1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi

Regjeringens mest grunnleggende oppgave er å sikre trygghet for folk som bor i Norge. I det reviderte budsjettet for 2024 styrker vi forsvar, sikkerhet, politi og beredskap betydelig. Det er nødvendig i en urolig tid.

Regjeringens mål er at folk skal få bedre råd. Vi styrer ansvarlig og tar tydelige valg for å ta oss trygt gjennom en tid med høy prisvekst og høye renter. Samtidig styrker vi vår felles velferd i hele landet, og fører en politikk for å få flere i arbeid og færre på trygd.

De nødvendige utgiftene er håndtert innenfor en ansvarlig økonomisk ramme. Bruken av fondsmidler holdes innenfor handlingsregelen, og tilsvarer 2,7 pst. av fondsverdien ved inngangen til året. Innenfor denne pengebruken finansieres nå vel 60 mrd. kroner knyttet til krigen i Ukrainia og konsekvensene av den.

De siste årene har Norge blitt utfordret av internasjonale kriser og uro – med pandemi, krig i Europa, prisvekst, energikrise og klimaendringer. Uroen slår inn i folks hverdagsliv og privatøkonomi, og skaper usikkerhet i næringslivet og arbeidslivet. Norsk økonomi har likevel klart seg godt gjennom en usikker periode. Etter en sterk gjeninnhenting ut av pandemien er veksten i økonomien svakere, men vi har ikke opplevd nedgang i verdiskapingen i fastlandsøkonomien, i motsetning til flere andre land i Europa. Prisveksten er på vei ned igjen, og arbeidsledigheten er fortsatt lav. Det er utsikter til at husholdningene får reallønnsvekst i år. Norge er nå på vei mot et vendepunkt der folk kan få økt kjøpekraft og bedre hverdagsøkonomi.

Utsikter til ny oppgang i norsk økonomi og fortsatt lav arbeidsledighet

Det siste året er prisveksten redusert i de fleste land, og rentene ute forventes etter hvert å bli satt ned. Renteøkningene har i mindre grad enn ventet dempet den økonomiske veksten, og arbeidsledigheten blant våre handelspartnere er lav. Utviklingen har vært særlig sterk i USA, og noe svakere i Europa. Russlands krig i Ukraina bidrar fortsatt til forstyrrelser i internasjonal økonomi, blant annet i markeder for mat og råvarer, men både energipriser og matvarepriser er kommet betydelig ned internasjonalt.

Utviklingen i norsk økonomi har vært noe sterkere enn vi la til grunn i budsjettet i fjor høst, selv om renten virker innstrammende og inflasjonen har vært høy. Særlig utviklingen i arbeidsmarkedet har vært god. Mange flere har kommet i jobb, og den registrerte arbeidsledigheten har holdt seg lav. Fra 3. kvartal 2021 til 4. kvartal 2023 har det blitt 135 000 flere sysselsatte, de aller fleste i privat sektor. Investeringene til norske fastlandsforetak er historisk høye, og en svakere krone har bidratt til betydelig vekst i eksportinntektene. Lønnsomheten til norske bedrifter er høy. Antall konkurser i fastlandsøkonomien har normalisert seg etter de uvanlig lave nivåene i 2020 og 2021, og er nå på nivå med før pandemien. Selv om presset i norsk økonomi avtok gjennom fjoråret, anslås kapasitetsutnyttingen å ha vært over et normalt nivå i hele 2023. Med lavere prisvekst er det nå utsikter til at lønningene kan stige mer enn prisene. Det vil gi økt kjøpekraft i husholdningene og trolig bidra til at konsumet, og etter hvert også boliginvesteringene, tar seg opp. Offentlig etterspørsel etter varer og tjenester er også en viktig bidragsyter til høyere aktivitet. Samlet sett er det lagt til grunn en vekst i fastlandsøkonomien på 0,9 pst. i år og 1,9 pst. neste år.

