1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi

Budsjettet for 2023 er et budsjett for trygg økonomisk styring i en urolig tid. Nødvendige og uforutsette utgifter som følger av den ekstraordinære situasjonen vi nå står i, må håndteres innenfor en samlet ansvarlig økonomisk ramme. Det er krig i Europa, og utviklingen fremover er usikker. Russlands aggressive angrep på Ukraina og stopp i gasstilførselen for å ramme europeiske forbrukere påvirker hele Europa, og har betydelige ringvirkninger også for resten av verden. Matvarepriser og andre råvarepriser økte kraftig. Sammen med de økonomiske ettervirkningene av pandemien har krigen hatt betydelig innvirkning på den økonomiske utviklingen og statsbudsjettet også i Norge. Risikoen for et omfattende tilbakeslag i europeisk økonomi som følge av mangel på gass er likevel redusert etter en mild vinter, og energiprisene har gått betydelig ned fra svært høye nivåer sist høst.

Veksten i norsk økonomi har vært sterkere enn vi anslo i høst, og sysselsettingen har økt mer enn ventet. Dette innebærer at norsk økonomi gikk inn i 2023 med høyere kapasitetsutnyttelse og høyere sysselsetting enn anslått i nasjonalbudsjettet. Samtidig er pris- og lønnsveksten blitt vesentlig høyere enn ventet. Risikoen for et brått tilbakeslag vurderes å være mindre nå enn sist høst, og norske bedrifters forventninger om fremtiden er også noe mer positive, selv om uroen i finansmarkedene er et nytt usikkerhetsmoment for internasjonal økonomi.

Fortsatt høy inflasjon og aktivitet ser ut til å prege mange land. Styringsrentene har økt raskere og mer enn lagt til grunn i nasjonalbudsjettet, og enda mer i andre land enn i Norge. Lavere rente hjemme enn ute har trolig bidratt til at kronen har svekket seg markert. Kraftig økning av rentene på kort tid var også medvirkende til problemene i enkelte banker i USA. Det er fortsatt risiko for forsterket uro i finansmarkedene, men norske banker er solide og har god evne til å tåle tap og uro. Pris- og kostnadsveksten ventes å komme gradvis ned igjen uten en markert økning i arbeidsledigheten.

Endringene som regjeringen nå foreslår i statsbudsjettet for 2023, har i stor grad sammenheng med konsekvenser av krigen i Ukraina og høyere pris- og lønnsvekst enn budsjettert. Samlet sett øker oljepengebruken med rundt 56 mrd. kroner. Som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien øker oljepengebruken med 0,4 prosentenheter fra 2022 til 2023, hvorav Nansen-programmet utgjør 0,3 prosentenheter. Mens budsjettet i høst ble anslått å virke om lag nøytralt på økonomien, viser modellberegninger at budsjettet nå bidrar til å trekke opp BNP for Fastlands-Norge med 0,3-0,4 pst. Finanspolitikken er således lagt opp innenfor en ansvarlig ramme, med en begrenset virkning på aktiviteten i fastlandsøkonomien.

I overkant av 20 mrd. kroner av økningen i oljepengebruken kan sies å være direkte knyttet til krigen. Det omfatter det allerede vedtatte Nansen-programmet og den økte bistanden til utviklingsland som er særlig rammet av krigens ringvirkninger, samt økte utgifter til mottak og integrering av flyktninger som følge av at det nå anslås å komme flere flyktninger fra Ukraina. Etter dette kan de totale Ukraina-relaterte utgiftene i budsjettet anslås til om lag 43 mrd. kroner. Den resterende budsjettsvekkelsen kan i stor grad tilskrives den ekstraordinære pris- og lønnsjusteringen av budsjettet og effektene av lavere strømpriser, men betydelige deler av dette er også knyttet til ringvirkningene av Russlands invasjon av Ukraina.

Oljepengebruken anslås nå å utgjøre 3,0 pst. av fondskapitalen ved inngangen til budsjettåret.

