3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

Finanspolitikken skal sikre tilgang til offentlige tjenester og velferdsordninger og bidra til en stabil og bærekraftig utvikling i økonomien, herunder høy sysselsetting og jevn inntektsfordeling. Handlingsregelen gir en langsiktig rettesnor for bærekraftig bruk av midlene i Statens pensjonsfond utland og legger opp til en bruk av fondsmidler som over tid skal følge den forventede realavkastningen av fondet, anslått til 3 pst. På kort sikt skal bruken av fondsmidlene tilpasses situasjonen i økonomien og jevne ut svingninger i etterspørselen etter varer og tjenester.

Finanspolitikken virker i et samspill med andre politikkområder. Hvert område har ulike delmål og virkemidler, men jobber sammen for å sikre høy velferd, produksjon og sysselsetting. Skattepolitikken skal sikre finansieringen av de offentlige utgiftene og bidra til effektiv ressursutnyttelse og god fordeling. Pengepolitikken skal sikre lav og stabil inflasjon, og bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting, samt unngå at finansielle ubalanser bygger seg opp. Finansmarkedsreguleringen skal bidra til finansiell stabilitet og en trygg utvikling i norske finansmarkeder. De ulike politikkområdene må spille på lag for å oppnå best mulig måloppnåelse. Ansvarlig offentlig pengebruk og ansvarlige parter i lønnsdannelsen innebærer isolert sett at det er mindre behov for å øke renten i møte med større forstyrrelser. Et viktig mål i den økonomiske politikken de siste årene har vært å holde arbeidsledigheten lav og sysselsettingen høy, samtidig som prisveksten kommer ned.

3.1.1 Innretningen av budsjettet i 2024

Siden Saldert budsjett 2024 har anslaget på bruken av fondsmidler, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet, økt med 9 mrd. kroner, til 419 mrd. kroner, se tabell 3.1. Både inntekter og utgifter anslås nå høyere enn i høst.

På inntektssiden er anslaget for strukturelle skatter og avgifter mv. oppjustert med 10,1 mrd. kroner. Det skyldes at skatteinngangen anslås høyere enn tidligere og at dette delvis vurderes som en varig styrking. I tillegg er andre inntekter samlet sett økt noe sammenlignet med anslaget i det opprinnelige budsjettet. Forslag om tilbakeføring av tidligere bevilgede tapsavsetninger øker inntektene, mens utbytteinntektene fra de norske selskapene som staten eier, er blitt lavere enn tidligere anslått.

På utgiftssiden står forslag om økt bevilgning til styrket norsk forsvarsevne og økt støtte til Ukraina for de største endringene fra budsjettet i høst. Regjeringens forslag til forsvarsbudsjett innebærer at Norge vil oppnå ambisjonen om å benytte 2 pst. av BNP til forsvarsformål i 2024. I tillegg foreslår regjeringen midler til å dekke merbehov i politiet og økt innsats mot gjengkriminalitet. Regjeringen foreslår også at sykehusene får mer penger.

Det er også en rekke anslagsendringer på utgiftssiden. Utgiftene til folketrygden, som i stor grad er regelbundet, øker. Utgiftene til sykepenger har økt betydelig sammenlignet med før pandemien. I motsatt retning er anslaget for strømstønadsordningen for husholdninger redusert.

Det foreslås også andre endringer i utgifts- og inntektsposter. Det vises til nærmere omtale i Prop. 104 S (2023–2024) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2024, som legges frem sammen med revidert nasjonalbudsjett.

For 2024 anslås bruken av fondsmidler å utgjøre 10,4 pst. av BNP for Fastlands-Norge (målt ved underliggende trend), se tabell 3.2 og figur 3.1. Endringen i strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd som andel av BNP for Fastlands-Norge (trend), den såkalte budsjettimpulsen, er oppjustert fra 0,4 til 0,7 prosentenheter siden saldert budsjett, se figur 3.2. Økningen i budsjettimpulsen må ses i sammenheng med økt strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd i 2024.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Budsjettimpulsen måler først og fremst hvordan den strukturelle balansen i statsbudsjettet utvikler seg når vi korrigerer for aktivitetsvirkninger og andre midlertidige forhold. For å måle aktivitetsvirkningen av finanspolitikken må det tas hensyn til at ulike offentlige inntekter og utgifter har forskjellig virkning på BNP for Fastlands-Norge, og at midlertidige konjunkturbevegelser i skatter og ledighetstrygd også påvirker aktiviteten. De siste årene har relativt høy vekst i skatter og avgifter isolert sett virket som en automatisk innstrammende stabilisator på aktivitetsnivået i økonomien. I høst ble det anslått at budsjettet for 2024 virket om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten i 2024, mens det nå anslås at effekten er litt ekspansiv. Også tidligere års budsjetter har en ekspansiv virkning på den økonomiske aktiviteten i år, og den samlede virkningen fremstår en del sterkere enn anslått i fjor høst. Se nærmere omtale om aktivitetsvirkningene av finanspolitikken i boks 3.1.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Aktivitetsvirkningene beregnes for å vurdere budsjettets virkning på økonomien. Da vektes ulike utgifter og inntekter ulikt. I vurderingen av hvorvidt den samlede pengebruken er ansvarlig i et langsiktig perspektiv, og for å ivareta en helhetlig budsjettprioritering, må alle budsjettkroner telle like mye, uavhengig av virkning på økonomien. Alle utgifter må finansieres, og en krone brukt i dag vil redusere handlingsrommet for offentlige utgifter i fremtiden.

Verdien av Statens pensjonsfond utland (SPU) var 15 761 mrd. kroner ved inngangen til 2024,1 som er over 450 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i regjeringens opprinnelige budsjettforslag. Med regjeringens forslag til revidert budsjett anslås uttaksprosenten til 2,7 pst. av fondsverdien ved inngangen til året, se figur 3.3, det samme som anslått i det opprinnelige budsjettforslaget.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

De siste årene har fondsverdien økt betydelig, og mer enn den forventede realavkastningen, se figur 3.4. I en lengre periode har fondsutviklingen vært drevet av en sterk utvikling i de internasjonale finansmarkedene. Svekkelse av kronen mot andre valutaer, blant annet dollaren, har også bidratt til å øke fondsverdien målt i norske kroner. I tillegg har det vært høy tilførsel til fondet via statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2022 og 2023. Kontantstrømmen anslås til 673 mrd. kroner2 i 2024, som er høyt i historisk sammenheng, men anslaget er nedjustert siden i høst som følge av lavere anslag for gassprisen. Nedjusteringen av kontantstrømsanslaget bidrar til at det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond også er lavere enn tidligere lagt til grunn, se tabell 3.1 og figur 3.5. Det samlede overskuddet er likevel på et høyt nivå.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Nominell avkastning er fratrukket forvaltningskostnader.

Kilder: Norges Bank Investment Management og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Fondet finansierer nå mer enn 1 av 5 utgiftskroner på statsbudsjettet, se figur 3.6. At stadig mer av budsjettet er finansiert av fondsmidler har bidratt til et styrket offentlig tjenestetilbud. Samtidig har det gjort velferdsstaten mer sårbar for svingninger i finansmarkedene og kronekursen, og for at fondsverdien kan falle. Frem til i dag har kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten og utviklingen i kronekursen motvirket fall i fondet i perioder med nedgang i internasjonale finansmarkeder, som under finanskrisen og i 2022. I årene fremover er kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten ventet å avta, og en kan ikke påregne at videre tilførsel av midler vil motvirke en eventuell nedgang i fondet som følge av svingninger i globale finansmarkeder. I innretning av finanspolitikken i det enkelte år må det tas høyde for at fondsverdien kan falle. Det må også tas høyde for at det kan skje andre uforutsette hendelser som krever kraftig finanspolitisk respons, som under pandemien og som følge av angrepskrigen i Ukraina. I en analyse som ble presentert i Nasjonalbudsjettet 2024, ble det tallfestet at dersom 0,3 pst. av fondsverdien holdes tilbake i normale tider vil bruken over tid tilsvare forventet realavkastning.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Utgifter utenom petroleumsvirksomhet.

Kilde: Finansdepartementet.

Det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet måler den underliggende bruken av fondsmidler der det er korrigert for at skatte- og avgiftsinntekter og enkelte utgifter svinger med konjunkturene, samt andre midlertidige forhold. Det oljekorrigerte underskuddet er den faktiske overføringen fra statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Det oljekorrigerte underskuddet anslås til 337,8 mrd. kroner i 2024, en økning på 1 mrd. kroner siden Saldert budsjett for 2024. Svingninger i renteinntektene på statens konto i Norges Bank slår direkte inn i oljekorrigert underskudd, mens de ikke påvirker det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Renteinntektene har vært høyere enn ventet i 2024. Det bidrar til å forklare hvorfor det oljekorrigerte underskuddet har økt mindre enn det strukturelle.

Den reelle underliggende utgiftsveksten anslås nå til 2,5 pst. i 2024. Dette er en økning på 1,2 prosentenheter fra saldert budsjett i høst, og 1,7 prosentenheter fra det opprinnelige budsjettet, se tabell 3.3 og figur 3.7. Oppjusteringen skyldes i all hovedsak endringer på utgiftssiden av budsjettet. Anslaget for prisveksten er om lag det samme som i høst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

3.1.2 Oppdaterte tall for budsjettpolitikken 2023

Bruken av fondsmidler i 2023 anslås nå til 369,5 mrd. kroner, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet, se tabell 3.5. Fra Nasjonalbudsjettet 2023 til statsregnskapet for 2023 økte det oljekorrigerte underskuddet med 33,4 mrd. kroner, mens det strukturelle oljekorrigerte underskuddet økte med 52,7 mrd. kroner. Pris- og lønnsveksten ble også lavere i 2023 enn anslått i høst, noe som bidro til at den faktiske, bokførte skatte- og avgiftsinngangen ble lavere enn anslått.

For det strukturelle underskuddet er det den underliggende utviklingen i skatte- og avgiftsinntektene som inngår. Bedringen i det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet siden nysaldert budsjett for 2023 skyldes bl.a. at de strukturelle skattene mv. samlet sett er oppjustert med 2,8 mrd. kroner siden sist høst.

Den underliggende reelle utgiftsveksten er oppjustert fra 1,3 pst. i det opprinnelige budsjettforslaget, til 2,7 pst. i statsregnskapet, se figur 3.7 og tabell 3.5. Sterk prisvekst gjennom høsten og vinteren 2022 bidro til kraftig utgiftsvekst i Revidert nasjonalbudsjett 2023 for å kompensere offentlige virksomheter for prisveksten. Pris- og lønnsveksten viste seg senere å bli lavere enn antatt, slik at kompensasjonen isteden ga rom for økt aktivitet i virksomhetene. Det har ført til at anslaget for den reelle utgiftsveksten senere er blitt revidert opp.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Statsforvaltningen utgjør sammen med kommuneforvaltningen offentlig forvaltning.

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Bruken av fondsmidler anslås nå til 9,7 pst. av BNP for Fastlands-Norge (trend). Det er høyere enn i det opprinnelige budsjettet, men lavere enn på det høyeste i Revidert nasjonalbudsjett 2023. Nedjusteringen skyldes i hovedsak at anslaget for trenden i BNP for Fastlands-Norge senere er blitt oppjustert.

