6 Ansvarlig forvaltning

6.1 Dagens rammeverk

Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN) er finansielle investorer. Målsettingen er høyest mulig avkastning innenfor et akseptabelt risikonivå. Fondene skal være ansvarlige investorer innenfor det overordnede finansielle målet. Dette kommer blant annet til uttrykk gjennom retningslinjer og rammer for Norges Banks og Folketrygdfondets arbeid med den ansvarlige forvaltningen av henholdsvis SPU og SPN.

Finansdepartementet har i mandatene for både SPU og SPN lagt til grunn at god avkastning på lang sikt anses å avhenge av en bærekraftig utvikling og av velfungerende markeder. En slik sammenheng antas særlig å gjelde for store, bredt diversifiserte og langsiktige fond, hvor avkastningen over tid vil være nær knyttet til utviklingen i den globale verdiskapingen.

I mandatene for de to fondene er det vist til internasjonale prinsipper og standarder som FNs Global Compact, retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse fra OECD/G20 og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, se boks 6.1. Mandatet for SPN viser også til anbefalinger fra Norsk utvalg for eierstyring og selskapsledelse (NUES). Norges Bank og Folketrygdfondet legger disse standardene til grunn for sitt arbeid med ansvarlig forvaltning.

Norges Bank og Folketrygdfondet tar investeringsbeslutninger og utøver eierrettigheter uavhengig av departementet, i tråd med fastsatte mandater og retningslinjer. Det er verken ønskelig eller mulig å detaljregulere eller styre den operative forvaltningen av de to fondene fra Finansdepartementet. En slik arbeidsdeling har bred støtte i Stortinget.

Hensyn til miljø, samfunnsforhold og selskapsstyring er en integrert del av forvaltningen av SPU og SPN. Viktige virkemidler i arbeidet med ansvarlig forvaltning er å fremme prinsipper og forventninger basert på internasjonale og anerkjente standarder. Forvalterne deltar også i arbeidet med å videreutvikle standarder. Videre har Norges Bank og Folketrygdfondet dialog med selskaper om aktuelle temaer og saker, og de stemmer på generalforsamlinger i selskaper som fondene er investert i. Risikohåndtering er også en viktig del av arbeidet med ansvarlig forvaltning av fondsmidlene.

Finansdepartementet innførte etisk motiverte retningslinjer for forvaltningen av SPU i 2004. Disse er senere blitt oppdatert og revidert. Noen av kriteriene i retningslinjene er basert på selskapenes produkter, som tobakk, våpen og kull. Andre kriterier er basert på selskapenes atferd, som grove brudd på menneskerettigheter eller alvorlig miljøskade. De etisk motiverte retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU er omtalt i boks 6.2.

Figur 6.1 viser rolle- og ansvarsdelingen for ansvarlig forvaltningsvirksomhet i SPU og SPN. Norges Bank og Folketrygdfondet forvalter henholdsvis SPU og SPN basert på mandatene fastsatt av departementet. Etikkrådet arbeider med utgangspunkt i retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU. Beslutninger om observasjon og utelukkelse av selskaper fra fondet tas av Norges Bank, basert på tilrådinger fra Etikkrådet. Det er gitt unntak for det produktbaserte kullkriteriet, der Norges Bank kan ta beslutninger uten en tilråding fra Etikkrådet. Arbeidsdelingen mellom Etikkrådet og Norges Bank legger til rette for en hensiktsmessig sammenheng mellom virkemidlene innen ansvarlig forvaltning.

Kilde: Finansdepartementet.

Mandatet fra Finansdepartementet innebærer at SPU ikke er investert i rentebærende instrumenter utstedt av stater som er gjenstand for omfattende FN-sanksjoner eller andre internasjonale tiltak av særlig stort omfang, og der Norge har sluttet opp om tiltakene. Finansdepartementet beslutter hvilke land som omfattes av denne bestemmelsen, etter innspill fra Utenriksdepartementet. Landlisten vurderes jevnlig, ettersom internasjonale sanksjoner og tiltak endres over tid.1

Norges Banks og Folketrygdfondets arbeid med ansvarlig forvaltning er nærmere omtalt i avsnitt 6.2.

6.2 Arbeidet med ansvarlig forvaltning

Dette avsnittet gjør rede for Norges Banks, Etikkrådets og Folketrygdfondets gjennomføring av arbeidet med ansvarlig forvaltning.

6.2.1 Norges Banks arbeid med ansvarlig forvaltning

Norges Banks arbeid med ansvarlig forvaltning tar utgangspunkt i mandatet fra Finansdepartementet og de etisk motiverte retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Banken legger årlig frem en egen publikasjon om de tre hoveddelene i sitt arbeid: sette prinsipper, utøve eierskap og investere ansvarlig.

Sette prinsipper

Norges Bank ønsker å bidra til utviklingen av standarder som ivaretar fondets langsiktige interesser. Banken anser at arbeid med standarder er en effektiv måte å bidra til velfungerende markeder og god styring av selskaper, gjennom å skape likere vilkår og mer bærekraftig virksomhet på tvers av markeder. Over tid kan standardsetting også bidra til å påvirke selskapenes praksis. Det legges vekt på brede internasjonale standarder og prinsipper, herunder FNs Global Compact, G20/OECDs prinsipper for selskapsstyring og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Mandatet fra Finansdepartementet viser til disse standardene, se boks 6.1. Hovedstyret i Norges Bank har fastsatt prinsipper for ansvarlig forvaltningsvirksomhet som viser til ytterligere internasjonale standarder, herunder FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og FN-konferansen for handel og utvikling (UNCTAD) sine prinsipper for ansvarlige statlige utlån og låneopptak. I tillegg arbeider banken med standarder som kan gjelde spesifikke bransjer eller temaer.

Norges Bank avga i fjor uttalelser i 13 offentlige høringer om ulike forhold, herunder aksjer med ulik stemmerett, nasjonale anbefalinger for selskapsstyring, gode systemer for stemmegivning og standarder for selskapsrapportering. Videre hadde banken i løpet av året møter med regulatoriske myndigheter i flere markeder og deltok både i internasjonale fora og diskusjoner om utviklingen av standarder. Banken har blant annet deltatt i et initiativ i regi av FNs Global Compact, der målet er å utvikle et rammeverk for hvordan internasjonalt næringsliv kan fremme bærekraftig bruk av havressurser.

Norges Bank foretar egne prioriteringer innenfor rammen av internasjonalt anerkjente standarder, med utgangspunkt i mandatet fastsatt av Finansdepartementet og fondets egenskaper. Banken uttrykker forventninger overfor selskaper fondet er investert i gjennom egne offentlige dokumenter og direkte kontakt med selskapene.

Forventningsdokumentene gir uttrykk for hvilke forventninger banken som finansiell investor har til selskapene fondet er investert i, og hvordan de forholder seg til ulike utfordringer i sin virksomhet. Forventningene banken stiller bygger blant annet på de anerkjente internasjonale prinsippene det vises til i mandatet fra Finansdepartementet. Forventningsdokumentene retter seg først og fremst mot selskapenes styrer, og kan være et utgangspunkt for dialogen banken har med selskapene. Dokumentene er en del av et bredere sett av strategier og aktiviteter banken benytter i arbeidet med ansvarlig forvaltning.

Banken har utarbeidet forventningsdokumenter på følgende syv områder: klimaendringer, vannforvaltning, menneskerettigheter, barns rettigheter, skatt og åpenhet, anti-korrupsjonsarbeid og bærekraftig bruk av havet. Dokumentet om bærekraftig bruk av havet ble lagt frem i september 2018. Banken oppdaterte forventningsdokumentene om klimaendringer og vannforvaltning i løpet av fjoråret.

Norges Bank publiserer også såkalte posisjonsnotater der bankens syn på utvalgte selskapsstyringsspørsmål blir beskrevet. I 2018 offentliggjorde banken tre posisjonsnotater om styrets effektivitet og sammensetning. Banken publiserte også et forvalterperspektiv om FNs bærekraftsmål. Som en langsiktig og global eier, har fondet interesse av en bærekraftig utvikling.

Videre fremmer Norges Bank forskning som kan støtte opp under arbeidet med ansvarlig forvaltning. Det er et mål å øke kunnskapen om god selskapsstyring og bærekraft, og hvordan dette henger sammen med finansiell risiko og avkastning. I løpet av fjoråret tok banken initiativ til og støttet ulike forskningsprosjekter, samt bidro til seminarer og konferanser. Temaer som ble belyst var blant annet effektiv utøvelse av eierskap, finansielle konsekvenser av klimaendringer og arbeid med å utvide og bedre bærekraftsdata i gruvesektoren.

Utøve eierskap

SPU var ved utgangen av 2018 eier i mer enn 9 000 selskaper. Eierskapet utøves ved å stemme på generalforsamlinger og gjennom dialog med selskapene. Målet med eierskapsutøvelsen er å fremme langsiktige verdier i selskapene, og bidra til god selskapsstyring og ansvarlig næringsliv.

Norges Bank har etablert retningslinjer for stemmegiving. Disse bygger på G20/OECDs prinsipper for selskapsstyring og danner det prinsipielle grunnlaget for stemmebeslutningene. Retningslinjene gir en overordnet forklaring på hvordan banken vil stemme. Banken supplerer stemmeretningslinjene med kunnskap om og vurderinger av selskapene og de enkelte sakene. Banken søker å stemme i tråd med fondets langsiktige interesser og legger vekt på langsiktig verdiskaping, ansvarlig forretningsvirksomhet, styrets ansvar, likebehandling av aksjonærer, velfungerende markeder samt åpenhet og rapportering.

Banken stemmer på alle aksjonærmøter med mindre det er vesentlige praktiske hindringer for det. I 2018 stemte banken på 97,7 pst. av alle generalforsamlingene. Banken offentliggjør stemmebeslutningene dagen etter generalforsamlingene. Norges Bank stemte i 2018 på 113 546 forslag på 11 287 generalforsamlinger. Om lag 50 pst. av sakene banken stemte på gjaldt valg av styremedlemmer. I enkelte tilfeller offentliggjør banken sine stemmeintensjoner i forkant av generalforsamlingene for å formidle sitt prinsipielle syn til markedet. Banken har videre deltatt i valgkomiteen i seks svenske selskaper.

Norges Bank har som mål å bidra til god selskapsstyring og ansvarlig forretningsvirksomhet gjennom dialog med selskaper. Dialog er et viktig virkemiddel i eierskapsutøvelsen, og gir banken bedre kunnskap om selskapene, samt en mulighet til å fremme sine forventninger til god forretningspraksis, selskapsstyring og tilstrekkelig rapportering. Selskapsdialogen tar utgangspunkt i utvalgte temaer, og i 2018 la banken vekt på bærekraft, styrets ansvar og effektivitet, lederlønn og aksjonærrettigheter. I tillegg følger banken opp selskaper i forbindelse med selskapshendelser og ved eventuelle uønskede hendelser. I løpet av fjoråret ble det avholdt 3 256 møter med 1 420 selskaper. Disse selskapene representerte samlet sett om lag 66 pst. av aksjeporteføljens verdi. 199 av møtene var på styrenivå. Temaene miljø, samfunnsforhold og selskapsstyring ble tatt opp på 1 493 av møtene. Banken har eksempelvis diskutert klimarapportering og finansiering av avskoging med banker, avskoging og havforurensing med selskaper innen matproduksjon, menneskerettigheter i leverandørkjeden med bilselskaper samt skatt, åpenhet og korrupsjonsrisiko med selskaper innen ulike sektorer.

Norges Bank har over tid samarbeidet med selskaper, investorer og andre interessenter i ulike initiativer for å bedre informasjonen til markedet og fremme ansvarlig virksomhet. Dette er særlig relevant der selskaper i samme bransje eller verdikjede står overfor en felles utfordring. Banken har gjennomført årlige vurderinger av selskapsrapporteringen for de tre utvalgte bærekrafttemaene klimaendringer, vannforvaltning og barns rettigheter. Banken utvidet i 2018 vurderingene til også å omfatte avskoging, antikorrupsjon, menneskerettigheter, skatt og bærekraftig bruk av havet for et utvalg av selskapene. I 2018 ble 2 256 selskaper analysert. Disse representerte samlet sett om lag 62 pst. av aksjeporteføljens verdi. Banken sendte også brev til 100 selskaper om de nevnte temaene, og oppfordret selskapene til å bedre sin rapportering.

Investere ansvarlig

Norges Bank arbeider med å utvikle forståelsen av mulige sammenhenger mellom bærekraft, risiko og avkastning, og vurderer forhold knyttet til bærekraft i risikohåndteringen og investeringsbeslutningene. Banken har etablert omfattende databaser med bærekraftsdata som dekker en rekke faktorer på land-, bransje- og selskapsnivå, og som benyttes til løpende overvåking og analyse av selskaper i porteføljen. Områder og temaer som ble vurdert i 2018 var blant annet klimagassutslipp, avskoging, korrupsjonsrisiko og sosiale forhold. På bakgrunn av risikovurderingene har banken solgt seg ut av enkelte selskaper, innenfor de rammer som gjelder for forvaltningen av fondet. I 2018 solgte banken seg ut av 30 selskaper. Slike nedsalg skiller seg fra utelukkelse besluttet på bakgrunn av de etisk motiverte retningslinjene.

Norges Bank har analysert porteføljens karbonavtrykk siden 2015, og rapporter blant annet om klimagassutslippene fra selskapene fondet investerer i. Slike utslipp er for fjoråret beregnet til om lag 107 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, basert på fondets prosentvise eierandel i det enkelte selskap. Beregningene av porteføljens karbonavtrykk følger anbefalingene for kapitalforvaltere fra arbeidsgruppen for klimarelatert finansiell rapportering (TCFD). Videre arbeider banken med å utvikle flere metodiske verktøy for klimascenarioer som kan gi en bred forståelse av hvordan de ulike scenarioene kan påvirke enkeltselskaper og porteføljen som helhet.