Sysselsettingen har fortsatt å øke det siste halvåret, og den registrerte ledigheten har samtidig holdt seg lav på 1,9 pst. siden august. Stadig flere ukrainske fordrevne kommer inn i arbeidsstyrken etter å ha fullført introduksjonsprogrammet. De vil trolig bidra til å trekke opp både sysselsettingen og antall arbeidsledige fremover. På årsbasis anslås sysselsettingen å øke med 0,5 pst. både i år og neste år, og den registrerte arbeidsledigheten ventes å bli liggende på rundt 2 pst.

God inntjening i store deler av industrien, sammen med høy etterspørsel etter arbeidskraft og lav arbeidsledighet, gir grunnlag for høy lønnsvekst. I fjor endte årslønnsveksten på 5,2 pst., og vi legger til grunn den samme veksten i år, i tråd med enigheten i tariffoppgjøret mellom Norsk Industri og Fellesforbundet (frontfaget).

Konsumprisveksten har kommet ned fra de høye nivåene høsten 2022, men er fortsatt høy. De internasjonale prisimpulsene har avtatt, ved at prisveksten på varer vi importerer faller. Fremover er det grunn til å tro at innenlandske prisforhold i større grad vil ta over som drivere for prisveksten. Samlet sett er det lagt til grunn en årsvekst i konsumprisene på 3,9 pst. i år og 2,8 pst. neste år.

Kronekursen har i likhet med andre sammenlignbare valutaer svekket seg i år mot større valutaer, som dollaren, og kursen er nå svakere enn ventet. Det bidrar isolert sett til at prisveksten blir mer varig ved at importerte varer øker i pris. Styrkingen av dollaren må ses i sammenheng med sterk utvikling i amerikansk økonomi, som har dempet forventningene til hvor tidlig, og hvor mye, renten etter hvert blir satt ned i USA. I perioder med uro er det dessuten vanlig at små valutaer, som blant annet den norske og den svenske kronen, svekker seg. Samtidig er utviklingen med en svekkelse av mindre valutaer mot dollaren noe som har vedvart over en lengre tid. I denne meldingen er det beregningsteknisk lagt til grunn om lag uendret kronekurs fremover.

Norges Bank har signalisert at styringsrenten trolig har nådd toppen. Gjennom 2023 ble styringsrenten hevet seks ganger, fra 2,75 pst. til 4,5 pst., som er det høyeste nivået siden 2008. Bankens egen renteprognose fra mars indikerte at styringsrenten vil settes gradvis ned fra høsten. På rentemøtet i mai uttalte komitéen at informasjonen de hadde fått siden mars indikerte at det kunne bli behov for å holde renten oppe lenger enn tidligere antatt. Komitéen gjentok budskapet fra mars om at den er beredt til å heve renten igjen for å få prisveksten ned til målet innen rimelig tid. Renten kan også bli satt ned tidligere enn komiteen så for seg i mars dersom oppbremsingen i norsk økonomi blir kraftigere eller inflasjonen faller raskere.

De økonomiske utsiktene er nærmere omtalt i kapittel 2, mens pengepolitikken omtales i avsnitt 3.2.

Regjeringen øker forsvarsbudsjettet innenfor en samlet ansvarlig budsjettramme

Regjeringen vil gjennom revidert nasjonalbudsjett 2024 bidra til trygg styring i en urolig tid, og samtidig dekke utgifter som er nødvendige og som bidrar til trygghet for landet og befolkningen. Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. I tråd med denne skal finanspolitikken bidra til en stabil økonomisk utvikling, både på kort og lang sikt, og brukes til å jevne ut svingninger i økonomien.