3.1.3 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren

Utviklingen i kommuneøkonomien

Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren er god. Over flere år har sektoren hatt høyere vekst i frie inntekter og større handlingsrom enn forutsatt i de vedtatte budsjettene. Det må særlig ses i sammenheng med at skatteveksten er blitt sterkere enn anslått. I perioden 2015–2022 var netto driftsresultat i hovedsak godt over Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) sitt anbefalte nivå, som er 2 pst. av driftsinntektene over tid. De gode driftsresultatene har bidratt til at mange kommuner har kunnet spare betydelige midler i disposisjonsfond, se figur 3.9.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ F.o.m. 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger inntektsført i driftsregnskapet. TBUs anbefaling f.o.m. 2014 er 2 pst. for sektoren samlet. Tallene er korrigert for endringen i regnskapsføringen, slik at de er sammenlignbare.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Foreløpige regnskapstall for 2023 gir et netto driftsresultat for kommunesektoren (kommuner og fylkeskommuner) på 1,3 pst. av driftsinntektene. Ifølge TBU kan lavere netto driftsresultater blant annet ses i sammenheng med at kommunene har måttet tilpasse seg lavere realinntekter som følge av et høyere kostnadsnivå. Kommunenes utgifter til sosialhjelp har økt, noe som trolig blant annet skyldes sterk prisvekst på sentrale varer og tjenester for husholdningene samt tilstrømning av fordrevne fra Ukraina.

Av kommunene som har rapportert inn regnskapstall varierte netto driftsresultat fra -20,6 pst. til +26,9 pst., som er større spredning enn i tidligere år. Samtidig hadde 45 pst. av kommunene negativt netto driftsresultat i 2023, mot 19 pst. av kommunene i 2022. En forklaring på spredningen er at en del kommuner hadde høye inntekter fra kraft og fra havbruksfondet, samtidig som det har vært store prisforskjeller på strøm mellom de ulike landsdelene. Det er dessuten store forskjeller mellom kommunene i avkastningen på finansplasseringer og inntekter fra utbytte. Økt rente bidrar også til økt spredning fordi gjeldsbelastningen varierer mellom kommunene.

De foreløpige regnskapstallene viser at disposisjonsfondene for sektoren utgjorde 96 mrd. kroner, tilsvarende 13,6 pst. av driftsinntektene ved utgangen av 2023. Det er en liten nedgang fra året før. Fondene er fremdeles på et høyt nivå og gjør sektoren samlet sett godt rustet for å håndtere uforutsette hendelser. Størrelsen på disposisjonsfondene varierer betydelig mellom kommunene, og selv om utviklingen samlet sett er god, har ikke alle kommuner store disposisjonsfond å trekke på.

Antall kommuner registrert i ROBEK har gått kraftig ned, fra 49 kommuner i 2015 til 17 kommuner ved inngangen til mai i år, se figur 3.10. Antallet har ligget lavt over flere år, og til tross for relativt svake driftsresultater i mange kommuner i fjor, ventes kun en liten økning i antall kommuner i ROBEK fremover.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ ROBEK er et register over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse eller som ikke har vedtatt økonomiplanen, årsbudsjettet eller årsregnskapet innenfor de fristene som gjelder. Alle tall er per 31. desember i det respektive år, med unntak av 1. januar 2001 da registeret ble opprettet og 13. mai 2024.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Investeringene i kommunesektoren avtok i 2023 etter moderat vekst året før. Investeringsnivået i kommunesektoren er fortsatt forholdsvis høyt etter noen år med sterk investeringsvekst. Det høye nivået gjenspeiles i økt gjeld i sektoren og et underskudd før lånetransaksjoner (negative nettofinansinvesteringer), se figur 3.11. I 2023 utgjorde netto gjeld, utenom avsetning til fremtidige pensjonsutgifter, 54 pst. av driftsinntektene, som er en forholdsvis stor økning fra 2022. Økningen skyldes i hovedsak lave netto driftsresultat og høye pensjonspremier. Et høyt gjeldsnivå gjør isolert sett kommunesektorens økonomi mer sårbar for renteøkninger, men effekten vil delvis motsvares av økte inntekter fra sektorens rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet). Kommunesektoren kan benytte disposisjonsfond til å øke egenfinansieringen av investeringene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Netto gjeld utenom arbeidsgivers pensjonsreserver.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Sysselsettingen i kommunene som andel av total sysselsetting har vært stabil over lengre tid. Om lag 19 pst. av sysselsatte personer og 17 pst. av totalt antall utførte timeverk i 2023 var i kommunesektoren. Siden det er høyere andel deltidsansatte i kommunesektoren enn i økonomien samlet sett, er sektorens andel av den totale sysselsettingen noe større målt i personer enn i timeverk.

Aktivitetsveksten i kommunesektoren anslås til 2,1 pst. i 2023, som er den sterkeste veksten siden før pandemien, se figur 3.12. Under pandemien var det høy inntektsvekst og lav aktivitetsvekst, mens det har vært omvendt de siste to årene. Det kan tyde på at aktivitet som ikke var mulig under pandemien er gjenopptatt. Aktivitetsveksten var høyere enn antatt, og også høyere enn inntektsveksten skulle tilsi. Det gjenspeiles også i lavere netto finansinvesteringer og økt gjeldsvekst, og har bidratt til at reell utgiftsvekst i offentlig forvaltning har blitt høyere enn anslått, se boks 3.1 om aktivitetsvirkninger av finanspolitikken og boks 3.3 om den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Veksten i frie inntekter i 2023 og 2024

Til Revidert nasjonalbudsjett 2023 var anslaget for kostnadsveksten i 2023 høyere enn anslaget i Saldert budsjett 2023. Stortinget vedtok derfor under behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2023 å øke rammetilskuddet til kommunesektoren med 3,2 mrd. kroner slik at det, sammen med anslått merskattevekst, kompenserte for det som da ble vurdert som uventet kostnadsvekst i 2023.

Siden da har både skatteinngangen blitt høyere og kostnadsveksten blitt lavere enn anslått. Oppdatert informasjon viser at kommunesektoren reelt sett fikk i overkant av 12 mrd. kroner mer i 2023 enn tiltenkt i revidert budsjett, der 7,9 mrd. kroner skyldes høyere skatteinntekter enn ventet og 4,2 mrd. kroner skyldes lavere kostnadsvekst enn ventet. Lavere kostnadsvekst gir et varig lavere kostnadsnivå fremover.

Realveksten i frie inntekter fra 2022 til 2023 anslås nå til 0,7 mrd. kroner, se tabell 3.6. Det er en oppjustering fra anslaget både i Revidert budsjett 2023 og Nasjonalbudsjettet 2024, som følge av et høyere inntektsnivå i 2023 enn ventet.

Skatteinngangen til kommunesektoren i inneværende år anslås nå å bli om lag 0,8 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Saldert budsjett 2024. Oppjusteringen skyldes økt anslag på eiendomsskatten. Den kommunale deflatoren anslås til 4,3 pst. fra 2023 til 2024, det samme som ble lagt til grunn i Saldert budsjett 2024.

I Nasjonalbudsjettet 2024 la regjeringen opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter i 2024 på 2,2 mrd. kroner. Siden saldert budsjett er inntektsnivået i kommunesektoren oppjustert i 2023, mens inntektsnivået i 2024 er om lag uendret, noe som bidrar til at anslaget for realveksten fra 2023 til 2024 blir lavere. Oppdaterte anslag viser en realnedgang i 2024 på 1,0 mrd. kroner i de frie inntektene, se tabell 3.6.

Figur 3.13 viser nivået på de frie inntektene over tid målt i faste 2024-kroner. Inntektene var særlig høye i 2021 og 2022 som følge av betydelig merskattevekst. I 2020 og 2021 ble inntektene også løftet av betydelige overføringer til sektoren for å dekke ekstraordinære utgifter i forbindelse med pandemien, vist ved forskjellen mellom blå og grå linje i figuren. Midlertidige tiltak og oppgaveoverføringer mv. er korrigert ut i sistnevnte. Selv om realveksten i frie inntekter justert for oppgaveoverføringer nå anslås litt lavere enn i 2023, er nivået fortsatt høyere enn i årene før pandemien.

Justeres det også for merutgifter til demografi (rød linje), anslås nivået på frie inntekter i 2024 å ligge noe under anslaget til Nasjonalbudsjettet 2024 og nivået i årene før pandemien. Når det tas hensyn til merkostnader til demografi, er nivået på de frie inntektene i 2024 om lag på 2016-nivå.

I figur 3.13 (grå og rød linje) er det korrigert for alle engangsoverføringer, samt overføringer som skal styrke spesifiserte tjenestetilbud i kommunene. En del av dette er midler som gjør kommunene bedre rustet til å tilby gode tjenester, men som korrigeres ut når vi beregner veksten i frie inntekter. Gjennom effektivisering kan kommunesektoren skaffe seg et større handlingsrom i år og videre fremover enn det utviklingen i de økonomiske rammevilkårene isolert sett tilsier.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Den grå linjen er korrigert for oppgaveendringer, engangsoverføringer mv.

² Den røde linjen er i tillegg justert for merkostnader til demografi.

³ Det er justert for anslag på merkostnader til pensjon i 2024 og 2025. Historisk inngår merkostnader til pensjon i kostnadsveksten (kommunal deflator).

⁴ Anslaget på nivået på frie inntekter i 2025 er basert på nivået i 2024 (2024-kroner) pluss den signaliserte realvekst på 6,4 mrd. 2025-kroner.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet og Finansdepartementet.

Regjeringens forslag til kommuneopplegget for 2025

Regjeringen legger opp til en fortsatt styrking av det kommunale tjenestetilbudet og varsler i Kommuneproposisjonen 2025 en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 6,4 mrd. kroner, illustrert med stiplede linjer i figur 3.13.

Det er vanlig praksis at det varsles et intervall for veksten i frie inntekter i kommuneproposisjonen. Årsaken til at det ikke varsles et intervall nå, er at omleggingen av inntektssystemet for kommunene etter regjeringens vurdering innebærer et særskilt behov for forutsigbarhet for kommunesektoren. Regjeringen tar sikte på å gå tilbake til vanlig praksis med bruk av intervall fra og med kommuneproposisjonen for 2026.

Merkostnader til demografi anslås nå til 3,7 mrd. kroner i 2025, mens merkostnader til pensjon er anslått til 0,2 mrd. kroner. Den signaliserte veksten gir kommunesektoren et handlingsrom utover merkostnader til demografi og pensjon på 2,5 mrd. kroner. Anslagene for demografi og pensjon er usikre, og det vil foreligge oppdaterte anslag til fremleggelsen Statsbudsjettet 2025, blant annet basert på ny informasjon fra Statistisk sentralbyrås oppdaterte befolkningsframskrivinger som legges frem i juni i år. Dersom anslagene på demografi og pensjon skulle bli vesentlig annerledes enn lagt til grunn i kommuneproposisjonen, kan den foreslåtte veksten i frie inntekter bli endret i statsbudsjettet for 2025.

Det legges opp til at realveksten i frie inntekter fordeles slik at kommunene får 5,0 mrd. kroner, mens fylkeskommunene får 1,4 mrd. kroner av den samlede økningen. Innenfor den signaliserte veksten for kommunene begrunnes 1,6 mrd. kroner med omleggingen av inntektssystemet til kommunene og 250 mill. kroner til bemanning i barnehager.

Det pågår et betydelig arbeid i kommunesektoren for å omstille, utvikle og forbedre tjenesteproduksjonen, med sikte på å frigjøre ressurser slik at innbyggerne kan få flere og bedre tjenester. Det gjør at det kommunale tjenestetilbudet kan styrkes ut over det som følger av inntektsveksten. Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF) gjennomført på vegne av TBU tyder på at det er et betydelig potensial for en ressursbesparende omstilling i sektoren. Med en antagelse om en bedre ressursutnyttelse i kommunesektoren tilsvarende 0,5 pst. av driftsinntektene, vil det frigjøre om lag 1,8 mrd. kroner.

For nærmere omtale av regjeringens politikk for kommunesektoren og nytt inntektssystem vises det til Kommuneproposisjonen 2025.

3.1.4 Utviklingen i offentlige finanser

Overskuddet i offentlig forvaltning, dvs. stats- og kommuneforvaltningen inkludert Statens Pensjonsfond, måles i nasjonalregnskapet ved nettofinansinvesteringene. Overskuddet anslås i 2024 til 12,6 pst. av BNP, som er en nedgang fra 16,5 pst. av BNP i 2023, se tabell 3.7. Nedgangen må sees i sammenheng med at kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten gikk kraftig ned i 2024, etter to år med uvanlig høye inntekter på grunn av de høye gassprisene.

Utenom inntektene fra petroleumssektoren har staten hatt et underskudd de siste årene. I tråd med lov om Statens pensjonsfond dekkes dette underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Også kommuneforvaltningen har hatt negative nettofinansinvesteringer de siste årene.

3.2 Pengepolitikken

I tråd med sentralbankloven rapporterer Finansdepartementet årlig i Finansmarkedsmeldingen til Stortinget om utøvelse av skjønnsmyndigheten i Norges Banks komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet, og departementet kommer samtidig med sine vurderinger av komiteens måloppnåelse. I sine vurderinger bygger Finansdepartementet blant annet på vurderinger fra uavhengige eksperter, som Norges Bank Watch, OECD og IMF.

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste gjennom lav og stabil inflasjon. Det reduserer usikkerheten for husholdninger og bedrifter som skal ta økonomiske beslutninger for fremtiden, og er det beste bidraget pengepolitikken kan gi til velstand, høy sysselsetting og økonomisk vekst over tid. Økonomien virker bedre ved lav og stabil, enn ved høy og varierende, inflasjon. Det operative målet for pengepolitikken er en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting, samt til å motvirke oppbyggingen av finansielle ubalanser. Ofte er det ingen motsetning mellom hensynet til lav og stabil inflasjon og de øvrige hensynene. Dersom de kommer i konflikt, må Norges Bank utøve skjønn når ulike hensyn veies mot hverandre. Pengepolitikken kan ikke ta et hovedansvar for høy sysselsetting, men den kan, sammen med en velfungerende lønnsdannelse og en finanspolitikk som fremmer vekst og stabilitet, bidra til gode rammevilkår for arbeidsmarkedet.

Gjennom 2023 hevet Norges Bank styringsrenten seks ganger, fra 2,75 pst. til 4,5 pst., som er det høyeste nivået på styringsrenten siden 2008. Prognosen for styringsrenten ble oppjustert flere ganger, og den største oppjusteringen var fra PPR 1/23 (publisert i mars) til PPR 2/23 (publisert i juni). Departementet uttalte i Finansmarkedsmeldingen at renteøkningene har vært nødvendige for å få bukt med den høye prisveksten og for å få inflasjonen ned mot målet. Samtidig har Norges Bank, etter departementets vurdering, også tatt betydelig hensyn til produksjon og sysselsetting. Denne avveiingen kommer blant annet til syne ved at inflasjonen i bankens prognoser ikke kommer tilbake til målet før etter utgangen av prognoseperioden, mens arbeidsledigheten holder seg under det historiske gjennomsnittet for de siste tjue årene, selv om den øker noe gjennom prognoseperioden.

I forbindelse med rentemøtet i mai i år publiserte komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet en oppdatering av sin pengepolitiske strategi. Strategien beskriver hvordan komiteen tolker mandatet for pengepolitikken. I tillegg beskriver den hvordan komiteen vil innrette pengepolitikken i møte med ulike forstyrrelser som kan treffe økonomien. Den oppdaterte strategien er i tråd med hvordan banken har utøvet pengepolitikken de siste årene og innebærer ingen ny retning for pengepolitikken. Komiteen viser imidlertid til at utfordringene for pengepolitikken er annerledes i dag enn da strategien først ble vedtatt i 2021, da vi hadde bak oss en lang periode med lav prisvekst og lave renter internasjonalt. De siste årene har verdensøkonomien vært preget av høy inflasjon og en markert oppgang i rentene. I den oppdaterte strategien presiserer komiteen at den tolker mandatet slik at det skal legges stor vekt på sysselsettingen – også i situasjoner der inflasjonen avviker mye fra målet.

Rentebanen fra mars indikerer at styringsrenten vil holdes på 4,5 pst. en god stund fremover, før den settes gradvis ned fra høsten. På rentemøtet i mai ble renten holdt uendret. Komiteen uttalte at informasjonen de hadde fått siden mars, indikerte at det kunne bli behov for å holde renten oppe lenger enn de tidligere så for seg. Selv om prisveksten ble litt lavere enn anslått, var den økonomiske aktiviteten litt høyere enn ventet, og lønnsveksten så også ut til å bli høyere enn anslått. Norges Bank pekte også på at renteforventningene ute hadde økt og at kronen var noe svakere enn lagt til grunn. Komitéen gjentok budskapet fra mars om at den er beredt til å heve renten igjen for å få prisveksten ned til målet innen rimelig tid. Renten kan også bli satt ned tidligere enn komiteen så for seg i mars dersom oppbremsingen i norsk økonomi blir kraftigere eller inflasjonen faller raskere.

3.3 Finansiell stabilitet og makroregulering

Veksten i husholdningenes gjeld har de siste årene avtatt, og gjeldsveksten er nå lavere enn veksten i husholdningenes inntekter, se figur 3.14. Det har ført til at husholdningenes gjeld som andel av inntekt (gjeldsbelastningen) har flatet ut, etter å ha vokst i flere tiår. Dersom vi fremover får en lengre periode der inntektene vokser raskere enn gjelden, vil det bidra til en nedgang i husholdningenes gjeldsbelastning, som på sikt kan dempe husholdningenes sårbarhet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Lånegjeld som andel av disponibel inntekt.

² Renteutgifter som andel av disponibel inntekt og renteutgifter.

³ Renteutgifter og anslått avdrag på lånegjelden som andel av disponibel inntekt og renteutgifter.

Kilde: Norges Bank.

Den høye gjelden i husholdningene gjør at en forholdsvis stor andel av deres inntekter går til å betjene renter og avdrag. Høy gjeldsbetjeningsgrad øker risikoen for at husholdningene må stramme inn på konsumet ved høyere rente eller ved et plutselig inntektsbortfall. De aller fleste har flytende rente på lånene sine, mens det i andre land ofte er mer vanlig med fastrente. Flytende rente innebærer at renteendringer slår raskt ut i lånekostnadene. Innstramming i husholdningenes forbruk vil kunne påvirke bedrifters inntjening og deres evne til å betale gjeld, noe som igjen kan føre til økte tap i bankene. Så langt i perioden med renteøkninger har konsumet holdt seg bedre opp enn ventet, se omtale i kapittel 2. Det tyder på at både husholdninger og banker har tatt høyde for at renten kan øke når det er inngått nye låneavtaler.

Både gjeld og formue er ujevnt fordelt mellom husholdningene. De yngre gruppene av låntakerne har det meste av gjelden, mens de eldre har en relativt høyere andel av formuen. Husholdninger med høy gjeld og begrensede oppsparte midler er spesielt sårbare for økt rente, boligprisfall og bortfall av inntekter.

Lån med pant i næringseiendom står for nesten halvparten av bankenes utlån til bedrifter, og er historisk det segmentet som har gitt de største utlånstapene. Bankenes høye eksponering mot næringseiendom utgjør en betydelig sårbarhet i det norske finanssystemet.

Næringseiendomsprisene har økt kraftig de siste ti årene, men høyere renter bidrar nå til at den forventede avkastningen ved sikre plasseringer, som statsobligasjoner, har økt. Dermed stiller investorer også høyere krav til avkastning i eiendomsprosjekter, slik at de isolert sett er villige til å betale mindre for næringseiendommer enn tidligere. Prisene på næringseiendom har falt med om lag 20 pst. siden våren 2022. Prisnedgangen er trolig blitt dempet av et sterkt leiemarked og inflasjonsjustering av leiepriser. Ifølge Norges Bank er det ikke tydelige tegn til at eiendomssalg drevet av finansielle problemer i enkeltforetak har forsterket prisfallet på næringseiendom. Bankenes tap på utlån til næringseiendom har økt noe, men er på lave nivåer.

Regjeringen har de siste årene iverksatt tiltak for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i boligmarkedet, dempe sårbarheten i husholdningene og gjøre det finansielle systemet bedre i stand til å tåle forstyrrelser. Ett av virkemidlene i makroreguleringen er systemrisikobufferkravet, som skal gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap og andre forstyrrelser som kan oppstå som følge av strukturelle sårbarheter i økonomien og annen systemrisiko av langvarig karakter. Finansdepartementet vurderer nivået på systemrisikobufferkravet annethvert år basert på råd fra Norges Bank. Systemrisikobufferkravet gjelder nå for alle norske banker, etter at en overgangsordning for standardmetodebankene løp ut ved årsskiftet 2023/2024. Norske banker oppfyller kapitalkravene med god margin. Norges Bank ga i mai 2024 departementet råd om å holde systemrisikobufferkravet uendret på 4,5 pst.

Utlånsforskriften skal forebygge finansiell sårbarhet i husholdninger og banker, og stiller blant annet krav til hvor stort et lån kan være i forhold til boligens verdi og låntakernes inntekt. Utlånsforskriften gjelder frem til 31. desember 2024. Finanstilsynet skal innen 23. august 2024 gi Finansdepartementet råd om innrettingen av utlånsforskriften etter 31. desember 2024. Som ledd i vurderingene skal Finanstilsynet innhente faktagrunnlag og analyser fra Norges Bank.

Utsiktene for finansiell stabilitet og utviklingen i norske finansinstitusjoner og finansmarkeder er nærmere omtalt i Finansmarkedsmeldingen 2024.

3.4 Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet

3.4.1 Sysselsettingspolitikken

Regjeringen legger vekt på at alle som kan og vil jobbe, skal få mulighet til det. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, sørge for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Det er et mål at flere skal i jobb og færre på trygd. Arbeid utjevner sosiale forskjeller og motvirker fattigdom. Regjeringen vil, i samarbeid med partene i arbeidslivet, bidra til et seriøst og organisert arbeidsliv.

Arbeidsmarkedstiltak er viktig for å få flere i jobb og skal tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. Både under finanskrisen og i forbindelse med det økonomiske tilbakeslaget etter oljeprisfallet i 2014 ble tiltaksnivået økt, for deretter å bli redusert de påfølgende årene. Ungdom, langtidsledige, innvandrere fra land utenfor EØS-området og personer med nedsatt arbeidsevne gis prioritet for å delta på tiltak. De fleste som blir arbeidsledige, er bare ledige i kortere perioder og har i liten grad behov for å delta på tiltak. Utsatte grupper vil derimot kunne ha særskilt behov for å delta på arbeidsmarkedstiltak. Det gjelder særlig personer med nedsatt arbeidsevne. Målt i antall tiltaksplasser er tiltaksnivået rettet mot denne gruppen vesentlig høyere og har over tid også variert relativt sett mindre enn tiltak rettet mot arbeidsledige, se figur 3.15.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Tall for perioden 2000–2023 er årlig gjennomsnitt. Tall for 2024 er gjennomsnittet i perioden januar-april.

Kilde: Nav.

For å styrke innsatsen for å få flere utsatte grupper, herunder fordrevne fra Ukraina, raskere over i jobb, ble bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak økt i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2023, og den høyere bevilgningen ble videreført i saldert budsjett for 2024. Regjeringen foreslår ingen endringer i bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak i Revidert nasjonalbudsjett. Det innebærer at det er grunnlag for å ha i gjennomsnitt 60 000 plasser i år.3 I tillegg gir bevilgningen rom for å gjennomføre vel 13 000 plasser til tiltaket Varig tilrettelagt arbeid (VTA). Dette er tiltak hvor arbeidsoppgavene er tilrettelagt for uføre.

Regjeringen satte sommeren 2023 ned en hurtigarbeidende arbeidsgruppe som skulle se på tiltak for arbeidsmarkedsintegreringen av ukrainske flyktninger. På bakgrunn av forslag fra denne gruppen har regjeringen iverksatt en rekke tiltak i løpet av høsten 2023 og våren 2024 for å øke arbeidsmarkedsdeltakelsen blant ukrainske flyktninger. Det er blant annet blitt etablert et nasjonalt tilbud om digital norskopplæring, som vil gjøre det enklere å kombinere dette med arbeid. Regjeringen har også gjort midlertidige endringer i integreringsforskriften som skjerper kravene til arbeidsretting av introduksjonsprogrammet.

I tillegg til å tilby arbeidsmarkedstiltak legger Nav betydelig vekt på arbeidsrettet oppfølging av personer som står utenfor arbeidsmarkedet, slik at de lettere kan komme i aktivitet og jobb. Regjeringen foreslår å øke driftsbevilgningen til Nav med 75 mill. kroner i andre halvår i år, hvorav 25 mill. kroner rettes inn mot arbeidsrettet oppfølging. Det skyldes blant annet et økt behov for å bistå et stort antall ukrainske fordrevne ut i arbeid.

Yrkesdeltakelsen er lav i flere innvandrergrupper. Det gjelder særlig blant kvinner fra ikke-vestlige land. For å øke kvalifikasjonene til denne gruppen, slik at de i større grad kan delta i arbeidsmarkedet, ble tilskuddsordningen Jobbsjansen etablert i 2005, med individuelt tilpassede tiltak. Regjeringen foreslår å øke bevilgningen til Jobbsjansen i andre halvår med 20 mill. kroner. Det vil bidra til å få flere innvandrerkvinner som står langt unna arbeidsmarkedet over i jobb.

Regjeringen vektlegger tiltak som kan bidra til lavere sykefravær. Intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) har som mål å redusere sykefraværet og hindre frafall fra arbeidslivet. I IA-avtalen, som gjelder ut 2024, er det et mål at sykefraværet skal reduseres med 10 pst. sammenlignet med årsgjennomsnittet for 2018. Det samlede sykefraværet har økt betydelig de siste fem årene, og avstanden til målet i IA-avtalen har økt, se figur 3.16. I fjerde kvartal i fjor utgjorde sykefraværet hele 7 pst. av alle avtalte dagsverk sesongjustert, mot 6,6 pst. i tilsvarende periode året før. Det innebærer at sykefraværet har økt med i underkant av 6 pst. i denne perioden, og fraværet er nå mer enn 20 pst. høyere enn gjennomsnittet for 2018. Høyt sykefravær innebærer tap av arbeidsinnsats, og økningen i fraværet er bekymringsfull fordi mange med langvarig sykefravær ender på AAP og uføretrygd.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.4.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

En velfungerende lønnsdannelse og det inntektspolitiske samarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet legger til rette for at vi over tid kan ha høy sysselsetting og lav arbeidsledighet, og samtidig en moderat lønnsvekst. Partene i arbeidslivet har ansvar for gjennomføringen av lønnsoppgjørene, mens myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked.

I lønnsoppgjørene forhandler sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor (frontfaget) først, slik at lønnsveksten er tilpasset frontfagets konkurranseevne. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) utarbeider deretter, i forståelse med Landsorganisasjonen (LO), et anslag for lønnsveksten i industrien samlet i NHO-området. Dette anslaget danner en norm for lønnsveksten i forhandlingsområdene som følger etter. Det bidrar til at lønnsveksten i økonomien samlet ikke blir høyere enn det konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. I tillegg til lønnsomheten i næringslivet vil knappheten på arbeidskraft og konsumprisveksten på kort sikt også påvirke den samlede lønnsveksten.

Over tid har den samlede lønnsveksten i økonomien vært om lag på linje med frontfagsrammen, se figur 3.17, selv om årslønnsveksten var noe høyere i 2021 og 2022. Årslønnsveksten tok seg betydelig opp i fjor. Foreløpige nasjonalregnskapstall viser at gjennomsnittlig årslønn økte med 5,2 pst. i 2023 for økonomien samlet, etter en vekst på 4,3 pst. det foregående året. Den høye lønnsveksten må ses i sammenheng med at høye råvarepriser og svekket kronekurs har bidratt til god lønnsomhet i industrien. Samtidig har lav arbeidsledighet bidratt til at mange arbeidsgivere opplever problemer med å rekruttere eller beholde relevant arbeidskraft. Tall fra a-ordningen viser at avtalt månedslønn økte med 6,1 pst. fra første kvartal 2023 til første kvartal 2024 i gjennomsnitt for alle næringer. I den samme perioden var lønnsveksten i staten og kommunalforvaltning enda høyere, med henholdsvis 6,7 pst. og 6,6 pst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Finansdepartementet.

God inntjening i store deler av industrien, sammen med høy etterspørsel etter arbeidskraft og lav arbeidsledighet, gir grunnlag for høy lønnsvekst. Samtidig har inflasjonen kommet ned, slik at det er utsikter til reallønnsvekst og bedret kjøpekraft.

Årets tariffoppgjør er et hovedoppgjør. Det innebærer at det også forhandles om andre deler av tariffavtalene enn lønn. Partene i frontfaget kom til enighet etter mekling. NHO anslår, i forståelse med LO, årslønnsveksten i industrien samlet (arbeidere og funksjonærer) i NHO-området til 5,2 pst. i 2024. Også andre etterfølgende tariffoppgjør er kommet til enighet innenfor den anslåtte frontfagsrammen. I tråd med dette anslås det i denne meldingen en årslønnsvekst på 5,2 pst. i år.

3.4.3 NOU 2023: 30 Utfordringer for lønnsdannelsen og norsk økonomi – høringsuttalelser

Regjeringen satte 27. januar 2023 ned et utvalg som fikk i oppgave å vurdere utfordringer for lønnsdannelsen og norsk økonomi i lys av nye utviklingstrekk. Utvalget ble bedt om å drøfte hvordan frontfagsmodellen skal praktiseres for å møte utfordringer norsk økonomi står overfor, samt å vurdere om det er utviklingstrekk som kan svekke oppslutningen om og troverdigheten til frontfagsmodellen. Utvalget ble ledet av professor Steinar Holden og besto av partsrepresentanter fra LO, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Unio Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede, Akademikerne, NHO, Virke, Spekter, Kommunenes sentralforbund (KS) og staten ved arbeidsgiveravdelingen i Kommunal- og distriktsdepartementet, i tillegg til fire uavhengige eksperter, en representant fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet og en representant fra Finansdepartementet. Utvalget leverte sin utredning NOU 2023: 30 Utfordringer for lønnsdannelsen og norsk økonomi til Finansdepartementet 15. desember 2023.

Utvalget samlet seg om 16 hovedkonklusjoner. Utvalget sluttet opp om frontfagsmodellen, og mente at det er viktig at det inntektspolitiske samarbeidet vedlikeholdes for å møte de utfordringene norsk økonomi står overfor. Det ble pekt på at det inntektspolitiske samarbeidet, i samspill med den økonomiske politikken, har bidratt til en god og balansert utvikling i norsk økonomi over tid, med høy verdiskaping, lav arbeidsledighet og en tilstrekkelig god kostnadsmessig konkurranseevne. Internasjonale sammenligninger viser at land med koordinert lønnsdannelse har høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet enn land uten en slik koordinering. Dette er i tråd med norske erfaringer, som viser at Norge har høyere sysselsetting, lavere arbeidsledighet og mindre lønnsforskjeller enn de fleste andre land. Utvalget viste også til at det er iboende interessemotsetninger i lønnsdannelsen, og at spenninger dette skaper kan forsterkes ved store og uventede omveltninger i økonomien. Etter utvalgets vurdering er koordinert lønnsdannelse gjennom frontfagsmodellen særlig viktig i slike tider.

I omtalen av den makroøkonomiske politikken skrev utvalget blant annet at for å opprettholde et høyt sysselsettingsnivå, er det viktig at den økonomiske politikken praktiseres fleksibelt og framoverskuende slik at de tilbakevendende egenskapene for lønns- og prisveksten som skjer gjennom lønnsdannelsen, får tid til å virke. Samtidig har sentralbanken både et ansvar og en sentral rolle i å sikre lav og stabil inflasjon over tid, og politikken må utformes slik at inflasjonen kan komme ned på målet innen en rimelig tidshorisont. Utvalget skrev videre at for at de svakeste i arbeidsmarkedet i større grad skal henge med i inntektsutviklingen, er det først og fremst viktig med et høyt sysselsettingsnivå og en velfungerende arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikk, slik at flere kommer i jobb. Inntektsutviklingen er også avhengig av ryddige lønns- og arbeidsvilkår, og det bør søkes å øke organisasjonsgraden og tariffdekningen for grupper som nå i liten grad tar del i det organiserte arbeidslivet.

Utvalget pekte på at reallønnsveksten har ligget under produktivitetsveksten i mange høyinntektsland, noe som har ført til en markert nedgang i lønnsandelen. I Norge har denne tendensen vært svakere enn i mange andre land. Utvalget mente at det er viktig med tiltak på mange områder, som effektiv konkurransepolitikk, skattepolitikk og arbeidsmarkedspolitikk mv., og et organisert arbeidsliv, for å sikre at økt produktivitet og inntekt i økonomien som helhet over tid gir økt reallønn og kommer hele befolkningen til gode.

Utvalget viste til at lavere vekst i arbeidstilbudet og økte omsorgsbehov kan gi økt knapphet på arbeidskraft. Utvalget fremhevet at arbeidskraften da må forvaltes godt, og at det er viktig at arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikken bidrar til at skifte av jobb og yrke skjer mest mulig smidig. Arbeidsmarkeds-, utdannings- og integreringspolitikken må sammen bidra til at flest mulig som er i randsonen eller som står helt utenfor arbeidsmarkedet, kan delta i arbeidslivet. Utdanningskapasiteten for ulike typer utdanning må ses i sammenheng med arbeidsmarkedets behov, slik at det legges til rette for at viktige sektorer får tilstrekkelig kvalifisert arbeidskraft.