Mandatet fra Finansdepartementet stiller krav om at Norges Bank skal etablere særskilte miljørelaterte investeringsmandater. I gjennomføringen søker banken langsiktige investeringsmuligheter i selskaper og teknologi som legger til rette for mer miljøvennlig økonomisk aktivitet. Ved utgangen av 2018 var det investert om lag 57 mrd. kroner gjennom de miljørelaterte mandatene. I overkant av 43 mrd. kroner var investert i aksjer i 77 selskaper, mens om lag 13 mrd. kroner var investert i grønne obligasjoner. Avkastningen på de miljørelaterte aksjeinvesteringene i 2018 var -8,3 pst. I perioden fra 2010 til og med 2018 var den gjennomsnittlige årlige avkastningen 4,5 pst. Miljømandatene er nærmere beskrevet i avsnitt 3.2.

6.2.2 Observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU

Finansdepartementet har fastsatt etisk motiverte retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU, se boks 6.2. Norges Banks hovedstyre tar beslutninger om observasjon eller utelukkelse av selskaper etter tilråding fra Etikkrådet. For selskaper som omfattes av kullkriteriet, kan Norges Bank utelukke eller sette selskaper til observasjon uten råd fra Etikkrådet. Det følger av retningslinjene for observasjon og utelukkelse at både Norges Bank og Etikkrådet jevnlig skal vurdere om grunnlaget for observasjon og utelukkelse fortsatt er til stede.

Norges Bank offentliggjør hvilke selskaper som er utelukket eller satt til observasjon, samt begrunnelser for beslutninger om observasjon og utelukkelse av kullselskaper.2 Tilrådingene under de øvrige kriteriene er tilgjengelig på Etikkrådets nettsider.

Ved utgangen av 2018 var 138 selskaper utelukket og 22 selskaper satt til observasjon. Kullkriteriet utgjorde vel halvparten av disse, med 68 utelukkede selskaper og 14 selskaper til observasjon.

I 2018 ble til sammen 13 selskaper utelukket og fire satt til observasjon. Selskaper omfattet av kullkriteriet utgjorde to av selskapene som ble utelukket, og to av selskapene som ble satt til observasjon. Fire selskaper ble utelukket for produksjon av kjernevåpen, to selskaper ble utelukket under menneskerettighetskriteriet og fire selskaper ble utelukket for både grove menneskerettighetsbrudd og alvorlig miljøskade. Ett selskap ble satt til observasjon under kriteriene for alvorlig miljøskade og grove krenkelser av menneskerettigheter og ett selskap ble satt til observasjon under kriteriet for grove krenkelser av menneskerettigheter. Utelukkelsen av to selskaper ble opphevet på bakgrunn av råd fra Etikkrådet.

Det følger av retningslinjene at Etikkrådet gir råd om utelukkelse eller observasjon av selskaper. Beslutningene tas av Norges Bank, som gjør en selvstendig vurdering av om grunnlaget for utelukkelse eller observasjon er til stede. Banken kan også vurdere om andre virkemidler, herunder eierskapsutøvelse, er bedre egnet til å redusere risikoen for fortsatt normbrudd eller av andre årsaker kan være mer hensiktsmessig. Banken skal se de ulike virkemidlene den har til rådighet i sammenheng og benytte dem på en helhetlig måte, slik at det mest egnede virkemiddelet benyttes i hver enkelt sak. En slik helhetlig vurdering kan i noen tilfeller innebære at banken beslutter å benytte et annet virkemiddel enn det Etikkrådet har gitt råd om. I 2018 besluttet Norges Banks hovedstyre i ett tilfelle å benytte eierskapsutøvelse for et selskap der Etikkrådet anbefalte observasjon. Både observasjon og eierskapsutøvelse innebærer et omfattende arbeid for henholdsvis Etikkrådet og Norges Bank i oppfølgingen.

Etikkrådets arbeid under produktkriteriene

Etikkrådet benytter et konsulentfirma som løpende overvåker selskapene i fondets portefølje for produksjon som potensielt kan være i strid med retningslinjene, og rapporterer om dette til rådet hvert kvartal. Ved mistanke om produksjon i strid med fondets retningslinjer, kontakter Etikkrådet de aktuelle selskapene. Dersom selskapene gir opplysninger som bekrefter dette, gis det råd til Norges Bank om å utelukke disse selskapene. Selskaper som ikke besvarer henvendelsen, anbefales utelukket dersom Etikkrådets dokumentasjon viser at selskapene med høy sannsynlighet har produkter som omfattes av utelukkelseskriteriene. Denne prosedyren skal gi rimelig grad av sikkerhet for at selskaper med produksjon i strid med retningslinjene blir utelukket fra fondet. Det er likevel ingen garanti for at alle selskaper til enhver tid blir fanget opp av Etikkrådets overvåking.

I 2010 ble det innført en adgang til å kunne utelukke enkelte statsobligasjoner. Dette gjelder rentebærende instrumenter utstedt av stater som er gjenstand for omfattende FN-sanksjoner, eller andre internasjonale tiltak av særlig stort omfang som Norge har sluttet seg til. For tiden er rentebærende instrumenter utstedt av Nord-Korea og Syria omfattet. SPU kan heller ikke investeres i selskaper som selger våpen eller militært materiell til myndighetene i disse statene. Etikkrådet har så langt ikke identifisert noen selskaper i fondets portefølje som gjør dette.

Ved utgangen av 2018 var i alt 37 selskaper utelukket på grunnlag av produktbaserte kriterier utenom kullkriteriet. Av disse er 19 selskaper utelukket som følge av produksjon av våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper, mens 18 selskaper er utelukket fordi de produserer tobakk.

Etikkrådets arbeid under de atferdsbaserte kriteriene

For atferdskriteriene undersøker Etikkrådet selskaper og områder der risikoen for brudd på retningslinjene anses størst. Mens gjennomgangen av særlig risikable områder ofte følger en langsiktig plan, tas enkeltsaker blant annet opp på bakgrunn av nyhetsoppslag. Et konsulentfirma søker daglig i et stort antall nyhetskilder på flere språk etter oppslag om selskapene i fondet. Etikkrådet mottar videre henvendelser fra enkeltpersoner og organisasjoner om selskaper eller problemstillinger de mener rådet bør undersøke.

Etikkrådet velger ut de sakene som anses å være mest alvorlige for videre undersøkelser, basert på normbruddets alvor og omfang, konsekvensene av normbruddet, selskapets ansvar for eller medvirkning til forholdet, selskapets tiltak for å forebygge eller bøte på skader og risiko for tilsvarende hendelser i fremtiden. Hensikten er å identifisere selskaper der det er en uakseptabel risiko for at brudd på retningslinjene pågår og vil fortsette.

Etikkrådet innhenter informasjon fra forskere og forskningsmiljøer, internasjonale, regionale og nasjonale organisasjoner og flere andre miljøer. Rådet setter ofte ut konsulentoppdrag for å undersøke mistanker om brudd på retningslinjene. Selskapene som undersøkes er også viktige informasjonskilder. Det er ofte tett dialog, både muntlig og skriftlig, med selskapene i løpet av prosessen. Etikkrådet kontakter selskaper på et tidlig stadium i utredningen og ber om at de besvarer spørsmål eller sender rådet informasjon. Det legges vekt på å få informasjon direkte fra selskaper, men Etikkrådet kan også gi råd til Norges Bank i tilfeller der selskaper ikke besvarer rådets henvendelser.

Etikkrådet har i 2018 videreført det systematiske arbeidet med sektorer der risikoen for menneskerettighetsbrudd anses særlig stor. Hovedinnsatsen har vært knyttet til undersøkelser av brudd på arbeidstakerrettigheter i tekstilindustrien i Sørøst-Asia. Så langt er tre selskaper utelukket og to selskaper satt til observasjon som følge av dette arbeidet. Videre har rådet arbeidet med forhold som grenser til tvangsarbeid for migrantarbeidere i Gulf-statene, barnearbeid i frøproduksjon, samt saker som berører ytringsfrihet og urfolks rettigheter.

Arbeidet med selskaper som avhender utrangerte skip til opphugging, såkalt beaching, i Bangladesh og Pakistan, er også videreført i 2018. Så langt er fire selskaper utelukket og ett selskap satt til observasjon på grunnlag av uakseptabel risiko for både medvirkning til menneskerettighetsbrudd og alvorlig miljøskade som følge av denne virksomheten. Under miljøkriteriet har rådet arbeidet med flere av de prioriterte områdene som har ligget fast helt fra 2010, som for eksempel avskoging av tropisk skog, trusler mot verneområder, forurensing i forbindelse med gruve- og industrivirksomhet og særlig miljøskadelig fiske.

Under klimakriteriet konsentrerer rådet arbeidet mot sektorer der de samlede utslippene er store. Etikkrådet har i 2018 avgitt én tilråding under dette kriteriet. Aktuelle sektorer det har vært arbeidet med er blant annet sement og internasjonal shipping. Norges Bank har enda ikke fattet noen beslutning basert på Etikkrådets tilrådinger under klimakriteriet, men har bedt Finansdepartementet om en utdyping av tolkningen av kriteriet, se omtale i avsnitt 6.4.

De siste årene har myndighetene i flere land avdekket omfattende korrupsjon. Rådet har i 2018 konsentrert arbeidet på dette området om selskaper som fanges opp gjennom porteføljeovervåkingen, og ett selskap er blitt utelukket som følge av dette arbeidet.

Ved årsskiftet var 33 selskaper utelukket etter atferdskriteriene. 15 selskaper var utelukket etter miljøkriteriet, fem var utelukket etter menneskerettighetskriteriet, seks var utelukket på grunnlag av både miljøskade- og menneskerettighetskriteriet, tre på grunnlag av andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer, to på grunnlag av alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner, mens to selskaper var utelukket på grunnlag av risiko for grov korrupsjon.

Åtte selskaper stod ved årsskiftet til observasjon under disse kriteriene; tre under korrupsjonskriteriet, tre under menneskerettighetskriteriet, ett under miljøkriteriet og ett under både miljø- og menneskerettighetskriteriet. Etikkrådet følger løpende med på disse selskapene og gir en årlig vurdering av dem til Norges Bank.

Opphevelse av utelukkelse

Etikkrådet vurderer årlig om grunnlaget for utelukkelse eller observasjon fortsatt er til stede. Dersom ny informasjon tilsier at dette grunnlaget har falt bort, avgir Etikkrådet tilråding om å oppheve den tidligere beslutningen. I 2018 er utelukkelsen av to selskaper blitt opphevet.

Etikkrådets årsrapport gir nærmere informasjon om arbeidet i 2018.

6.2.3 Folketrygdfondets arbeid med ansvarlig forvaltning

Folketrygdfondet skal i henhold til mandatet for forvaltningen av SPN fastsette prinsipper for ansvarlig forvaltning, der en også legger vekt på fondets investeringsstrategi og lange tidshorisont. I mandatet fra Finansdepartementet er det vist til internasjonale standarder som FNs Global Compact, OECDs retningslinjer for eierskapsutøvelse og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Prinsippene som Folketrygdfondets styre har vedtatt er i tråd med disse standardene. De viser også til de FN-støttede prinsippene for ansvarlige investeringer (PRI) og anbefalinger fra Norsk utvalg for eierstyring og selskapsledelse (NUES).

Folketrygdfondet stiller krav til selskapene fondet er investert i om håndtering av miljø, samfunnsforhold og selskapsstyring. Som finansiell investor legger Folketrygdfondet vekt på finansielle mål og kapitalstruktur, bekjempelse av korrupsjon, lederlønnsordninger, klima, grunnleggende menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter og miljø. For å legge til rette for en effektiv dialog med selskapene, har Folketrygdfondet utarbeidet egne veiledere om disse temaene.

SPN er kun investert i Norge og Norden forøvrig unntatt Island, i et fåtall selskaper og har relativt høye eierandeler, særlig i Norge. Folketrygdfondet sitter nært selskapene og markedene, noe som gjør at det er velegnet for aktivt og ansvarlig eierskapsarbeid. Det antas at de fleste selskaper som Etikkrådet eventuelt ville vurdere, allerede fanges opp av Folketrygdfondets eierskapsarbeid. Det følger likevel av mandatet for SPN at nordiske selskaper som utelukkes fra SPU, også utelukkes fra SPNs nordiske portefølje, se omtale i avsnitt 6.8.

Prioriterte områder i eierskapsarbeidet

Folketrygdfondet har en integrert tilnærming til ansvarlig forvaltning. Aktiv eierskaps- og kreditorutøvelse er en viktig forutsetning for å sikre langsiktig verdiskaping. Folketrygdfondet følger opp spørsmål om miljø, samfunnsforhold og selskapsstyring som er vesentlige for selskapene i fondets portefølje, og som har betydning for selskapenes evne til å skape langsiktige aksjonærverdier. I SPNs obligasjonsportefølje søkes det systematisk å integrere analyser av miljø, samfunnsforhold og selskapsstyring i kredittvurderingene. Folketrygdfondet mener at en obligasjonsutsteders håndtering av disse forholdene kan påvirke selskapers kredittrisiko. Folketrygdfondet følger opp selskapenes arbeid med strategi, kapitalstruktur og finansielle mål, klima, korrupsjonsbekjempelse samt grunnleggende menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter. Folketrygdfondet benytter ulike virkemidler i dette arbeidet, som dialog med selskapene, deltakelse på generalforsamlinger og i styrende organer, samt utvikling av god markedspraksis.

Dialog

Det mest brukte virkemiddelet er møter med selskapenes styreleder og ledelse. I dialogen kan Folketrygdfondet be selskapene om oppdatering, tilbakemelding, avklaring eller tiltak i en konkret sak eller innenfor et bestemt tema. I tillegg har selskapene problemstillinger de forventer at Folketrygdfondet forholder seg til. Folketrygdfondet har regelmessig møter og kontakt med ledelsen i selskapene i det norske aksjemarkedet, og med styreleder i saker som hører inn under styrets ansvar. Folketrygdfondet har i løpet av 2018 hatt 143 dialogmøter med 53 selskaper i aksjeporteføljen.

I 2018 stemte Folketrygdfondet på åtte formelle obligasjonseiermøter. Folketrygdfondet er også i dialog med utstedere i obligasjonsmarkedet utenom de formelle obligasjonseiermøtene. Slike møter gjennomføres som en del av arbeidet med å følge opp eksisterende investeringer og for å vurdere nye investeringsmuligheter. I 2018 hadde Folketrygdfondet 99 møter med totalt 83 utstedere.