Utgiftsøkningen til Nansen-programmet og til økt bistand til land i sør har allerede fått bred tilslutning i Stortinget. Samlet sett vurderes endringene fra saldert budsjett å ha begrensede virkninger på aktiviteten i norsk økonomi, samtidig som det ville være krevende å finne inndekninger i stort omfang midt i budsjettåret uten at det i seg selv ville ramme velferdstilbudet på en uakseptabel måte eller føre til kraftige og uforutsette skatte- og avgiftsøkninger.

Høy aktivitet i norsk økonomi, selv om veksten avdempes

Norsk økonomi har gått inn i 2023 med høyere aktivitet, flere sysselsatte og betydelig høyere prisvekst enn det som ble lagt til grunn da budsjettet ble utformet i fjor høst. I 2022 steg sysselsettingen med 110 000 personer. Prisstigningen anslås etter hvert å avta gradvis, men fortsatt ligge vesentlig høyere enn inflasjonsmålet.

Olje- og gassprisene har falt og er nå lavere enn før Russlands invasjon av Ukraina. Lavere gasspriser har bedret utsiktene for euroområdet, og avdempingen i den økonomiske veksten ser ut til å bli vesentlig mindre enn fryktet i fjor høst. Aktiviteten holder seg godt oppe også i amerikansk økonomi. Arbeidsledigheten ventes å holde seg på et svært lavt nivå både i euroområdet og i USA. Det er mange ledige stillinger å velge blant for de som mister jobben. Lavere energipriser vil dempe inflasjonen fremover, men usikkerheten er stor. I USA har lønnsveksten tiltatt, mens lønnsveksten i euroområdet i mindre grad har tatt seg opp, slik at den høye prisveksten der har gitt en markert reallønnsnedgang.

Veksten i norsk økonomi har vært sterkere i fjor og gjennom vinteren enn vi ventet i nasjonalbudsjettet. Fastlandsøkonomien er ventet å vokse mindre i år enn anslått i nasjonalbudsjettet, men fra et betydelig høyere nivå i 2022 enn vi da la til grunn. Det innebærer at nivået på fastlands-BNP i 2023 anslås om lag som i nasjonalbudsjettet. BNP for Fastlands-Norge økte med 3,8 pst. i fjor, og vi anslår nå en vekst på 1,0 pst. både i år og neste år.

Uroen i internasjonale finansmarkeder den siste tiden har i liten grad rammet norske banker, og utslagene i deres markedsfinansiering har vært små. Banker i Norge og EU er underlagt strenge krav til kapital og likviditet, og det norske finanssystemet er godt kapitalisert og rustet for å møte markedsuro. Problemene i amerikanske og sveitsiske banker den siste tiden illustrerer samtidig at myndigheter har en viktig rolle i å stille strenge krav til bankene.

Den registrerte arbeidsledigheten ventes å holde seg lavere enn gjennomsnittet for de siste 20 årene både i år og neste år, selv om den anslås å stige noe fra dagens svært lave nivå. AKU-ledigheten har økt noe, men mesteparten skyldes personer som ønsker seg en deltidsjobb og som samtidig er under utdanning. Etterspørselen etter arbeidskraft er høy, og beholdningen av ledige stillinger fortsatte å øke i 1. kvartal i år. Mange ledige stillinger kan gjøre at arbeidstakere også fremover vil kunne ha gode muligheter til å finne nye jobber. Ifølge Norges Banks regionale nettverk har dessuten mange bedrifter opplevd rekrutteringsproblemer etter pandemien og er tilbakeholdne med å si opp ansatte.

Den sterke konsumprisveksten har gitt svak utvikling i husholdningenes kjøpekraft, men veksten i forbruket var likevel høy i fjor. Det må ses i sammenheng med at husholdningene har tatt igjen tapt konsum under pandemien og at mange flere er kommet i arbeid. Fremover venter vi at husholdningene vil fortsette å tære på oppsparte midler for å holde nivået på forbruket oppe.