Utvalget drøftet at det fremover trolig vil bli økende knapphet på arbeidskraft, og en betydelig videre økning i sysselsettingen innen helse- og omsorgssektoren vil bli mer krevende. Utvalget viste til at frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i store forhandlingsområder er om lag den samme over tid, noe som gir mindre rom for lønn som mekanisme til endringer i fordelingen av arbeidskraft i økonomien. Hvis strukturelle endringer fordrer endring i fordelingen av arbeidskraft mellom ulike sektorer og virksomheter, må det dermed først og fremst søkes dekket på andre måter, som gjennom tilgang på ledige jobber, bruk av utdannings- og kompetansepolitikken og mobilisering av arbeidskraft. Utvalget pekte på at om det skulle bli en vedvarende og betydelig knapphet på arbeidskraft i en sektor, til tross for omfattende tiltak for å bøte på problemet, vil ikke det være bærekraftig. Lønnsdannelsen må være fleksibel nok til å understøtte en effektiv allokering av arbeidskraften, gi kvalitet i velferdstjenestene og gi rom for nødvendige strukturelle endringer. Utvalget mente at slik frontfagsmodellen er blitt praktisert etter Holden III-utvalget, foreløpig gir tilstrekkelig rom og fleksibilitet til å kunne løse utfordringene.

Representantene fra Unio og Akademikerne viste i en mindretallsmerknad til at fleksibiliteten i frontfagsmodellen gir rom for ulike økonomiske rammer i de ulike forhandlingsområdene, og at lønn i større grad bør benyttes som virkemiddel for å understøtte allokering av arbeidskraft. Det understrekes i mindretallsmerknaden at det er viktig at fleksibiliteten som ligger i frontfagsmodellen benyttes for å sikre nødvendige offentlig finansierte tjenester og velferdsordninger i fremtiden. Representantene fra Akademikerne ga dessuten utrykk for at anslaget for årslønnsveksten ikke skal representere et gulv eller tak, og ikke må være styrende for de etterfølgende lokale kollektive forhandlingene slik at de fire kriterier i tariffavtalene (bedriftens økonomi, produktivitet, fremtidsutsikter og konkurranseevne) ikke benyttes etter hensikten.

Utvalgets flertall, alle med unntak av representantene for Akademikerne og Unio, fremhevet at flere av synspunktene i mindretallsmerknaden allerede står i utvalgets rapport. Dette gjelder blant annet at lønnsdannelsen må være fleksibel nok til å understøtte en effektiv allokering av arbeidskraften og at en troverdig ramme for lønnsveksten verken skal være gulv eller tak. Flertallet understreket samtidig at enkelte synspunkter i mindretallsmerknaden bryter med viktige forutsetninger for at frontfagsmodellen kan fungere. Dette gjelder særlig synet på rammens normgivende virkning for lokale forhandlinger og graden av fleksibilitet rundt rammen.

Utvalget kom ikke med konkrete politikkforslag, men med en anbefaling om å lage faglige arenaer for å utveksle analyser og erfaringer om samspillet mellom frontfagsmodellen og den økonomiske politikken basert på ulike analyseverktøy. Utvalget la vekt på at slike faglige arenaer, der fagpersoner fra partene i arbeidslivet, Finansdepartementet, Norges Bank og andre relevante aktører kan møtes for å utveksle analyser og erfaringer basert på de ulike analyseverktøyene, kan bidra til å fremme en felles forståelse. Dette følges opp ved et planlagt møte i første del av juni 2024.

Høringsinstansenes merknader

Utvalgets rapport ble sendt på høring med frist for innspill 15. april 2024. Følgende høringsinstanser hadde merknader til utvalgets rapport: NHO, LO, Virke, KS, YS, Akademikerne, Samfunnsøkonomene, Tekna–Teknisk-naturvitenskapelig forening, Juristforbundet, Lektorlaget, Naturviterne, Norges ingeniør- og teknologiorganisasjon (NITO), Unio, Norsk Sykepleierforbund, Forskerforbundet, Norsk tjenestemannslag Skatt (NTL Skatt) og Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), Hovedorganisasjonen KA, Oslo Kommune, Senior Norge, Norges Rederiforbund, Samfunnsbedriftene og Likestillings- og diskrimineringsombudet. Nedenfor følger noen hovedpunkter fra høringsinstansenes merknader.

NHO støtter utvalgets 16 hovedkonklusjoner, samt flertallets kommentar til mindretallsmerknaden fra Akademikerne og Unio. NHO trekker blant annet frem i sitt høringssvar at det er en forutsetning for at frontfagsmodellen skal fungere at det kan gis en troverdig ramme for årslønnsveksten i industrien, noe som innebærer at frontfagsrammen må være normgivende for de lokale forhandlingene.

LO støtter utvalgets hovedkonklusjoner. LO trekker frem viktigheten av at lønnsveksten i konkurranseutsatt industri skal fungere som en norm, og at systematiske etterslep over tid kan rettes opp uten å bryte med modellen.

Virke stiller seg bak utvalgets konklusjoner, og flertallets kommentar til mindretallsmerknaden. Virke trekker frem at modellen slik den er praktisert etter Holden III-utvalget foreløpig gir tilstrekkelig fleksibilitet til å møte utfordringene en står overfor fremover.

KS støtter opp om frontfagsmodellen og utvalgets hovedkonklusjoner, samt flertallsmerknaden til mindretallsmerknadene. KS trekker blant annet frem at det er tilstrekkelig fleksibilitet i frontfagsmodellen, og viktigheten av en høy tariffdekning, i tråd med utvalgets vurdering.

YS støtter utvalgets konklusjoner, og peker på at frontfagsmodellen har tjent arbeidstakerne i Norge generelt godt over flere tiår. YS fremhever særlig viktigheten av å fortsatt slutte opp om modellen i lys av de økonomiske utsiktene, og mener samtidig at en innenfor dagens modell må tillate at grupper som har kommet dårlig ut, kan løftes.

Akademikerne mener utvalget i stor grad er omforent om at man støtter opp om frontfagsmodellen, men at det er spenninger knyttet til hvordan frontfagsmodellen skal forstås og praktiseres. I sitt høringssvar utdyper Akademikerne noen av temaene som mindretallsmerknaden omhandler, blant annet knyttet til modellens fleksibilitet og betydningen av frontfagsanslaget. Samfunnsøkonomene, Tekna, Juristforbundet, Lektorlaget og Naturviterne er medlemsforeninger i Akademikerne, og støtter alle opp om Akademikernes mindretallsmerknad i utvalget. Videre trekker Tekna frem viktigheten av lokale lønnsforhandlinger, og mener frontfagsmodellen ikke bør legge begrensninger på bruk av lønn som et virkemiddel i konkurransen om arbeidskraften. Samfunnsøkonomene mener frontfagsmodellen har stivheter som med fordel kan tilpasses i anvendelsen av modellen, og foreslår tiltak som skal gi større fleksibilitet mellom de ulike virksomhetene som staten driver. Juristforbundet understreker at frontfaget i stor grad har blitt praktisert som et tak, og at denne praktiseringen underminerer frontfagsmodellen. NITO, som er tilsluttet Akademikerne i de sentrale forhandlingene, støtter også opp om Akademikernes mindretallsmerknad, og mener Frontfagsmodellutvalget burde åpne modellen for å justere skjevheter i lønnsnivå mellom grupper.

Unio viser til mindretallsmerknaden fra Unios medlem. Unio mener hovedproblemet med frontfagsmodellen er at den utelukkende forholder seg til lønnsvekst mellom tariffområder, mens den ikke tar høyde for forskjeller i lønnsnivå. Norsk Sykepleierforbund (NSF), som er et medlemsforbund i Unio, skriver i sitt høringssvar at hovedproblemet med frontfagsmodellen er at den utelukkende forholder seg til lønnsutvikling mellom tariffområdet, mens den ignorerer forskjeller i lønnsnivå, og at utvalget burde gitt frontfagsmodellen større rom for lønnsøkninger i offentlige helse- og omsorgstjeneste. NSF trekker også frem at modellen sementerer likelønnsgapet og lønnsgapet mellom offentlig og privat sektor. Forskerforbundet, som også er et medlemsforbund i Unio, viser til at det har vært en skjev lønnsutvikling til statsansatte, og at systemet ikke fungerer godt nok til å sikre en rettferdig lønnsutvikling for alle arbeidstakere

NTL Skatt og DFØ støtter frontfagsmodellen og de underliggende premissene i den. Samtidig mener de at frontfagsmodellen ikke praktiseres i tråd med frontfagsmodellens intensjon for deres medlemmer, og at det er med bekymring at utvalget ikke har løftet at størrelsen på individuelle lokale lønnstillegg i statlig sektor skaper uro.

Hovedorganisasjonen KA stiller seg bak utvalgets overordnede konklusjoner, og deler bekymringen til flertallet i utvalget om at frontfagsmodellen vil undergraves hvis noen grupper i det organiserte arbeidslivet kan frikoble seg frontfagsrammen, eller hvis praktiseringen innebærer at noen store forhandlingsområder over tid får en vesentlig høyere lønnsvekst enn andre.

Oslo Kommune mener rapporten gir verdifull innsikt og støtter utvalgets flertallsmerknad.

Norges Rederiforbund støtter utvalgets vurderinger og hovedkonklusjoner, og trekker særlig frem at et pragmatisk og fleksibelt syn på resultatet i frontfaget er viktig for deres medlemmer, som opererer i konjunktur- og konkurranseutsatte næringer.

Samfunnsbedriftene støtter rapportens konklusjoner, og påpeker at de mener at frontfagsmodellen ivaretar behovet for fleksibilitet, samtidig som rammen likevel skal være en norm.

Senior Norge slutter seg i all hovedsak til utvalgets mål og hovedkonklusjoner, men etterspør en utdypning og klargjøring om nyansen mellom flertallets og mindretallets synspunkter på hvilket rom det er for å bruke fleksibiliteten i frontfagsmodellen.

Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at effekten på likestilling bør være et av momentene som vurderes når frontfagsmodellen diskuteres. Ombudet mener at mindretallsmerknaden vil kunne ha en positiv betydning for likestillingen i arbeidslivet.

3.5 Klimapolitikken

3.5.1 Utviklingen internasjonalt

I Parisavtalen, som trådte i kraft i 2016, forplikter partene seg til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å oppnå det langsiktige temperaturmålet setter Parisavtalen et kollektivt, globalt utslippsmål. Partene tar sikte på at de globale klimagassutslippene skal slutte å øke snarest mulig. Deretter skal utslippene reduseres raskt slik at det i løpet av andre halvdel av dette århundret blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser.

Under Parisavtalen er det bestemt at landene hvert femte år skal vurdere status og kollektiv fremgang mot Parisavtalens langsiktige mål, herunder temperaturmålet (kalt «global gjennomgang»). Denne gjennomgangen skal gi informasjon til partene, når de hvert femte år skal melde inn nye eller oppdaterte nasjonalt fastsatte bidrag (klimamål). I henhold til Parisavtalen skal alle land i 2025 melde inn nye klimamål for perioden etter 2030.

Hovedsaken på klimatoppmøtet i Dubai i desember 2023 var gjennomføringen av den første globale gjennomgangen. Det fremgår av gjennomgangen at partene anerkjenner at det har vært en betydelig kollektiv fremgang mot temperaturmålet i Parisavtalen. Samtidig anerkjenner partene at det er nødvendig med omfattende, raske og vedvarende utslippsreduksjoner av klimagasser for å begrense oppvarmingen til 1,5 °C. Partene understreket milepæler som må nås for å holde 1,5 °C innen rekkevidde: Verdens utslipp må nå toppen i 2025, deretter reduseres med 43 pst. innen 2030 og med 60 pst. innen 2035 sammenlignet med 2019-nivå. I 2050 må det være balanse mellom opptak og utslipp av CO₂. Videre ble det enighet om at partene oppfordres til å bidra til en global innsats for å omstille seg bort fra fossile brensler i energisystemer, tredoble installert kapasitet for fornybar energiproduksjon og akselerere annen null- og lavutslippsteknologi, herunder karbonfangst og -lagring og atomkraft.

Samtidig som globale utslipp av klimagasser har fortsatt å øke, har flere land forsterket sine klimamål og sin klimapolitikk de siste årene. Verden dreier seg i en mer klimavennlig retning, og næringslivet omstiller seg. Nye teknologier utvikles og tas i bruk i alle sektorer. Kostnaden ved utslippsfri kraftproduksjon, slik som vindkraft på land og solkraft, er betydelig redusert de siste årene, og er i flere tilfeller konkurransedyktig mot fossil kraft. Det observeres et skifte i energibruk, og flere land arbeider for å gjøre seg mindre avhengig av fossile energikilder. Mange gjennomførbare, effektive og billige løsninger er tilgjengelige. Ifølge FNs klimapanel kan klimatiltak som koster under 100 USD per tonn CO₂-ekvivalenter, om lag 1 100 kroner, halvere globale klimagassutslipp innen 2030 sammenlignet med 2019-nivå.4 Omtrent halvparten av dette er utslippsreduksjoner med en kostnad under 20 USD per tonn CO₂-ekvivalenter, i overkant av 200 kroner. Til sammenligning ligger kvoteprisen i EUs kvotesystem per 8. mai 2024 på om lag 800 kroner, mens avgiften på norske ikke-kvotepliktige utslipp er på 1 176 kroner i 2024. Om lag 85 pst. av norske utslipp er ilagt enten klimaavgift, kvoteplikt, eller begge deler. Både omfang og nivå på prisingen av utslipp i Norge er svært høy i internasjonal sammenheng. Ifølge Verdensbanken har andelen av globale utslipp som prises av klimaavgifter eller kvotehandelssystemer, økt fra 7 pst. til rundt 23 pst. de siste ti årene.5 Likevel anslår Verdensbanken at mindre enn 5 pst. av de globale utslippene er priset høyt nok til at verden er i rute til å nå Parisavtalens temperaturmål.

FNs miljøprogram anslo i november 2023 at en videreføring av dagens politikk og virkemidler ville føre til en global oppvarming på 3 °C innen utgangen av dette århundret.6 Videre vurderer de at oppfyllelse av klimamålene som land har meldt inn under Parisavtalen, vil kunne redusere anslått global oppvarming til 2,5 °C. Hvis land i tillegg oppfyller annonserte netto null-mål, som er satt av en rekke land fra 2050 og utover, reduseres anslaget til 2 °C. Innfrielse av målene vil kreve økt innsats fra flere land.

3.5.2 Norges klimamål og samarbeid med EU

Regjeringen fører en ambisiøs klimapolitikk. Norges mål under Parisavtalen er å redusere utslippene av klimagasser med minst 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Målet er lovfestet i klimaloven. Det følger av EØS-avtalen at Norge deltar i kvotesystemet (EU ETS). Ettersom Norge og EU har separate mål under Parisavtalen, må det gjennomføres et mellomstatlig oppgjør for å fordele utslippseffekten av kvotesystemet. Det er utslippsreduksjonene Norge får tildelt i dette oppgjøret, og ikke de faktiske utslippene fra norske kvotepliktige virksomheter, som avgjør kvotesystemets bidrag til oppfyllelsen av Norges mål under Parisavtalen.

Gjennom klimaavtalen med EU som ble inngått i 2019, har Norge forpliktet seg til å samarbeide med EU om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990-nivå. Klimaavtalen med EU innebærer norsk deltakelse i innsatsfordelingsforordningen, som i all hovedsak omfatter utslipp fra transport, jordbruk og avfall, og regelverket for skog- og arealbruk.

EUs medlemsland har blitt enige om et revidert klimaregelverk som skal sørge for at EU når sitt 2030-mål under Parisavtalen om å redusere netto utslipp med 55 pst. sammenlignet med 1990. Utslipp omfattet av EU ETS skal i revidert regelverk reduseres med 62 pst. innen 2030 sammenlignet med 2005, en økning fra tidligere mål som var 43 pst. Deler av utslippene fra både innenriks og internasjonal sjøfart er omfattet av kvotesystemet fra 1. januar 2024. EU skal vurdere om utslipp fra avfallsforbrenning skal omfattes før 2030. EU har i tillegg besluttet å opprette et separat kvotesystem for utslipp fra brensel til bygningssektoren, veitransportsektoren og andre sektorer (typisk ikke-kvotepliktig industri), kalt ETS2, fra 2027. I innsatsfordelingsforordningen skal EU samlet redusere utslippene med 40 pst. innen 2030 sammenlignet med 2005, en økning fra det tidligere målet på 30 pst. For skog og arealbruk har EU-landene blitt enige om et samlet mål om netto opptak på 310 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2030.

Regjeringen ønsker å videreføre klimasamarbeidet med EU og arbeider ut ifra at det forsterkede 2030-målet under Parisavtalen skal oppfylles i samarbeid med EU. Norge er i dialog med EU om hvorvidt, og eventuelt på hvilke vilkår, oppdaterte regelverk for innsatsfordelingen og skog- og arealbruk skal gjøres gjeldende for Norge. Stortinget avgjør om samtykke skal gis til innlemmelse av disse rettsaktene i EØS-avtalens protokoll 31. Endringene i klimakvoteregelverket ble etter samtykke fra Stortinget formelt innlemmet i EØS-avtalen i desember 2023. Det forsterkede klimakvoteregelverket gjennomføres i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteloven og klimakvoteforskriften.

Sektorovergripende klimaavgifter og deltakelse i kvotesystemet i EU er hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk. Om lag halvparten av Norges klimagassutslipp er omfattet av EUs kvotesystem. Kvotesystemet dekker utslipp fra kraftsektoren, petroleumsvirksomheten, det meste av landbasert industri og kommersiell luftfart. Regjeringen sikter mot å øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp til om lag 2 000 2020-kroner i 2030. I tråd med dette ble avgiften økt med 19 pst. i budsjettet for 2024. Innfasing av ny klimavennlig teknologi vil bidra til utslippsreduksjoner. Slike endringer tar tid og vil ofte innebære investeringer med en lang tidshorisont. For beslutninger om slike investeringer, for eksempel anskaffelse av en elbil eller batteridrevet ferge, vil forventet fremtidig avgiftsnivå være vel så viktig som dagens avgiftsnivå.

I tillegg til prising av utslipp brukes en rekke andre virkemidler i norsk klimapolitikk. Dette inkluderer direkte reguleringer, standarder, avtaler, subsidier til utslippsreduserende tiltak og støtte til forskning og teknologiutvikling.

Norske klimagassutslipp var 4,6 pst. lavere i 2022 enn i 1990. Utslipp per innbygger, utenom utslipp og opptak fra skog og arealbruk, har gått ned med om lag 25 pst. siden 1990. Siden toppåret 2007 har utslippene gått ned med i overkant av 13 pst. til 48,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2022. Rapportert netto opptak av klimagasser i skog og annen arealbruk var i 2022 på 13,7 mill. tonn. Det tilsvarte om lag 28 pst. av utslippene i øvrige sektorer.

Norge bidrar med betydelige utslippsreduksjoner i andre land, blant annet gjennom Klimainvesteringsfondet og Klima- og skoginitiativet. Klimainvesteringsfondet forvaltes av Norfund og ble etablert i 2022. Formålet med fondet er å bidra til den globale energiomstillingen gjennom å investere i fornybar energi i utviklingsland med store utslipp fra kullkraft og annen fossil kraftproduksjon. Hovedmålet til Klima- og skoginitiativet er å redusere klimagassutslipp fra avskoging og skogdegradering i utviklingsland for å muliggjøre et stabilt klima, bevare biologisk mangfold og bærekraftig utvikling.

I tillegg til de internasjonale forpliktelsene omtalt over, har Norge andre klimamål. For 2050 er målet at Norge skal bli et lavutslippssamfunn, og redusere utslippene med 90–95 pst. sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Målet er fastsatt i klimaloven. Der defineres lavutslippssamfunn som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming, som beskrevet i Parisavtalens temperaturmål. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i EUs kvotesystem.

Regjeringen har også satt et omstillingsmål for hele økonomien i 2030, se omtale i Meld. St. 2 (2021–2022) Revidert nasjonalbudsjett 2022.

Regjeringen er i gang med å vurdere nytt norsk mål under Parisavtalen for perioden etter 2030. Regjeringen tar sikte på å legge frem en stortingsmelding om klima for perioden etter 2030 før påske 2025. Klimautvalget 2050 leverte sin rapport, NOU 2023: 25, i oktober 2023. Utvalget hadde som mandat å utrede hvilke veivalg Norge står overfor for å nå målet om å bli et lavutslippssamfunn innen 2050. Rapporten og høringsinnspillene vil bli omtalt og inngå som grunnlag i arbeidet med stortingsmeldingen om klima.

3.6 Statens fond i Tromsø

3.6.1 Innledning

Regjeringen varslet i Hurdalsplattformen at det skal bygges sterke kompetansemiljøer i hele landet. Regjeringen vil etablere et nytt statlig fond i Tromsø og med det legge til rette for utvikling av nye kompetansemiljøer i Tromsø og Nord-Norge. Statens fond i Tromsø skal forvaltes av Folketrygdfondet, men ikke være del av Statens pensjonsfond.

Regjeringen fremmet 12. april 2024 Prop. 91 L (2023–2024) Lov om Statens fond i Tromsø. Lovforslaget tar utgangspunkt i vurderingene i Meld. St. 17 (2022–2023) Statens pensjonsfond 2023 kapittel 6 om etablering av en ny enhet for statlig kapitalforvaltning i Tromsø. Formålet med etableringen er å bygge kapitalforvaltningsmiljøer i Nord-Norge, mens målet med investeringene av midlene i fondet er å oppnå høyest mulig avkastning til en akseptabel risiko. Begge deler foreslås lovfestet. Investeringsstrategien for det nye fondet reguleres ikke i loven.

Fondskapitalen vil være et kapitalinnskudd i Folketrygdfondet som finansieres ved statlig opplåning. Regjeringen foreslår et kapitalinnskudd på 15 mrd. kroner, se Prop. 104 S (2023–2024) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2024. Finansdepartementet vil fastsette et mandat for forvaltningen av fondet i etterkant av Stortingets eventuelle lovvedtak og vedtak om finansiering.

3.6.2 Investeringsstrategi og forvaltningsmandat

3.6.2.1 Råd fra Folketrygdfondet

Finansdepartementet ba i brev 31. mars 2023 Folketrygdfondet blant annet om å vurdere hvilke markeder som kan være aktuelle å investere i for et nytt fond forvaltet av Folketrygdfondet. Folketrygdfondet anbefalte i brev 15. september 2023 børsnoterte selskaper i Norge og Norden som ikke inngår i referanseindeksen til Statens pensjonsfond Norge (SPN).7 Dette vil hovedsakelig være selskaper med lavere markedsverdi enn de selskapene som er i SPNs portefølje. Folketrygdfondet anbefalte også at fordelingen av kapital bør følge av størrelsen på markedene i de ulike landene, målt ved markedsverdier.

Folketrygdfondet fraråder investeringer i unoterte aksjer dersom Folketrygdfondet skal være forvalter av det nye fondet. Folketrygdfondet påpeker at en ny, statlig aktør kan skape overlapp med investeringsuniverset til andre statlige investorer. Staten har i dag allerede betydelig aktivitet rettet mot investeringer i unoterte norske selskaper gjennom blant annet Argentum, Investinor og Nysnø. Folketrygdfondet peker videre på at investeringer i unoterte selskaper krever en annen tilnærming og delvis også annen kompetanse enn investeringer i noterte selskaper. Unoterte selskaper har som regel få aksjonærer, og disse er nært knyttet til den operative driften. Eierskap praktiseres gjerne gjennom investeringsfond («private equity»), hvor verdiskaping skjer gjennom ulike strategier hvor fondet («general partner») tilbyr spisskompetanse. Det kan dreie seg om operative og finansielle strategier som har til hensikt å utløse selskapets potensial gjennom å tilby kompetanse og ressurser i en periode, for deretter å søke en realisasjon gjennom å selge selskapet. Verdiskapingsstrategier kan omfatte forretningsutvikling, optimalisering av verdikjede, fusjoner og oppkjøp («M&A»), finansiell struktur mm. Dette er forvalterkompetanse som Folketrygdfondet ikke besitter.

I brev 7. desember 2023 ba departementet Folketrygdfondet om ytterligere vurderinger av hvordan et forvaltningsmandat for fondet kan innrettes, med utgangspunkt i Folketrygdfondets anbefalinger i brev 15. september 2023. Folketrygdfondet ble blant annet bedt om å foreslå en markedsvektet referanseindeks med utgangspunkt i at indeksen bør settes sammen med sikte på at investeringene skal spres, at forvaltningen skal kunne gjennomføres kostnadseffektivt, at indeksen må være egnet til å måle resultatene som oppnås i forvaltningen og uten overlapp med aksjeindeksen for SPN. Folketrygdfondet ble også bedt om å redegjøre for hva det anser vil være hensiktsmessige risikorammer for forvaltningen, herunder hva som anses som en hensiktsmessig grad av aktiv forvaltning.

I brev 15. februar 2024 anbefalte Folketrygdfondet at referanseindeksen tar utgangpunkt i indeksen VINX Small Cap, levert av Nasdaq, justert for selskaper som inngår i referanseindeksen for SPN.8 Nasdaq utarbeider i dag SPN-indeksen for danske, svenske og finske aksjer og har derfor informasjon om hvilke utstedere som ikke skal inngå i indeksen for Statens fond i Tromsø. Folketrygdfondet har lagt vekt på at indeksen bare bør inneholde aksjer som er fritt omsettelige. Indeksen bør baseres på anerkjent metodikk og transparente kriterier. Behovet for uavhengighet tilsier at indeksleverandøren ikke bør være en bank eller et meglerhus. Indeksen bør videre være utbyttejustert for investor med norsk skatteposisjon, tilsvarende som for SPNs referanseindeks.

Indeksen Folketrygdfondet foreslår består per februar 2024 av 344 selskaper. Svenske selskaper vil utgjøre om lag 50 pst. av indeksen, danske i overkant av 20 pst., finske og norske selskaper om lag ti pst. hver, og islandske i overkant av fem pst. Om lag halvparten av selskapene vil ha en markedsverdi på mellom én og fire mrd. kroner.

Folketrygdfondet foreslår at rammen for avvik fra referanseindeksen, såkalt aktiv forvaltning, settes til fem prosentenheter målt med forventet relativ volatilitet. Folketrygdfondet mener en slik ramme vil være tilstrekkelig for å gjennomføre en meningsfull og handlebar aktiv forvaltning.

3.6.2.2 Høringsinnspill

Flere av innspillene som kom inn under høringen av forslaget til lov om Statens fond i Tromsø omhandler investeringsuniverset Finansdepartementet skal fastsette for fondet. I flere av disse innspillene anbefales det at fondet i Tromsø skal kunne investeres i unoterte aksjer samt i bedrifter i Nord-Norge.

Norinnova Forvaltning AS og Norinnova Invest AS foreslår bl.a. «…et todelt mandat på et tidligfasefond og et fond for unoterte og/børsnoterte aksjer».

Norinnova skriver videre at «[d]et er stort behov for aktiv og kompetent egenkapital for å utvikle fremtidige høyteknologiske vekstbedrifter i landsdelen. I første rekke er behovet størst for et nytt Såkornfond med statlig kapital og risikoavlastning etter samme modell som tidligere».

Næringsforeningen i Tromsøregionen skriver at «[d]ersom målet med fondet er å styrke det regionale næringslivet og gi gode ringvirkninger, bør også fondet ha mulighet til å investere i unoterte aktiva, da det er et fåtall av selskaper i det nordlige Norge og Norden som er notert på børs» og at «[e]t velutviklet kapitalforvaltningsfond kan bidra til økonomisk vekst i det nordlige Norge gjennom å være en katalysator for investeringer».

Næringsforeningen i Trondheimsregionen «… er enig med Finansdepartementets arbeidsgruppe og finanskomiteen i at det bør etableres nye mandater for investeringer i unoterte aksjer, men mener dette bør skje som ledd i den bredere vurdering av dette spørsmål som nå skjer i Finansdepartementet».

Troms fylkeskommune «… deler konklusjonen fra arbeidsgrupperapporten om Statlig Kapitalforvaltning i Tromsø, som mente at det trolig ville være lettere å finne nisjer der staten ikke allerede er til stede, i det unoterte markedet …» og anser videre at «…det er gode grunner til å gi Statens fond i Tromsø et investeringsmandat som også omfatter unoterte investeringer».

Tromsø kommune mener at «… det i framtida bør åpnes for at den statlige kapitalforvaltninga [i Tromsø] også skal kunne investere i det unoterte markedet».

Universitetet i Tromsø understreker at «… de vurderingene som Folketrygdfondet selv har gjort med det premiss at de selv skal være forvalter framstår som gjennomtenkte og gjennomførbare» samt at Folketrygdfondets vurdering av at «…et investeringsunivers i det unoterte ikke passer deres kompetanse og øvrige virksomhet er plausibelt».

3.6.2.3 Departementets vurderinger

Investeringsunivers og referanseindeks

Formålet med investeringene i Statens fond i Tromsø skal være høyest mulig avkastning gitt akseptabel risiko. Det er ikke et mål at fondet skal bidra med statlig kapitaltilgang for nordnorske selskaper spesifikt, jf. omtale i Prop. 91 L (2023–2024) Lov om Statens fond i Tromsø.

Finansdepartementet skrev i Meld. St. 17 (2022–2023) Statens pensjonsfond 2023 at en forutsetning for å bruke Folketrygdfondet som forvalter er at Folketrygdfondet skal kunne bygge på sin opparbeidede kompetanse. Også arbeidsgruppen som vurderte hvordan en ny statlig kapitalforvaltningsvirksomhet i Tromsø kan etableres, la vekt på at valg av forvalter og investeringsunivers må ses i sammenheng.

Folketrygdfondet fraråder investeringer i unoterte aksjer dersom Folketrygdfondet skal være forvalter, med bakgrunn i at dette investeringsområdet i stor grad er dekket av andre statlige kapitalforvaltere (herunder Investinor, Argentum og Nysnø) og krever kompetanse Folketrygdfondet ikke har.

Finansdepartementet understreker at investeringer i unoterte selskaper skiller seg vesentlig fra investeringer i noterte selskaper og at valg av forvalter må ses i sammenheng med valg av investeringsunivers. Departementet deler Folketrygdfondets vurderinger og legger opp til at Statens fond i Tromsø etableres med et investeringsunivers bestående av noterte selskaper, som er det investeringsområdet Folketrygdfondet har kompetanse på. Fordelingen av investeringene skal følge av markedenes størrelse. Når det er høstet noe erfaring vil det være naturlig å evaluere investeringsstrategien, herunder om investeringsuniverset bør justeres.

Som for Statens pensjonsfond anser Finansdepartementet at investeringsstrategien for forvaltningen av fondet i Tromsø bør ta utgangspunkt i målet om høyest mulig avkastning til en akseptabel risiko, fondets særtrekk og antagelser om hvordan finansmarkedene fungerer. I tillegg har det vært et hensyn at overlapp med Statens pensjonsfond skal begrenses.

Investeringsstrategien for fondet vil defineres i forvaltningsmandatet og uttrykkes blant annet gjennom sammensetningen av referanseindeksen. I tråd med anbefalingen fra Folketrygdfondet legger Finansdepartementet opp til at fondets referanseindeks skal være en skreddersydd indeks med utgangpunkt i aksjeindeksen VINX Small Cap, justert for selskapene som inngår i SPNs referanseindeks. Departementet anser at denne indeksen i stor grad tilfredsstiller de krav som bør settes til en egnet referanseindeks, jf. omtalen i avsnitt 3.6.2.1.

Børsnoterte selskaper i Norge og Norden inngår i investeringsuniversene for SPN og Statens pensjonsfond utland (SPU). Flere statlige fond i de samme markedene er i utgangspunktet ineffektivt. I etableringen av Statens fond i Tromsø har hensynet til etablering av et nytt miljø i Nord-Norge veid tyngre.

Overlapp mellom SPN og Statens fond i Tromsø søkes unngått ved at referanseindeksen for de to fondene ikke skal inneholde de samme selskapene. Det vil likevel være mulig at begge fondene investeres i samme selskap, da Folketrygdfondet i forvaltningen vil ha mulighet til å avvike fra referanseindeksene. Departementet legger opp til at det skal tas inn bestemmelser i forvaltningsmandatet om at eventuelle transaksjoner mellom de to fondene skal skje på markedsmessige vilkår.

Avkastning og risiko

Folketrygdfondet har beregnet at den årlige avkastningen for nordiske små og mellomstore selskaper i perioden 2009–2023 har vært om lag 15–16 pst. Den risikojusterte avkastningen har vært god i den analyserte perioden. Folketrygdfondet understreket samtidig at evalueringsperioden er kort. Finansdepartementet vil peke på at investeringer i aksjer innebærer risiko, og at historisk avkastning ikke er noen garanti for fremtidig avkastning. Den beregnede avkastningen i perioden 2009–2023 kan synes å være høyere enn hva som kan forventes på lang sikt. Det er også risiko forbundet med etableringen av et nytt investeringsmiljø. Fondets resultater etter kostnader vil trolig være negative i oppbyggingsfasen, blant annet på grunn av oppstartskostnader og at det vil ta noe tid før fondet er fullinvestert i markedet. På sikt legger departementet imidlertid til grunn at fondet vil gi positiv avkastning for staten.

Aktiv forvaltning

Departementet anser at det på samme måte som for SPN er hensiktsmessig at Statens fond i Tromsø forvaltes med et visst innslag av aktiv forvaltning. Det vil innebære at Folketrygdfondet kan la investeringsporteføljens sammensetning avvike fra sammensetningen av referanseindeksen. Hensikten er både å legge til rette for en kostnadseffektiv gjennomføring av forvaltningen og å utnytte særtrekk ved fondet, som blant annet at fondet vil ha en lang investeringshorisont, til å oppnå meravkastning.

Rammen for aktiv forvaltning uttrykkes gjennom en grense for forventet relativ volatilitet. Forventet relativ volatilitet er et mål på hvor stor avkastningsforskjell som må forventes mellom fondets portefølje og referanseindeksen i et normalår. For SPN er denne grensen satt til 3 prosentenheter. Departementet mener den aktuelle referanseindeksen for Statens fond i Tromsø, med relativt mange små selskaper, kan tilsi behov for en noe større ramme enn dette. Hensynet til lave transaksjonskostnader kan blant annet tilsi at forvalter vil velge å ha et lavere antall aksjer i porteføljen enn i referanseindeksen. At fondet i Tromsø bare skal investeres i aksjer, mens SPNs referanseindeks også består av 40 pst. obligasjoner, tilsier også behov for en større ramme, blant annet fordi avkastningen av en aksjeindeks normalt svinger noe mer enn en indeks bestående av både aksjer og obligasjoner, og den absolutte volatiliteten påvirker den relative volatiliteten slik den beregnes. Finansdepartementet legger i tråd med Folketrygdfondets forslag opp til at grensen for forventet relativ volatilitet settes til fem prosentenheter for Statens fond i Tromsø.

Folketrygdfondet vil ikke fastsette sin investeringsstrategi for fondet i Tromsø før fondet er etablert. Den foreslåtte risikorammen gir rom for ulike operative strategier. Departementet legger opp til at rammen for aktiv forvaltning skal evalueres og eventuelt justeres når fondet er tilstrekkelig etablert og det er høstet noe erfaring.

3.6.3 Organisering

Folketrygdfondet er et særlovselskap underlagt Finansdepartementet og forvalter i dag SPN. I tråd med lov om Folketrygdfondet kan Folketrygdfondet også utføre andre forvalteroppdrag for departementet. Et eksempel på slike oppdrag er forvaltningen av Statens obligasjonsfond, som ble opprettet som et likviditetstiltak under finanskrisen i 2009 og gjenopprettet i 2020 i forbindelse med koronapandemien. Statens obligasjonsfond er ikke del av Statens pensjonsfond.

Departementet legger opp til at Statens fond i Tromsø etableres etter modell av Statens pensjonsfond og Statens obligasjonsfond og at forvaltningen legges til Folketrygdfondet. Det innebærer at Statens fond i Tromsø ikke vil ha et eget styre eller en egen administrasjon.

Kapitalen i Statens fond i Tromsø fastsettes etter vedtak i Stortinget. Fondet vil plasseres som et separat innskudd i Folketrygdfondet, som i eget navn skal investere midlene på markedsmessige vilkår og i henhold til et mandat fastsatt av Finansdepartementet.

Folketrygdfondet vil bli instruert om å opprette kontor i Tromsø dersom Stortinget gir sin tilslutning til bevilgning av fondskapitalen. Hvordan forvaltningen for øvrig skal organiseres, bør overlates til Folketrygdfondet.

Folketrygdfondet skrev i brev til Finansdepartementet 15. september 2023 at det vil ta tid å bygge opp en ny enhet i Tromsø, da det ikke eksisterer et bredt kapitalforvaltningsmiljø der i dag. Dersom det bevilges midler i forbindelse med Stortingets behandling av revidert budsjett i juni 2024, vil etablering av en enhet i Tromsø kunne igangsettes høsten 2024. Oppbygging av en portefølje vil kunne starte når tilstrekkelig nøkkelpersonell i Tromsø er på plass. Folketrygdfondet anslår dette å være tidligst i første halvår 2025.

Departementet understreker at kapitalforvaltning ikke er en arbeidsintensiv næring, og at det derfor trolig kun er behov for et begrenset antall ansatte for å forvalte det nye fondet. For å kunne etablere et bærekraftig miljø mener Folketrygdfondet det er nødvendig med en minimumsbemanning som er bosatt i regionen. I en startfase vil det være nødvendig å bygge på kompetanse og støttefunksjoner som allerede er etablert i Folketrygdfondet. Folketrygdfondet skriver at det vil være naturlig å prioritere arbeidet med å rekruttere en leder for enheten i Tromsø og porteføljeforvaltere. Lederen skal rapportere til Folketrygdfondets administrerende direktør. Forutsatt investeringer i noterte markeder og at en ny enhet skal bidra til målsettingen om å styrke kapitalforvaltningsmiljøene i nord, vurderer Folketrygdfondet at det trengs en minimumsbemanning på fem personer i Tromsø. På usikkert grunnlag antar Folketrygdfondet at en bemanning på 8–15 personer i Tromsø på sikt vil være tilstrekkelig til å utføre oppdraget på en hensiktsmessig måte.

3.6.4 Finansiering

Finansdepartementet legger opp til at fondet etableres med en ramme på 15 mrd. kroner, som kan vurderes økt opp mot 30 mrd. kroner når det er høstet noe erfaring.

Departementet legger videre opp til at fondet skal plasseres som et separat kapitalinnskudd i Folketrygdfondet. I likhet med det som gjaldt for Statens obligasjonsfond, legges det opp til at finansieringen av fondet skal skje ved opptak av statslån.

Lånetransaksjoner er formuesomplasseringer og prinsipielt sett å betrakte som utlån fra statskassen, og finansieres ved at staten tar opp lån. Normalt må følgende to vilkår være oppfylt for at noe skal kunne budsjetteres som lånetransaksjon og føres på 90-post:9 i) tiltaket må gi en forventet avkastning som svarer til risikoen ved plasseringen, og ii) avkastningen må være finansiell og stamme fra inntekter i et marked.

For at en plassering skal gi tilstrekkelig finansiell avkastning, må staten kunne forvente å få like godt betalt for risikotaking som det en finansiell investor ville ha krevd i samme situasjon. At private investorer deltar i en finansiering på samme vilkår som staten, er normalt et argument for at investeringen kan anses som markedsmessig og dermed svare til risikoen ved plasseringen. Dette gjelder blant annet når staten deltar i emisjoner i børsnoterte selskaper på lik linje som andre investorer eller kjøper børsnoterte aksjer i annenhåndsmarkedet. Insentivene for en privat medinvestor til å gjøre markedsmessige vurderinger kan imidlertid svekkes av for eksempel en forventning om at det vil være krevende for staten å la et selskap gå konkurs. I tråd med forslag fra Folketrygdfondet legger departementet opp til en øvre grense for Folketrygdfondets eierandeler i de selskapene Statens fond i Tromsø er investert i på fem pst., for å understreke at fondet er en finansiell og ikke en strategisk investor. Når fondets eierandeler i selskapene er begrenset, anser departementet at børsnoterte investeringer gjennomført av Statens fond i Tromsø ikke vil ha negativ effekt på de øvrige investorenes insentiver til å gjøre markedsmessige vurderinger.

Departementet anser at så lenge fondet i Tromsø bare investeres i noterte markeder, og med begrensninger på eierandelene som foreslått, kan statens innskudd i fondet budsjetteres som 90-post («under streken») og finansieres ved statlig låneopptak. Dersom investeringsuniverset på sikt utvides til også å omfatte unoterte investeringer, må dette vurderes på nytt.

3.6.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet foreslår at fondet etableres med en ramme på inntil 15 mrd. kroner som foreslås bevilget under kap. 1600 Finansdepartementet, ny post 95 Kapitalinnskudd, Statens fond i Tromsø. Målet med investeringene skal være høyest mulig avkastning til akseptabel risiko. I en oppbyggingsfase forventes avkastningen etter kostnader å være negativ. På sikt ventes fondet å gi positiv avkastning for staten. Avkastningen på investeringene vil løpende bli tillagt fondskapitalen.

Departementet antar at de første investeringene i markedet gjøres i 2025, og at det deretter skjer en gradvis opptrapping. Takten i oppbyggingen vil bestemmes av den tilgjengelige likviditeten i markedet. Folketrygdfondet anslår at fondets størrelse kan vokse til om lag 10 mrd. kroner etter ett år. Det foreslås at fondet finansieres med statlige låneopptak, men ettersom det antas å bli lav eller ingen investeringsaktivitet i 2024, vil det ikke være behov for å utvide lånefullmaktene Stortinget har gitt for 2024.10 Fondets anslåtte trekk på innskutt kapital vil inngå i beregningen av behovet for lånefullmakter i 2025.

Etableringen av Statens fond i Tromsø gir isolert sett økt lånebehov og dermed høyere renteutgifter for staten. I 2023 var gjennomsnittlig durasjon ved statens låneopptak i underkant av 8 år. Med dagens rente tilsier dette en årlig rentekostnad på om lag 3,85 pst. Om hele den foreslåtte bevilgningen på 15 mrd. fases inn gradvis i løpet av 2025, blir lånekostnadene på om lag 290 mill. kroner det året. Når midlene er fullt innfaset vil de årlige renteutgiftene for finansieringen av fondet i Tromsø utgjøre om lag 580 millioner kroner. Anslaget et usikkert. Renteutgiftene vil dekkes over statsbudsjettet.

Overføringen av midler til fondet i Tromsø vil i første omgang skje ved å etablere en statlig kontolånsordning i Norges Bank som utgjør fondets kapital. Beholdningen av kontolån vil deretter gradvis bli bygget ned i takt med at midler investeres i aksjemarkedet.

Styringen av fondet i Tromsø vil ha likhetstrekk med det som gjelder for SPN og Statens obligasjonsfond. Departementet vil fastsette et separat investeringsmandat med bestemmelser om forvaltningen av fondet, og styringssystemet vil dermed bestå av lov og mandat.

Godtgjøringen til Folketrygdfondet dekkes ved å trekke på fondets brutto avkastning, i tråd med det som gjelder for SPN og Statens obligasjonsfond. I en tidlig fase, før det er investert midler i markedet og disse har gitt en avkastning, vil det være behov for å trekke på fondets innskutte kapital for å dekke forvaltningskostnadene. Ved etablering vil Folketrygdfondet ha behov for å inngå avtaler med forpliktelser som strekker seg over flere år, eksempelvis kontrakt om husleie. Folketrygdfondet kan ikke påta seg slike forpliktelser før Stortinget har bevilget fondskapitalen.

Folketrygdfondet har anslått at 8–15 personer på sikt vil være tilstrekkelig for å utføre oppdraget på en hensiktsmessig måte, og at det erfaringsmessig vil innebære årlige kostnader på om lag 25–50 millioner kroner. Estimerte kostnader består av lønns-, system-, lokal- og andre driftskostnader. Kostnadene er en funksjon av en estimert grunnbemanning og vokser med antall selskaper med høy eierandel og totalt antall selskaper i porteføljen. For 2024 vil kostnadene bli lavere, ettersom det kun vil være drift en del av året. Det vil også oppstå transaksjonskostnader forbundet med å plassere midlene i markedet, men disse antas å ville utgjøre en relativt liten andel av fondets verdi.