Generalforsamlinger og styrende organer

Deltakelse i og innspill til generalforsamlinger, bedriftsforsamlinger og valgkomiteer er andre viktige virkemidler som Folketrygdfondet benytter i sitt eierskapsarbeid. En sentral del av eierskapsutøvelsen er å stemme ved generalforsamlingene til alle selskapene der Folketrygdfondet er aksjonær. I 2018 ble det stemt ved 53 ordinære og 12 ekstraordinære generalforsamlinger i selskaper notert på Oslo Børs, samt 85 generalforsamlinger i selskaper notert på børsene i Danmark, Finland og Sverige. I utgangspunktet legger Folketrygdfondet stor vekt på styrenes vurderinger når konkrete saker skal behandles ved generalforsamlinger. I enkelte tilfeller kan det være motsetninger mellom de fremsatte forslagene og aksjonærenes interesser eller anerkjente prinsipper for god selskapsstyring. Folketrygdfondet vil da normalt be om en begrunnelse for styrets synspunkt i forkant av generalforsamlingen. I de tilfeller der det stemmes mot styrets forslag, vil Folketrygdfondet normalt publisere en stemmeforklaring på sine nettsider.

Folketrygdfondet legger vekt på at selskaper har styrer med god kompetanse og riktig sammensetning. Folketrygdfondet deltar ikke selv i selskapenes styrer, men forventer at selskapene i porteføljen har en valgkomité. Folketrygdfondet gir innspill til aktuelle valgkomiteer og var i 2018 selv medlem av åtte valgkomiteer og representert i tre bedriftsforsamlinger.

Utvikling av god praksis

Folketrygdfondet deltar i ulike initiativer for å utvikle god praksis og standarder for forretningsvirksomhet, herunder Norsk institutt for styremedlemmer, Norske Finansanalytikeres Forening, Eierforum og Norsk forum for ansvarlige og bærekraftige investeringer (NORSIF).

Folketrygdfondet deltar også i Norsk restruktureringsforum, som i 2018 utarbeidet en norsk anbefaling for restruktureringsprosesser. Anbefalingen veileder selskapers styrer og ledelse i arbeidet med å reetablere et operasjonelt og finansielt fundament for videre lønnsom drift av virksomheten. I tillegg ledet Folketrygdfondet en arbeidsgruppe i NORSIF som i 2018 utga en rapport om ansvarlig renteforvaltning i det norske markedet.

Folketrygdfondets årsrapport gir nærmere informasjon om arbeidet med ansvarlig forvaltning i 2018.

6.3 Arbeidet med kullkriteriet

6.3.1 Innledning

I forbindelse med Stortingets behandling av fondsmeldingen våren 20183 vedtok Stortinget et anmodningsvedtak om «å vurdere om dagens kriterier for utelukkelse av kullselskaper fra SPU er tilstrekkelige med tanke på å ekskludere selskaper med en betydelig kullrelatert virksomhet.»4

På denne bakgrunn ba departementet i brev 28. juni 2018 Norges Bank om å beskrive sitt arbeid med å vurdere observasjon og utelukkelse av selskaper under kullkriteriet. Banken ble videre bedt om å beskrive omfanget av kullrelatert virksomhet i og størrelsen av selskaper som er utelukket eller satt til observasjon under dette kriteriet. Banken ble også bedt om, så langt det er mulig, å gjøre rede for omfanget av kullrelatert virksomhet i og størrelsen av gruveselskaper og kraftprodusenter som selv eller konsolidert med enheter de kontrollerer får deler av inntektene fra eller baserer deler av virksomheten på termisk kull, men som ikke er utelukket eller satt til observasjon under kullkriteriet. Videre ble det bedt om informasjon om antallet selskaper dette gjelder, samt selskapenes eventuelle planer for endring av inntekts- og/eller virksomhetsandelen fra termisk kull.

6.3.2 Det produktbaserte kullkriteriet

Finansdepartementet oppnevnte i 2014 en ekspertgruppe for å vurdere SPUs investeringer i kull- og petroleumsselskaper og virkemiddelbruk knyttet til slike selskaper. Ekspertgruppen ble blant annet bedt om å vurdere om utelukkelse av kull- og petroleumsselskaper fremstår som en mer effektiv strategi enn eierskapsutøvelse for å adressere klimaspørsmål og bidra til endringer frem i tid.

Departementet støttet ekspertgruppens vurdering om at kull- og petroleumselskapenes energiproduksjon, energibruk eller CO₂-utslipp ikke i seg selv kan sies å være i strid med generelt aksepterte etiske normer, se omtale i fondsmeldingen våren 20155. Departementet mente derfor det ikke var grunnlag for å innføre et produktbasert kriterium for utelukkelse av kull- og petroleumsselskaper. Departementet støttet videre ekspertgruppens vurderinger om at en likevel må forvente at selskapene i porteføljen oppfyller visse minimumsstandarder for hvordan deres virksomhet påvirker klimaet, samt ekspertgruppens anbefaling om å etablere et atferdsbasert klimakriterium som kunne gjelde på tvers av selskaper og bransjer.

I innstillingen til meldingen uttalte finanskomiteen at det er etiske aspekter ved virksomheten til en del kullselskaper innen både gruvedrift og kraftproduksjon, og at det derfor «er hensiktsmessig med et eget produktbasert kriterium i retningslinjene for observasjon og utelukkelse knyttet til slike selskaper», se Innst. 290 S (2014–2015). På bakgrunn av finanskomiteens innstilling la departementet frem et forslag til hvordan kriteriet kunne operasjonaliseres i Nasjonalbudsjettet 2016. Stortinget sluttet seg til departementets forslag, se Innst. 2 S (2015–2016). Til forskjell fra øvrige produktkriterier ble kriteriet formulert som et «kan»-kriterium og observasjon ble inkludert som et virkemiddel. Hensikten var å gi nødvendig rom for skjønn til å ivareta hensynene som finanskomiteen hadde pekt på, herunder fremoverskuende vurderinger, en kjede av virkemidler og andre tiltak fra Norges Bank.

Finansdepartementet fastsatte kullkriteriet med virkning fra 1. februar 2016 i tråd med Stortingets behandling. § 2 i retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU lyder:

«Observasjon eller utelukkelse kan besluttes for gruveselskaper og kraftprodusenter som selv eller konsolidert med enheter de kontrollerer får 30 pst. eller mer av sine inntekter fra termisk kull, eller baserer 30 pst. eller mer av sin virksomhet på termisk kull. I vurderingen skal det i tillegg til selskapets nåværende inntekts- eller virksomhetsandel fra termisk kull legges vekt på framoverskuende vurderinger, herunder eventuelle planer som vil redusere inntekts- eller virksomhetsandelen knyttet til termisk kull og/eller øke inntekts- eller virksomhetsandelen knyttet til fornybare energikilder.»

For kullkriteriet kan Norges Bank ta beslutninger uten en tilråding fra Etikkrådet.

Retningslinjene fastslår at råd og beslutninger om utelukkelse av selskaper basert på kullkriteriet ikke skal omfatte et selskaps grønne obligasjoner der disse er anerkjent gjennom inkludering i angitte indekser for slike obligasjoner eller verifisert av anerkjent tredjepart. Kullkriteriet omfatter således ikke grønne obligasjoner.

Ved utgangen av 2018 var 68 selskaper utelukket etter kullkriteriet, mens 14 selskaper var satt til observasjon. I tråd med retningslinjene er grunnlaget for beslutningene offentliggjort.

6.3.3 Norges Banks arbeid med kullkriteriet

Norges Bank har i brev til departementet henholdsvis 25. oktober og 14. desember 2018 gjort rede for sitt arbeid med kullkriteriet. I brevene beskriver banken blant annet hvordan kriteriet operasjonaliseres, herunder arbeid med datainnsamling og selskapskontakt. Videre gis et anslag for omfang av kullrelatert virksomhet blant selskapene som fremdeles inngår i fondets portefølje.

Operasjonalisering av kullkriteriet

Norges Bank har etablert prosesser for å identifisere selskaper omfattet av kullkriteriet, og for å utarbeide tilrådinger om utelukkelse og observasjon for beslutning i bankens hovedstyre. Med utgangspunkt i fondets investeringer i om lag 9 000 selskaper, identifiserte banken i overkant av 200 selskaper som ble gjennomgått mer grundig. Banken har tatt utgangspunkt i de mest aktuelle sektorene for gruveselskaper og kraftprodusenter i Industry Classification Benchmarks (ICBs) sektorklassifisering, men andre relevante selskaper er også analysert.

Norges Bank påpeker at informasjon om selskapers gruvevirksomhet ofte er lettere tilgjengelig enn informasjon om kraftproduksjon, der det som regel er nødvendig med mer analyse. Banken kontakter relevante selskaper og benytter flere eksterne datakilder i dette arbeidet, blant annet fordi det ikke eksisterer enkeltkilder som dekker alle aktuelle selskaper innen kraftproduksjon. Videre er informasjonen selskapene selv rapporterer som regel ikke detaljert nok for analysen som kreves. Banken fremhever at selskapskontakten har vært nødvendig for å få et godt beslutningsgrunnlag.

Norges Bank peker på at operasjonaliseringen av kriteriet har krevd mye tid og ressurser. Kriteriets utforming, med vekt på terskler og fremoverskuende vurderinger, gir et omfattende arbeid med informasjonsinnhenting og analyse. I tillegg retter kriteriet seg mot bransjer med betydelig omfang av selskapshendelser, som kjøp og salg av anlegg og datterselskaper, noe som gjør det nødvendig med kontinuerlig overvåking av markedet også etter at selskaper er analysert og beslutninger fattet. I tillegg må banken analysere eventuelle nye selskaper som kommer inn i markedet. Nærhet til forvaltningen av investeringene har vært viktig i dette arbeidet.

Norges Bank omtaler enkelte operasjonelle utfordringer ved gjennomføringen av unntaket for grønne obligasjoner. Eventuelle grønne obligasjoner utstedt av selskaper som er utelukket basert på kullkriteriet skal ifølge retningslinjene ikke utelukkes fra fondets investeringsunivers eller referanseindeks. Banken peker imidlertid på enkelte utfordringer knyttet til håndteringen av inkludering eller ekskludering i indeksen av enkeltobligasjoner utstedt fra samme selskap. Dette fører til at slike grønne obligasjoner ikke er inkludert i den rapporterte avkastningen av referanseindeksen. Ifølge banken gjelder dette et lite antall obligasjoner, slik at den rapporterte avkastningen så langt ikke har skilt seg fra avkastningen av en referanseindeks der disse obligasjonene er inkludert.

Omfang av kullrelatert virksomhet som ikke er utelukket eller satt til observasjon

Norges Bank anslår omfanget av kullrelatert virksomhet i gruveselskaper og kraftprodusenter ved å se på henholdsvis utvinning av termisk kull og produksjonskapasitet for kullkraft.

Norges Bank anslår at selskaper som står for 74 pst. av samlet kullkraftkapasitet og 77 pst. av samlet utvinning av termisk kull er utelukket fra fondet eller satt til observasjon. Banken påpeker at det er vanskelig å anslå et presist omfang av kullrelatert virksomhet i selskaper som ikke er utelukket eller satt til observasjon uten en grundig analyse av hvert enkelt selskap. Dette vil kunne gjelde et stort antall selskaper innenfor en rekke ulike sektorer. Bankens anslag er derfor basert på data fra World Electric Power Plants database for kullkraftkapasitet, og på rapportering fra selskaper banken har identifisert som har kullutvinning i sin virksomhet.

Banken har identifisert 202 selskaper som står for den gjenværende kullkraftkapasiteten. Mesteparten av den gjenværende kullkraftproduksjonen er konsentrert i et fåtall selskaper, se figur 6.2A. Informasjonen fra Norges Bank viser at det er to selskaper som har en kullkraftkapasitet over 10 000 MW og som til sammen står for mer enn 15 pst. av den gjenværende kapasiteten. 15 av de 202 identifiserte kraftselskapene står samlet for mer enn 50 pst. av den totale gjenværende kullkraftkapasiteten. Norges Bank viser til at de fleste av de gjenværende selskapene ikke har kraftproduksjon som sin primære virksomhet.

Kilde: Norges Bank.

Videre har banken identifisert 27 selskaper som utvinner termisk kull, men som ikke er utelukket eller satt til observasjon. Også for disse selskapene er hoveddelen av den gjenværende kullutvinningen konsentrert i et fåtall selskaper, se figur 6.2B. Informasjonen fra Norges Bank viser at de to selskapene med størst utvinning står for 48 pst. av den gjenværende utvinningen, og de seks selskapene som utvinner mer enn 20 millioner tonn termisk kull står for til sammen 75 pst. av den gjenværende utvinningen. Andelen av inntektene som kommer fra termisk kull ligger derimot godt under terskelen på 30 pst. for alle de 27 gjenværende gruveselskapene.

Norges Bank viser til at det er utfordrende å innhente data som kan gi en samlet oversikt over selskapenes eventuelle planer for endring av inntekts- og/eller virksomhetsandeler, og at fremoverskuende vurderinger må gjøres for det enkelte selskap. I tillegg vil kjøp og salg av eiendeler eller datterselskaper ha vesentlig betydning for om et selskap vil omfattes av tersklene i kriteriet. Det gjør det nødvendig med kontinuerlig overvåking av markedet. Banken peker også på at flere selskaper er inne i omstillingsprosesser, blant annet for å øke andelen fornybar energi.

6.3.4 Departementets vurderinger

Departementet anser at Norges Bank har etablert prosesser som sikrer en god, strukturert og konsistent gjennomføring av kullkriteriet. Departementet har merket seg at operasjonaliseringen av kriteriet har krevd mye tid og ressurser. Banken trekker frem at kriteriets utforming, med vekt på terskler og fremoverskuende vurderinger, gir et omfattende arbeid med informasjonsinnhenting og analyse. Banken understreker at det er utfordrende å innhente god informasjon på tilstrekkelig detaljert nivå for operasjonalisering av kriteriet. I tillegg retter kriteriet seg mot bransjer med betydelig omfang av selskapshendelser, og en eventuell reduksjon av kriteriets terskler vil innebære at utfordringene rundt informasjonsinnhenting vil bli større og transaksjonskostnadene høyere, ettersom et høyere antall selskaper vil gå ut eller inn av investeringsuniverset. Etter departementets syn trekker det i retning av at terskelverdiene ikke bør settes for lavt, og at relative terskler på 30 pst. derfor fortsatt er hensiktsmessig.