En ny sikkerhetspolitisk situasjon gjør at Norge må prioritere trygghet hjemme og ute høyere enn tidligere. Innenfor ansvarlige rammer foreslår regjeringen nå derfor å øke bevilgningene til forsvar, sikkerhet, politi og beredskap betydelig. Det er nødvendig i en urolig tid. De foreslåtte endringene fra budsjettet Stortinget vedtok i fjor høst, har i stor grad sammenheng med konsekvenser av krigen i Ukraina.

Regjeringen foreslår 7 mrd. kroner til økt militær og sivil støtte til Ukraina i 2024, ved å fremskynde midler innenfor Nansen-programmets rammer. Den militære støtten foreslås økt med 6 mrd. kroner og skal blant annet gå til luftvern til Ukraina, mens den sivile støtten økes med 1 mrd. kroner. Med regjeringens forslag økes årets ramme for Nansen-programmet til 22 mrd. kroner.

Regjeringen foreslår videre 7 mrd. kroner til å øke norsk forsvarsevne. Dette inkluderer 5 mrd. kroner for å forsere oppfølgingen av langtidsplanen for forsvarssektoren som regjeringen la frem tidligere i vår, og 2 mrd. kroner for å muliggjøre økt operativ evne og aktivitet raskt.

Regjeringens samlede forslag til økt forsvarsbudsjett innebærer at Norge vil oppnå ambisjonen om å benytte 2 pst. av BNP til forsvarsformål i 2024.

De samlede budsjettmessige konsekvensene av krigen i Ukraina anslås til vel 60 mrd. kroner i 2024, mot anslåtte om lag 44 mrd. kroner i Saldert budsjett 2024.1 Anslaget er usikkert og omfatter ikke nødvendigvis alle utgifter i offentlig sektor knyttet til krigen i Ukraina og konsekvensene av denne.

Ifølge politiets trusselvurdering for 2024 har trusselen fra organisert kriminalitet i Europa aldri vært større. Regjeringen er i gang med å styrke innsatsen mot gjengkriminalitet og narkotikasmugling. Regjeringen foreslår 1,9 mrd. kroner til politiet og Politiets sikkerhetstjeneste. Regjeringen foreslår også å styrke Tolletaten gjennom flere tollere på vakt og nytt kontrollutstyr.

Ventetidene i norske sykehus har økt siden 2017, og stort etterslep etter pandemien og økte kostnader har hatt konsekvenser for sykehusene. Regjeringen foreslår økt bevilgning til sykehusene for å bedre sykehusøkonomien og for å bidra til å redusere ventetidene.

Andre endringer siden i høst har isolert sett styrket budsjettet, og svekkelsen av budsjettbalansen er derfor mindre enn summen av de nevnte utgiftsøkningene skulle tilsi. Det må blant annet ses i sammenheng med en oppjustering av anslaget for strukturelle skatter og avgifter mv. på 10,2 mrd. kroner siden i høst. Oppjusteringen skyldes at skatteinngangen anslås høyere enn tidligere og at dette delvis vurderes som en varig styrking. Den største inntektsøkningen utenom skatter og avgifter gjelder tilbakeføring av 7 mrd. kroner av tapsavsetningen til lånegarantiordningen for små og mellomstore bedrifter, som ble bevilget i forbindelse med pandemien. Den gjenstående avsetningen på 2,5 mrd. kroner vil dekke forventede tap i tråd med Eksportfinansiering Norge (Eksfin) sine faglige vurderinger. Det foreslås i tillegg å tilbakeføre den gjenværende tapsavsetningen til Alminnelig garantiordning under Eksfin basert på oppdaterte vurderinger av behov. I motsatt retning trekker knapt 5 mrd. kroner i reduserte utbytter fra selskaper under Nærings- og fiskeridepartementets forvaltning.

Anslagsendringer på utgiftssiden omfatter blant annet 6,5 mrd. kroner i økte utgifter under folketrygden. Det er særlig utgiftene til sykepenger og arbeidsavklaringspenger som øker. Veksten i utgiftene til sykepenger skyldes i hovedsak at det trygdefinansierte sykefraværet har vært høyere enn anslått. I motsatt retning trekker en nedjustering av anslaget for strømstønadsordningen for husholdninger på om lag 5 mrd. kroner.