Det er høy aktivitet i bedriftene i fastlandsøkonomien, og det er fortsatt flere bedrifter enn normalt som opplever kapasitetsbegrensninger i produksjonen. Investeringene i fastlandbedriftene var i fjor på et svært høyt nivå, og det høye nivået ventes videreført også i år. Det har vært sterk vekst i antall nye foretak. Samtidig har tallet på konkurser tatt seg opp den siste tiden, men fra et svært lavt nivå. Gjennomgående er det god lønnsomhet i fastlandsbedriftene, men med klare næringsvise forskjeller. Bedriftene i Norges Banks regionale nettverk venter at aktiviteten vil holde seg stabil gjennom første halvår, men det er forskjeller mellom næringene, og særlig bygge- og anleggsnæringen melder om svake utsikter.

Konsumprisveksten er vesentlig høyere enn anslått i nasjonalbudsjettet. 2023-anslaget er oppjustert til 5,4 pst. Det er betydelig usikkerhet om anslaget, blant annet knyttet til kronesvekkelsens virkning på prisveksten og den videre utviklingen i energiprisene. Oppjusteringen i år skyldes først og fremst at prisveksten i 2022 ble høyere enn ventet, noe som førte til at vi gikk inn i 2023 med et betydelig høyere prisnivå. I tillegg har prisveksten på importerte konsumvarer tiltatt de første månedene av 2023, noe som må ses i sammenheng med den markerte svekkelsen av kronekursen. Normalt tar det noe tid fra kronekursen endrer seg til det slår ut i bedriftenes utsalgspriser, men den markerte kronesvekkelsen kan føre til at gjennomslaget i prisene kommer raskere enn normalt. Vi legger til grunn at lavere energi- og råvarepriser og høyere rente vil bidra til å dempe prisveksten fremover, men at det vil ta tid før den kommer ned mot inflasjonsmålet.

Årslønnsveksten i 2022 på 4,3 pst. var betydelig høyere enn lagt til grunn i nasjonalbudsjettet. Oppgangen må ses i sammenheng med god lønnsomhet i næringslivet, stor etterspørsel etter arbeidskraft og høy inflasjon. Vi har i denne meldingen lagt til grunn en samlet lønnsvekst på 5¼ pst. i 2023.

Kronekursen har svekket seg kraftig de siste månedene. Bare siden nyttår har den importveide kronekursen svekket seg med 9 pst. Svakere krone øker prisene på importerte konsumvarer og gjør importerte innsatsvarer dyrere for norske bedrifter. Svakere krone vil også forbedre lønnsomheten i mange konkurransutsatte virksomheter, som igjen gir større lønnsevne.

Norges Bank har varslet at styringsrenten skal settes videre opp. Norges Bank begrunner dette med at det er behov for en høyere rente for å dempe inflasjonen. Banken uttalte ved rentemøtet i mai at dersom kronen holder seg svakere enn lagt til grunn eller presset i økonomien vedvarer, kan det bli behov for en høyere rente enn banken tidligere har sett for seg.

De økonomiske utsiktene er nærmere omtalt i kapittel 2, mens pengepolitikken omtales i avsnitt 3.2.

Krigen i Ukraina og endrede prisanslag gir økt oljepengebruk

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. I tråd med denne skal finanspolitikken bidra til en stabil økonomisk utvikling, både på kort og lang sikt, og brukes til å jevne ut svingninger i økonomien.

De foreslåtte endringene fra budsjettet Stortinget vedtok i høst har i stor grad sammenheng med konsekvenser av Ukraina-krigen og høyere pris- og lønnsvekst:

• Økte utgifter på 17,2 mrd. kroner er allerede lagt frem og vedtatt av Stortinget knyttet til Nansen-programmet og ettårig økt bistand til utviklingsland som er særlig rammet av krigens ringvirkninger, jf. Prop. 44 S (2022–2023). Donasjoner av militært utstyr fra Norge til Ukraina inngår i Nansen-programmet, men er ikke en utgift i statsbudsjettet. Donasjoner anslås nå noe høyere enn da Stortinget gjorde sitt vedtak, og utgiftene i statsbudsjettet anslås derfor nå til 16,2 mrd. kroner.

• Utgifter til mottak og integrering av flyktninger øker med om lag 6 mrd. kroner, til 27 mrd. kroner. Det skyldes særlig at planleggingstallet for søknader om midlertidig kollektiv beskyttelse i 2023 grunnet krigen i Ukraina er økt fra 10 000 til 40 000 personer.

• Den høyere prisstigningen medfører at budsjettopplegget er blitt strammere enn tilsiktet. Regjeringen varslet derfor 3. februar at forslag til bevilgningsendringer som justerer for den økte pris- og lønnsveksten i 2023, ville bli fremmet i revidert nasjonalbudsjett. De forslagene som nå fremmes for å justere for høyere pris- og lønnsvekst, innebærer at budsjettets utgifter øker med til sammen nær 27 mrd. kroner, hvorav nær 11 mrd. kroner er knyttet til trygder og ytelser under folketrygden. Høyere pris- og lønnsvekst trekker også opp inntektssiden i statsbudsjettet, men på kort sikt en del mindre enn utgiftssiden. Den isolerte effekten av den uventede pris- og lønnsveksten på inntektssiden er usikker siden den påvirkes av husholdningens og selskapenes adferd, og den er ikke separert fra øvrige endringer på inntektssiden.

• Lavere strømpriser anslås nå samlet sett å svekke budsjettet med om lag 22 mrd. kroner. Det skyldes at statens påløpte inntekter svekkes mer enn besparelsene i strømstøtteordningene.

Regjeringen foreslår også å øke bevilgningene til en del andre formål, herunder 2,5 mrd. kroner til helseforetakene. Den største inntektsøkningen gjelder økte utbytter fra børsnoterte selskaper under Nærings- og fiskeridepartementets forvaltning på vel 6 mrd. kroner. Det vises til nærmere oversikt over utgifts- og inntektsendringer i Prop. 118 S (2022–2023).

Samlet sett øker oljepengebruken med rundt 56 mrd. kroner fra det budsjettet som ble vedtatt i høst. I overkant av 20 mrd. kroner av økningen kan sies å være direkte knyttet til krigen i Ukraina. Deler av den ekstraordinære prisveksten og volatiliteten i strømprisene er også knyttet til ringvirkningene av Russlands invasjon av Ukraina. Som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien øker oljepengebruken (budsjettimpulsen) med 0,4 prosentenheter fra 2022 til 2023, hvorav Nansen-programmet utgjør 0,3 prosentenheter.

Mens budsjettet i høst ble anslått å virke om lag nøytralt på økonomien, bidrar budsjettet nå til å trekke opp BNP for Fastlands-Norge med 0,3–0,4 pst. Dette anslaget, som er basert på modellberegninger, tar hensyn til at Nansen-programmet og økt bistand til land i sør i liten grad vil påvirke aktiviteten i norsk økonomi, mens for eksempel økte utgifter til mottak av flyktninger vil ha store aktivitetseffekter.

Finanspolitikken bør spille på lag med pengepolitikken. Målet er å bevare det gode utgangspunktet vi har, å holde arbeidsledigheten lav og sysselsettingen høy, samtidig som prisveksten kommer ned. Da vil husholdningenes kjøpekraft etter hvert kunne øke. Hvis ikke finanspolitikken og lønnsdannelsen bidrar i den nødvendige stabiliseringen, vil renten måtte økes mer. Høyere rente slår ut i privatøkonomien til folk som har boliglån, og kan gi svakere lønnsomhet for mange næringsdrivende.

Oljepengebruken, målt ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, anslås med regjeringens forslag å utgjøre 3,0 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Hvordan krigen i Ukraina vil påvirke det fremtidige handlingsrommet i finanspolitikken, er usikkert. I fjor økte avsetningene til fondet kraftig som følge av høye gasspriser, samtidig som svakere krone løftet fondsverdien målt i norske kroner. Kraftig fall i internasjonale finansmarkeder gjorde likevel at fondsverdien samlet sett var om lag uendret fra utgangen av 2021 til utgangen av 2022. Så langt i år preges utviklingen av kraftig fall i gassprisen, gjeninnhenting av internasjonale finansmarkeder og fortsatt svekkelse av kronen – og samlet sett har fondet økt markert. Finanspolitikken bør ta høyde for at det er en risiko for et betydelig fall i fondsverdien, både fordi vi må være forberedt på et tilbakeslag i de internasjonale finansmarkedene, fordi utviklingen i kronekursen kan snu og fordi andelen av statsbudsjettets utgifter som finansieres av fondet er kommet opp på et høyt nivå.

Den ekstraordinære situasjonen med krig i Europa har, på samme måte som under pandemien, brakt oljepengebruken opp på et høyt nivå. Hensynet til langsiktig bærekraft i statsfinansene og risikoen for et stort fall i fondsverdien taler for at fondsuttaket i normale tider bør ligge godt under 3 pst. av fondskapitalen. Regjeringen vil ha dette som siktemål i arbeidet med budsjettet for neste år. Samtidig er det videre forløpet for Russlands krig i Ukraina usikkert, og det skaper usikkerhet både om den økonomiske utviklingen og om konsekvensene for statsbudsjettet.

Budsjettpolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.1.

Kommuneøkonomien er god

Over flere år har kommunesektoren fått høyere vekst i frie inntekter og større handlingsrom enn forutsatt i de fremlagte budsjettene, hovedsakelig som følge av betydelig merskattevekst og lavere utgiftsvekst knyttet til pensjon og demografi. Det har bidratt til at mange kommuner har kunnet spare betydelige midler i disposisjonsfond. Foreløpige regnskapstall viser at disposisjonsfondene økte med 11 mrd. kroner fra 2021, og utgjorde 99 mrd. kroner ved utgangen av 2022. Det tilsvarer om lag 15 pst. av driftsinntektene, som er det høyeste nivået noen gang. God kommuneøkonomi gjenspeiles også ved at antall kommuner registrert i ROBEK har gått ned de siste årene.

For kommunesektoren anslås den økte kostnadsveksten å overstige merskatteveksten i 2023 med 2,6 mrd. kroner. Både anslag for skatteinngang og kostnadsvekst er imidlertid usikre, og det kan være betydelige variasjoner mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Andre forhold av betydning for kommuneøkonomien vil også kunne variere betydelig, herunder demografisk utvikling i lys av en usikker internasjonal situasjon. Regjeringen foreslår etter en helhetlig vurdering at kommunesektorens rammetilskudd økes med til sammen 3,2 mrd. kroner, herav 600 mill. kroner som vekst i frie inntekter på toppen av anslått netto kostnadsvekst.

I Kommuneproposisjonen 2024 signaliserer regjeringen en realvekst i kommunesektorens frie inntekter i 2024 på mellom 5,6 og 5,9 mrd. kroner.

Kommuneøkonomien er nærmere omtalt i avsnitt 3.1.3.

Skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringen foreslår enkelte endringer i skatte- og avgiftsreglene som reduserer provenyet med 1 490 mill. kroner påløpt og 275 mill. kroner bokført i 2023. Helårsvirkningen av endringene er et provenytap på 1 420 mill. kroner. I tillegg innebærer utsatt ikrafttredelse av grunnrenteskatten for landbasert vindkraft at bokført provenyvirkning av forslaget forskyves fra 2024 til 2025. Departementet vil komme tilbake til dette til høsten. Dette påvirker ikke bokført proveny i 2023.

Regjeringen foreslår å redusere skatten til alderspensjonistene med nær 1,4 mrd. kroner. Reduksjonen er rettet mot de med lavest pensjon, som får inntil om lag 4 500 kroner i lavere skatt. Hele provenytapet bokføres i 2024. Videre foreslår regjeringen å øke satsene for skattefri dekning av kost for henholdsvis langtransportsjåfører og pendlere som bor på brakker.