Dagens kriterier tar utgangspunkt i hvor stor andel den kullrelaterte virksomheten for gruveselskaper og kraftprodusenter utgjør av selskapenes totale inntekter eller totale virksomhet. Kriteriet er dermed basert på relative størrelser, og ikke den absolutte størrelsen av den kullrelaterte virksomheten i et selskap. Dette er i tråd med finanskomiteens uttalelse om at kriteriet i utgangspunktet bør omfatte gruveselskaper og kraftprodusenter som har en vesentlig del av sin virksomhet knyttet til kull som brukes til energiformål, se Innst. 290 S (2014–2015). Videre presiserte finanskomiteen en terskelverdi på 30 pst. som vesentlig.

Ifølge Global Coal Exit List6 er det 30 selskaper som står for halvparten av kullutvinningen i universet som dekkes av nettsiden, men for bare 20 av disse utgjør andelen av inntektene fra kullutvinning mer enn en 30 pst. Videre er det 31 kraftprodusenter som står for halvparten av kullkraftkapasiteten i universet som dekkes av nettsiden. Kull utgjør imidlertid mer enn 50 pst. av kraftkapasiteten kun i om lag en tredjedel av disse selskapene.

Anmodningsvedtaket viser til «betydelig kullrelatert virksomhet». Etter departementets vurdering bør dagens kriterium, som tar utgangspunkt i relative størrelser, suppleres med absolutte terskler for å fange opp selskaper med omfattende kullrelatert virksomhet i absolutt forstand. Figur 6.2 viser at gjenværende kullrelatert virksomhet, både målt ved kullutvinning og kullkraftkapasitet, er konsentrert i et relativt lite antall selskaper. Figur 6.2 viser at fondet er investert i seks selskaper med en utvinning over 20 millioner tonn og to selskaper med en kullkraftkapasitet over 10 000 MW.7

I tråd med kullkriteriet skal det i vurderingen av om et selskap er omfattet legges vekt på fremoverskuende vurderinger, herunder eventuelle planer som vil redusere inntekts- eller virksomhetsandelen knyttet til termisk kull og/eller øke inntekts- eller virksomhetsandelen knyttet til fornybare energikilder. Norges Bank kan videre velge å sette selskaper til observasjon under kullkriteriet. Norges Bank påpeker at observasjon er relevant for selskaper som vurderes å være over de aktuelle tersklene, men hvor det er informasjon om uttalte planer, initiativer eller andre materielle forhold som gjør det sannsynlig at selskapet vil komme under tersklene innen rimelig tid. Eksempler på dette er ifølge banken planlagte eller nylig gjennomførte kjøp eller salg av selskaper og eiendeler, offentlig kommuniserte planer om nedstengning, oppstart av ny eller endring av produksjonskapasitet, samt tørke, ulykker, eller andre særskilte hendelser som kan ha påvirket sammensetningen av energikilder.

Departementet legger etter en samlet vurdering opp til at kullkriteriets terskelverdier for relativ andel av inntekt eller virksomhet på 30 pst. holdes uendret, men at disse suppleres med terskler for absolutt kullutvinning og kullkraftkapasitet på henholdsvis 20 millioner tonn og 10 000 MW. Departementet legger til grunn at vurderingene under kriteriet fortsatt skal være fremoverskuende. Departementet vil fremover følge opp hvordan de absolutte tersklene fungerer, og i lys av dette vurdere eventuelle reduksjoner i disse terskelverdiene.

Dersom karbonfangst og -lagring viser seg å være en kostnadseffektiv teknologi for å redusere utslipp fra kullkraftproduksjon på sikt, kan det være hensiktsmessig å se hen til dette i vurderingen av selskaper opp mot det produktbaserte kullkriteriet.

6.4 Det atferdsbaserte klimakriteriet

6.4.1 Bakgrunn

På bakgrunn av Stortingets behandling av et representantforslag, nedsatte Finansdepartementet i 2014 en ekspertgruppe for å vurdere SPUs investeringer i kull- og petroleumsselskaper og virkemiddelbruk knyttet til slike selskaper. Ett av gruppens forslag var å ta inn et atferdsbasert klimakriterium i retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU.

Klimakriteriet ble tatt inn i retningslinjene med virkning fra 1. januar 2016. Kriteriet innebærer at observasjon eller utelukkelse kan besluttes for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for «handlinger eller unnlatelser som på et aggregert selskapsnivå i uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser».

Finansdepartementet gjorde rede for den overordnede forståelsen av klimakriteriet i fondsmeldingen våren 20158, samtidig som det ble understreket at den nærmere forståelsen vil utvikles over tid. I meldingen viste departementet blant annet til at:

• Kriteriet vil være dynamisk i sin natur og uavhengig av bransje eller sektor og type klimagass.

• Kriteriet bør fange opp at normene vil kunne utvikle seg over tid, i tråd med blant annet endringer innen energiproduksjon og den teknologiske utviklingen.

• Utslipp av klimagasser skal danne utgangspunktet for en samlet vurdering under kriteriet.

• Det må være en forbindelse mellom et selskaps handlinger eller unnlatelser og utslippene av klimagasser.

• Ekspertgruppen forventet at Etikkrådet i praksis vil fokusere på selskaper innenfor industrisektorer med signifikante absolutte utslippsnivåer og at energisektoren og elektrisitetsproduksjon fra fossile energikilder vil være sentrale i denne sammenheng.

• Ekspertgruppen fremhevet at det ved vurderingen av hvor alvorlig et brudd på etiske normer er på dette området, som ett av flere forhold synes rimelig å fokusere på utslippsintensitet og ikke nødvendigvis absolutte utslippsnivåer. Med utslippsintensitet menes utslipp relativt til for eksempel produksjon eller omsetning.

• Vurderingen skal skje på et aggregert selskapsnivå. En slik helhetlig selskapsvurdering er naturlig i lys av at de systemer som finnes for å hindre utslipp av klimagasser og begrense globale klimaendringer er basert på en underliggende forutsetning om at virksomhet i ett område kan utlignes av virksomhet i andre områder, for eksempel ved handel med kvoter. Å utelukke et selskap som opererer i tråd med et slikt systems retningslinjer vil kunne gi uheldige signaler. Samtidig vil det kunne være vanskelig å vurdere dette, gitt at mange selskaper har virksomhet i flere land med ulik grad av regulering.

• Det er naturlig at hvorvidt selskapers utslipp av klimagasser er pålagt avgifter, kvoteplikt eller andre reguleringer inngår i en samlet vurdering.

• «I uakseptabel grad» viser til at det skal dreie seg om grove normbrudd, i tråd med den etablerte terskelen for utelukkelse etter retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Departementet merket seg at ekspertgruppen skrev at grove normbrudd i denne sammenhengen bør vurderes innenfor spesifikke sammenlignbare operasjoner, sektorer og industrier basert på for eksempel generelt aksepterte internasjonale standarder.

• Både ekspertgruppen og flere høringsinstanser pekte på at aktiv motarbeidelse av for eksempel internasjonale avtaler om reduksjon av klimagassutslipp kan være et moment som kan tillegges vekt ved den samlede vurderingen under kriteriet.

• Vurderingene skal som for øvrige atferdsbaserte kriterier være fremoverskuende.

I innstillingen til meldingen merket finanskomiteen seg at kriteriet vil være uavhengig av bransje eller sektor og av type klimagass, samt at det vil kunne fange opp at normene på dette området kan utvikle seg over tid. Komiteen viste også til at kriteriet må ses i sammenheng med det produktbaserte kullkriteriet (30 pst.-terskel), som ble tatt inn i retningslinjene med virkning fra 1. februar 2016.

I fondsmeldingen våren 20179 gjorde Finansdepartementet rede for erfaringene så langt med det atferdsbaserte klimakriteriet og det produktbaserte kullkriteriet. Det var på daværende tidspunkt ennå ikke avgitt tilrådinger under klimakriteriet. I meldingen gjengis hovedpunktene i et brev fra Etikkrådet til departementet, der det blant annet stod at klimakriteriet gir begrenset informasjon om hvilke typer utslipp det er ment å omfatte, og at det i motsetning til de fleste andre kriteriene ifølge Etikkrådet ikke finnes noe regelverk eller internasjonalt anerkjente normer for hva som er akseptabelt. Etikkrådet anser på denne bakgrunn at arbeidet som gjøres kan oppfattes som normdannende, og har funnet det nødvendig å bruke noe tid, slik at forståelsen av kriteriet som legges til grunn kan brukes på tvers av bransjer og selskaper. Etikkrådet pekte også på utfordringer med å få tilgang på data på selskapsnivå og fremhevet at det derfor ville være nødvendig å basere vurderingene på både utslippstall der de finnes, men også på andre indikasjoner, som teknologi- og råvarevalg. Etikkrådet skrev videre at:

«Selv der det finnes utslippstall, vil det i mer sammensatt industri være krevende å sammenlikne selskap. Etikkrådet legger foreløpig til grunn at «aggregert selskapsnivå» forstås som at det kan gjøres sammenlikninger mellom ulike selskap, men da på sammenliknbare aktiviteter, som eksempelvis utslipp knyttet til all produksjon av sammenliknbare produkter.»

Departementet viste i meldingen til at klimakriteriet er et område med lite erfaringsgrunnlag og begrensede normer og standarder å se hen til, og merket seg utfordringene Etikkrådet trakk frem i sitt brev. Videre ble det påpekt at det er viktig med et grundig forarbeid med tolkningen av kriteriet, slik at det kan brukes på tvers av bransjer og selskaper. Departementet la videre til grunn at «i uakseptabel grad» viser til at det skal dreie seg om grove normbrudd, i tråd med den etablerte, høye terskelen for utelukkelse etter retningslinjene for observasjon og utelukkelse, og at vurderingene fortsatt skal være fremoverskuende. Det ble også gjentatt sentrale formuleringer fra fondsmeldingen våren 2015, blant annet om utslippsintensitet og forståelsen av begrepet «aggregert selskapsnivå».

I sin innstilling til meldingen tok finanskomiteen omtalen av erfaringer med kull- og klimakriteriene til orientering og bemerket at den «legger til grunn at Norges Bank og Etikkrådet fortløpende vurderer og forbedrer dette arbeidet i tråd med den forventningen som ligger i Stortingets vedtak.»

6.4.2 Etikkrådets og Norges Banks vurderinger

Etikkrådet oversendte i mai og juni 2017, samt i mars 2018, de første tilrådingene om utelukkelse til Norges Bank begrunnet i klimakriteriet. Banken ba i brev 2. mai 2018 Etikkrådet om en utvidet vurdering av hvilke prinsipper som skal legges til grunn ved anvendelsen av kriteriet, herunder hvilke sider ved et selskaps spesifikke atferd som bør vurderes som uakseptable i forbindelse med de avgitte tilrådingene. I svarbrev 12. juni 2018 ga Etikkrådet ytterligere informasjon om hvilke prinsipper de har lagt til grunn, samt inviterte til møte for videre utveksling av synspunkter. Et møte ble avholdt mellom hovedstyrets eierskapsutvalg og leder og nestleder av Etikkrådet 6. september 2018.

Hovedstyret behandlet tilrådingene fra Etikkrådet 24. oktober 2018, men traff ingen beslutninger. Banken opplyser i brev til Finansdepartementet 7. november 2018 at det må ses i lys av at det fortsatt synes å være ulike vurderinger i Etikkrådet og Norges Bank om hvordan kriteriet skal anvendes.

Nedenfor gjøres det rede for Etikkrådets og Norges Banks vurderinger av og spørsmål til praktiseringen av kriteriet, basert på brevet fra Norges Bank til Finansdepartementet 7. november 2018, samt brevvekslingen mellom banken og Etikkrådet vedlagt bankens brev til departementet. I tråd med arbeidsdelingen for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU, er ikke departementet kjent med hvilke selskaper det foreligger tilrådinger om eller det konkrete innholdet i de enkelte tilrådingene. Det er imidlertid offentlig at Etikkrådet er ferdig med sin gjennomgang av selskaper innen ukonvensjonell oljeproduksjon og kullbasert kraftproduksjon. Etikkrådet vil fremover vurdere selskaper som produserer sement eller stål samt se nærmere på utslipp fra internasjonal skipsfart.

Norges Banks spørsmål og vurderinger

Norges Bank spør i sitt brev til departementet om hvordan klimakriteriet skal forstås som et atferdskriterium. Banken mener at kriteriet, sammenlignet med andre kriterier i retningslinjene, ikke gir en særskilt presis angivelse av hva slags atferd som skal gi grunnlag for en beslutning om utelukkelse.

Norges Bank ber departementet om å bidra til å avklare om det primære vurderingsgrunnlaget etter kriteriet er ment å være selskapenes utslipp, samt om det i fremoverskuende vurderinger kan gis avgjørende betydning at klimagassintensitet mot et bransjegjennomsnitt ikke forbedres over tid.

Norges Bank stiller videre spørsmål ved om et bransjegjennomsnitt kan være en grunnleggende, etisk norm. Norges Bank deler Etikkrådets vurdering av at høye absolutte utslipp eller utslippsintensitet kan danne et utgangspunkt for utvelgelse av selskaper opp mot kriteriet, men mener samtidig at kriteriet legger opp til vurderinger av selskapsspesifikke handlinger eller unnlatelser i forbindelse med klimagassutslipp utover selve utslippene. Eksempler kan ifølge banken være hvordan selskapet forholder seg til klimarammeverket de opererer innenfor, atferd sett opp mot internasjonale standarder, samt håndtering av og rapportering om klimagassutslipp.

Norges Bank ber videre Finansdepartementet vurdere om det er behov for å utdype departementets tidligere omtale av betydningen av at enkelte selskaper opererer innenfor klimarammeverk, herunder karbonavgifter, eller systemer med karbonprising og kvotehandel. Norges Bank skriver at Etikkrådet i de tilrådingene som er avgitt under kriteriet ikke har vektlagt forholdet til kvoteplikt eller andre former for regulering av utslipp. Slik Norges Bank forstår forarbeidene, bør likevel forhold som hvorvidt et selskap opererer innenfor et klimarammeverk eller system med karbonavgifter, karbonprising eller kvotehandel være en del av grunnlaget for vurderingene opp mot klimakriteriet. Det samme gjelder hvordan selskaper forholder seg til aktuelle rammeverk.

Etikkrådets vurderinger

Etikkrådet skriver i brev til Norges Bank at det legger til grunn at det er atferd knyttet til utslipp som er sentralt, og at det er to kvalifiserende forhold ved et selskaps atferd som avgjør om det kan foreslås utelukket: Først om selskapets utslipp er stort, og dernest om utslippet er klart større per produsert enhet enn for selskaper det er naturlig å sammenligne med. Etikkrådet vurderer altså utslippene og utslippsintensiteten i seg selv som en konsekvens av atferd. Etikkrådet har tatt utgangspunkt i produksjon av relativt homogene produkter, men hvor blant annet produksjonsmåte og innsatsfaktorer har stor betydning for utslippsintensiteten.

Etikkrådet vurderer deretter den fremtidige risikoen, herunder om selskapet har konkrete, troverdige og tidfestede planer om å redusere sine utslipp slik at disse innen rimelig tid ikke skiller seg vesentlig fra utslipp fra andre selskaper som produserer samme produkt. Det er etter rådets syn ikke tilstrekkelig at selskapet har en generell policy om reduksjon av klimagassutslipp langt frem i tid. I denne vurderingen legger Etikkrådet også vekt på den sannsynlige utslippsreduksjonen til selskaper det er naturlig å sammenligne med, samt vurderer gjennomførbarheten av selskapenes planer opp mot eventuelle bransjeutfordringer med hensyn til teknologiutvikling.

Etikkrådet peker på at Parisavtalen gjelder land, og ikke inneholder forpliktelser på bransje- eller selskapsnivå. Etikkrådet skriver at det i fravær av selskapsspesifikke krav til reduksjon av klimagasser har lagt til grunn at alle selskaper med store utslipp har en særlig etisk forpliktelse til å bidra til å nå målene om en temperaturstigning godt under to grader. Rådet har samtidig lagt til grunn at om utslippene i utgangspunktet er uakseptable, må de reduseres mer enn gjennomsnittet for bransjen. Hvis ikke, vil de ha samme avstand til gjennomsnittet også etter reduksjonene.

Etikkrådet påpeker videre at det etter en samlet vurdering har kommet til at det nå er vanskelig å legge avgjørende vekt på om et selskap er omfattet av et kvotehandelssystem eller andre reguleringsmekanismer knyttet til utslipp. Etikkrådet understreker at dette har vært et vanskelig spørsmål. Rådet har i sin vurdering vektlagt formuleringene i fondsmeldingen våren 2015, utviklingen i landenes forpliktelser fra Kyotoprotokollen til Parisavtalen samt de praktiske konsekvensene av ulike tolkninger.

Etikkrådet viser til at bare 20 pst. av verdens utslipp i dag er omfattet av en eller annen form for karbonprising (avgifter, skatter og/eller kvotesystem) og at utslippsprisen for de fleste jurisdiksjoner er langt lavere enn det som er nødvendig for å nå målene i Parisavtalen. Etikkrådet peker videre på at EUs kvotesystem skiller seg ut, og blant annet at kullkraft etter hvert ikke lenger vil være lønnsomt innenfor dette systemet. Dette mener rådet kan tale for at selskaper innenfor et stramt/ambisiøst klimarammeverk ikke bør utelukkes fra fondet gjennom klimakriteriet.

På den annen side mener rådet at det er vanskelig å legge til grunn at selskaper innenfor et klimarammeverk skal behandles annerledes enn selskaper utenfor, og at vektlegging av klimarammeverk i vurderingen gjør at rådet beveger seg bort fra grunnprinsippet om grovt uetisk atferd (høye utslipp og høy utslippsintensitet). I tillegg mener Etikkrådet at klimarammeverket, gjennom inngåelsen av Parisavtalen, har endret seg siden klimakriteriet ble innført (da det var Kyotoavtalen som var gjeldende). Som del av Parisavtalen har de fleste land nå nasjonalt fastsatte mål, men de er satt ut fra landenes egne forutsetninger, og rådet mener det ikke er mulig å ta utgangspunkt i ett lands mål og planer og vurdere om det er tilstrekkelig offensivt opp mot Parisavtalens mål. Landenes gjennomføring av mål under Parisavtalen vil bli gjenstand for en internasjonal gjennomgang, men Etikkrådet argumenterer for at det er usikkert om disse vurderingene kan brukes som grunnlag for å bedømme utslipp fra selskaper.

Etikkrådet skriver at der det er mulig å identifisere, vil rådet anse det som forsterkende i negativ retning om et selskap i sin lobbyvirksomhet viser en kritisk og negativ holdning til nasjonalt og internasjonalt klimaarbeid og for eksempel systematisk tilbakeholder sentral informasjon eller bevisst taler mot bedre vitende.

Manglende eller mangelfull informasjon om selskapsspesifikke forhold vil for alle atferdskriteriene normalt føre til at Etikkrådet vurderer den fremtidige risikoen som høyere enn ved god tilgang på informasjon. Videre skriver Etikkrådet at det bare er i tvilstilfeller at forhold som selskapers deltakelse i bransjevis benchmarking, satsing på teknologiutvikling eller deltakelse i rapporteringssystemer som CDP,10 vil kunne gjøre at selskaper som i utgangspunktet har uakseptable utslipp, vurderes som akseptable.

6.4.3 Departementets vurderinger

6.4.3.1 Overordnede premisser

Følgende, overordnede premisser skal legges til grunn for praktiseringen av det atferdsbaserte klimakriteriet:

Terskelen for utelukkelse

Den etablerte, høye terskelen for utelukkelse av selskaper på bakgrunn av atferdskriteriene i retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU skal ligge fast.

Dynamikk versus stabilitet

Klimakriteriet skal være dynamisk over tid, i tråd med blant annet endringer i energiproduksjon, teknologisk utvikling og i nasjonale og internasjonale klimarammeverk.

På den annen side må grunnlaget for utelukkelser under kriteriet være tilstrekkelig robust, slik at beslutningene normalt vil stå seg over noe tid. Det bør unngås at et selskap stadig svinger mellom å være over og under terskelen for utelukkelse.

Kriteriet som et atferdskriterium

Mens de produktbaserte kriteriene i retningslinjene omfatter produksjon av visse produkter, er atferdskriteriene basert på enkeltselskapers atferd. Klimakriteriet definerer ikke produksjon av særskilte produkter som grovt uetisk i seg selv. Enkeltselskapers relative utslipp (utslippsintensitet) anses imidlertid som en konsekvens av atferd (handlinger eller unnlatelser). Faktorer som påvirker utslippsintensiteten kan for eksempel være valg av produksjonsmetode, herunder innsatsfaktorer og teknologi. Det kan i noen tilfeller være relevant å vurdere atferden i lys av de valgene selskapet i praksis har stått overfor, blant annet tilgang til råvarer og teknologi, samt geografisk beliggenhet.

Kjede av virkemidler, tilrådinger og beslutninger

Etikkrådet har ansvar for å gi råd om observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU. Alle relevante forhold for en samlet vurdering av selskaper under klimakriteriet bør omtales i tilrådingene fra Etikkrådet. Det følger av retningslinjene at Etikkrådet forelegger utkast til tilråding for selskapene. Det innebærer at de får mulighet til å rette opp eventuelle feil eller mangler i informasjonsgrunnlaget i tilrådingen.

Fra 2015 er det Norges Banks hovedstyre som tar beslutninger i slike saker. Formålet med den nye arbeidsdelingen var blant annet å legge til rette for et godt samarbeid mellom Etikkrådet og Norges Bank, slik at de ulike virkemidlene lettere kan vurderes i sammenheng og brukes på en hensiktsmessig måte i hvert enkelt tilfelle.

Der det er tvil om vilkårene for utelukkelse er oppfylt, og da særskilt om utviklingen fremover i tid, kan Etikkrådet tilrå observasjon. Før observasjon og utelukkelse besluttes, skal Norges Bank vurdere om andre virkemidler, herunder eierskapsutøvelse, kan være bedre egnet til å redusere risikoen for fortsatt normbrudd eller av andre årsaker være mer hensiktsmessige. Det overordnede målet er å finne det mest egnede virkemiddelet i hver enkelt sak. Beslutninger om observasjon og eierskapsutøvelse innebærer et omfattende arbeid for henholdsvis Etikkrådet og Norges Bank i oppfølgingen.

Norges Bank vil gi en mer omfattende begrunnelse i saker der hovedstyret beslutter å benytte et annet virkemiddel enn Etikkrådets tilråding, se avsnitt 6.7.

6.4.3.2 Samlet vurdering

Vurderinger av selskaper i SPU opp mot det atferdsbaserte klimakriteriet skal, i tillegg til å baseres på premissene omtalt i avsnittet over, bygge på en samlet vurdering på bakgrunn av følgende forhold:

Utslipp, utslippsintensitet og sammenligningsgrunnlag

For de øvrige atferdskriteriene kan Etikkrådet i stor grad ta utgangspunkt i etablerte, etiske normer som selskapers atferd kan vurderes opp mot. For klimakriteriet finnes det ikke tilsvarende normer for uakseptable utslipp av klimagasser.

For at et selskap skal vurderes for observasjon eller utelukkelse under kriteriet, må det ha store absolutte utslipp, både aggregert og fra den typen produksjon som vurderes. Selskapet må også ha vesentlig høyere utslippsintensitet enn selskaper det er naturlig å sammenligne med.

Departementet legger til grunn at det for klimakriteriet identifiseres det mest relevante sammenligningsgrunnlaget for vurderinger av utslippsintensitet, og at dette i noen grad kan avhenge av hva slags produksjon som vurderes.

Fremoverskuende vurderinger

På samme måte som for de øvrige atferdskriteriene, er fremoverskuende vurderinger vesentlig under klimakriteriet. Formålet er å vurdere risikoen for at den uakseptable atferden vil vedvare. Et sentralt moment vil være om det foreligger konkrete og troverdige planer for hvordan utslippsintensiteten skal reduseres til et akseptabelt nivå innen rimelig tid.

Vurderingene skal være i tråd med det overordnede premisset om at terskelen for utelukkelse av selskaper skal være høy. Slike fremoverskuende vurderinger kan være kompliserte og beheftet med stor usikkerhet, og må trolig baseres på skjønn. Videre kan det være relevant å se hen til selskapets egne planer og anslått gjennomføringsevne, blant annet for utfasing av sterkt utslippsintensive teknologier, hvordan utviklingen ventes å bli i sammenligningsgruppen samt anslått utvikling i relevant teknologi, standarder og praksis. For vurderinger av selskapets gjennomføringsevne, kan det for eksempel være relevant å se på om selskapet gir Etikkrådet tilstrekkelig informasjon, selskapets offentlige rapportering om klimarelaterte forhold, samt hvordan selskapets planer er forankret i organisasjonen og i konkrete strategier.

Det vil også være relevant hvilket klimarammeverk selskapet er omfattet av, jf. utdyping i punktene nedenfor om «klimarammeverk» og «vurderingsgrunnlag og andre forhold».

Klimarammeverk

Det internasjonale klimarammeverket vil fra 2020 være Parisavtalen. Avtalen omfatter alle land, og det er landene selv som bestemmer egne bidrag og gjennomføring. I avtalen fremgår det at industriland bør ha mål for absolutte utslippsreduksjoner som dekker hele økonomien, mens utviklingsland oppmuntres til over tid å bevege seg i samme retning. Nasjonale klimarammeverk, som regulering, avgifter eller kvotesystemer vil være forskjellige mellom land og regioner. Parisavtalen har bestemmelser om at landene frivillig kan samarbeide om utslippsreduksjoner for å nå sine utslippsmål, se boks 6.3 om EUs og Norges klimarammeverk.

Klimarammeverket et selskap står overfor vil påvirke selskapets atferd (utslipp i dag og i fremtiden). Selskaper innenfor et stramt klimarammeverk vil over tid ha lavere utslipp enn tilsvarende selskap i et mindre stramt rammeverk. Videre har kapitalutstyr ofte lang levetid. Det innebærer at utslipp målt på et gitt tidspunkt innenfor samme klimarammeverk kan variere betydelig mellom selskaper som produserer det samme. Det er grunn til å anta at slike forskjeller kan vedvare over flere år.

Selskapers utslipp påvirkes av valg av produksjonsmetode, herunder valg av teknologi ved større investeringer. Et selskap vil i utgangspunktet velge de mest lønnsomme løsningene det har tilgang til, gitt forventede utslippspriser og andre rammebetingelser. Om et selskap velger mer utslippsintensive teknologier ved slike investeringer enn de beste teknologiene som er tilgjengelige, kan det fremstå som en unnlatelse. Innenfor et kvotesystem med et fastsatt kvotetak som er økonomisk bindende, vil imidlertid økte utslipp eller mangel på utslippsreduksjoner i et selskap bli utlignet av reduserte utslipp et annet sted i systemet. Innenfor et stramt og troverdig klimarammeverk kan det derfor legges til grunn at selskapet tar hensyn til utslippskostnaden, i likhet med andre kostnader, i sine investerings- og produksjonsplaner. Myndighetene har lagt en konkret og troverdig plan for hvordan utslippene skal reduseres, som selskapene må følge. Det taler for at terskelen for utelukkelse av selskaper innenfor et stramt klimarammeverk bør være høyere enn for øvrige selskaper. Som pekt på i fondsmeldingen våren 2015, vil det å utelukke selskaper som opererer i tråd med et slikt systems retningslinjer også kunne gi uheldige signaler.

Som omtalt i fondsmeldingen våren 2015, er det naturlig at en samlet vurdering under klimakriteriet tar hensyn til om selskapers utslipp av klimagasser er pålagt avgifter, kvoteplikt eller andre reguleringer. Det innebærer at selv om det kan være krevende å vurdere hvor stramt et bestemt klimarammeverk er, må tilgjengelig informasjon om reguleringen i et land eller en region tillegges vekt, og tas med i den samlede vurderingen, når selskaper vurderes opp mot klimakriteriet.

EUs kvotesystem har en nedskaleringsfaktor for antall kvoter som årlig utstedes som gjør at det litt etter midten av dette århundret ikke lenger vil utstedes nye kvoter. Systemet har i tillegg strenge etterlevelsesmekanismer. I mangel av internasjonale retningslinjer eller standarder på dette feltet, er det naturlig at EUs kvotesystem, som på bakgrunn av sine regler, etterlevelsesmekanismer, nedskaleringsfaktor og kvotepriser kan sies å være et stramt klimarammeverk, legges til grunn som en norm eller sammenligningsgrunnlag ved vurderinger av rammeverket selskaper står overfor. Dette vil innebære at selskaper hvis utslipp er pålagt avgifter, kvoteplikt eller andre reguleringer i utgangspunktet behandles likt på tvers av land eller regioner.

Boks 6.3 EUs og Norges klimarammeverk

Norge innførte en CO₂-avgift allerede i 1991, lenge før vi fikk en internasjonal forpliktelse. EU utviklet sitt kvotesystem i forkant av Kyotoavtalens første forpliktelsesperiode (2008–2012). Norge har vært en integrert del av EUs kvotesystem siden 2008 gjennom EØS-avtalen. Antall utslippskilder som omfattes av EUs kvotesystem er senere utvidet og reglene innenfor systemet ytterligere harmonisert. I dag er 80 pst. av norske utslipp underlagt en klimaavgift (på rundt 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter) og/eller deltakelse i EUs kvotesystem, der kvoteprisen har ligget mellom 200 og 250 kroner per tonn siden sommeren 2018.

EUs kvotesystem, samt regelverket for ikke-kvotepliktige utslipp (innsatsfordelingsforordningen), gjør at EU oppfyller sine internasjonale forpliktelser. Norge ønsker å samarbeide med EU om oppfyllelse av utslippsmålet for 2030 under Parisavtalen. Norske bedrifter bidrar på lik linje med bedrifter i EU til å redusere kvotepliktige utslipp. I tillegg vil Norge ved en avtale få et mål for ikke-kvotepliktige utslipp og for utslipp og opptak av klimagasser i skog og andre landarealer.¹ Regelverket i EU åpner for flere former for fleksibilitet, blant annet kan land som overoppfyller sin forpliktelse selge sitt overskudd til andre land.

Deltakelse i EUs kvotesystem er et sentralt element i norsk klimapolitikk. I klimaloven understrekes det at lovfesting av utslippsmålet for 2030 og målet om å bli et lavutslippssamfunn i 2050 ikke er til hinder for å samarbeide med EU om utslippsreduksjoner. Ved vurdering av hvorvidt Norge oppfyller klimalovens mål, skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter.

I dag er i overkant av 40 pst. av EUs utslipp og vel halvparten av Norges utslipp omfattet av kvoteplikt. Kvotesystemet setter et tak på de samlede utslippene fra kvotepliktig virksomheter gjennom antallet kvoter som blir gjort tilgjengelig i markedet (utstedes). Selskapene må bruke kvoter for å dekke sine årlige utslipp. Kvotene kan handles mellom selskaper. Det sørger for at utslippsreduksjonene skjer i de selskapene der kostnadene er lavest. Hvilke selskaper som faktisk reduserer utslippene sine, er uvesentlig. Det er de samlede utslippene for alle bedriftene som omfattes av kvoteplikten som er av betydning.

En sentral mekanisme i kvotesystemet er den årlige nedjusteringen i samlet antall kvoter som utstedes. Den årlige reduksjonen er i inneværende periode 1,74 pst. av en beregnet kvotemengde for 2010. Etter 2020 er nedskalering av kvotemengden raskere, 2,2 pst. per år. Utstedte kvoter i 2030 vil da være 43 pst. lavere enn utslippene fra de kvotepliktige sektorene i 2005. Hvis den årlige reduksjonen av kvotemengden fortsetter uendret etter 2030, vil antallet kvoter som gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige virksomhetene i 2050 være 84 pst. lavere enn utslippene fra de kvotepliktige sektorene i 2005, og dermed nærme seg null litt etter midten av dette århundret. ²

Kilde:  Macrobond, EU-kommisjonen og Klima- og miljødepartementet.

¹ Avtalen vil formelt sett være en EØS-komitébeslutning som forankres i protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter.

² Det er dessuten en egen revisjonsbestemmelse i kvotedirektivet, blant annet knyttet til Parisavtalens globale gjennomganger og vurdering av behov for forsterkede virkemidler, herunder den årlige nedskaleringsfaktoren.

Vurderingsgrunnlag og andre forhold

Selskapers utslippsintensitet og fremoverskuende vurderinger kan være det primære vurderingsgrunnlaget under klimakriteriet.

I de tilfeller selskaper opptrer i tråd med lover og regler og omfattes av en stram klimaregulering, som EUs kvotesystem, kan imidlertid ikke deres utslipp i seg selv sies å innebære en uakseptabel atferd. For slike selskaper må det derfor ligge ytterligere forhold til grunn for at atferden vurderes som uakseptabel under kriteriet. Grunnen er at det innenfor et stramt og troverdig klimarammeverk, må legges til grunn at selskapene vil ta hensyn til prisen på utslipp i sine investerings- og produksjonsplaner og at de samlede utslippene fra alle selskapene på sikt vil reduseres. Hvilke selskaper og hvor mye hvert enkelt selskap faktisk reduserer utslippene sine til en hver tid, er uvesentlig. Det er de samlede utslippene fra alle selskapene som omfattes av klimarammeverket som er av betydning.

Også for øvrige selskaper er det relevant å se hen til eventuelle andre forhold som del av en samlet vurdering, men samtidig slik at utslippsintensitet og fremoverskuende vurderinger kan være et tilstrekkelig vurderingsgrunnlag.

Flere slike, andre forhold kan være aktuelle. Det tas forbehold om at oversikten nedenfor ikke er uttømmende og at det kan identifiseres flere relevante forhold:

• Flytting av produksjon med høy utslippsintensitet fra land med stramt klimarammeverk til land uten klimarammeverk («karbonlekkasje»).

• Motarbeidelse eller omgåelse av klimarammeverk.

• Positiv atferd innenfor klimarammeverk, som kjøp av kvoter utover forpliktelsen eller andre bidrag til utslippsreduksjoner i andre selskaper/land.

• Mangelfull rapportering av eller om klimagassutslipp, samt eventuelle unnlatelser for eksempel ved ikke å gi Etikkrådet tilstrekkelig informasjon.

• Hvordan selskapet integrerer klimahensyn i sin selskapsstyring, blant annet vurdering i lys av relevante internasjonale standarder og retningslinjer, samt rammeverket anbefalt av arbeidsgruppen for klimarelatert finansiell rapportering (TCFD).

6.5 Arbeidet med det atferdsbaserte menneskerettighetskriteriet

6.5.1 Innledning

I forbindelse med Stortingets behandling av fondsmeldingen våren 2018 uttalte finanskomiteen i Innst. 370 S (2017–2018) blant annet at «Når SPUs referanseindeks utvides til å omfatte land hvor det er grunn til bekymring for menneskerettighetssituasjonen generelt, er det viktig at retningslinjene for observasjon og uttrekk gjennomgås og operasjonaliseres slik at de er tilstrekkelig robuste i forhold til utfordringene i disse markedene.» På denne bakgrunn ba departementet i brev 28. juni 2018 Etikkrådet om å redegjøre for arbeidet med menneskerettighetskriteriet.

I henhold til retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU § 3 bokstav a kan observasjon eller utelukkelse besluttes for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene som for eksempel drap, tortur, frihetsberøvelse, tvangsarbeid eller de verste formene for barnearbeid. Beslutningene tas av Norges Banks hovedstyre, etter råd fra Etikkrådet. Ved utgangen av 2018 var fem selskaper utelukket under menneskerettighetskriteriet, mens tre selskaper var satt til observasjon.

Fondets rolle som ansvarlig eier kommer til uttrykk gjennom retningslinjer og rammer for Norges Banks arbeid med ansvarlig forvaltning. I mandatet fra departementet er det vist til internasjonale prinsipper og standarder som blant annet FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, se boks 6.1. Begge disse standardene inneholder prinsipper om menneskerettigheter som Norges Bank legger til grunn for sitt arbeid med ansvarlig forvaltning.

Arbeidet med menneskerettigheter er en viktig del av arbeidet med den ansvarlige forvaltningen i Norges Bank. I 2016 publiserte banken et forventningsdokument om menneskerettigheter som angir at banken som finansiell investor forventer at selskapene respekterer menneskerettigheter i tråd med FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP). Banken forventer at selskaper gjennomfører relevante tiltak i sin forretningsstrategi, risikohåndtering og rapportering. Norges Bank har også publisert et eget forventningsdokument om barns rettigheter, og har siden 2008 årlig vurdert hvordan selskaper med virksomhet eller leverandørkjeder i sektorer og land med høy risiko for barnearbeid rapporterer om sitt arbeid med barns rettigheter. Deler av informasjonen innhentet gjennom bankens vurderinger av barns rettigheter fanger opp hvordan selskapene rapporterer om sosiale forhold og menneskerettigheter mer generelt. Banken integrerer videre menneskerettigheter i sitt øvrige eierskapsarbeid, herunder i selskapsdialog, ved stemmegivning, gjennom bransjeinitiativer og ved å bidra til utviklingen av internasjonale standarder.

Etikkrådet redegjorde for sitt arbeid med menneskerettighetskriteriet i brev til Finansdepartementet 13. november 2018. I brevet vises det blant annet til hvordan kriteriet operasjonaliseres, herunder rådets tolkning og arbeidsform, samt noen særskilte utfordringer ved operasjonaliseringen knyttet til utvidelse av referanseindeksen, se avsnitt 6.5.2. Departementets vurderinger gis i avsnitt 6.5.3.

6.5.2 Etikkrådets arbeid med menneskerettighetskriteriet

I retningslinjene for observasjon og utelukkelse er det vist til en rekke eksempler på hva som kan oppfattes som grove brudd på menneskerettighetene. Etikkrådet peker på at kriteriet i utgangspunktet dekker svært ulike kategorier av brudd, fra drap og tortur, til dårlige arbeidsforhold og brudd på organisasjons- og ytringsfrihet. Rådet baserer seg derfor på internasjonalt anerkjente konvensjoner og autoritative tolkninger av disse i vurderingen av om det foreligger brudd. I tillegg benyttes også retningslinjer fra FN-organer, OECD, Verdensbanken og lignende.

Det følger av retningslinjene at forhold må være «grove» eller «systematiske» for å kvalifisere som menneskerettighetsbrudd. Grove brudd gjelder etter Etikkrådets praksis forhold som rammer fysisk integritet,11 mens systematiske brudd innebærer at de aktuelle forholdene har et betydelig omfang.12 Rådet presiserer at det legges til grunn at dersom menneskerettighetsbrudd er grove, kan det være tilstrekkelig med noen få brudd for at et selskap skal utelukkes, mens bruddene ikke behøver å være like grove for å kvalifisere for utelukkelse dersom de anses å være systematiske.

Retningslinjene for observasjon og utelukkelse av selskaper viser til at et selskap kan kvalifisere for brudd på de atferdsbaserte retningslinjene dersom det selv er ansvarlig for eller medvirker til bruddet. Etikkrådet skriver at det er lagt til grunn at terskelen for utelukkelse er lavere for normbrudd som et selskap har et direkte ansvar for, enn for normbrudd selskapet medvirker til, men som myndigheter eller forretningspartnere er direkte ansvarlige for. Dersom det er en risiko for grove menneskerettighetsbrudd, som for eksempel tvangsarbeid eller de verste former for barnearbeid, legger Etikkrådet til grunn at selskaper i prinsippet kan tillegges ansvar for brudd som eksempelvis finner sted i leverandørkjeden.

Mens retningslinjene retter seg mot enkeltselskaper, er det rettslig sett stater som er forpliktet etter internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Etikkrådet vurderer om det aktuelle selskapet opptrer på en slik måte at det vil innebære medvirkning til krenkelser av internasjonalt anerkjente menneskerettigheter, og tar ikke stilling til i hvilken grad staten har ansvar for eventuelle menneskerettighetsbrudd i den enkelte sak.

Etikkrådets arbeid med menneskerettighetskriteriet følger i all hovedsak rådets arbeid med øvrige atferdsbaserte kriterier, se avsnitt 6.2. Etikkrådet tar sikte på å gjennomføre en evaluering av sitt arbeid med menneskerettighetskriteriet i løpet av 2019.

Etikkrådet trekker i sitt brev frem noen forhold som kan medføre utfordringer for rådets arbeid i forbindelse med at flere land med større risiko for menneskerettighetsbrudd kommer inn i referanseindeksen. Da Etikkrådet ble etablert i 2003 var fondet investert i 27 utviklede markeder og om lag 3 000 selskaper. Ved utgangen av 2018 er fondet investert i over 9 000 selskaper i mer enn 70 land. Denne utviklingen har ifølge Etikkrådet ført til at fondet er investert i flere selskaper med virksomhet i land der den etiske risikoen er stor, og påvirker også rådets rolle som utreder, analytiker og rådgiver.

Hvilke land som inngår i referanseindeksen for SPU avhenger av indeksleverandørenes vurderinger, se avsnitt 2.1. Forvaltningsmandatet stiller krav om at alle markeder skal godkjennes av Norges Bank, før investeringer kan foretas. Disse vurderingene baseres i all hovedsak på karakteristika ved markedsplassen. Etikkrådets erfaring tilsier at det ikke er noen nødvendig sammenheng mellom velfungerende finansmarkeder og en velfungerende rettstat som evner å ivareta borgernes rettigheter.

Etikkrådet peker videre på at informasjonstilgangen i mange land generelt er liten. Det gjør det krevende å skaffe tilstrekkelig pålitelige eller nøytrale kilder til å kunne underbygge og sannsynliggjøre normbrudd knyttet til menneskerettigheter. Dårlig informasjonstilgang gjelder ifølge Etikkrådet spesielt lukkede, repressive land, hvor det samtidig er en generell bekymring knyttet til menneskerettighetssituasjonen. Utfordringer med begrenset og upålitelig informasjon gjelder også visse bransjer, som for eksempel forsvarsindustrien eller høyteknologiske bransjer.

For store, internasjonale selskaper som opererer i land med høyere grad av myndighetskontroll og lavere toleranse for myndighetskritikk, har Etikkrådet som regel et visst tilfang av informasjon fra internasjonale nettverk av frivillige organisasjoner og vestlige medier som følger opp de store selskapene. For de lokale selskapene som opererer og er hjemmehørende i slike land, er det derimot ofte svært begrenset informasjonstilfang.

Konsekvensen av ulik informasjonstilgang vil ifølge Etikkrådet kunne bli at selskaper fondet er investert i behandles forskjellig.

Etikkrådet peker også på utfordringer knyttet til selskaper som opererer i land med et annet normsett enn det som ligger til grunn i internasjonale anerkjente konvensjoner og autoritative tolkninger av disse. Selskaper kan dermed på ulike måter bli involvert i brudd på menneskerettigheter samtidig som de følger lokale lover. Etikkrådet stilles dermed overfor et dilemma om å anbefale utelukkelse av selskaper basert på brudd på internasjonale normer, og dermed risikere at anbefalingene oppfattes som myndighetskritikk, eller bare vurdere de forholdene som et selskap er i stand til å påvirke. Sistnevnte vil kunne fremstå som legitimering av forhold som i andre sammenhenger ville ha medført tilråding om utelukkelse.

Etikkrådet skriver videre at hvis summen av virkemidler som ligger til Norges Bank og Etikkrådet ikke er tilstrekkelig til å ivareta etisk risikohåndtering i særlig utsatte land, kan det reises spørsmål om hvorvidt kravene til ansvarlig forvaltning er tilfredsstilt. Etikkrådet ser behov for at disse spørsmålene utredes nærmere.

6.5.3 Departementets vurderinger

Departementet mener det er viktig at menneskerettighetskriteriet følges opp på en konsistent, forutsigbar og prinsipiell måte overfor selskapene fondet er investert i. Departementet har merket seg Etikkrådets vurdering om at det kan være tilstrekkelig med noen få brudd for at et selskap kan utelukkes etter menneskerettighetskriteriet dersom bruddene er grove, mens de aktuelle forholdene ikke behøver å være like grove hvis de anses å være systematiske. Departementet har videre merket seg at terskelen kan være lavere for normbrudd som et selskap har direkte ansvar for, enn for et normbrudd som et selskap medvirker til.

Departementet har også merket seg at Etikkrådet trekker frem utfordringer og dilemmaer ved praktiseringen av menneskerettighetskriteriet i enkelte land. Departementet viser i denne sammenheng til at regjeringen legger opp til å sette ned et utvalg som skal gjennomgå de etiske retningslinjene for fondet.

Departementet har for øvrig satt i gang et arbeid med å vurdere rammeverket for aksjeinvesteringene i fondet, herunder den geografiske sammensetningen av referanseindeksen, se avsnitt 3.4.

6.6 Pengespillselskaper i SPU

6.6.1 Innledning

I forbindelse med behandlingen av fondsmeldingen våren 201813 viste finanskomiteen til Stortingets anmodningsvedtak 7. mai 2018 om å utrede grunnlaget for å trekke SPU ut av pengespillselskaper, se Innst. 370 S (2017–2018).14

På denne bakgrunn ba departementet i brev 28. juni 2018 til Norges Bank om at banken gjør rede for omfanget av «pengespillselskaper» i fondets referanseindeks og beskriver selskapenes virksomhet, herunder forskjellene mellom selskapene. Departementet ba samtidig Etikkrådet vurdere om det kan være forhold ved slike selskaper som kan omfattes av gjeldende kriterier i retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU.

6.6.2 Innspill fra Norges Bank

Norges Bank har i brev til departementet 25. oktober 2018 pekt på at omfanget av pengespillselskaper reiser spørsmål om definisjoner og avgrensing.

For aksjer er sektoren «gambling», i henhold til Industry Classification Benchmark (ICB), definert som «Tilbydere av spill- og kasinofasiliteter, inkludert nettkasino, veddeløpsbaner og produsenter av pachinkomaskiner og kasino- og lotteriutstyr.» For selskapsobligasjoner har banken tatt utgangspunkt i en industriklassifisering fra indeksleverandøren Bloomberg. I henhold til denne klassifiseringen omfatter sektoren «gaming» selskaper som driver innenfor pengespill og kasino.

Selskaper som har størstedelen av sine inntekter fra slik virksomhet vil bli tilordnet «gambling»- eller «gaming»-sektorene. De to indeksleverandørene har ikke ytterligere beskrevet selskapene som tilordnes sektorene, eller gjort rede for forskjeller mellom selskapene. Banken uttaler likevel at ut fra listen med selskaper som er omfattet, er det stor variasjon. Enkelte selskaper er operatører av fysiske spill, mens andre driver nettbaserte spill. Andre igjen er underleverandører som leverer utstyr, tjenester eller programvare til sektoren. Det pekes også på at det trolig vil være selskaper som har en mindre andel av sine inntekter fra spillvirksomhet, men som tilordnes en annen sektor enn «gambling» eller «gaming».

Banken viser for øvrig til at indeksleverandørenes klassifisering av spillselskaper ikke forholder seg til selskapenes formål eller kundegrunnlag. ICBs klassifisering omfatter også selskaper som er leverandører til blant annet statlige spillselskaper og lotterier i Europa.

Ved utgangen av første halvår 2018 inneholdt SPUs referanseindeks for aksjer 56 selskaper med en samlet markedsverdi på 24 mrd. kroner som inngår i ICBs «gambling»-sektor. I tillegg til selskapene i referanseindeksen hadde fondet aksjeinvesteringer i 13 selskaper med en markedsverdi på om lag 750 mill. kroner i denne sektoren. SPUs referanseindeks for obligasjoner inneholdt på samme tidspunkt ett selskap til en verdi på 46 mill. kroner i «gaming»-sektoren. I tillegg hadde fondet obligasjonsinvesteringer i denne sektoren i ett selskap til en verdi på 384 mill. kroner.

6.6.3 Innspill fra Etikkrådet

Etikkrådet har i brev til departementet 13. november 2018 gitt sine vurderinger av hvorvidt det er forhold ved spillselskaper som kan omfattes av de gjeldene retningslinjer for observasjon og utelukkelse. Rådet påpeker at gjeldende kriterier i de etisk motiverte retningslinjene ikke gir grunnlag for å utelukke et selskap utelukkende fordi det tilbyr pengespill. Pengespillselskaper vurderes imidlertid opp mot atferdskriteriene på samme måte som andre selskaper.

De atferdsbaserte kriteriene dekker i dag grove eller systematiske menneskerettighetsbrudd, alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner, alvorlig miljøskade, handlinger eller unnlatelser som i uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser, grov korrupsjon og andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer. Etikkrådet fremhever at terskelen for utelukkelse skal være høy, slik det ble uttrykt i Graver-utvalgets utredning15, og som fortsatt er førende for arbeidet med observasjon og utelukkelse: «Det er bare de groveste former for brudd på disse normer som bør danne grunnlag for uttrekk. Det vil si at ikke alle lovbrudd som et selskap blir beskyldt for å ha begått eller medvirket til, er relevante for vurderingen av om Petroleumsfondet skal trekke seg ut».

Etikkrådet viser til at dersom man ønsker å utelukke selskaper fordi de tilbyr pengespill, er det mest effektivt å etablere et produktkriterium. Selskaper skal utelukkes fra fondet hvis de produserer noen klart definerte produkter, men pengespill er ikke ett av kriteriene. Produktkriteriene gjelder enkelte våpentyper, tobakk, kull og kullbasert energiproduksjon (30 prosent-terskel) samt salg av våpen til enkelte stater. Etikkrådet fremhever samtidig at et pengespillkriterium kan føre til at mange selskaper blir utelukket fra fondet. I dag er det 69 selskaper som er indeksklassifisert som gambling i SPU. Disse har mellom 50 og 100 pst. av sine inntekter fra pengespillvirksomhet. Dersom man senker terskelen og tar med alle selskaper som har noe inntekt (1–5 pst.) fra spill, vil listen over selskaper bli svært lang og omfatte blant annet flyselskaper, kringkasting, cruiserederier, telekommunikasjon, restaurantkjeder, dagligvarehandel mv.

Etikkrådet mener at eventuelle endringer i retningslinjene bør komme som resultat av en grundigere utredning.

6.6.4 Departementets vurderinger

Departementet viser til at det er bred politisk enighet om investeringsstrategien for SPU, og at målet for forvaltningen er høyest mulig avkastning innenfor akseptabel risiko. Innenfor den overordnede finansielle målsettingen skal SPU være en ansvarlig investor. Fondet skal ikke være et virkemiddel for å nå andre, politiske målsettinger.

Som del av rammeverket for ansvarlig forvaltning, er det fastsatt etisk motiverte retningslinjer, og det er en systematisk tilnærming til arbeidet med å utelukke eller sette selskaper til observasjon. Retningslinjene har kriterier for å utelukke selskaper på bakgrunn av hva de produserer eller deres atferd. Det er i forarbeidene til retningslinjene fremhevet at det kun er de groveste former for brudd på normene som skal danne grunnlag for utelukkelser. Stortinget har sluttet seg til dette.

Atferdsbasert utelukkelse eller observasjon innebærer at det stilles etiske minstekrav til alle selskapene fondet er investert i. Dersom selskapene opptrer på en måte som vurderes å være i strid med kriteriene i retningslinjene, skal det vurderes om de skal utelukkes eller settes til observasjon. Dette gjelder også for spillselskaper.

For produktbasert utelukkelse, er det etter departementets vurdering vanskelig å finne holdepunkter for at det eksisterer et felles etisk verdigrunnlag, såkalt overlappende konsensus, i den norske befolkningen som kan danne basis for å utelukke spillselskaper på generelt grunnlag. Spillvirksomhet er innenfor gitte rammer lovlig i mange land, herunder Norge. Det er videre bred enighet om at terskelen for å utelukke hele sektorer eller bransjer skal være høy.

SPU investeres i sin helhet i utlandet. Det er samtidig ikke til hinder for at selskaper fondet er investert i vil kunne ha norske kunder. Norske forbrukere har via internett tilgang til produkter og tjenester fra selskaper over hele verden, innenfor de fleste bransjer. Disse produktene og tjenestene vil ofte være regulert av andre lands lovverk, som kan være ulikt det norske. Dette er ikke i seg selv et kriterium for å vurdere utelukkelse, verken for enkeltselskaper eller bransjer.

Det å begrunne utelukkelse av utenlandske pengespillselskaper med at selskapene undergraver norsk lov og den norske enerettsmodellen for spillpolitikk, vil bryte både med målsettingen for fondet og utgangspunktet om at utelukkelser av selskaper skal være basert på etiske kriterier utformet i tråd med et bredt nasjonalt verdigrunnlag og internasjonale normer. På denne bakgrunn etableres det ikke etiske kriterier for observasjon og utelukkelse av spillselskaper fra SPU.

6.7 Arbeidsdelingen mellom Etikkrådet og Norges Bank

6.7.1 Innledning

Finansdepartementet har fastsatt etisk motiverte retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU. Etikkrådet har ansvar for å gi råd om observasjon og utelukkelse, mens det er Norges Banks hovedstyre som treffer beslutninger i slike saker. For kullkriteriet er ansvaret for å identifisere selskaper delt mellom Etikkrådet og Norges Bank. Frem til 2015 var det Finansdepartementet som tok beslutninger om observasjon og utelukkelse på bakgrunn av tilrådinger fra Etikkrådet.

Formålet med endringen i arbeidsdelingen var blant annet å legge til rette for et godt samarbeid mellom Etikkrådet og Norges Bank, slik at de ulike virkemidlene lettere kan vurderes i sammenheng og brukes på en hensiktsmessig måte i hvert enkelt tilfelle. Et flertall i finanskomiteen la i sin behandling blant annet vekt på at den nye arbeidsdelingen ville legge til rette for «en mest mulig sammenhengende kjede av virkemidler», se Innst. 200 S (2013–2014).

Departementet ba i brev 5. november 2018 til Norges Bank og Etikkrådet om vurderinger av hvordan arbeidsdelingen og samarbeidet mellom de to fungerer. I brevene ble Norges Bank og Etikkrådet bedt om å redegjøre for arbeidsdelingen, herunder hvordan informasjonsutvekslingen og samarbeidet fungerer og hvordan det arbeides med å oppnå en felles forståelse av kriteriene i retningslinjene for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU. Videre ba departementet om en gjennomgang av hvordan det arbeides for at kommunikasjonen med selskaper fremstår enhetlig, og om hvordan organiseringen bidrar til å ivareta formålet om tydeligere ansvarslinjer, bedre samspill mellom Norges Bank og Etikkrådet samt en mest mulig sammenhengende kjede av virkemidler.

Norges Banks og Etikkrådets svarbrev av henholdsvis 14. og 19. desember 2018 er tilgjengelige på Finansdepartementets nettsider.

6.7.2 Norges Banks og Etikkrådets erfaringer med arbeidsdelingen

Både Etikkrådet og Norges Bank vurderer at arbeidsdelingen og samarbeidet fungerer godt.

Det avholdes faste kvartalsmøter på administrativt nivå der Etikkrådet informerer om pågående saker og Norges Bank om beholdninger og temaer i eierskapsdialogen. I tillegg er det løpende møter gjennom året med utveksling av informasjon om enkelttemaer det arbeides med. I 2018 var klima, avskoging, korrupsjon, ulovlig fiske og morsmelkerstatning aktuelle temaer. En gang i året avholdes det et møte mellom Etikkrådet og eierskapsutvalget til Norges Banks hovedstyre. Det følger også av retningslinjene for observasjon og utelukkelse at det skal avholdes møter mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Etikkrådet.

Det er videre etablert rutiner for koordinering av pågående arbeid og for kontakt med enkeltselskaper, for å sikre mest mulig enhetlig kommunikasjon med de aktuelle selskapene. Norges Bank sender ved hver månedsslutt en liste over selskaper i fondets aksje- og renteportefølje til Etikkrådet. Norges Bank sender også løpende informasjon om enkeltselskaper eller problemstillinger som kan være relevante for Etikkrådets arbeid. Etikkrådet ber i tillegg om informasjon om beholdninger i selskaper etter behov. Videre formidler Etikkrådet regelmessige oversikter til Norges Bank over selskaper rådet undersøker.

Når Etikkrådet ønsker å kontakte et selskap for første gang, avklares det først med Norges Bank om det er behov for koordinering. I de fleste tilfellene vurderer Norges Bank at kontakten kan gjennomføres av Etikkrådet alene. Både Norges Bank og Etikkrådet legger vekt på å understreke rolledelingen overfor selskapene.

Etikkrådet fremhever i brevet at forskjellene i de to institusjonenes mandater gjenspeiles i arbeidsformen. Norges Bank uttrykker forventninger og forsøker å påvirke selskaper til en god praksis, mens Etikkrådet innhenter informasjon for å vurdere risikoen for brudd på retningslinjene. Etikkrådet viser til at selskapene kan oppfatte at de i like stor grad blir gjenstand for påvirkning gjennom Etikkrådets prosesser som gjennom bankens eierskapsutøvelse. De tilrådingene som blir avgitt, kan ifølge Etikkrådet også påvirke andre aktører og dermed ha en normdannende effekt som favner videre enn arbeidet med det enkelte selskapet.

Etikkrådet peker videre på at det de siste årene har kommet en rekke retningslinjer for god selskapspraksis, som for eksempel FNs retningslinjer for næringsliv og menneskerettigheter, og ulike retningslinjer for forebygging av korrupsjon. Etikkrådet bygger på slike anerkjente prinsipper i selskapskontakten. Norges Bank legger også disse retningslinjene til grunn for sitt arbeid med ansvarlig forvaltning. Det reduserer ifølge Etikkrådet risikoen for at selskapene vil oppleve at Etikkrådet og Norges Bank har ulike forventninger. Med to ulike mandater er det likevel ingen garanti for at kommunikasjonen til enhver tid oppleves som enhetlig.

Retningslinjene for observasjon og utelukkelse er fastsatt av Finansdepartementet og forankret i Stortinget. Forståelsen for kriteriene i retningslinjene er basert på omtale i stortingsmeldinger og utviklet gjennom tilrådinger og tilhørende beslutninger. Norges Bank peker på at det i den sammenheng tidvis kan være behov for å utdype bakgrunnen for kriteriene.

Norges Bank tar initiativ til dialog med Etikkrådet om aktuelle spørsmål knyttet til forståelse av kriteriene. Enkelte problemstillinger kan ifølge banken kreve utredning og skriftlig avklaring, og det kan også være aktuelt å be departementet utdype problemstillingene før hovedstyret konkluderer i en sak. Siden 2015 har banken tatt initiativ til mer omfattende utredninger eller avklaringer for to kriterier, henholdsvis for det produktbaserte våpenkriteriet og det atferdsbaserte klimakriteriet. Departementets vurderinger av klimakriteriet er omtalt i avsnitt 6.4.

Terskelen for utelukkelse av selskaper skal være høy. Norges Bank skal ifølge retningslinjene vurdere om andre virkemidler, herunder eierskapsutøvelse, er bedre egnet til å redusere risikoen for fortsatt normbrudd eller av andre årsaker kan være mer hensiktsmessig. Norges Bank skal se de ulike virkemidlene den har til rådighet i sammenheng og benytte dem på en helhetlig måte. En slik helhetlig vurdering kan ifølge Norges Bank i noen tilfeller innebære at banken beslutter å benytte et annet virkemiddel enn det som følger av Etikkrådets tilråding. I den forbindelse ba departementet Norges Bank vurdere hva som er en hensiktsmessig kommunikasjon i slike saker. Etikkrådet kan selv ikke tilrå eierskapsutøvelse.

Norges Banks utgangspunkt er at ekstern kommunikasjonen skal være tilstrekkelig til å forstå grunnlaget for hovedstyrets beslutning. Videre viser banken til at deres valg av virkemiddel skal håndtere den samme problemstillingen som Etikkrådet beskriver i sin tilråding. Tilrådingen vil derfor være det sentrale beslutningsgrunnlaget, selv om Norges Bank beslutter å benytte et annet virkemiddel. Det kan derimot ofte være hensiktsmessig å kommunisere om andre sider ved selskapsvurderingen. Observasjonen kan besluttes dersom det er tvil om vilkårene for utelukkelse er oppfylt, eller usikkerhet om utviklingen fremover. Dersom eierskapsutøvelse besluttes, er det mulighetene til å påvirke til endring som er avgjørende. Elementer i slike vurderinger er eksempelvis om banken har en etablert relasjon til selskapet og hvor stor eierandelen er. Norges Bank fremhever at beslutning om eierskapsutøvelse ikke er å anse som et mindre effektivt eller omfattende virkemiddel enn observasjon eller utelukkelse. Banken legger vekt på å kommunisere klart hvilke hensyn som er vektlagt.

Etikkrådet mener samspillet mellom Etikkrådet og Norges Bank er godt og at det har bedret seg over tid. Ytterligere bedring av samspillet kunne ha vært oppnådd dersom Norges Bank og Etikkrådet hadde en større grad av koordinering av planprosesser og -arbeid. Etikkrådet mener dessuten at det er mulig å nyttiggjøre seg den samlede informasjonen i de to institusjonene enda bedre. Etikkrådet påpeker for eksempel at Norges Bank kan oversende lister med selskaper til Etikkrådet der banken har avdekket risiko for normbrudd, uten at dette vil gå på bekostning av rådets uavhengighet. Rådet vil arbeide for at denne utviklingen skal fortsette.

Norges Bank skriver at organiseringen av arbeidet i all hovedsak er god og formålstjenlig. Banken viser samtidig til at enkelte sider ved retningslinjene kunne vært tydeligere. Etikkrådet vurderer jevnlig om grunnlaget for observasjon eller utelukkelse fortsatt er til stede og sender årlig brev om dette til banken. Banken har samtidig selv ansvar for å vurdere det samme, men kan ikke treffe beslutning om opphevelse av observasjon og utelukkelse uten råd fra Etikkrådet. En modell med klarere ansvarsdeling kan ifølge Norges Bank være at banken ikke har en rolle i selve overvåkingen utenom utelukkelser under kullkriteriet. Banken vil fremdeles ha ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst før eventuell beslutning om oppheving av observasjon eller utelukkelse treffes. Banken bør videre på selvstendig grunnlag fortsatt kunne be Etikkrådet ta opp saker på nytt, eller videreformidle aktuell informasjon til rådet.

Norges Bank peker også på at det ikke alltid er helt klart hvor observasjon slutter og eierskapsutøvelse begynner. For eksempel vil det være naturlig for Etikkrådet jevnlig å kontakte et aktuelt selskap som er under observasjon om hvordan ulike tiltak blir fulgt opp. Selskapet er samtidig fremdeles i fondets portefølje og kan derfor være gjenstand for eierskapsutøvelse. Norges Bank stiller spørsmål ved om en slik selskapsoppfølging av to ulike parter er effektivt, både med hensyn til ressursbruk og selskapsrelasjon.

6.7.3 Departementets vurderinger

Departementet merker seg at både Etikkrådet og Norges Bank mener at den etablerte arbeidsdelingen fungerer godt, og at samarbeidet synes å fungere bedre etter hvert som institusjonene får mer erfaring med denne. De har ulike oppgaver, men det er samtidig klare ansvarslinjer. Departementet merker seg også at Norges Bank og Etikkrådet har fått på plass rutiner som bidrar til en enhetlig kommunikasjon med selskaper.

Tettere kontakt mellom Etikkrådet og Norges Bank legger grunnlag for at virkemidlene utelukkelse, observasjon og eierskapsutøvelse kan ses i sammenheng og brukes på en best mulig måte i hvert enkelt tilfelle. Det forutsetter gode rutiner for utveksling av informasjon mellom Etikkrådet og Norges Bank. Etikkrådet og Norges Bank har etablert slike rutiner.

I brevene fra Etikkrådet og Norges Bank kommer det etter departementets syn tydelig frem at endringen i arbeidsdelingen i 2015 har bidratt til at virkemidlene i større grad kan ses i sammenheng. Etikkrådet gir råd om utelukkelse eller observasjon til Norges Bank. Banken vurderer rådets anbefaling og velger deretter det virkemiddelet som anses mest hensiktsmessig i den aktuelle saken. Norges Bank legger Etikkrådets beslutningsgrunnlag til grunn for sine vurderinger, og kommuniserer de avveiinger som er gjort i den endelige beslutningen.

Etter departementets syn er det etablert en god prosess for forståelsen av kriteriene. I tilfeller med ulike tolkninger, følges dette opp ved nærmere kontakt og eventuelt nye utredninger. Departementet mener dette er en god tilnærming. Klimakriteriet har vært særlig utfordrende i denne sammenheng, se nærmere omtale i avsnitt 6.4.

Departementet legger stor vekt på åpenhet i praktiseringen av retningslinjene. Etikkrådet og Norges Bank følger opp dette. Samtidig kan det som regel ikke opplyses om selskaper som er under vurdering før det er gitt en tilråding og beslutning er fattet. Alle beslutninger om utelukkelse av selskaper offentliggjøres etter at eventuelle nedsalg er gjennomført. Etikkrådet offentliggjør sine råd samtidig med at Norges Bank offentliggjør sine beslutninger. Både Etikkrådet og Norges Bank omtaler råd og beslutninger i sine årsrapporter og på sine nettsider.

Departementet vil samtidig følge opp spørsmålet Norges Bank tar opp om behov for tydeliggjøring av ansvaret for å vurdere om grunnlaget for observasjon eller utelukkelse fortsatt er til stede.

6.8 Etikkrådsfunksjon for SPN

6.8.1 Innledning

I forbindelse med Stortingets behandling av fondsmeldingen våren 201816, ble det vist til representantforslaget om å etablere et etikkråd for Statens pensjonsfond Norge (SPN) etter modell fra Statens pensjonsfond utland (SPU) og bedt om Regjeringens vurdering av dette forslaget.17

På denne bakgrunn ba departementet i brev 28. juni 2018 Folketrygdfondet vurdere om det er hensiktsmessig med en egen etikkrådsfunksjon for SPN, sett i lys av blant annet antall selskaper SPN er investert i og eierandelen i disse, fondets nærhet til markedene samt statens direkte eierskap i flere av selskapene SPN er investert i. Samtidig ba departementet Etikkrådet om en vurdering av hva som vil være en hensiktsmessig organisering av en eventuell etikkrådsfunksjon for SPN. Etikkrådet ble også bedt om å vurdere hvilken betydning forskjellene mellom SPN og SPU vil ha for en slik funksjon.

6.8.2 Folketrygdfondets vurderinger

Folketrygdfondet har i brev 31. oktober 2018 konkludert med at en etikkrådsfunksjon ikke vil være hensiktsmessig for SPN. Det vises til at Folketrygdfondet allerede under den eksisterende ordningen ikke skal investere i selskaper som er utelukket i henhold til retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU.18 SPN og SPU har det samme investeringsuniverset i Sverige, Finland og Danmark, men porteføljen av nordiske selskaper i de to fondene avviker noe. Etikkrådet overvåker selskaper som SPU er investert i, uavhengig av investeringsuniverset. Det innebærer at kun et fåtall, mindre nordiske selskaper SPN er investert i ikke omfattes av den eksisterende etikkrådsfunksjonen, i tillegg til fondets portefølje av børsnoterte aksjer eller obligasjoner i Norge.

Folketrygdfondet er av den oppfatning at en etikkrådsfunksjon neppe vil kunne bidra i den ansvarlige forvaltningsvirksomheten ettersom de minimumsstandarder som en slik funksjon skal overvåke allerede er godt integrert i Folketrygdfondets eierskaps- og kreditorutøvelse. Folketrygdfondets forventninger til porteføljeselskapene går langt ut over disse minimumsstandardene.

Gjennom Folketrygdfondet er SPN aksjonær i 53 selskaper på Oslo Børs, og eier obligasjoner i 152 norske selskaper. Folketrygdfondet viser til at fondet ved utgangen av 2017 var blant de tre største eierne i til sammen 43 børsnoterte selskaper, og eide mer enn fem prosent av aksjekapitalen i ytterligere to selskaper. Folketrygdfondet har dermed i kraft av SPNs høye eierandel (inntil 15 prosent i Norge og 5 prosent i Norden) og et begrenset antall selskaper i porteføljen, mulighet til å følge opp samtlige selskaper tett og ha betydelig innflytelse.

Folketrygdfondet har også en nærhet til det norske markedet som forenkler informasjonstilgangen og den konkrete oppfølgingen. Folketrygdfondet trekker frem at mange investorer ofte har sammenfallende syn på hendelser som direkte berører temaene omtalt i de etiske retningslinjene, og at det er høy grad av eierstyring i selskaper notert på Oslo Børs. Dette ble også kommentert av finanskomiteen i Innst. 370 S (2017–2018). Folketrygdfondet fremhever samtidig at ansvarlig forvaltningsvirksomhet i SPN, herunder Folketrygdfondets forventningsdokumenter og tette selskapsdialog, ivaretar formålet i de etiske retningslinjene for SPU og går også mye lenger enn de minimumsstandardene disse representerer. Dersom Folketrygdfondet ikke skulle nå frem gjennom selskapsdialog, kan det selge seg ut av selskapet.

Folketrygdfondet påpeker også at en egen etikkrådsfunksjon for SPN vil innebære en risiko for forskjellige tolkninger av de etiske retningslinjene.

6.8.3 Etikkrådets vurderinger

Etikkrådet har i brev 13. november 2018 uttalt at det av flere grunner ikke er hensiktsmessig å opprette et uavhengig etikkråd også for SPN. Etikkrådet er et rådgivende organ, mens Norges Bank tar beslutningene om observasjon og utelukkelse fra SPU. Det er dermed ikke gitt at Norges Bank og Folketrygdfondet ville fattet den samme beslutningen basert på likelydende råd fra Etikkrådet.

Håndteringen av statens direkte eierskap i enkeltselskaper må også vurderes dersom en skal opprette et Etikkråd for SPN. Etikkrådet påpeker at det virker lite konsistent om SPN skulle selge seg ut av et selskap etter råd fra et etikkråd, mens staten samtidig sitter med direkte eierposter. I tillegg er SPNs portefølje liten og oversiktlig sammenlignet med porteføljen til SPU. