering aleine. Til sjuande og sist vel studentane ei yrkesretning og ei framtid. Arbeidsforhold og kva for lønnsutsikter kandidaten kan vente seg, vil påverke rekruttering til utdanning, og valet om å byrje i og halde fram i eit yrke. Arbeidsforholda i yrka er ikkje tema for denne meldinga.

Dette kapittelet samanfattar kva styresmaktene kan bidra med for å utdanne fleire profesjonsutøvarar.

3.1 Rekruttering til utdanning og yrke

Dei siste åra har vi sett at søkninga til fleire store profesjonsutdanningar har gått ned, vist i figur 3.4. Det er særleg den drastiske nedgangen i søkarar til barnehage- og grunnskulelærarutdanningane som har fått merksemd. Fallande søkning til lærarutdanningane er ei utvikling Noreg deler med andre nordiske land.3 Bekymring for rekrutteringa til læraryrket er også høgt oppe på den politiske dagsordenen både i EU og OECD.4 I 2023 har sjukepleiarutdanninga òg hatt ein nedgang. Sjølv om nedgangen i søkninga ikkje har vore like dramatisk for ingeniørutdanningane dei siste åra, er det likevel ei bekymring at det blir utdanna for få ingeniørar i Noreg.

Forstørr bilete

8–13-lærar inkluderer femårig lektorutdanning, PPU og yrkesfaglærarutdanninga.

Kjelde: HK-dir/DBH.

Ein del andre profesjonsutdanningar har hatt ei betre utvikling, til dømes barnevern, sosionom og vernepleie, vist i figur 3.5, men i det siste har søkartala stagnert eller gått litt ned også her. Profesjonsutdanningar som medisin, psykologi og juss har stabilt høge søkartal. Ved slike populære utdanningar er det ingen problem å fylle dei tilgjengelege studieplassane med kvalifiserte studentar.

Forstørr bilete

Kjelde: HK-dir/DBH.

Forholdstalet mellom planlagde studieplassar som blir lyste ut gjennom det samordna opptaket, og talet på studentar som møter opp til utdanninga, gir ein indikasjon på kapasiteten i utdanninga. Eit forholdstal på under 1 tyder på rekrutteringsutfordringar.

Eit forholdstal er ikkje ein fasit. Tomme plassar i hovudopptaket kan fyllast opp gjennom lokale opptak, og nokre institusjonar fyller også opp med studentar ut over det talet som opphavleg er planlagt. Dersom det har vore fleire år med låg søkning, gir det meining for institusjonen å ta ned talet på plassar – då vil forholdstalet naturlegvis gå opp. Sjølv med desse atterhalda viser forholdstal under 1 at det er ledig kapasitet på ei utdanning. Det gjeld mellom anna for 34 av dei 37 tilboda innan grunnskulelærarutdanning 1–7, 29 av dei 33 tilboda i grunnskulelærarutdanning 5–10 og 34 av dei 38 tilboda i barnehagelærarutdanning som blei lyste ut i det samordna opptaket i 2023.5

Figur 3.6 viser nye studentar per utlyste studieplass sortert etter sentralitetsklasse.6 I 2023 hadde barnehagelærarutdanninga og dei to grunnskulelærarutdanningane eit forholdstal under 1 i alle sentralitetskategoriar. På grunnskulelærarutdanninga 1–7 møtte berre 0,2 studentar opp per planlagde studieplass i dei minst sentrale kommunane. Omvendt var vernepleiarutdanninga den einaste utdanninga der forholdstalet er over 1 i alle kategoriar. Her møtte det opp to studentar per planlagde studieplass på tilbod som var lagde til kommunar med sentralitetsindeks fem.

Forstørr bilete

Kjelde: HK-dir/Samordna opptak.

Figur 3.7 viser nye ingeniørstudentar (møtte) per utlyste studieplass sortert etter fylka studieplassane låg i.7 Det er berre i Innlandet, Trøndelag og Buskerud at talet på nye studentar er likt eller høgare enn det planlagde talet på plassar.

Forstørr bilete

Kjelde: HK-dir/Samordna opptak.

Det er vanskeleg å gi ei god forklaring på kva som er grunnen til at søkninga til viktige profesjonsutdanningar har gått ned, samtidig som den totale søkninga til høgare utdanning har gått opp. Noko kan kome av faktorar ved utdanninga slik som kvalitet, innhald, lengd og strengare opptakskrav. Det er likevel ikkje til å kome forbi at forhold i sjølve yrket speler ei viktig rolle for rekrutteringa til profesjonsutdanningane. Lønn kan vere ein faktor. Ein analyse av livsløpsinntekt for ulike utdanningsnivå viser til dømes at ein del treårige profesjonsutdanningar, slik som barnehagelærar, ergoterapi og tannpleie, gir lågare eller lik utteljing i livsløpsinntekt samanlikna med fullført studiespesialiserande vidaregåande opplæring. Fullført yrkesfagleg vidaregåande opplæring i elektro eller kjemiske fag gir høgare livsløpsinntekt enn ei treårig utdanning i sjukepleie, radiografi eller fysioterapi. Det gir òg høgare inntekt enn ei tre- eller fireårig lærarutdanning.8 Ulike undersøkingar peiker på at studentar på ein del profesjonsutdanningar i større grad enn andre studentar identifiserer seg med sjølve yrket/profesjonen.9 Når sjølve yrket, forholda for yrkesutøvarane eller oppfatninga av yrket endrar seg, vil det påverke rekrutteringa til utdanninga.

Utfordringa med å rekruttere studentar heng også saman med den generelle utviklinga i korleis befolkninga er sett saman. Sjølv om framskrivingar viser at befolkninga i Noreg vil stige med 5,3 prosent fram til 2035, er det venta ein nedgang i befolkninga i yrkesaktiv alder (19–66 år) fram til 2035 i heile 2 av 3 kommunar, vist i figur 3.8.10 Befolkninga blir eldre både i dei mest sentrale delane av landet og i dei minst sentrale kommunane i landet, men andelen eldre blir likevel større i dei minst sentrale kommunane. I dei aller minst sentrale kommunane, dei med sentralitetsklasse 5 og 6, er det forventa befolkningsnedgang fram mot 2035. Distriktsdemografiutvalet peiker på at fråflyttinga frå distrikta nesten har stoppa opp.11 Dette har samanheng med at det blir færre unge, ei gruppe som erfaringsvis flytter mykje, og fleire eldre, ei gruppe som erfaringsvis flytter lite. Tendensen blir forsterka av at dei eldre også lever lengre enn før. Når desse kommunane både får færre innbyggarar og ein høgare andel eldre, blir det utfordrande å rekruttere nye studentar, sjølv med eit godt utbygd utdanningstilbod.

Forstørr bilete

Kjelde: figur henta frå NAVs omverdsanalyse, NAV (2023b), tal frå SSB.

Ei undersøking om busettingsmønster blant uteksaminerte velferdskandidatar frå Troms og Finnmark, finn at meir enn halvdelen av dei velferdsutdanna som har vakse opp i dei minst sentrale kommunane, bur i meir sentrale kommunar to år etter enda utdanning. Samtidig er det svært få som buset seg i ein kommune som er mindre sentral enn den kommunen dei har vakse opp i.12 Dette inneber at dei minst sentrale kommunane over tid vil bli tappa for velferdsutdanna i arbeidsfør alder.

Tiltak for å rekruttere til utdanning og yrke

Når arbeidslivet har utfordringar med å få tak i arbeidskraft, er første steg ofte å sette i gang informasjon- og rekrutteringskampanjar retta mot unge utdanningssøkarar. Med åra har det vore ei dreiing frå reine kampanjar til langsiktige samarbeid for at fleire skal velje ei særskild utdanning eller eit særskilt yrke. Styresmaktene har særleg engasjert seg i rekutteringsutfordringane til barnehage og skule. Mellom anna har Høgskulen på Vestlandet i 2019 leidd eit nasjonalt rekrutteringsarbeid med finansiering frå Kunnskapsdepartementet. Prosjektet bidrar til at framtidige søkarar til utdanningane og til yrket har relevant kunnskap om kva det vil seie å vere lærar i barnehage og skule. Styresmaktene har i ei årrekke og i samarbeid med partar i arbeidslivet gjennomført tiltak for å få fleire unge til å velje realfag, slik at dei er kvalifiserte til å ta realfagleg høgare utdanning.

Erfaring med å bu i distrikta i løpet av utdanninga kan bidra til å rekruttere studentar til arbeid i kommunane i distrikta etter avslutta utdanning. Kommunane oppgir at lettare rekruttering av nyutdanna er eit av resultata dei oppnår gjennom samarbeid med universitet og høgskular.13 Utgifter til bustad og reise for studentar kan vere hindringar for at studentar har praksis i distriktskommunar og dermed får erfaring med å bu der. Regjeringa har løyvd midlar til bu- og reisestøtte for studentar i helse- og sosialutdanningane som har praksis langt unna campus. Frå 2024 er det løyvd 31,9 mill. kroner som ei årleg løyving.

Det finst ordningar der enkeltpersonar kan få ein økonomisk fordel viss dei vel ei utdanning og / eller buset seg på bestemde stadar. Læraryrket er i ei særstilling. Skuleeigarar kan søke om rekrutterings- og utdanningsstipend viss dei treng tilsette med praktisk-pedagogisk utdanning eller yrkesfaglærarutdanning. Skuleeigarar kan òg søke stipend for minoritetsspråklege lærarar og for lærarar som skal fullføre ei påbegynt lærarutdanning. Lærarar er også omfatta av ulike ordningar som slettar delar av studielånet deira. Desse er viste i boks 3.1.

På oppdrag frå Kommunal- og distriktsdepartementet har Vista Analyse gjennomført ei evaluering av dei personretta verkemidla i tiltakssona i Finnmark og Nord-Troms: lågare skatt, fritak for el-avgift og avskriving av studielån. Dei finn at verkemidla har liten varig effekt på busetting i tiltakssona, men dei finn at sletting av studielån ser ut til å verke best av dei personretta verkemidla. Dette er eit tiltak som treffer unge menneske (under 30 år) som er meir mobile enn andre. Analysen peiker på at verdien av studielånssletting, målt i reell kroneverdi, i 2020 er nær halvert sidan 1990.14 I 2023 blei ordninga styrka. Analysen peiker i tillegg på at befolkningsutviklinga i tiltakssona ikkje er så ulik den ein finn i andre kommunar i sentralitetsklasse fem og seks andre stadar i landet, og at det ikkje er klart kvifor avsidesliggande kommunar i Nord-Troms og Finnmark har tilgang på slike verkemiddel, medan kommunar i andre delar av landet ikkje har det.15

3.1.1 Regjeringa si vurdering

Fallande rekruttering til fleire profesjonsutdanningar, som lærar og sjukepleiar, kan gjere det naudsynt å vurdere nye og fleire verkemiddel for å dekke behovet i velferdsstaten i framtida.

Rekruttering er eit delt ansvar mellom arbeidslivet, universitet og høgskular og styresmaktene. Dei ulike aktørane må ha ei felles forståing av kva som er utfordringane og i kva retning ein skal dra for å løyse dei. Eit godt døme er strategien Flere lærere i barnehage og skole – rekruttering til lærerutdanning og læreryrke 2024–2030, som nyleg blei lagt fram, sjå boks 3.2.

Utfordringa med rekruttering er særleg akutt i distrikta, og ein kan ikkje løyse kompetansemangelen ved å opprette fleire studieplassar der det allereie er ledig kapasitet. Lærar- og sjukepleiarutdanningane er døme på dette. Regjeringa vil halde fram med å løyve midlar til bu- og reisestøtte til helse- og sosialfagstudentar som har praksis langt unna campus. Det skal mellom anna bidra til at kommunane kjem i kontakt med potensielle framtidige arbeidstakarar, og at studentane får erfaringar med å bu og jobbe i distrikta. I tillegg aukar det kapasiteten i praksis. I nokre profesjonsutdanningar er det god rekruttering, og regjeringa forventar at institusjonane vurderer å opprette fleire studieplassar i dei aktuelle utdanningane, viss det er behov i arbeidslivet.

Sjølv om regjeringa satsar på fleksibel og desentralisert utdanning, omtalt seinare i kapittelet, vil aldring og befolkningsnedgang i dei minst sentrale kommunane gjere det stadig meir utfordrande å rekruttere tilstrekkeleg mange studentar til å dekke dei lokale kompetansebehova. Regjeringa meiner derfor at det er grunn til å vurdere eigne tiltak i dei minst sentrale kommunane. Den tidlegare nemnte undersøkinga om busettingsmønster blant uteksaminerte velferdskandidatar frå Troms og Finnmark tyder på at det også er naudsynt å få kandidatar som verken har studert eller hatt praksis i distrikta, til å freiste lykka der.16

Regjeringa vil

• følge opp strategi for rekruttering til lærarutdanningane og læraryrket

• gjere dagens gjeldssletteordningar i Lånekassa meir kjende

• vurdere generelle tiltak og personretta ordningar for å betre tilgangen til personar med høgare utdanning i distrikta

3.2 Vegar inn i profesjonsutdanningane

Opptakskrav skal bidra til at dei som kjem inn på utdanningane, har dei naudsynte kvalifikasjonane for å kunne gjennomføre utdanninga. For grunnutdanningane er opptakskrava regulerte nasjonalt, gjennom forskrift om opptak til høgare utdanning, medan for opptak til mastergradar eller etter- og vidareutdanning blir opptakskrava fastsette ved kvar institusjon. Nokre av vidareutdanningane retta mot det å vere lærar i skule og barnehage, har nasjonale opptakskrav.

I det norske utdanningssystemet bygger høgare utdanning på studieførebuande vidaregåande opplæring. Ein søkar som har generell studiekompetanse skal i utgangspunktet vere førebudd på og rusta til å starta i høgare utdanning. Omkring 40 prosent av studia i det samordna opptaket har særlege opptakskrav i tillegg til generell studiekompetanse. Til dømes er det nivåkrav i norsk og matematikk for lærar- og sjukepleiarutdanning og krav om bestemde programfag til ingeniørutdanningane.17 For lærarutdanningane er det òg krav til skulepoeng.

Å innføre opptakskrav i tillegg til generell studiekompetanse er ein balansegang mellom å auke gjennomføringa fordi dei som kjem inn, har høgare karaktersnitt, og å stenge ute søkarar som elles kunne ha fullført. Sjølv om fråfallet aukar jo dårlegare karakterane til studenten er frå vidaregåande opplæring, viser ein analyse av fråfall at meir enn halvparten av studentane med under tre i snitt – klarer å gjennomføre den høgare utdanninga dei byrja på i 2012, sjå figur 3.9.18

Forstørr bilete

Kjelde: Andresen og Lervåg (2022).

Våren 2022 endra regjeringa opptakskrava til grunnskulelærarutdanningane og lektorutdanninga. Det blei innført eit alternativt opptakskrav i tillegg til det som allereie gjaldt. Ein kan etter dette kome inn på desse utdanningane om ein har minst 40 skulepoeng og karakteren 3 i matematikk og norsk, eller om ein har minst 35 skulepoeng, og 3 i norsk og 4 i matematikk. I 2022 og 2023 var det til saman 1800 søkarar som ikkje hadde karakteren fire i matematikk, som blei kvalifiserte for opptak med 40 skulepoeng.

Samtidig med denne meldinga legg regjeringa fram ei melding til Stortinget med forslag til nytt opptakssystem. Ein del av kunnskapsgrunnlaget til meldinga er forslaga i NOU 2022: 17 Veier inn – ny modell for opptak til universiteter og høyskoler. Utvalet foreslår mellom anna å fjerne særskilde nivåkrav, noko som vil gjelde lærar- og sjukepleiarutdanningar. Utvalet grunngir dette prinsipielt med at generell studiekompetanse er hovudvegen inn til høgare utdanning, og bestått skal bety at vedkomande er kvalifisert til ein studieplass som er ledig. Karakterar skal brukast til rangering, ikkje til kvalifisering19.

Søkarar som ikkje har generell studiekompetanse eller manglar programfag frå vidaregåande skule har fleire vegar inn i enkelte av profesjonsutdanningane.20 Desse er kort summerte opp i boks 3.3.

Det er særleg ingeniørutdanningane som har utvikla alternative måtar å kvalifisere seg til opptak på. Det heng saman med at utdanningane i periodar har hatt utfordringar med rekruttering. I dag fungerer desse alternative opptaksmåtane bra. Y-vegen har til dømes vist seg å vere positiv for ingeniørutdanningane. I sjukepleiarutdanninga har OsloMet, på oppdrag frå Kunnskapsdepartementet, gjennomført eit forsøk med kvalifisering frå fagbrev til sjukepleiarutdanning. Forsøket innebar at studentane måtte opparbeide generell studiekompetanse samtidig med at dei gjekk på sjukepleiarutdanninga. Evalueringa av forsøket peiker mellom anna på at studentane fekk lite individuell oppfølging og tilrettelegging.I tillegg var sommarkurs og meir sjølvstudium enn for ordinære studentar første studieår ein del av ordninga. Dette gjorde det krevjande for studentane og fråfallet etter normert tid var på heile 59 prosent.21 Høg ressursbruk og stort fråfall var viktige årsaker til at institusjonen ikkje ønsker å vidareføre ordninga.

3.2.1 Regjeringa si vurdering

Profesjonsutdanningane skal utdanne yrkesutøvarar med høg kompetanse. Samtidig er det viktig at det finst ulike vegar inn i utdanninga og at opptakskrava ikkje er strengare enn naudsynt. Det blir viktigare når det er rekrutteringsutfordringar i utdanningar og yrke.

For ingeniørutdanninga tyder innspela til meldinga på at det er viktig å ha alternative opptaksordningar for å halde oppe rekrutteringa og for å sikra mangfald i utdanninga. Fleire institusjonar har gode erfaringar med slike ordningar. Det er opp til kvar institusjon å velje opptaksordningar for utdanningane deira. Opptaksmeldinga varslar at regjeringa vil behalde tilleggspoeng for realfag og sette i gong ei brei utgreiing av alternative verkemiddel for rekruttering til teknologi- og realfag der samfunnet har størst kompetansebehov. Dette kan bidra til at det blir fleire kvalifiserte søkarar til ingeniørutdanningane i framtida.

Fleire av innspela til meldinga er positive til å gjere det enklare og meir effektivt å kvalifisere søkarar med relevante fagbrev til helse- og sosialfagutdanningane. Desse peiker mellom anna på at kompetansen til fagarbeidarane bør verdsetjast, og at desse kan få målretta førebuingar til studiet i staden for å kasta bort tid på å ta opp fag frå vidaregåande skule. Andre innspel er skeptiske til å innføre slike ordningar og peiker på at dei forsøka som har vore gjennomførte ikkje har vore vellykka. I forskrift om opptak til høgare utdanning er det lagt inn ein heimel for at institusjonar kan ta opp søkarar med relevant fagbrev som ikkje oppfyller krava til generell studiekompetanse, til spesielt tilrettelagd paramedisinutdanning.22 Institusjonar som ønsker y-veg eller tresemesterordning for andre utdanningar, kan søke departementet om dette. På grunn av lågare søkartal til sjukepleiarutdanninga vil regjeringa opne for nye forsøk der helsefagarbeidarar kan få opptak til ei tilrettelagt utdanning. Slike forsøk vil ha best moglegheit for å lykkast viss institusjonane som deltek, er engasjerte i problemstillinga og ønsker å få erfaringar med ei slik ordning. Evalueringa av forsøket ved OsloMet peiker på at det er viktig med individuell oppfølging og tilrettelegging på bakgrunn av kompetansen til studentane.23

Generell studiekompetanse skal vere opptakskravet til høgare utdanning, og i utgangspunktet gi brei tilgang til høgare utdanning. Nivåkrav svekker dette prinsippet. Regjeringa vil derfor avvikle nivåkrav for sjukepleiarutdanninga.

Lærarutdanningane har blitt femårige masterutdanningar. Gjennomføringa for dei første masterstudentane på grunnskulelærarutdanningane har vore relativt god, men ein har til no ikkje vunne nok erfaring til å vite sikkert kva konsekvensen vil vere av å ta bort nivåkrava, til dømes for kvalitet og gjennomføring. Opptakskrava er nett endra, og det er for tidleg å endre dei igjen allereie no. Regjeringa vil føre vidare nivåkrava for lærarutdanning inntil vidare. Samtidig er det viktig å gjere det ein kan for å utdanne fleire lærarar. Det er uheldig at plassar står tomme medan det finst søkarar som ønsker seg til yrket. Derfor vil regjeringa opne for dispensasjon frå kravet, med vilkår om at institusjonen har tiltak som varetek dei same omsyna som nivåkrava er meint å vareta. Slike tiltak kan til dømes vere forsterka oppfølging av studentane tilpassa behova deira. Intervju av søkarane kan gi kunnskap om dei er eigna til læraryrket og kva oppfølging dei treng for å klare utdanninga. Søkarar med lang undervisningserfaring kan ha andre styrkar og behov for tilrettelegging enn dei som kjem rett frå vidaregåande skule. Institusjonane må søke om dispensasjon, og dei skal ha rom for å utforme tiltaka slik at dei passar med den lokale profilen deira.

Dispensasjonsordninga kan bidra til å løyse utfordringar med rekruttering utan at det går utover gjennomføring og kvalitet. Regjeringa vil ta initiativ til løpande evaluering av ei slik dispensasjonsordning. Om ein lukkast med å utdanne gode lærarar som ikkje har innfridd nivåkrava, bør ein vurdere å avvikle heile ordninga med nivåkrav.

Regjeringa vil

• avvikle nasjonale nivåkrav for opptak til sjukepleiarutdanninga

• føre vidare nasjonale nivåkrav for opptak til lærarutdanningane inntil vidare

• opne for at universitet og høgskular som ønsker det, kan få dispensasjon frå nivåkrava for opptak til lærarutdanningane

• opne for fleire forsøk med kvalifisering frå fagbrev til sjukepleiaryrket

3.3 Kvalifisering av fleire lærarar

Sjølv om dei fleste skuleeigarar ikkje melder om store utfordringar med å rekruttere lærarar, gir dei låge søkartala til lærarutdanningane den siste tida grunn til å tru at situasjonen vil snu om nokre år. I visse delar av landet, til dømes i Nord-Noreg, i Oslo og i enkelte distrikt, er det allereie utfordringar med å rekruttere lærarar. Derfor er det grunn til å vurdere korleis utdanningane kan bidra til å rekruttere fleire søkarar og korleis utdanningane kan bli betre tilpassa skulen sine behov.

Det finst fleire ulike lærarutdanningar i Noreg og dette gir mange vegar til læraryrket. Barnehagelærarutdanning/samisk barnehagelærarutdanning gir bachelorgrad. For å bli utdanna til lærar i skulen, krevst det normalt ein mastergrad, som grunnskulelærarutdanning/samisk grunnskulelærarutdanning (GLU) for trinn 1–7 og for trinn 5–10, lærarutdanning i praktiske og estetiske fag for trinn 1–13 (LUPE), eller lektorutdanning for trinn 8–13 (lektor). Opptak til praktisk-pedagogisk utdanning (PPU) skjer som hovudregel basert på ein mastergrad. For å undervise på yrkesfag vel ein enten yrkesfaglærarutdanninga, som er ei bachelorutdanning, eller praktisk-pedagogisk utdanning for yrkesfag (PPU-Y).

3.3.1 Praktisk-pedagogisk utdanning

Praktisk-pedagogisk utdanning (PPU) er ei eittårig lærarutdanning som bygger på anna fullført utdanning. Rundt éin av tre lærarar som jobbar i skulen i dag, har teke PPU.24 Normalt vil PPU gi kompetanse for tilsetting og undervisning på trinn 5–13. Lærarar med PPU har som regel undervisningskompetanse i eitt til to fag. Skular kan ha behov for lærarar med ein breiare portefølje. Regjeringa meiner at PPU ikkje aleine kan løyse utfordringane med å rekruttere nok lærarar. SSB framskriv eit overskot på rundt 300 årsverk lærarar med PPU fram mot år 2040. Eit overskot betyr ikkje at vi utdannar for mange lærarar med PPU, men at lærarmangelen truleg kan bli redusert fram mot år 2040 for denne gruppa.25 SSB sin statistikk om tilsette i barnehage og skule viser at høvesvis 3,5 prosent og 4,7 prosent av dei tilsette i lærarstilling i grunnskulen og vidaregåande skule, har universitet-/høgskuleutdanning på lågare nivå, men ikkje pedagogisk utdanning.26 Tala for dei med universitet-/høgskuleutdanning på høgare nivå er høvesvis 1,4 prosent og 4,2 prosent.27 Dette utgjer om lag 6000 personar.28 PPU kan vere ein utdanningsveg for desse målgruppene. I ei tid med lågare søking til lærarutdanningane generelt, kan det vere viktig å sjå heilskapleg på kva målgrupper som kan vere relevante søkarar til lærarutdanningane.

Opptakskrav til PPU

I 2019 blei krav om mastergrad innført som hovudregel for opptak til PPU. Grunngivinga var både prinsippet om at norsk lærarutdanning skal vere på masternivå og at det var utfordringar med kvalitet i den praktisk-pedagogiske utdanninga.29 Det blei lagt til grunn at studentar med mastergrad ville stille høgare krav til kvalitet i utdanninga, og sjølve bidra til å løfte nivået og statusen til PPU. På grunn av dei store utfordringane med å rekruttere nok lærarar i praktiske og estetiske fag, bestemde Stortinget at dei med utdanning i desse faga skulle bli friteke frå masterkravet. For dei med bachelorutdanning i utøvande og skapande kunstfag, gjeld det ikkje krav om mastergrad for opptak til PPU. Rammeplanen opnar for at institusjonane kan ta opp studentar som har bachelorgrad, til ein modell som integrerer PPU og masterutdanning over tre år. Dette er eit lite kjend og nytta alternativ. Den samla lengda på utdanninga blir uansett seks år.

Fleire har teke til orde for at krav om mastergrad for opptak til PPU bør fjernast, mellom anna av omsyn til rekruttering av realfagslærarar. I åra etter at kravet blei innført, har opptakstala gått ned, sjå figur 3.10. Det er lokale variasjonar, og i nokre distrikt er nedgangen større.

Forstørr bilete

Krav om mastergrad blei varsla i 2014/2015 og innført i 2019. I åra 2016–2018 var opptakstala særleg høge. I åra etter at kravet blei innført, har opptakstala i gjennomsnitt vore ca. 20 prosent lågare enn i åra før kravet blei varsla (2011–2015)

Kjelde: HK-dir/DBH

Personar med bachelorutdanning og erfaring frå undervisning kan vere relevante for skulen. For personar med bachelorgrad som ønsker ei lærarutdanning, kan det vere eit langt løp å ta ein toårig mastergrad, og så eit år med PPU. Det gjeld nok særleg for personar som alt er i gang med yrkeslivet og har etablert seg. Å utdanne lærarar med bachelorgrad kan vere betre enn at personar utan fullført lærarutdanning arbeider som ufaglærte i undervisningsstillingar.

Det er ulike argument for å behalde kravet om mastergrad som ein hovudregel. Eit viktig kjenneteikn ved ein profesjon er at han utviklar og tek i bruk sin eigen kunnskapsgrunn. Masterutdanna lærarar er viktig for få til det. Lærarane inngår i eit profesjonsfellesskap der stadig fleire har mastergrad, og der dei skal bidra til profesjonell utvikling i eit komplekst samfunn. Lærarar utan masterutdanning har eit anna fagspråk, ein annan metodekompetanse og andre føresetnader i dette arbeidet. Dei vil også få ei anna lønn.

Meir komprimerte studieløp gjennom «PPU-master»

Regjeringa meiner det er mogleg å utdanne lærarar med mastergrad og samtidig syte for god rekruttering og eit kortare studieløp. Ein kan foreine desse omsyna ved å ta opp søkarar med bachelorutdanning til ein tenkt PPU-modell som gir PPU og mastergrad på to år. Ein slik ny «PPU-master», kan gi studentane tyngre fagdidaktisk kompetanse og meir profesjonell modning, enn ei eittårig PPU etter fullført mastergrad. Den kan òg vere meir profesjonsrelevant ved at fag, fagdidaktikk, pedagogikk og praksis blir sett i samanheng. Samtidig kan det vere ei ulempe at eit kortare studieløp gir mindre plass til fordjuping i masterfaget, enn det ei reindyrka disiplinfagleg masterutdanning gir. Ein klar fordel med ein PPU-master er at dei ferdig utdanna lærarane har mastergrad, samtidig som ein opnar for fleire søkargrupper og gjer vegen ut i klasseromma kortare. Ein kan organisere ein PPU-master på fleire måtar for søkarar som har fullført ei bachelorutdanning med minst eitt relevant fag som gir kompetanse til å undervise:

• For søkarar som ikkje har relevant arbeidserfaring frå skulen, kan det leggast til rette for ei PPU som gir ein ordinær mastergrad. Ein kandidat frå ein slik «PPU-master» kan uteksaminerast som lærar etter å ha studert i fem år på full tid, eitt år mindre enn i dag.

• For søkarar som har relevant arbeidserfaring frå skulen, kan det leggast til rette for ein erfaringsbasert PPU-master. I følge forskrift om krav til mastergrad kan ein erfaringsbasert master vere på 90 eller 120 studiepoeng. Då kan den samla studietida bli redusert til fire og eit halvt eller fem år på full tid, eitt og eit halvt år kortare enn dagens modellar. Forskrifta krev imidlertid at søkarane har minst to år med relevant yrkespraksis for å bli tekne opp.

Å opne for desse løysingane krev ei endring i forskrift om rammeplan for praktisk-pedagogisk utdanning. Viss det blir opna for denne modellen, kan det vere behov for å sjå nærare på forskrift til opplæringslova. Eit forkorta studieløp kan påverke lønna til lærarane. Lønn er ei sak mellom partane i arbeidslivet.

Eit tidsavgrensa unntak frå masterkravet, for personar med relevant arbeidserfaring frå skulen

Sjølv om målet er at lærarutdanning skal vere på masternivå, kan det ta tid å utvikle PPU-mastermodellane som er omtalt over. I ein skule der ein del av dei som har ansvar for undervisninga ikkje har lærarutdanning i det heile, må ein ha kompetansehevingstiltak som treff. Det krev at ein ikkje overser gode, oppnåelege tiltak, fordi ein strever mot det som ideelt sett er det beste. Eit mellombels unntak frå masterkravet kan ha positiv innverknad for ein del av kompetanseutfordringane i skulen. Samtidig som ein utviklar nye studiemodellar, kan ein ha merksemd mot å kvalifisere personar som har bachelorgrad og undervisningserfaring. Eit vilkår må då vere at dei har minst to år relevant arbeidserfaring og minst eitt relevant undervisningsfag. Som omtalt tidlegare, viser statistikk frå SSB at det i dag er om lag 6000 tilsette i lærarstilling i grunnskulen og vidaregåande skule som har høgare utdanning, men ikkje pedagogisk utdanning.30 Det er uvisst kor mange av desse som har ein bachelor- eller mastergrad, og kva fagbakgrunn dei har.

Eit slikt avkorta studieløp kan også påverke lønna til lærarane. Skuleeigar kan legge til rette for at lærarar kan ta mastergrad etter at dei har teke PPU. Dei kan òg ta fleire fag, mellom anna gjennom statlege ordningar for vidareutdanning.

Forlenge unntaket frå masterkravet for personar med bachelor i praktiske og estetiske fag

Det er fleire utdanningsvegar for å bli lærar i dei praktiske og estetiske faga. PPU er ein av desse. Den femårige integrerte lærarutdanninga i praktiske og estetiske fag for trinn 1–13 (LUPE) er under oppbygging. Denne utdanninga erstattar den tidlegare treårige faglærarutdanninga. Dei første kandidatane frå LUPE blir uteksaminerte i 2026. Unntaket frå kravet om mastergrad for dei som har bachelor i praktiske og estetiske fag, gjeld til 2025. Rekrutteringa av lærarar med denne kompetansen vil vere sårbar i overgangsperioden. Ein må derfor vurdere om unntaket frå krav om mastergrad for denne gruppa bør forlengast. UHR-LU har fatta vedtak om å tilrå at unntaket blir forlengt til opptaket i 2027.

3.3.2 Lærarutdanning i kombinasjon med arbeid i barnehage og skule

Det eksisterer løysingar for å ta lærarutdanning i kombinasjon med arbeid i barnehage og skule. Barnehagelærarutdanninga har over fleire år vore tilbode som ei arbeidsplassbasert utdanning (ABLU). Modellen er tilrettelagd for assistentar og barne- og ungdomsarbeidarar som ønsker å utdanne seg til barnehagelærarar. ABLU er organisert som ei deltidsutdanning over fire år med eit omfang på 180 studiepoeng. Det er ein føresetnad at studenten arbeider i ein barnehage under utdanninga. Moglegheita for å kombinere jobb og studium bidrar til å rekruttere studentar som ikkje ville ha teke ei formell utdanning viss dei måtte ta ei heiltidsutdanning på campus. Utdanningsdirektoratet gir økonomisk støtte til ABLU-studium ved OsloMet, Høgskulen på Vestlandet og Universitetet i Stavanger. Barnehageeigaren kan søke Statsforvaltaren om tilretteleggingsmiddel for tilsette i ein barnehage som ønsker å ta barnehagelærarutdanning.

I 2019 blei det etablert ei forsøksordning for at personar som har gjennomført det meste av ei fireårig lærarutdanning, kan fullføre utdanninga. Seks institusjonar er med i ordninga, som held fram til 2026. Mange i målgruppa er allereie tilsette på vilkår i skulen, og for nokre av dei er det kort veg til å få vitnemål som lærar. Studentane har fått eit skreddarsydd studieløp og tett oppfølging, og dei har kunna søke stipend hos Utdanningsdirektoratet. Mange får høve til å kvalifisere seg samtidig med jobben i skulen. Ved årsskiftet 2023/2024 var det nær innpå 200 personar som hadde kvalifisert seg som lærarar i denne ordninga.

Ein del av dei som tek grunnskulelærarutdanning, er tekne opp til eit samlingsbasert løp på heiltid. Likevel er det avgrensa moglegheiter for å kvalifisere seg som lærar på barnetrinnet på deltid. Ein kan tenke seg ei ordning inspirert av mellom anna ABLU og forsøksordninga, der studentane kan halde oppe ei sterk tilknyting til arbeidslivet. Utdanninga kan tilpassast studentar i ulike livsfasar, som allereie er etablerte i sine eigne nærmiljø. For kommunar med stor lærarmangel kan ordningar som retter seg mot desse målgruppene bidra til å rekruttere fleire lærarar. Samtidig er det ei utfordring at utdanninga er normert til fem år, at ei deltidsutdanning tek lang tid å gjennomføre og at tilpassa løp er ressurskrevjande for institusjonane. Viss lærarutdanning blir teken i kombinasjon med arbeid i skulen, må ein òg vurdere kva rolle studentane skal ha i skulen.

3.3.3 Betre rekruttering til småskuletrinnet

Skuleeigarar melder om at det er særleg utfordrande å rekruttere lærarar til trinn 1–4, sjå omtale i kapittel 2. Den tidlegare allmennlærarutdanninga gav undervisningskompetanse for alle ti trinn i grunnskulen. Trinndelte grunnskulelærarutdanningar (GLU) blei innført i 2010. Målet er å utdanne lærarar som enten er spesialistar i byrjaropplæring eller har tyngre fagleg fordjuping, viss dei skal undervise dei eldste elevane. GLU 1–7 gir undervisningskompetanse i tre til fire fag. Dei som tek GLU 5–10 får undervisningskompetanse i to til tre fag. I dag er det hovudsakeleg to lærarutdanningar, GLU 1–7 og LUPE, som kvalifiserer til småskuletrinnet. Dette kan gjere småskuletrinnet meir utsett for lærarmangel, enn andre skuletrinn som fleire lærarutdanningar kvalifiserer til.

I 2023 samanstilte NOKUT funn frå evalueringa av grunnskulelærarutdanningane i ein delleveranse til Kunnskapsdepartementet. Der blir det stadfesta at trinndelinga har bidratt til auka merksemd på byrjaropplæring. Det er ulike erfaringar med relevansen av trinndelinga. Institusjonar i byane meiner at dagens trinndeling fungerer godt didaktisk og pedagogisk, at ho gir rom for fordjuping og spesialisering, og at ho møter behova i regionen deira. For institusjonar i distrikta er det utfordrande at arbeidsmarknaden etterspør ein breiare grunnskulelærar, som kan dekke fleire fag og trinn. Studentane opplever trinndelinga som eit hinder for omval, og skilde grupper er meir ressurskrevjande for institusjonar med færre studentar.31 Som ledd i evalueringa har NOKUT også utført ei spørjeundersøking blant lærarkandidatar. Av dei spurde var det 629 som oppgav at dei var tilsette i grunnskulen. Dei fleste av kandidatane frå GLU 1–7 svarte at dei arbeidde på alle trinna på barneskulen. Blant kandidatane frå GLU 1–7 var det tre prosent som arbeidde på trinn 8–10, medan 14 prosent av kandidatane frå GLU 5–10 arbeidde på trinn 1–4.32 Med andre ord er det meir vanleg at dei med kompetanse for trinn 5–10 arbeider på småskuletrinnet, enn at dei med 1–7-kompetanse arbeider på ungdomstrinnet.

Ved mindre skular i distrikta er det gjerne behov for lærarar med undervisningskompetanse i fleire fag. PPU kvalifiserer normalt ikkje til å undervise på småskuletrinnet. For å ta meir omsyn til behova i skulen, meiner regjeringa derfor at det er viktig å utforske grep med dei femårige lærarutdanningane.

Forsøk med meir fleksibel trinndeling

Ei av dagens lærarutdanningar har fleksibel trinndeling. Lærarutdanning i praktiske og estetiske fag (LUPE) kvalifiserer for heile utdanningsløpet frå trinn 1–13. Det betyr ikkje at alle kandidatar får kompetanse for tilsetting og undervisning på alle trinn. Studentane vel to til tre undervisningsfag. Innretninga på fag, fagdidaktikk og praksis bestemmer kva trinn dei uteksaminerte lærarane kan bli tilsette på. Sjølv om det ikkje er rom for det innanfor dagens rammeplanar, kan ei grunnskulelærarutdanning i teorien vere bygt på det same prinsippet. Då vil det ikkje vere strukturelle hinder for overgang mellom spesialisering for dei ulike trinna. Krav om relevant faginnretning for tilsetting, og om byrjaropplæring for dei som skal arbeide på dei låge trinna, vil ligge fast. Ein slik organisering kan vere gunstig både for rekruttering av lærarar, for ressursbruken internt ved institusjonane og for å dekke skulane sine ulike behov for lærarkompetanse. Ei eventuell opning for å fjerne trinndelinga, måtte vere valfri for institusjonane. Ein måtte sikre god informasjon og tett oppfølging og rettleiing, for at studentane skal vere kjende med konsekvensane av vala dei tek.

Rekrutteringsutfordringane til lærarutdanninga i Nord-Noreg, og behovet til skulane i distrikta, er bakgrunnen for at Nord universitet har nyleg søkt om ei forsøksordning om grunnskulelærarutdanning for trinn 1–10. Målet er ein master i grunnskulelærarutdanning som gir studentane kompetanse for å undervise i fleire fag og i aldersblanda grupper, og dermed varetek dei spesielle behova i mindre og fådelte skular.

Meir samkøyring av undervisning i ulike lærarutdanningar

I diskusjonen omkring trinndelinga i lærarutdanningane har det vore skissert ein felles inngang til utdanningane, der studentane vel spesialisering først etter ei tid i utdanninga. Lærarutdanningane skil seg frå dei fleste profesjonsutdanningar ved at spesialiseringa byrjar alt frå første studieår. Det er utfordrande for rekrutteringa til lærarutdanningane at søkarane må bestemme seg alt i 19–20-årsalderen for om dei skal søke ei lærarutdanning for trinna 1–7, 5–10 eller 8–13. Gjennom eit felles første år vil alle lærarstudentar kunne bli introduserte til utdanning og yrke før dei vel profil for vidare utdanning. I svensk lærarutdanning skal alle studentar ha 60 «högskolepoeng» (eitt år), i utdanningsvitskap, for å tileigne seg ein felles kunnskapsgrunn innanfor sju område som blir sett som sentrale for yrkesutøvinga som lærar.

Dersom det skulle bli innført eit felles introduksjonsår for dei skuleretta lærarutdanningane, ville studentane ha eit betre grunnlag for å velje kva trinn i skulen dei vil arbeide på. For grunnskulelærarutdanningane kan ei ytterlegare spesialisering mot bestemte trinn skje endå seinare og bli knytt til masterfordjupinga til studenten. Eitt eller fleire felles år tidleg i utdanninga kunne vere ein måte å forenkle lærarutdanningsstrukturen på. Det kan samtidig ha uønskte følger for integrering, profesjonsretting og progresjon, som er sterke føringar i norsk lærarutdanning. Pedagogikk eller profesjonsfag har tradisjonelt vore eit modningsfag og eit samanbindande element i utdanninga. For dei skuleretta utdanningane inneber det å byrje med pedagogikk at undervisningsfaga kjem seinare i utdanninga. Då må ein også utsette undervisningspraksisen, ettersom praksisstudentane bør ha eit fag å undervise i. Tidleg praksis er viktig for studentane si forståing av profesjonen dei blir utdanna til. Ein annan måte å gjere det på, kan vere at studentane møter undervisningsfaga alt i det felles førsteåret, og at spesialiseringa mot trinn innan kvart fag kjem seinare i utdanningsløpet.

Eit alternativ er å vurdere å mjuke opp føringane for organisering av undervisninga. Då dei to grunnskulelærarutdanningane blei innførte i 2010, skreiv departementet at institusjonane måtte halde undervisningsgruppene skilde, og at studentar som ville bytte mellom dei to løpa, måtte søke opptak på nytt og deretter søke godkjenning for tidlegare utdanning. NOKUT viser til at institusjonar som argumenterer imot trinndeling grunngir dette mellom anna med at trinndeling er kostnadsdrivande og ikkje gir opning for omval for studentane. Dette har blitt eit aukande problem med færre studentar i lærarutdanningane. Trinndelinga kan gjere det utfordrande for institusjonane å ha eit breitt nok fagtilbod til å møte behova i skulen. Om ein tillèt felles undervisning, kan institusjonane utnytte den samla undervisningskapasiteten betre, og samkøyre grupper med få studentar. Dette kan også gjere det enklare å legge til rette for overgang mellom studieløpa. Føresetnaden om at læringsutbyttet i utdanninga skal vere trinnretta, må i så fall ligge fast, og det er institusjonane sitt ansvar å vareta han. Når institusjonane skal få større fleksibilitet og handlingsrom, er det også naturleg at dei får høve til å velje korleis dei organiserer undervisninga.

Vidareutdanning eller «småskule-master» for å kvalifisere lærarar til småskulen

Kandidatar som har fullført ei lærarutdanning kan seinare ønske å undervise på andre trinn enn dei er kvalifiserte for. Som vist tidlegare, er det særleg behov for fleire lærarar på trinn 1–4. I dag kan barnehagelærarar ta eitt år vidareutdanning retta mot undervisning på barnetrinnet, for å kvalifisere til tilsetting på småskuletrinnet i grunnskulen.

Ei arbeidsgruppe nedsett av UHR på oppdrag frå Utdanningsdirektoratet, tilrådde i 2019 å utvide målgruppa for vidareutdanning for trinn 1–4, til å gjelde dei med lærarutdanningar på masternivå (GLU 5–10/lektor/PPU).33 Utvalet foreslo også å legge til rette for eit tilpassa masterløp for småskulen, for å kvalifisere lærarar som har ei bachelorutdanning. Dette føreset at dei har tilstrekkeleg fagleg fordjuping i fagkrinsen. For dei med yrkeserfaring kan ein slik «småskule-master» vere ei erfaringsbasert masterutdanning, sjå tidlegare omtale.34

3.3.4 Regjeringa si vurdering

Årsakene til nedgangen i søkartala til lærarutdanningane er samansette og har truleg samanheng med nasjonale og internasjonale trendar. Det er ikkje grunn til å tru at lengda eller organiseringa av utdanningane er hovudårsaka til at færre unge søker seg dit. Lengda kan likevel vere eit hinder for at eldre søkarar vel å ta eller fullføre ei lærarutdanning. Fleire av desse ønsker å arbeide i skulen og mange gjer det alt. Regjeringa vurderer grep for å kvalifisere fleire lærarar, mellom anna gjennom tiltak knytt til PPU, lærarutdanning i kombinasjon med arbeid i barnehage og skule og tiltak som handlar om rekruttering til småskuletrinnet. Tiltak som krev forskriftsendring, må høyrast, og vil iverksetjast i dialog med sektoren og partane.

Regjeringa meiner det er grunn til å sjå særleg på korleis ein kan utnytte PPU i kvalifiseringa av personar med bachelorgrad. Regjeringa legg til grunn at masterprinsippet som gjeld for lærarutdanningane, blir vidareført som ein hovudregel. For nokre personar med bachelorgrad som ønsker å jobbe i skulen, kan det vere ein lang veg fram om dei først skal ta ein toårig mastergrad og ei eittårig PPU. Regjeringa meiner det er mogleg med ein kortare utdanningsveg enn i dag samtidig som ein får både mastergrad og undervisningskompetanse. Ein oppnår begge delar viss personar med bachelorutdanning og relevante undervisningsfag kan ta ein PPU-master. Regjeringa vurderer at hovudregelen om at dei ferdig utdanna lærarane skal ha mastergrad, er viktigare enn at søkarane har mastergrad når dei blir tekne opp til PPU. Regjeringa vil endre forskrift om rammeplan for PPU, slik at institusjonane kan tilby integrert PPU-master.

Det er gode grunnar til å satse på å kvalifisere dei som har erfaring frå undervisning i skulen, men som manglar lærarutdanning, og ikkje har høve til å ta ein mastergrad med det første. Regjeringa meiner derfor at det i tillegg er naudsynt med to tidsavgrensa unntak frå forskrifta. Regjeringa vil gjere eit unntak frå kravet om mastergrad for søkarar til PPU som har bachelorgrad og minst to års relevant arbeidserfaring frå skulen. Det er viktig at tiltaket er avgrensa i tid, slik at ein ikkje lager eit varig system som stimulerer til at personar blir tilsette i skulen utan lærarutdanning og masterkompetanse. Regjeringa meiner unntaket bør gjelde til 2030.

Regjeringa vil òg forlenge unntak frå masterkravet til PPU for søkarar med bachelor i praktiske og estetiske fag. Same krav til masterkompetanse må gjelde for desse lærarane som for lærarar i andre fag. Eit varig unntak frå krav om master for opptak til PPU vil låse fast eit lønns- og kompetanseskilje mellom lærarar med ulik fagbakgrunn. Det kan også utfordre den tverrfaglege samhandlinga mellom lærarane og hindre den nasjonale kompetanseutviklinga i dei praktiske og estetiske faga. I lys av det akutte behovet for lærarar i desse faga, og i lys av at LUPE er under oppbygging, vil regjeringa forlenge unntaket for søkarar med bachelor i praktiske og estetiske fag. Når ein først går inn for ei utsetjing, meiner regjeringa at ei utsetjing berre i to år er i knappaste laget og at masterkravet må utsetjast i fem år, fram til 2030.

PPU kan vere ein viktig utdanningsveg for enkelte grupper, men kvalifiserer normalt ikkje lærarar som kan arbeide på trinn 1–4, som er mest utsett for lærarmangel. For å møte dette behovet, særleg ved mindre skular i distrikta, meiner regjeringa at ein også må utforske grep med dei femårige lærarutdanningane slik at dei kan gi lærarar med fleire fag.

Regjeringa vurderer at komande tilrådingar og evalueringar vil gi viktig informasjon og rettleiing om vidare utvikling av grunnskulelærarutdanningane. Ekspertgruppa til regjeringa om overordna styring av lærarutdanningane skal gi råd til departementet om korleis rammeplanstyringa av lærarutdanningane kan gjerast meir overordna. Det er forventa at dei skal omtale trinndelinga som ein del av dette. NOKUT leverer ei evaluering av grunnskulelærarutdanningane i november 2024. Tilsette i grunnskulen utan lærarutdanning er ei viktig gruppe å rekruttere til grunnskulelærarutdanningane. Regjeringa vil vurdere korleis desse på ein smidig og effektiv måte kan kvalifisere seg til å bli lærarar ved sidan av arbeid i skulen. Erfaringar frå forsøksordninga for tilsette i skulen som har byrja på, men ikkje fullført ei lærarutdanning, og arbeidsplassbasert barnehagelærarutdanning, kan vere eit grunnlag for å utvikle nye ordningar.

I ein utfordrande rekrutteringssituasjon er regjeringa oppteken av å opne opp for at dei nyutdanna lærarane kan få breiare fagkompetanse og for at det kan bli rekruttert fleire til å undervise på trinn 1–4. Universitet og høgskular skal ha moglegheit til å prøve ut andre måtar å organisere utdanningane på. Ved å opne for fleire forsøk vil regjeringa oppmode institusjonane til både å ta i bruk handlingsrommet i dagens regelverk og til å utvide handlingsrommet.

Regjeringa vil samarbeide med utdanningssektoren om vegar som kvalifiserer til å undervise på småskuletrinnet, utan at det tappar andre sektorar, til dømes barnehagane, for folk. Regjeringa vil mellom anna legge til rette for at fleire grupper lærarar kan ta vidareutdanning eller masterutdanning for å kvalifisere seg til å undervise på småskuletrinna. For at lærarar med slik kompetanse kan bli tilsett på småskuletrinnet, må ein sjå nærare på forskrift til opplæringslova.

Regjeringa vil at det skal vere opp til institusjonane sjølve å avgjere om ein skal drive undervisning på tvers av dei to grunnskulelærarutdanningane. Dei må vurdere kva som best kan løyse deira ressursutfordringar, og korleis studentane kan bli møtte med større fleksibilitet i overgangen mellom studieløpa.

Regjeringa forventar

• at institusjonane utforsker handlingsrommet for å tilpasse utdanningane til behova til ulike studentgrupper og behova i barnehage og skule

Regjeringa vil

• foreslå å endre forskrifta om rammeplan for praktisk-pedagogisk utdanning, slik at det blir mogleg å tilby ein komprimert og integrert PPU-master

• foreslå å gjere eit midlertidig unntak frå masterkravet for opptak til PPU fram til 2030 for personar med relevant bachelorgrad og minst to års relevant arbeidserfaring frå skulen

• foreslå å forlenge unntaket frå krav om mastergrad for opptak til PPU fram til 2030, for dei som har bachelor i praktiske og estetiske fag

• oppmode til forsøk med kvalifisering for tilsette i skulen utan lærarutdanning

• opne for forsøk med alternative organiseringar av grunnskulelærarutdanningane med mål om å auke rekrutteringa, til dømes grunnskulelærarutdanning for trinn 1–10

• overlate til institusjonane å avgjere om og kor mykje ein skal samkøyre undervisning på tvers av dei to grunnskulelærarutdanningane

• legge til rette for at fleire grupper lærarar kan kvalifisere seg til å undervise i småskulen gjennom vidareutdanning

3.4 Kapasitet og dimensjonering

Talet på studentar i høgare utdanning har stige jamt og trutt gjennom dei siste tiåra. Kapasiteten har stige i takt med ungdomskulla og aukande studietilhug. Høgare utdanning har også blitt stadig meir tilgjengeleg for ulike studentgrupper. Desentraliserte og nett- og samlingsbaserte studietilbod supplerer tradisjonelle campusbaserte utdanningstilbod og gjer at fleire får tilgang til høgare utdanning.35

Kartet (figur 3.11) viser kvar det blei lyst ut opptak til ei helse- og sosialfagleg utdanning, ei av lærarutdanningane og treårig ingeniørutdanning i 2023. Ved dei fleste av desse stadane har det vore opptak av studentar kvart år, medan andre berre har starta eitt eller to kull i løpet av den siste femårsperioden.36

Sjukepleiarutdanninga er den utdanninga som blir tilboden flest stadar, heile 44 stadar i tillegg til nettbasert løysing. Ingeniørutdanninga finst på 25 stader i tillegg til nett. Grunnskulelærarutdanningane finst på 23 stadar.

Forstørr bilete

Kjelde: Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse. Institusjonskart på hkdir.no https://dbh.hkdir.no/static/files/dokumenter/2024_prof_melding_kart.html (På den digitale utgåva av kartet kan ein halda musepeikaren over kvar prikk for å få meir informasjon.)

Fleire undersøkingar peiker på at det er viktig for busetting i distrikta å ha desentraliserte og fleksible utdanningstilbod.37 Samtidig er rekrutteringssituasjonen særleg vanskeleg i enkelte område av landet.

Profesjonsutdanningane har derfor vore prioriterte i satsinga til regjeringa på desentralisert og fleksibel utdanning dei siste åra. Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse (HK-dir) har forvalta ei konkurransebasert ordning. I 2023 lyste HK-dir ut 200 mill. kroner til fleksibel og desentralisert utdanning som utdanningsinstitusjonane og studiesentera kunne søke på. 150 mill. kroner blei tildelt fagskular, høgskular og universitet til arbeid med fleksibel utdanning, og 50 mill. kroner gjekk til studiesenter. Utdanningstilboda er spreidde over heile landet der det er lokalt, regionalt og nasjonalt behov, og omfattar mellom anna profesjonsutdanningar, og utdanningar retta mot teknologi, digitalisering og grønt skifte.

Frå 2024 går desse midlane inn i rammeløyvinga til universitet og høgskular. Rammeløyvinga til universitet og høgskular aukar dermed med 200 mill. kroner for at utdanning skal bli tilgjengeleg for fleire ved at ein styrker det desentraliserte og fleksible tilbodet. Midlane blir fordelte til institusjonane dels ut frå kor tilgjengelege dei faste campusane er i regionar med dårlegare tilgang til høgare utdanning, og dels ut frå omfanget av fleksibel og desentralisert undervisning utanfor dei faste campusane. Fordelinga styrker fleircampusinstitusjonane som blei slått saman i strukturreforma, og gjer det mogleg å halde oppe og vidareutvikle studiestadar som speler ei viktig rolle for samfunnsutviklinga i regionane.

Viss ein definerer fleksibel utdanning som desentralisert og nettbasert undervisning og dessutan tek med deltidsstudium og samlingsbaserte tilbod, var det til saman 11 403 studentar på fleksible profesjonsutdanningar i 2022. Blant grunnutdanningane er det barnehagelærarutdanninga som har høgast del studentar på fleksible tilbod, med 35 prosent. Det kjem mellom anna av at det i tillegg til tilbod som har som mål å auke rekrutteringa i utkantstrøk, finst ei rekke arbeidsplassbaserte tilbod der formålet er å formalisere kompetansen til eksisterande tilsette. På praktisk-pedagogisk utdanning studerer to av tre studentar på deltid.38

Det er ikkje mogleg å påvise forskjell mellom fleksible og ordinære utdanningar når det gjeld fråfall og gjennomføring. Unntaket er sjukepleiarutdanningar som blir tilbodne på deltid, der det er høgare fråfall og dårlegare gjennomføring. Dette kan delvis forklarast med lågare inntaksnivå/karaktersnitt blant studentane, men det er ikkje heile forklaringa.39 Når det gjeld kvaliteten på desse utdanningane, viser ei fersk undersøking at studentane ofte får svært tett og god oppfølging og tilrettelegging. Det er også studentar som i stor grad er modne og motiverte for å studere, og som undervisarane set pris på å ha som studentar. Samtidig er det ressurskrevjande utdanningar, og dei som underviser bruker mykje tid på å reise og på den individuelle tilrettelegginga for studentane. Å gjennomføre praksis kan òg by på utfordringar sidan praksisen ofte skjer på fulltid, også på deltidsstudium.40

Fylkeskommunane sitt kompetansepolitiske ansvar

Fylkeskommunane har eit kompetansepolitisk ansvar i regionen sin. Det inneber at dei skal ha oversikt over kompetansebehovet i arbeidslivet, både i offentleg og privat sektor. Fylkeskommunane har etablert regionale kompetanseforum der kompetansebehov blir kartlagde og prioriteringar forankra, med deltaking frå universitet, høgskular, fagskular, næringsliv, NAV, statsforvaltarar og andre. Utdanningsinstitusjonane har ansvar for å utvikle og tilby relevant utdanning av god kvalitet. Systematisk samarbeid mellom fylkeskommunane, det regionale kompetansepartnarskapet og utdanningsinstitusjonar er viktig for å rekruttere studentar til utdanningar som gir kompetanse det er behov for. Lokale studiesenter speler ei viktig rolle i denne samanhengen, både i å kartlegge behov, rekruttere studentar og legge til rette for desentraliserte utdanningstilbod. Fylkeskommunane har også ansvaret for karriererettleiing.

Dimensjonering

I høgare utdanning har universiteta og høgskulane og styresmaktene eit delt ansvar for å dimensjonere studietilbodet. Dei sentrale styresmaktene har eit ansvar for den samla utdanningskapasiteten og har løyva midlar til studieplassar dels på bakgrunn av studiesøkning, dels ut frå særlege arbeidskraftsbehov og dels ut frå opptakskapasitet og praksiskapasitet, særleg i ein del profesjonsutdanningar.

Samtidig har det enkelte universitet og den enkelte høgskulen ansvar for å dimensjonere studieporteføljane i tråd med både studiesøking og arbeidsmarknadsbehova. Institusjonane har i stor grad fullmakter til å opprette og legge ned studietilbod, og til å flytte midlar mellom utdanningar og fagmiljø etter som kapasitetsbehova endrar seg. I utsynsmeldinga blir det fastslått at regjeringa forventar at universitet og høgskular innanfor porteføljen sin prioriterer ressursane innanfor helsefag, IT og område som er viktige for det grøne skiftet. Boks 3.4 viser studieplassar som regjeringa har tildelt dei siste åra. Tildelingane følger i stor grad opp prioriteringane frå utsynsmeldinga.

Det er mange og samansette faktorar som speler inn når universiteta og høgskulane dimensjonerer studietilboda sine. Det er eit komplekst felt som handlar om meir enn søkartal og kompetansebehova i arbeidslivet. Det tek til dømes tid å bygge opp eller ned fagmiljø, og det er ikkje sikkert institusjonane alltid greier å flytte kapasiteten like raskt som behova i arbeidslivet endrar seg. HK-dir har undersøkt nærare kva institusjonane treng for å kunne dimensjonere betre og foreslår fleire tiltak som skal bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget og legge til rette for betre koordinering og erfaringsdeling mellom institusjonane.41

Enkelte profesjonsutdanningar gir kompetanse som er særleg viktig i samfunnet og utdanningsstyresmaktene har innført måltal for å overvake at det blir utdanna kandidatar med denne kompetansen. Kandidatmåltala blei innført i 2014. Ordninga gjeld for totalt 26 utdanningar innanfor lærar-, helse- og sosialfag og set eit minstekrav til talet på uteksaminerte kandidatar frå den enkelte institusjonen. Som figur 3.12 og 3.13, viser har utdanningsinstitusjonane på overordna nivå overoppfylt kandidatmåltala sidan 2016. Den låge produksjonen i 2021 kjem av at det blei innført femårig lærarutdanning.

Forstørr bilete

Kjelde: Kandidatar: HK-dir/DBH Låg produksjon i 2021 kjem av at det blei innført 5-årig lærarutdanning. Måltal: Blå bok 2014–2022 på Regjeringa.no (10.01.2024).

Forstørr bilete

Kjelde: Kandidatar: HK-dir/DBH. Måltal: Blå bok 2014–2022 på Regjeringa.no (10.01.2024).

Det er naturleg at institusjonane ønsker å ligge litt over måltalet, men for ein del utdanningar kan ein sette spørsmålsteikn ved kor relevante dagens kandidatmåltal er. I 2022 var det samla kandidatmåltalet for sjukepleie på 3621, og det blei uteksaminert 4437 sjukepleiarar. Det er heller ikkje samanheng mellom kandidatmåltala og faktiske behov for arbeidskraft i arbeidslivet.

Dimensjonering av høgare utdanning er også problemstillingar andre land arbeider med. I ein rapport frå HK-dir blir systema i Finland, Danmark, Sverige og Skottland samanlikna med det norske.42

I Finland har utdanningsinstitusjonane høg grad av autonomi, men styringa og finansieringa av institusjonane er dels knytte til talfesta mål for uteksaminerte bachelor- og masterkandidatar. Framskrivne kompetansebehov blir brukte til å formulera måltal for uteksaminerte kandidatar. Sentrale styresmakter bruker analysar av kompetansebehov både til å formulere utdanningspolitiske mål og til å sette kvantitative mål for talet på uteksaminerte i yrkesfagleg og allmennfagleg utdanning for både vidaregåande opplæring og høgare utdanning.

Danmark innførte i 2014 ein modell for såkalla arbeidsløysebasert dimensjonering av høgare utdanning. Bakgrunnen var relativt høge arbeidsløysetal, og målet var å forhindre at unge skulle utdanna seg til arbeidsløyse. Kvart år blir det i Danmark berekna kva utdanningar som skal dimensjonerast som følge av stor arbeidsløyse blant nyutdanna (markant og systematisk arbeidsløyse).43 Hittil er det særleg fag innan humaniora som har blitt dimensjonerte ned. Den danske regjeringa arbeider med ei vidareutvikling av dimensjoneringssystemet og vil legge sterk vekt på arbeidslivsrelevansen bak dei ulike studia. Mange studium innanfor høgare utdanning vil få eit kortare løp, og opptaket av bachelorstudentar vil bli kutta med åtte prosent.

I Sverige har universiteta og høgskulane eit delegert ansvar for å sørga for at studietilbodet er i tråd med kompetansebehovet i samfunnet, og lærestadane dimensjonerer både ut frå søkartala og kompetansebehovet i samfunnet. Lærestadane skal rapportere om kva slags vurderingar, prioriteringar og behovsanalysar som ligg til grunn for tilbodet av utdanning. Ei kartlegging gjort på oppdrag av den svenske regjeringa konkluderer med at alle lærestadane samhandlar med eksterne partar om dimensjonering, og også med kvarandre, mellom anna om å dele opp ei utdanning mellom seg.

Skottland har eit omfattande arbeid med såkalla skills planning, det vil seie planlegging av korleis ein skal møte kompetansebehovet i framtida. Det statlege organet Skills Development Scotland leier arbeidet med å støtte og stimulere både utdanningsinstitusjonar, arbeidslivet og befolkninga for å oppnå ein god balanse mellom tilbod og etterspurnad av kompetanse. Karriererettleiing og arbeidsmarknadsinformasjon står sentralt i dette arbeidet.

Sjølv om systema er ulike og vektlegg ulike innfallsvinklar er det element som finst i det norske systemet, slik som institusjonelt sjølvstyre, måltal og kartlegging av kompetansebehov.

3.4.1 Regjeringa si vurdering

For landet sett under eitt ser det ut til at det er god nok kapasitet i utdanningssystemet på mange viktige profesjonsutdanningar som ingeniør-, lærar- og helse- og sosialfagutdanningane. Det er likevel unntak som er nemnde tidlegare, der det er kvalifiserte søkarar som ikkje får studieplass og der det er stort behov for kompetansen til kandidatane. Regjeringa forventar at institusjonane vurderer å omdisponere studieplassar internt på institusjonen for å møte behova i samfunnet.

Dimensjonering

Dei overordna måla for dimensjonering av høgare utdanning er å møte studentane sin etterspurnad etter utdanning og å sørge for å møte behovet i arbeidslivet for kvalifisert arbeidskraft.44

Universitet og høgskular må balansere omsynet til kompetansebehov og etterspurnaden til studenten etter studietilbod. For dei framtidige studentane inneber val av utdanning avvegingar både om interesser, evner, framtidige yrkesmoglegheiter og andre livsval. Sjølv om studentane ikkje har sikker kjennskap til arbeidslivet i framtida er det dei som må bere konsekvensane av vala sine.

Regjeringa legg til grunn at studentane over tid vil etterspørje dei studia som gir dei beste karrieremoglegheitene. Dette føreset at samfunnet eller arbeidsgivaren tek ansvaret for å tilby eit arbeidsliv som verkar attraktivt, har gode lønns- og arbeidsforhold og er meiningsfullt for kandidatane.

Institusjonane kan heller ikkje berre basere seg på dialog med arbeidslivet og dei kompetansebehova som kjem ut frå kartleggingar og framskrivingar. Kompetansebehov endrar seg når verda endrar seg og nye næringar kjem til. Mange skaper sine eigne arbeidsplassar.

Regjeringa forventar, slik det er varsla i utsynsmeldinga, at universitet og høgskular innanfor porteføljen sin prioriterer ressursane innanfor helsefag, IKT og område som er viktige for det grøne skiftet. Sviktande rekruttering, og utfordringar knytte til praksis i lærarutdanningane krev at institusjonane prioriterer desse utdanningane også. Utdanningane skal ha høg kvalitet, vere tett kopla til praksisfeltet og finnast over heile landet.

Dette inneber at institusjonane òg må omprioritere midlar mellom fagfelt og mellom einingar. I tillegg forventar regjeringa at institusjonane gjer løpande vurderingar av framtidige kompetansebehov, både nasjonalt og regionalt, og vurderer tiltak for ei meir fleksibel og dynamisk utnytting av utdanningskapasiteten. For at institusjonane skal gjere gode vurderingar og avgjerder når dei dimensjonerer utdanningane sine, treng dei eit oppdatert, relevant og heilskapleg kunnskapsgrunnlag. Regjeringa vil derfor vidareutvikle kunnskapsgrunnlaget som ligg til grunn for dimensjoneringa.

I Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge varsla regeringa at handlingsrommet i dei årlege budsjetta blir strammare. For å bidra til å nå måla på dei prioriterte utdanningsområda har det vore naudsynt for regjeringa å kombinere satsingar med redusert rammeløyving, omdisponering mellom fagområde og institusjonar og øyremerking av midlar. Regjeringa har derfor i statsbudsjetta for 2023 og 2024 prioritert å auke rammeløyvinga retta mot studieplassar i medisinutdanning. Regjeringa har òg gjennom omdisponeringar løyvd studieplassar i sjukepleie og spesialsjukepleie, barnevernsfaglege utdanningar, vernepleie, fysioterapi og dessutan IKT og nukleære fag. Sjå oversikt i boks 3.3.

Viss desse prioriteringane ikkje blir følgde opp, kan regjeringa gi institusjonane pålegg om å auke kapasiteten og å flytte midlar til studieplassar mellom institusjonane basert på faktiske opptakstal. Regjeringa vil òg følge med på korleis løysingar i andre land, slik som Finland, Sverige og Skottland, verkar på dimensjoneringa av høgare utdanning i desse landa, og vurdere om element herifrå kan takast inn i det norske systemet. Dersom dei noverande styringsverkemidla ikkje har ønskt effekt, kan det vere aktuelt å vurdere å sette eit tak på kor mange studentar/studiepoeng institusjonen kan få finansiert innanfor enkelte utdanningar. Førebels vurderer regjeringa at det nye finansieringssystemet, omtalt i kapittel 2, og utviklingsavtalane må få verke før ein innfører eventuelle nye verkemiddel. Det er ikkje aktuelt å innføre ein dansk arbeidsløysebasert dimensjoneringsmodell i Noreg.

Det er behov for eit tett samarbeid mellom Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet for å oppnå ei god dimensjonering av dei helsefaglege utdanningane. Å styre utdanningskapasiteten inn mot dei sentrale behova i helse- og omsorgstenestene blir stadig viktigare. Det er derfor gitt oppdrag til dei regionale helseføretaka om å utarbeide årlege oversikter om personell, kompetanseutvikling og utdanning.45 Oversikten skal innehalde nasjonale indikatorar og analysar av nasjonale behov for legespesialistar, ABIOK-sjukepleiarar og jordmødrer i spesialisthelsetenesta i lys av den faglege utviklinga, utdanningskapasitet og avgang i tenesta.46 For å få betre informasjon om behova i kommunane har Helsedirektoratet henta inn informasjon frå KS. Desse arbeida er eit viktig grunnlag for ei god dimensjonering av utdanningskapasiteten i helsefaga.

Helse- og omsorgsdepartementet vil vurdere nærare behov for årlege oversikter over kompetansebehov i dei kommunale helse- og omsorgstenestene ved universitets- og høgskule-, fagskule- og vidaregåande skule nivå, og dessutan vidareutdanning. Denne oversikta skal vere både på nasjonalt og regionalt nivå.

Det har dei siste åra blitt innført krav til kompetanse for tilsette i barnevernet, både for det kommunale barnevernet og for barnevernsinstitusjonane. For saksbehandlarar i det kommunale barnevernet er det stilt krav om relevant mastergrad, men med ei overgangsordning fram mot 2031 der tilsette kan oppfylle kompetansekravet gjennom arbeidserfaring og vidareutdanning. For barnevernsinstitusjonane er det stilt krav om at nytilsette må ha ei relevant bachelorutdanning, men regjeringa ønsker samtidig å legge til rette for at tilsette kan ta utdanning i kombinasjon med at dei er i jobb. Dette krev at det er tilgang på fleksible utdanningar der tilsette kan studere på deltid. Dette er eit problem i dag. Det er jamt over god søkning til sosionom- og barnevernspedagogutdanning, men det finst i dag få desentraliserte og fleksible tilbod innanfor desse utdanningane. For å bidra til at tilsette i barnevernet skal få opparbeide seg den kompetansen som trengst, er det derfor eit ønske om at fleire av utdanningsinstitusjonane skal utvikle fleksible, sosialfaglege utdanningstilbod.

Kandidatmåltal

Måltala som blei innførte i 2014, er bygde på historiske tal og ikkje resultat av presise eller oppdaterte vurderingar av kompetansebehov. Som nemnt dreier det seg om minstekrav som institusjonane i stor grad har overoppfylt.

Det at måltala er minstemål, kan føre til forvirring i og utanfor sektoren, til dømes knytt til behov for og dimensjonering av praksisplassar når institusjonane overoppfyller tala. Bruken av kandidatmåltal kan òg stå i vegen for at institusjonane kan omprioritere studieplassar frå eit område med manglande søkarar til eit område med mange søkarar.

Kandidatmåltal er ikkje eit godt verktøy for å sørge for at det blir utdanna nok kandidatar frå profesjonsutdanningane. Regjeringa vil derfor avvikle bruken av kandidatmåltal og erstatte dei med god og tilgjengeleg statistikk om opptaks- og gjennomføringstal for profesjonsutdanningane. Slik kan både institusjonane, arbeidslivet og samfunnet rundt følge med på utviklinga i utdanningane. Ved å følge med på dei faktiske tala får ein eit betre bilete av dei prioriteringane institusjonane gjer, og i kva grad det er mogleg å dekke framtidige kompetansebehov. Regjeringa vil sørgje for at relevante direktorat samarbeider om å utvikle slik statistikk.

Det er også særleg viktig framover at det er eit godt og tett samarbeid mellom utdanningsinstitusjonane og helse- og sosialtenestene om utdanningskapasiteten, slik at behova innanfor velferdstenestene blir dekte så langt råd er. Samarbeidsutvala mellom universiteta og høgskulane og dei regionale helseføretaka er ein viktig arena for dette.

Profesjonsutdanningar over heile landet

Satsinga på fleksibel og desentralisert utdanning er naudsynt. Samtidig gir den demografiske utviklinga i enkelte område av landet særlege utfordringar i høve til rekruttering. Regjeringa meiner desentralisert og fleksibel utdanning, høg studiekvalitet og internasjonalisering er svært viktige område som framleis må ha høg prioritet. I tråd med tillitsreforma legg regjeringa derfor om finansieringa på desse områda for at universiteta og høgskulane sjølve skal få hand om ressursane for å ta vare på ansvaret sitt for å nå desse måla. Dette gjer også midlane meir føreseielege når ein skal vareta det langsiktige arbeidet i institusjonane. Regjeringa har flytt midlar frå HK-dir til rammeløyvinga til universitet og høgskular for at institusjonane skal styrke det desentraliserte og fleksible tilbodet.

Regjeringa forventar

• at universitet og høgskular prioriterer helsefag, IT-utdanning og utdanningar som er viktige for det grøne skiftet

• at universitet og høgskular også prioriterer lærarutdanningane for å halde oppe kvaliteten og innsatsen i desse utdanningane

• at institusjonane gjer løpande vurderingar av framtidige kompetansebehov, både nasjonalt, regionalt og internasjonalt

• at institusjonane har dialog med arbeidslivet om kompetansebehova i sektorane framover, både lokalt og regionalt

• at institusjonane held fram med arbeidet for å gjere utdanning tilgjengeleg for fleire gjennom å styrke det desentraliserte og fleksible tilbodet

Regjeringa vil

• følge med på at institusjonane dimensjonerer utdanningstilbodet i tråd med dei prioriterte områda

• vurdere aktuelle verkemiddel dersom dei ikkje lykkast i dette arbeidet

• vidareutvikle kunnskapsgrunnlaget som ligg til grunn for dimensjoneringa

• erstatte bruken av kandidatmåltal med betre og meir tilgjengeleg statistikk om opptak- og gjennomføring i profesjonsutdanningane

3.5 Kvalifisering og godkjenning av personar med utanlandsk utdanning

Formålet med godkjenning av utanlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjonar er i størst mogleg grad å legge til rette for at personar kan få brukt kompetansen sin i arbeid eller vidare utdanning. Formålet er også å unngå at så vel enkeltpersonar som universitet og høgskular bruker tid og krefter på at den enkelte må oppnå same kunnskap, ferdigheiter og kompetanse fleire gongar.

Utanlandsk arbeidskraft har, sidan EU-utvidinga i 2004, spelt ei viktig rolle for å dekke behovet i arbeidslivet og dekker over 20 prosent av arbeidskraftbehovet i Noreg.47 Betre bruk av kompetansen til personar med utdanning frå utlandet, vil kunne føre til reduserte trygdeutgifter og auka skatteinntekter fordi det vil kunne føre til auka sysselsetting.48

Regjeringa si politiske plattform slår fast at busetting og arbeid eller utdanning er avgjerande for å kome inn i det norske samfunnet så fort som mogleg, lære seg språket og delta på lik linje med andre. Innvandrarar må oppleve at dei blir møtte med same forventningar og får same moglegheiter som andre.

Sjølv om det er eit mål å auke talet på helsepersonell som blir utdanna i Noreg, vil personar med utdanning frå utlandet framleis vere viktige for at vi skal sikre arbeidslivet tilstrekkeleg tilgang på helsepersonell.

Ein betydeleg del av helsepersonellet som jobbar i norske helse- og omsorgstenester har utanlandsk utdanning. Mellom anna har om lag 40 prosent av legane utanlandsk utdanning, ein av dei høgaste delane i OECD.49 Mange av desse, men ikkje fleirtalet, er nordmenn som har teke utdanninga i utlandet. Delen med utanlandsk utdanning som har fått autorisasjon i Noreg har variert sidan 2013, men har som eit minimum utgjort ein femdel av alle som har fått autorisasjon som helsepersonell i Noreg. Helsepersonellet med utanlandsk utdanning representerer verdifull arbeidskraft og kompetanse i norsk helse- og omsorgsteneste.

Her vil vi omtale tre ordningar som bidrar til betre bruk av kompetansen til personar med utanlandsk utdanning: godkjenning av yrkeskvalifikasjonar frå utlandet, generell godkjenning av utanlandsk utdanning og fagleg godkjenning av utanlandsk utdanning ved universiteta og høgskulane. Tilvisingane til regelverket er til universitets- og høgskulelova, som nyleg blei vedteke av Stortinget, og som vil tre i kraft 1. august 2024.

3.5.1 Godkjenning av yrkeskvalifikasjonar frå utlandet

Godkjenning av yrkeskvalifikasjonar frå utlandet er naudsynt når det i norsk lov eller forskrift er sett krav til yrkesutøvinga (kalla yrkesgodkjenning eller autorisasjon).

I EØS er det fleire direktiv om yrkesgodkjenning, mellom anna yrkeskvalifikasjonsdirektivet.50 Utgangspunktet for yrkeskvalifikasjonsdirektivet er at ein yrkesutøvar som er kvalifisert til å utøve eit yrke i éin stat, er kvalifisert til å utøve det same yrket i ein annan stat.

I Noreg er det omtrent 170 regulerte yrke, inkludert 46 legespesialistyrker, som er omfatta av yrkeskvalifikasjonsdirektivet. Dette er yrke som spenner frå truckførar, inkassobevillingshavar, elektrikar og rettshjelpar, til bibliotekar, psykolog og lege med meir. Sjukepleiarutdanninga har fått mye merksemd, fordi direktivet stiller ei rekke til dels detaljerte krav til innhaldet og organiseringa av utdanninga, mellom anna til omfanget av praksis. Lærar er òg eit lovregulert yrke. For å få fast jobb som lærar i ei undervisningsstilling i norsk grunnskule eller vidaregåande opplæring må ein få yrkeskvalifikasjonane sine godkjende først. Kravet om yrkesgodkjenning gjeld berre for fast tilsetting i grunnskule og vidaregåande skule. Til saman 13 departement regulerer ulike yrke gjennom lov eller forskrift, og det finst i alt 18 godkjenningsmyndigheiter.

Direktivet er retta mot arbeidsmarknaden (ikkje utdanningssystemet), og det gjeld berre om yrkesutøvaren allereie er fullt ut kvalifisert til å utøve yrket i ein EØS-stat. Godkjenningsmyndigheita skal foreta ei vurdering av søkaren sine samla yrkeskvalifikasjonar, det vil seie den totale yrkeserfaringa, realkompetansen og formelle utdanninga søkaren har med seg. Vurderinga skal til ei kvar tid ha yrkesutøvinga for auget når det skal vurderast om vedkomande er kvalifisert. I dei tilfella det er vesentlege forskjellar mellom yrkeskvalifikasjonane som yrkesutøvaren har frå heimstaten, og det som blir kravd i Noreg, kan godkjenningsmyndigheita pålegge yrkesutøvaren å gjennomføre utlikningstiltak. Det kan vere ein prøveperiode eller ei prøve.

Yrkeskvalifikasjonslova, som gjennomfører yrkeskvalifikasjonsdirektivet for alle yrke med unntak frå helsepersonell- og dyrehelsepersonellyrke, blei endra i 2021, slik at prinsippa i lova no også kan nyttast overfor yrkesutøvarar frå land utanfor EØS, med yrkeskvalifikasjonar utanfor EØS. Den viktigaste forskjellen er at denne gruppa ikkje har rett til utlikningstiltak.

Kompletterande utdanning

I 2015–2016 opplevde dei nordiske landa stor tilstrøyming av flyktningar. Frå 2017 auka den dåverande regjeringa satsinga på kompletterande utdanning.

Kompletterande utdanning blir primært tilboden personar med fullført utdanning frå land utanfor EU/EØS. Det finst i dag kompletterande utdanning for dei lovregulerte yrka bioingeniør, lærar, sjukepleiar og tannlege. Programma gjer det mogleg for yrkesutøvarar å oppfylle bestemde kvalifikasjonskrav for å få utøve yrket dei er utdanna til i heimstaten, slik at dei får godkjenning eller autorisasjon i Noreg. I tillegg finst det kompletterande utdanning for dei ikkje-regulerte yrka ingeniør og teknolog.

Kompletterande utdanning for helsepersonell: Det finst kompletterande utdanning for bioingeniørar og sjukepleiarar. I tillegg har UiO laga eit tilpassa opptak for farmasøytar som har mastergrad i farmasi frå land utanfor EU/EØS, og som treng å komplettere utdanninga si for å bli kvalifiserte til å få autorisasjon som provisorfarmasøyt. UiB har laga eit kvalifiseringsprogram for tannlegar med utdanning utanfor EØS. Programmet varer i 1,5 år og gir 90 studiepoeng. Helsepersonellkommisjonen peikte i NOU 2023: 4 på at det er behov for eit utvida tilbod om kompletterande utdanning og at tilboda må koordinerast på ein måte som gir hensiktsmessig balanse mellom kostnader og smidig kvalifisering av helsepersonell.51

Helsedirektoratet har konkludert med at det i tillegg kan vere behov for kompletterande utdanning for legar og farmasøytar.

Kompletterande ingeniør- og teknologiutdanning: Det å arbeide som ingeniør i Noreg krev ikkje autorisasjon. Tidlegare var det tilbod om kompletterande ingeniør- og teknologiutdanning ved NTNU og OsloMet, men på grunn av låg søkning til utdanningane er dei no avvikla.

Kompletterande lærarutdanning: Utdanninga rettar seg mot dei som har bestått lærarutdanning frå eit land utanfor EU/EØS, og søkarar med fluktbakgrunn er prioriterte i opptaket. Utdanninga hadde opphavleg eit omfang på 60 studiepoeng, men blei utvida til 120 studiepoeng i 2021. Grunngivinga for utvidinga var at ein erfarte at dei fleste som tok utdanninga, hadde behov for å betre språkferdigheitene sine og auke den utdanningsfaglege kompetansen, og at den kompletterande utdanninga burde spegle at lærarutdanninga i Noreg har blitt femårig. Samtidig med at utdanninga blei utvida blei også opptakskrava reduserte frå krav om B2 i norsk språk til krav om B1. Språkferdigheiter på B2-nivå blei ein del av studieprogresjonen i utdanninga. Utvidinga av utdanninga gjer det òg mogleg for studentane å få eit ekstra fag viss dei treng det.52

Faglege råd om godkjenning av helsepersonell

Det er Helsedirektoratet som behandlar søknader om autorisasjon for helsepersonell med utdanning frå utlandet. I enkelte tilfelle er Helsedirektoratet avhengig av å innhente såkalla faglege råd frå sakkunnige for å kunne vurdere om utanlandske utdanningar er jamgode med tilsvarande norske utdanningar. I praksis er det berre utdanningsinstitusjonar som har den tilstrekkelege faglege kompetansen om dei norske utdanningane til å vere sakkunnige, og som dermed kan utarbeide faglege råd.

Dei faglege råda blir utarbeidde av sakkunnige ved norske utdanningsinstitusjonar i samhøve med avtalar mellom Helsedirektoratet og aktuelle høgskular/universitet. Dei siste fem åra har direktoratet i snitt innhenta 85 faglege råd i året og Helsedirektoratet betaler høgskulen/universitetet for arbeidet.

Innhentinga av faglege råd er kostnadskrevjande og for nokre utdanningar har det vore vanskeleg for Helsedirektoratet å få innhenta faglege råd. Det medfører at nokre av søkarane må vente lenger på å få behandla søknadene sine. Situasjonen kan òg ha negative konsekvensar for tenestene, sidan det kan finnast kvalifisert personell som ikkje kan utøve yrket sitt fordi dei venter på å få autorisasjonssøknadene behandla.

3.5.2 Godkjenning av utanlandsk utdanning

Lovføresegnene om godkjenning av utanlandsk høgare utdanning i universitets- og høgskulelova skal bidra til god integrering av innvandrarar og til å legge til rette for studentmobilitet internasjonalt. Lova skil mellom generell godkjenning og fagleg godkjenning. Generell godkjenning av utanlandsk høgare utdanning bygger på systembaserte vurderingar av nivået og omfanget av utdanninga. Det er Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse (HK-dir) som har ansvar for godkjenningsordninga og som gjer vedtak om generell godkjenning. Fagleg godkjenning av utanlandsk høgare utdanning er det universiteta og høgskulane som gjennomfører, fordi godkjenninga føreset samanlikning med (delar av) eitt bestemt studieprogram ved institusjonen som får inn søknaden om godkjenning.

Universitets- og høgskulelova §§ 9-3 andre ledd og 9-7 andre ledd inneheld reglar om godkjenning av utanlandsk høgare utdanning. Desse reglane seier noko om kva Konvensjonen om godkjenning av kvalifikasjonar rundt høgare utdanning i Europaregionen av 11. april 1997 (Lisboakonvensjonen) og Den globale konvensjonen om godkjenning av kvalifikasjonar rundt høgare utdanning (Globalkonvensjonen) betyr for generell og fagleg godkjenning av utanlandsk høgare utdanning

Lisboakonvensjonen blei vedteken av Europarådet og UNESCO i fellesskap og blir forvalta i eit samarbeid mellom desse organisasjonane. Det grunnleggande prinsippet i Lisboakonvensjonen er at godkjennande styresmakter i eit land skal godkjenne høgare utdanningskvalifikasjonar frå ein annan konvensjonspart som likeverdige med eiga utdanning, med mindre dei kan vise til betydelege forskjellar mellom utdanningane.

Noreg har også tiltredd Globalkonvensjonen. Globalkonvensjonen legg rammene for godkjenning av kvalifikasjonar på tvers av UNESCO-regionar. Dei regionale konvensjonane, slik som Lisboakonvensjonen, skal framleis gjelde for godkjenning innanfor regionane.

Generell godkjenning av utanlandsk høgare utdanning

Det følger av universitets- og høgskulelova § 9-7 at personar som har høgare utdanning frå utlandet, kan søka om generell godkjenning av utdanninga. Ei slik generell godkjenning gir potensielle arbeidsgivarar informasjon om kva nivå den aktuelle utdanninga ligg på, og kva omfang ho har. I tillegg er ei generell godkjenning ei stadfesting på at det utanlandske vitnemålet er ekte (verifiserbart).

Universitets- og høgskulelova § 9-7 gir departementet myndigheit til å gjere vedtak om generell godkjenning av utanlandsk høgare utdanning «dersom utdanningen i nivå og omfang er likestilt med akkreditert norsk høyere utdanning». Vedtak om generell godkjenning er basert på ei vurdering av den utanlandske høgare utdanninga ut frå kunnskap om utdanningssystemet i det aktuelle landet. Det faglege innhaldet i utdanninga blir ikkje vurdert. Vedtak om generell godkjenning er formålstenleg for søkarar som vil bruke godkjenninga for stillingar der arbeidsgivaren ønsker tilsette med høgare utdanning, men der det ikkje er sett krav om spesiell yrkesgodkjenning. Departementet har delegert generell godkjenning av utanlandsk høgare utdanning til Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse (HK-dir).

Det finst tilfelle der det ikkje er mogleg for søkaren å dokumentera utdanninga si, der dokumentasjonen kan vera ufullstendig, eller der dokumentasjonen ikkje kan verifiserast eller ikkje blir rekna som tilstrekkeleg påliteleg. Det vil til dømes gjelde utdanningsdokument frå land der infrastrukturen på utdanningsområdet er dårleg eller har brote saman. Gjennom Lisboakonvensjonen har Noreg forplikta seg til å ha godkjenningsordningar som også tek høgd for at flyktningar som ikkje har verifiserbar dokumentasjon på kvalifikasjonane sine frå høgare utdanning, skal få vurdert og godkjend kompetansen sin. Det er HK-dir som forvaltar denne såkalla «UVD-ordninga» (utan verifiserbar dokumentasjon).

Fagleg godkjenning av utanlandsk høgare utdanning

Det følger av universitets- og høgskulelova § 9-3 første ledd at universitet og høgskular kan godkjenne utanlandsk høgare utdanning som del av ei utdanning ved institusjonen. Slik godkjenning føreset at utdanninga til studenten gir eit læringsutbytte tilsvarande det som er fastsett for det aktuelle studiet ved den godkjennande institusjonen. Godkjenninga inneber at studenten ikkje må ta tilsvarande emne på nytt, jf. tredje ledd til føresegna. Både norske og utanlandske studentar kan søke om fagleg godkjenning av utanlandsk utdanning.

Det går fram av universitets- og høgskulelova § 9-3 andre ledd at universitet og høgskular må ta omsyn til Lisboakonvensjonen og Globalkonvensjonen når dei vurderer høgare utdanning teken i ein stat som har ratifisert konvensjonane. Det betyr at godkjenning skal skje så sant det ikkje ligg føre betydelege forskjellar mellom utdanningane.

3.5.3 Regjeringa si vurdering

Tilgangen på helsepersonell med utdanning frå utlandet, i hovudsak frå EØS, har vore avgjerande for å sikre tilstrekkeleg kompetent helsepersonell i helse- og omsorgstenesta. Mange av desse er nordmenn som har teke helsefagleg utdanning i utlandet. Det er rekrutteringsutfordringar i tenestene som ville vore betydeleg større dersom vi ikkje hadde god tilgang på utanlandsk utdanna personell.

I 2019 peikte Riksrevisjonen på fleire utfordringar ved godkjenningsordningane for utanlandske yrkeskvalifikasjonar og utdanning i Noreg. Ei av utfordringane var at informasjonen om dei ulike ordningane er for dårleg. God informasjon er avgjerande for at potensielle søkarar skal vite om ordningane for å finne fram til riktig aktør for godkjenning av utdanninga deira. Vidare peiker Riksrevisjonen på at mange flyktningar har avgrensa med norsk- og datakunnskapar. Det gjer det vanskeleg å finne fram til rett godkjenningsordning eller kompletterande utdanning når informasjonen er for dårleg.53

Regjeringa er oppteken av at personar som er busett i Noreg, og som har utanlandsk utdanning, må få nytta den kompetansen dei har med seg. Dette er viktig mellom anna for at den enkelte skal bli inkludert i arbeidslivet og få nytta kompetansen sin, og fordi dette er kompetanse som samfunnet kan ha stort behov for. Regjeringa vil derfor sørge for betre informasjon om godkjenningsordningane for utanlandsk utdanning og har i tildelingsbrevet til HK-dir for 2024 presisert at direktoratet kontinuerleg skal utvikle informasjons- og rettleiingsoppgåvene som er knytt til godkjenningsordningane.

Regjeringa har løyvd 20 mill. kroner til å redusere gebyr og kostnader forbunde med gjennomføring av tilleggskrav og søknader om autorisasjon og spesialistgodkjenning for helsepersonell med utdanning frå utlandet.

Helsedirektoratet har tilrådd å opprette kompletterande utdanning innanfor medisin og farmasi.54 Det kan vere nyttig å sjå på korleis personar med legeutdanning frå utlandet kan bli kvalifisert til arbeid i Noreg. For å få autorisasjon må legar med utdanning frå land utanfor EU/EØS gjennomføre fagprøven i medisin, som er ein praktisk, munnleg og skriftleg prøve som testar om legar med utdanning har praktiske og teoretiske kunnskapar som svarer til norsk medisinutdanning. Resultata frå fagprøven som legar med utdanning frå land utanfor EU/EØS må gjennomføre visar at mange stryk på prøven. Ei kompletterande utdanning vil kunne vere eit godt alternativ for nokre av desse.

Helsedirektoratet er avhengig av at universitet og høgskular bidrar med faglege råd om utanlandske utdanningar er jamgode med norske, når helsepersonell med utanlandsk utdanning søker om autorisasjon i Noreg. Det er sårbart dersom berre ein institusjon gir innspel, og fleire institusjonar bør samarbeide for å sikre god nok kvalitet på tilrådingane som Helsedirektoratet får. For institusjonane er det ressurskrevjande å gjennomføre desse oppgåvene. Det er òg ei krevjande fagleg oppgåve og det er ikkje mange som har naudsynt kompetanse til å gjere vurderinga. Det gjer ordninga sårbar. Helsedirektoratet har for nokre utdanningar utfordringar med å få avtale med universiteta og høgskulane om at dei skal gi dei faglege råda.

Regjeringa ønsker ikkje å pålegge institusjonane ei plikt til å gi slike råd no, men forventar derimot at institusjonane hjelper godkjenningsmyndigheitene ved behov for faglege råd, mot at dei får økonomisk kompensasjon for arbeidet, slik det blir gjort i dag.

Regjeringa forventar at

• institusjonane bidrar med faglege råd til godkjenningsmyndigheitene ved behov, mot økonomisk kompensasjon, slik som ordninga er i dag

Regjeringa vil

• bidra til betre informasjon til personar som skal søke godkjenning av utanlandsk utdanning eller yrkeskvalifikasjonar

• vurdere å utvide tilbodet om kompletterande utdanning med eit tilbod for legar

3.6 Kompetanseutvikling og livslang læring for profesjonane

Kompetanseutvikling er avgjerande for kvaliteten i velferdsstaten og for verdiskapinga i næringslivet. Sidan arbeidslivet endrar seg stadig hurtigare, treng arbeidstakarar i alle yrke å fornye kompetansen sin.

Moglegheiter for fagleg utvikling er dessutan viktig for motivasjon og meistring hos kvar enkelt arbeidstakar og kan bidra til at tilsette trivst og står lenger i jobb. Med den aukande knappleiken på kompetanse er dette viktig i seg sjølv. Det er også grunn til å tru at gode moglegheiter for å auke og utvide eigen kompetanse kan bidra til å rekruttere og halde på fleire i profesjonsyrka.

I nokre profesjonar er vidareutdanning eit verkemiddel for å rekruttere til fagmiljøa ved universitet og høgskular. Når utdanninga er ein bachelor, må det finnast gode moglegheiter for å bygge på med ein master. For fleire av profesjonsutdanningane vil også utdanningstilbod i høgare yrkesfagleg utdanning vere relevante. Det finst mellom anna fagskuletilbod som kan fungere som kompetanseutvikling for profesjonsutdanna, til dømes teknisk teiknar for ingeniørar, behandling av spesielle sjukdommar for sjukepleiarar, eller kunnskap om barn med spesielle behov for lærarar.

Derfor er det naudsynt å bygge ned barrierar, slik at dei tilsette i velferdsstaten deltek i livslang læring. Dette er viktig for rekruttering og kvalitet, men også for rekruttering til universitet og høgskular. Døme på utfordringar kan vere mangel på relevante tilbod, opptakskrav, finansiering, fleksibilitet i utdanningstilboda og tilrettelegging frå arbeidsgivar.

Universitet og høgskular kan sjølve bestemme opptakskrav til masterutdanningar og vidareutdanningar, innanfor dei minstekrava som er fastsette i mastergradsforskrifta. Opptaket til desse utdanningane er førebels ikkje sentralisert, men skjer ved kvar institusjon.

Ved mange masterutdanningar er det krav om at søkarar må ha minst karakteren C i gjennomsnitt på bachelorutdanninga for å få opptak til utdanninga. Det er som hovudregel ikkje mogleg å forbetre karakterane når ein har fått utskrive vitnemål. Dette gjer at ein del søkarar aldri blir kvalifiserte for opptak til enkelte masterutdanningar og mister denne moglegheita. Det kan potensielt føre til at det står ledige studieplassar på viktige masterutdanningar, til dømes innanfor spesialsjukepleiarutdanningane (ABIOK), eller at helse- og omsorgstenestene ikkje får kvalifiserte tilsette til naudsynte funksjonar, til dømes operasjonssjukepleiarar.

Vidareutdanning for helse- og sosialfagutdanningane

Innanfor helse- og sosialfaga er det mange tilbod om vidareutdanning. For nokre funksjonar i helse- og velferdstenestene er det krav om vidareutdanning for at ein skal kunne ha konkrete funksjonar eller stillingstitlar, til dømes intensivsjukepleiar. Utvikling av vidareutdanningstilbodet skjer ved dei ulike institusjonane, men for nokre utdanningstilbod er det nasjonal styring gjennom forskriftsfesta retningslinjer. Vidareutdanningar (masterutdanningar) kvalifiserer til arbeid i universitet- og høgskulesektoren, for forsking og fagutvikling og for vidare moglegheiter for ph.d.-løp. Vidareutdanning er òg viktig for at ein skal kunne arbeide med kliniske studiar for å betre pasientbehandlinga, og at kvaliteten i tenestene skal bli heva.

Vanlegvis blir 25 prosent av studielånet gjort om til stipend for utdanningar som ikkje fører fram til ein grad, og 40 prosent blir gjort om til stipend om ein fullfører ein grad. Det er innført unntak for nokre utdanningar. Det gjeld vidareutdanningar som helsesjukepleiar, jordmor, anestesi-, barne-, intensiv-, operasjons- eller kreftsjukepleiar. For desse utdanningane får ein gjort om 40 prosent av lånet sjølv om ein ikkje fullfører ein grad.

For ein del av spesialsjukepleiarutdanningane finst det ei ordning der helseføretaka lyser ut utdanningsstillingar slik at tilsette kan få lønn mot 20 prosent arbeidsplikt under utdanning og bindingstid i ettertid. Kunnskapsdepartementet har fått tilbakemeldingar frå universitet og høgskular om at innanfor nokre av spesialiseringane ønsker ikkje søkarane å starte på spesialsjukepleiarutdanninga om dei ikkje får utdanningsstilling.

Det kan vere ei utfordring fordi utdanningsstillingane stort sett berre dekker utdanning i tre semester (90 studiepoeng) og ikkje heile masterutdanninga (120 studiepoeng). Erfaringar frå universitet og høgskular viser at få av dei med utdanningsstilling på tre semester gjennomfører masterdelen i etterkant.55 Dette er også omtalt av Helsepersonellkommisjonen i NOU 2023: 4.56

Ved helsefakulteta ved universitet og høgskular er det til saman 2 153 årsverk med førstestillingskompetanse,57 og 747 av desse årsverka blir gjort av personar som er over 60 år.58 Fleire stadar utgjer delen med førstestillingskompetanse som er over 60 år, over halvparten av dei førstestillingskompetente ved eininga. Om få år vil det vere eit stort behov for å rekruttere personar med førstestillingskompetanse til arbeid ved universitet og høgskular. Stipendiatar innan helsefag er eldre enn stipendiatar på andre fagområde og får kortare tid i arbeidslivet med den nye kompetansen sin.

Innan sjukepleiarutdanning, som er den største helseutdanninga, vil nye masterutdanningar for sjukepleiarar og vidareutdanningsløpa til spesialsjukepleiar stille auka krav til samansettinga av fagmiljøa. Det at mange av dei som tek spesialsjukepleiarutdanning, har utdanningsstillingar og at dei fleste av desse ikkje gjennomfører masterutdanninga skaper problem for å rekruttere undervisarar til sjukepleiarutdanningane. Ein rapport frå NIFU frå 2018 peiker på ei rekke utfordringar med førstestillingskompetanse ved sjukepleiarutdanningane.59 Samanlikna med resten av universitets- og høgskulesektoren er dei med førstestillingskompetanse i sjukepleiarutdanningane relativt gamle. Undersøkinga viste også at det i gjennomsnitt tok 12 år frå fullført bachelorutdanning til masterutdanning og for omtrent halvparten av desse tok det fem år eller meir frå mastergrad til stipendiatperiode.

NIFU peiker på at om ein tek utgangspunkt i ein pensjonsalder på 67 år, må nesten halvparten av dei med førstestillingskompetanse erstattast innan ti år (rekna frå 2018). Gjennomsnittsalderen på sjukepleiarar i stipendiatstillingar var i 2017 også betydeleg høgare enn i den totale stipendiatpopulasjonen.

Universitet og høgskular kan sjølve bestemme opptakskrava til masterutdanningar og vidareutdanningar. Opptaket til desse utdanningane er førebels ikkje sentralisert, men skjer ved kvar institusjon. I dei nasjonale retningslinjene for utdanningane er det ikkje fastsett opptakskrav. Det betyr at utdanningsinstitusjonane fastset opptakskrava som dei vurderer er naudsynte for å kunne fullføre utdanninga.

Det har vore ueinigheit mellom tenestene og universitet og høgskular om det bør stillast krav om arbeidserfaring for dei som vil inn på master- og vidareutdanningane i sjukepleie. Tenestene meiner at arbeidserfaring er viktig for å meistre utdanninga og praksisen i utdanninga, medan nokre av universiteta og høgskulane meiner at det er viktig med moglegheitene for å kunne byrje på masterutdanning rett etter bachelorutdanning. Dei meiner studentane har naudsynte føresetnader for å meistre masterutdanninga når dei har bestått grunnutdanninga. I tillegg meiner dei det vil vere viktig for rekruttering til utdanning og yrke å opne for heilskaplege utdanningsløp.

Universitet og høgskular tilbyr òg ulike vidareutdanningstilbod på oppdrag frå Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Formålet med utdanningane er å gi relevant fagleg påfyll og heve kompetansen til tilsette i kommunalt barnevern som allereie har ei utdanning. Tilbodet skal òg bidra til at dei tilsette skal kunne oppfylle kompetansekravet. Kommunane kan søke om tilskot for å dekke utgifter ved deltaking på vidareutdanningane.

Vidareutdanningar for ingeniørar

Vidareutdanningar for ingeniørar er i stor grad drivne fram i samarbeid mellom utdanningsinstitusjonar, bransjekrefter og arbeidslivet – nokre gongar også med støtte frå styresmaktene. Ei gjennomgang av vidareutdanning på masternivå som anten er retta mot ingeniørar, eller har ingeniørar som ei av fleire målgrupper, viser ei stor breidde i tema. Det er utdanningar retta mot særlege bransjar, til dømes veg, jernbane og transport, og meir generiske utdanningar, slik som erfaringsbasert master i teknologileiing og digital omstilling.

Det finst ei rekke erfaringsbaserte mastergradar som er relevante for ingeniørar. Opptakskravet til desse erfaringsbaserte mastergradane vil typisk vere fullført relevant bachelorutdanning og to års relevant arbeidserfaring. Det ligg som regel ikkje inne noko karakterkrav til desse utdanningane frå bachelorutdanninga. Dei erfaringsbaserte utdanningane har i mange tilfelle studieavgift.

Etter- og vidareutdanning for lærarar

Gjennom fleire år har staten bygd opp eit omfattande system for vidareutdanning for alle lærarar. Staten bidrar økonomisk både til utvikling av tilbod og til gjennomføring for den enkelte læraren. I 2023 sette regjeringa av 1,6 mrd. kroner til vidareutdanning for lærarar og skuleleiarar. For barnehagelærarar blei det sett av om lag 200 mill. kroner til vidareutdanning. I 2023 fekk til saman om lag 6 600 lærarar i grunnopplæringa tilbod om vidareutdanning. Tilsvarande fekk til saman i underkant av 1 800 barnehagelærarar tilbod om vidareutdanning.

Det er òg to statlege tilskotsordningar for lokal kompetanseutvikling: ein for barnehage og grunnopplæring og ein for fag- og yrkesopplæring. Målet er betre kvalitet gjennom styrkt kollektiv kompetanse/profesjonsutvikling i barnehagar og skular. Kompetanseutviklingstiltaka skal ta utgangspunkt i lokale behov, og arbeidet skal vere organisert gjennom partnarskap med universitet eller høgskule. Partnarskapa mellom praksisfeltet og universitet og høgskular skal også bidra til å styrke lærarutdanningane.

Eit viktig tiltak for å bidra til at lærarar blir i yrket, er å gi rettleiing til nyutdanna nytilsette lærarar. Rambøll har evaluert korleis rettleiinga av nyutdanna lærarar fungerer etter at Prinsipper og forpliktelser for veiledning av nyutdannede lærere i barnehage og skole ble inngått mellom partane i 2018.60 Utviklinga går i riktig retning, men evalueringa viser at det framleis er mange nyutdanna lærarar som ikkje får tilbod om rettleiing. Regjeringa utviklar eit nytt heilskapleg system for kompetanse og karriereutvikling i barnehage og skule. Forslaga i NOU 2022: 13 Med videre betydning og høyringsinnspela er eit sentralt grunnlag for arbeidet. Dette omfattar mellom anna forslag om eit introduksjonsår for nyutdanna lærarar, karrierevegar, vidareutdanning og tilskotsordning for barnehage- og skuleutvikling. Partane er involverte i arbeidet, og planen er at systemet skal vere klart i løpet av 2025. Det er eit mål at ordningane i det heilskaplege systemet skal bidra til å rekruttere fleire til utdanning og yrke og gjere at fleire blir verande i yrka.

3.6.1 Regjeringa si vurdering

Oppgåva til profesjonsutdanningane er ikkje å produsere profesjonsutøvarar som kan gjere alt frå første arbeidsdag. Mykje av opplæringa og utviklinga må halde fram i arbeidslivet. Tilgang på kompetanseutvikling er avgjerande for livslang læring. I dei treårige helse- og sosialfagutdanningane er vidareutdanning og tilgang til masterutdanningar også ein føresetnad for rekruttering av undervisarar i utdanningane.

Regjeringa ønsker at arbeidstakarar skal ha tilgang til relevante vidareutdanningstilbod. Det er viktig med eit godt utbygt tilbod om vidareutdanning for profesjonsutdanna, slik at dei kan møte endringane og utviklinga i arbeidslivet.

Det finst eit svært omfattande system for kompetanseutvikling for lærarar. Når staten er inne som ein tung aktør, både på tilbods- og etterspurnadssida, blir det ekstra viktig å vurdere kva mål og tiltak som skal prioriterast og å sørge for effektive og gode ordningar som bidrar til kvalitet i barnehagar og skular.

Eigenbetalingsreglementet og finansieringssystemet for universitet og høgskular er nyleg endra på ein måte som er gunstig for tilbodet av vidareutdanningar. Endringane i eigenbetalingsforskrifta vil gi universitet og høgskular meir fleksible rammer for å kunne auka tilbodet av vidareutdanningar. Ei viktig endring er at institusjonane no kan bruke att innhald frå ordinære utdanningstilbod når dei utviklar vidareutdanningar. Samtidig er det gjort endringar i den resultatbaserte delen av finansieringssystemet som gjer det meir attraktivt å tilby vidareutdanning.

Spesielt om helse- og sosialfagutdanningar

I helse- og sosialfagutdanningane er det behov for både fulle masterutdanningar og for kortare vidareutdanningar på masternivå. Kompetanseheving er viktig både for kvalitetsutvikling i tenestene, for utdanning av morgondagens profesjonsutøvarar og for livslang læring og fagleg utvikling.

Det har kome tilbakemelding til departementet om at tenestene opplever at ein del av dei som er tilsette hos dei, og som dei vil prioritere for utdanningsstilling, ikkje får studieplass fordi dei ikkje når opp i konkurransen om å kome inn på utdanningane. Det bidrar til at det ikkje er samanheng mellom behova og prioriteringane til tenestene og prioriteringane til universitets- og høgskulesektoren. Regjeringa forventar derfor at institusjonane vurderer om det er naudsynt å stille krav om gjennomsnittskarakter C for opptak til alle master- og vidareutdanningar, og om det kan vere andre måtar å kvalifisere til opptak på desse utdanningane.

Nye masterutdanningar for sjukepleiarar og vidareutdanningsløpa til spesialsjukepleiar stiller auka krav til samansettinga av fagmiljøa, og fleire sjukepleiarar bør ta masterutdanningar. Det er behov for tiltak for å sikre berekraftige fagmiljø som kan utdanne spesialsjukepleiarar òg i framtida. Regjeringa har derfor som mål at helseføretaka skal lyse ut ti prosent av utdanningsstillingane til heile masterløp. Regjeringa vil vurdera om målet er tilstrekkeleg for å sikre rekruttering til undervisningsstillingar.

For master- og vidareutdanning innanfor spesialsjukepleiarutdanningane har det vore ueinigheit mellom tenestene og universiteta og høgskulane om det bør stillast krav om arbeidserfaring for å kome inn på utdanningane. I dei tidlegare rammeplanane for spesialsjukepleiarutdanningane var det sett krav om minst to års relevant yrkeserfaring for opptak til utdanninga. I dei gjeldande nasjonale retningslinjene for utdanningane er det ikkje fastsett opptakskrav. Av omsyn til læringa til studentane og pasienttryggleiken i praksis, meiner regjeringa at det bør stilles krav om eitt års relevant arbeidspraksis for opptak til spesialsjukepleiarutdanningane (anestesi, barn, intensiv, operasjon og kreft) og jordmordutdanninga. Kravet vil medføre føreseielegheit for praksisfeltet og for utdanningsinstitusjonane. Sjølv om eitt år relevant arbeidspraksis vil utgjera dei nasjonale krava, er dette ikkje til hinder for at dei utdanningsinstitusjonane som ønsker det, kan sette krav til lengre arbeidspraksis for opptak. Det er naturleg at det er utdanningsinstitusjonane som vurderer kva for arbeidspraksis som er relevant. I utgangspunktet bør vurderinga legge til grunn at studenten har arbeidd som sjukepleiar i klinisk virke, utan spesifikke krav til fagretning.

Arbeidsgivaren kan i større grad nyttiggjere seg sjølve utdanningsløpet ved å ha dialog med den tilsette om tema i masteroppgåva. Til dømes kan helseføretaka stille krav i utlysinga av utdanningsstillingar at temaa i masteroppgåvane skal vere relevante for avdelinga der studenten er tilsett. Dette er ein tematikk Helsepersonellkommisjonen også har omtalt i NOU 2023: 4.61

Nokre institusjonar har også kvotar, slik at nokre av studieplassane er reserverte for søkarar frå til dømes konkrete helseføretak i nærleiken av studiestaden.

Regjeringa forventar

• at helseføretaka og universiteta og høgskulane inngår samarbeid som inneber at helseføretaka kan melde inn problemstillingar som dei ønsker å få belyste, slik at studentane kan skrive masteroppgåver som har relevans for tenestene. Det vil gjere det meir attraktivt for helseføretaka å finansiere fulle masterløp.

• at universitet og høgskuler vurderer om det er naudsynt å stille krav om gjennomsnittskarakter C for opptak til alle master- og vidareutdanningar

Regjeringa vil

• vidareutvikle ordningane for etter- og vidareutdanning for lærarar i eit heilskapleg system for kompetanse- og karriereutvikling for tilsette i barnehage og grunnopplæring

• sende på alminneleg høyring eit forslag til krav om ett års relevant arbeidserfaring for opptak til spesialsjukepleiarutdanningane (ABIOK) og jordmorutdanninga

• sette som mål at ti prosent av utdanningsstillingane som blir lyste ut av helseføretaka, skal lysast ut som stillingar som dekker eit fullverdig masterløp (120 studiepoeng)