Det vises til nærmere oversikt over utgifts- og inntektsendringer i Prop. 104 S (2023–2024).

Samlet sett, inkludert anslagsendringer og andre bevilgningsendringer, anslås det oljekorrigerte budsjettunderskuddet til 338 mrd. kroner og det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet til 419 mrd. kroner i 2024, som er hhv. om lag 1 og 9 mrd. kroner mer enn i det opprinnelige budsjettforslaget. Overføringen fra Statens pensjonsfond utland dekker det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, mens det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet måler den underliggende bruken av fondsmidler. I dette underskuddsmålet er det korrigert for at skatte- og avgiftsinntekter og enkelte utgifter svinger med konjunkturene, samt andre midlertidige forhold. Budsjettimpulsen, som måler endringen i det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet som andel av verdiskapningen i fastlandsøkonomien, anslås til 0,7 prosentenheter, som er tre tideler høyere enn anslått i høst. Uttaket fra Statens pensjonsfond utland anslås nå til 2,7 pst., det samme som i det opprinnelige budsjettforslaget. Når uttaksprosenten er uendret selv med et høyere underskudd, må det ses i sammenheng med at fondsverdien ved inngangen til året ble høyere enn lagt til grunn i budsjettet i fjor høst. Både hensynet til langsiktig bærekraft i statsfinansene og risikoen for et stort fall i fondsverdien taler for at fondsuttaket i normale tider bør ligge godt under 3 pst. av fondskapitalen, slik regjeringen har lagt opp til.

Mens budsjettet i høst ble anslått å virke om lag nøytralt på økonomien, basert på modellberegninger, bidrar nødvendige utgifter til at budsjettet nå anslås å ha en litt ekspansiv virkning. De nødvendige utgiftene er for eksempel fornyelse av militære anlegg og eiendommer, mottak av flyktninger og midler til politiet. Støtten til Ukraina og deler av forsvarsutgiftene vil i liten grad påvirke aktiviteten i norsk økonomi. Siden finanspolitikken virker med et tidsetterslep, bidrar også tidligere års budsjetter ekspansivt på den økonomiske aktiviteten i år. Virkningen av 2023-budsjettet er høyere enn tidligere anslått, noe som i hovedsak har sammenheng med oppjusterte anslag for aktivitetsveksten i offentlig forvaltning i fjor.

Selv om de foreslåtte utgiftsøkningene både trekker opp bruken av fondsmidler og gjør at budsjettet får noe større aktivitetsvirkning enn det ellers ville hatt, vurderer regjeringen det som både riktig og nødvendig å stille opp for Ukraina og sikre trygghet og velferd for folk som bor i Norge. De nødvendige utgiftsøkningene i revidert budsjett er prioritert innenfor en ansvarlig ramme hvor bruken av fondsmidler ligger godt under den forventede realavkastningen av fondet.

I Norge har vi et godt samspill i den økonomiske politikken, der pengepolitikken og finanspolitikken innrettes til det beste for økonomien, og hvor lønnsdannelsen spiller en viktig rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen og holde sysselsettingen høy. Ansvarlig offentlig pengebruk og ansvarlige parter i lønnsdannelsen innebærer isolert sett at det er mindre behov for å øke renten i møte med større forstyrrelser. Målet i den økonomiske politikken de siste årene har vært å holde arbeidsledigheten lav og sysselsettingen høy, samtidig som prisveksten kommer ned. Det fremstår nå som enda mer sannsynlig enn i høst at vi kommer til å få det til.

Budsjettpolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.1.

Kommuneøkonomien

Regjeringen er opptatt av at kommunene har en forutsigbar økonomi som sikrer felles velferd, og som bidrar til trygghet, vekst og bosetting i hele landet.

Over flere år har kommunesektoren fått høyere vekst i frie inntekter og større handlingsrom enn forutsatt i de fremlagte budsjettene, hovedsakelig som følge av betydelig merskattevekst. Dette har bidratt til en lang periode med høye netto driftsresultater, over det anbefalte nivå på 2,0 pst. fra Teknisk beregningsutvalg for kommuneøkonomi (TBU). Mange kommuner har kunnet spare betydelige midler i disposisjonsfond. God kommuneøkonomi gjenspeiles også ved at det er få kommuner i ROBEK-registeret.

Den samlede aktivitetsveksten i sektoren i 2023 er den sterkeste siden før pandemien, og gjenspeiles med fallende netto finansinvesteringer og økt gjeldsvekst. Foreløpige regnskapstall for 2023 viser et svakere netto driftsresultat for kommunene, på 1,3 pst. av driftsinntektene, samt en liten nedgang i disposisjonsfondene, men disse er fortsatt på et høyt nivå. TBU viser til at lavere netto driftsresultater blant annet kan ses i sammenheng med at kommunene har trengt tid til å tilpasse seg høyere kostnader.

I Kommuneproposisjonen 2025 signaliserer regjeringen en realvekst i kommunesektorens frie inntekter i 2025 på 6,4 mrd. kroner.

Kommuneøkonomien er nærmere omtalt i avsnitt 3.1.3.

Skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringen foreslår enkelte endringer i skatte- og avgiftsreglene. Samlet anslås nye forslag til endringer i skatter og avgifter å øke provenyet med om lag 5 mill. kroner påløpt i 2024 sammenlignet med saldert budsjett for 2024. Den bokførte virkningen av forslagene er et provenytap på om lag 165 mill. kroner i 2024. Helårsvirkningen av forslagene er et merproveny på 5 mill. kroner.

Regjeringen foreslår å innføre mer nøytrale regler for tilbakeføring av fradragsført merverdiavgift på personkjøretøy. Merprovenyet brukes til å redusere den nye vektkomponenten i engangsavgiften som gjelder alle personbiler og fjerne engangsavgiften for rullestoldrosjer. Forslaget har vært på høring og følger opp Stortingets anmodningsvedtak om å «foreslå tiltak for å øke elbilandelen i leasingmarkedet». Fordi engangsavgiften og merverdiavgiften har ulik terminlengde, vil omleggingen gi et bokført provenytap på 20 mill. kroner i 2024.

Gjennomføringen av den reduserte satsen i CO₂-avgiften på mineralske produkter for kvotepliktig sjøfart blir endret fra årlig refusjon til direkte fritak ved kjøp fra registrerte virksomheter. Endringen ventes å gi et bokført provenytap i 2024 som er 150 mill. kroner høyere enn anslått i saldert budsjett. Over tid vil endringen være provenynøytral.

I tillegg foreslår regjeringen enkelte andre små endringer i skatte- og avgiftsreglene. Videre varsler regjeringen at den ekstra arbeidsgiveravgiften avvikles fra 1. januar 2025.

Skatte- og avgiftspolitikken er nærmere omtalt i kapittel 4 i denne meldingen og i Prop. 103 LS (2023–2024) Endringar i skatte- og avgiftslovgivinga.

Sårbarheter i det norske finansielle systemet

Veksten i husholdningenes gjeld har avtatt i takt med økte renter, og gjelden vokser nå saktere enn husholdningenes inntekter. Dersom denne utviklingen vedvarer, vil det på sikt bidra til en nedgang i husholdningenes gjeldsbelastning, og dermed dempe husholdningenes sårbarhet. Samtidig er nivået på gjelden fortsatt høyt, og norske husholdninger bruker nå mer av inntekten sin på å betjene renter og avdrag enn noen gang tidligere. Flytende rente på mange boliglån innebærer at renteendringer slår raskt ut i lånekostnadene. Så langt i perioden med renteøkninger har likevel konsumet holdt seg bedre oppe enn forventet. Det tyder på at både husholdninger og banker har tatt høyde for at renten kan øke når det er inngått nye låneavtaler.

Lån med pant i næringseiendom står for nesten halvparten av bankenes utlån til bedrifter, og har historisk gitt de største utlånstapene. Prisene på næringseiendom har falt med om lag 20 pst. siden våren 2022, etter kraftig vekst over mange år. Prisnedgangen må ses i sammenheng med økte renter, mens et sterkt leiemarked og inflasjonsjusteringer av leieutgifter trolig har dempet prisfallet. Bankenes tap på utlån til næringseiendom har økt noe, men er på lave nivåer.

Regjeringen har de siste årene iverksatt tiltak for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i boligmarkedet, dempe sårbarheten i husholdningene og gjøre det finansielle systemet bedre i stand til å tåle forstyrrelser. Systemrisikobufferkravet skal gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap og andre forstyrrelser som kan oppstå som følge av strukturelle sårbarheter i økonomien og annen systemrisiko av langvarig karakter. Finansdepartementet vurderer nivået på systemrisikobufferkravet annethvert år basert på råd fra Norges Bank. Norges Bank ga i mai i år departementet råd om å holde systemrisikobufferkravet uendret på 4,5 pst. Utlånsforskriften gjelder frem til 31. desember 2024. Finanstilsynet skal innen 23. august 2024 gi Finansdepartementet råd om innrettingen av utlånsforskriften etter 31. desember 2024. Som ledd i vurderingene skal Finanstilsynet innhente faktagrunnlag og analyser fra Norges Bank.

Finansiell stabilitet er nærmere omtalt i avsnitt 3.3.

Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet

Regjeringen legger vekt på at alle som kan og vil jobbe, skal få mulighet til det. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, sørge for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Regjeringens mål er at enda flere skal i jobb og færre på trygd.

For å styrke innsatsen for å få flere utsatte grupper, herunder fordrevne fra Ukraina, raskere over i jobb, ble bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak økt i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2023, og den høyere bevilgningen videreføres i Revidert nasjonalbudsjett 2024. Samtidig foreslår regjeringen å øke driftsbevilgningen til Nav med 75 mill. kroner i andre halvår i år, hvorav 25 mill. kroner rettes inn mot arbeidsrettet oppfølging av personer som står utenfor arbeidsmarkedet. Det skyldes blant annet et økt behov for å bistå et stort antall ukrainske fordrevne slik at de kan komme i jobb.

Yrkesdeltakelsen er lav i flere innvandrergrupper. Det gjelder særlig blant kvinner fra ikke-vestlige land. For å få flere innvandrerkvinner over i jobb foreslår regjeringen å øke bevilgningen til Jobbsjansen, som omfatter individuelt tilpassede tiltak, med 20 mill. kroner i andre halvår i år.

En velfungerende lønnsdannelse og det inntektspolitiske samarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet legger til rette for at vi over tid kan ha høy sysselsetting og lav arbeidsledighet, og samtidig en moderat lønnsvekst. Partene i arbeidslivet har ansvar for gjennomføringen av lønnsoppgjørene, mens myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor.

Lønnsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor (frontfaget) forhandler først, slik at lønnsveksten er tilpasset frontfagets konkurranseevne. Partene i frontfaget (Norsk Industri og Fellesforbundet) kom i årets oppgjør til enighet etter mekling. NHO anslår, i forståelse med LO, årslønnsveksten i industrien samlet (arbeidere og funksjonærer) i NHO-området til 5,2 pst. i 2024. Også andre etterfølgende tariffoppgjør er kommet til enighet innenfor den anslåtte frontfagsrammen. I denne meldingen anslås årslønnen å øke med 5,2 pst. i år.

Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet er nærmere omtalt i kap. 3.4.