Skatte- og avgiftspolitikken er nærmere omtalt i kapittel 4 i denne meldingen og i Prop. 117 LS (2022–2023) Endringar i skatte- avgifts- og tollovgivinga m.m. og forskotteringsloven (behovsprøving av bidragsforskott)

Sårbarheter i det norske finansielle systemet

Husholdningenes gjeld har over flere år vokst raskere enn husholdningenes inntekter, og høy gjeld i husholdningene og høye eiendomspriser er de største sårbarhetene i det norske finansielle systemet. Den høye gjelden gjør at en forholdvis stor andel av husholdningenes inntekter går til å betjene renter og avdrag. Andelen vil trolig øke fremover, etter hvert som boliglånsrentene settes opp. De fleste husholdninger bør ha tatt høyde for renteøkning, gitt det svært lave rentenivået økningene startet fra, og bankene er pliktige å teste husholdningenes tåleevne for høyere rente når de innvilger lån.

Kraftig vekst i prisene på næringseiendom de siste årene har også bidratt til sårbarhet i det norske finansielle systemet. Næringseiendom står for den største andelen av bankenes utlån til ikke-finansielle foretak og er den sektoren som historisk har påført bankene størst tap. Samtidig er bankenes tapsrisiko blitt redusert de siste årene ved at bankene har stilt høyere krav til egenkapital for utlån med pant i næringseiendom. Dersom prisene skulle falle kraftig, for eksempel ved sterk renteoppgang eller vesentlig økte risikopremier, vil det kunne sette næringseiendomsselskapenes evne til å betjene gjeld under press.

I tråd med skjerpede kapitalkrav fra myndighetene har bankene styrket sin soliditet betydelig de siste årene. Det gjør dem godt rustet til å møte kriser. Kollapsen av enkeltbanker i USA de siste månedene har understreket viktigheten av godt kapitaliserte og likvide banker. I desember 2022 besluttet departementet å holde kravet til systemrisikobuffer uendret på 4,5 pst. ut 2024. Systemrisikobufferkravet har som hensikt å gjøre bankene mer solide og robuste ved å motvirke utlånstap som kan følge av strukturelle sårbarheter i økonomien.

Finansiell stabilitet er nærmere omtalt i avsnitt 3.3.

Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet

Regjeringen legger vekt på at alle som kan og vil jobbe, skal få mulighet til det. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, sørge for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet.

Arbeidsmarkedstiltak er viktig for å få flere med i arbeidslivet. Utsatte grupper vil ha særskilt behov for å delta på arbeidsmarkedstiltak. Ungdom, langtidsledige, innvandrere fra land utenfor EØS og personer med nedsatt arbeidsevne gis prioritet for å delta på tiltak. Omfanget av arbeidsmarkedstiltak skal tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. Arbeidsledigheten er lav, og det er betydelig knapphet på arbeidskraft. Det er likevel mange som har problemer med å få innpass i arbeidslivet. Regjeringen ønsker derfor å styrke innsatsen for å få flere utsatte grupper, herunder fordrevne fra Ukraina og unge som står utenfor arbeid og utdanning, raskere over i jobb. Regjeringen forslår derfor å øke bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak med 250 mill. kroner. Det tilsvarer beregningsteknisk 1 500 flere plasser i gjennomsnitt i andre halvår 2023.

En velfungerende lønnsdannelse og det inntektspolitiske samarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet legger til rette for at vi over tid kan ha høy sysselsetting og lav arbeidsledighet, og samtidig en moderat lønnsvekst. Partene i arbeidslivet har ansvaret for å gjennomføre lønnsoppgjørene. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Lønnsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor (det såkalte frontfaget) forhandler først og danner en norm for lønnsveksten i forhandlingsområdene som følger etter. Det bidrar til at lønnsveksten samlet ikke blir høyere enn det konkurranseutsatt sektor kan leve med over tid. Partene i frontfaget kom i årets lønnsoppgjør til enighet etter kortvarig konflikt. NHO anslår, i forståelse med LO, årslønnsveksten i industrien samlet (arbeidere og funksjonærer) i NHO-området til 5,2 pst. i 2023. I statsoppgjøret ble det enighet innenfor en tilsvarende ramme, mens oppgjøret i kommunesektoren endte med en lønnsvekst på 5,4 pst. I denne meldingen anslås årslønnen å øke med 5¼ i år.

Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet er nærmere omtalt i avsnitt 3.4.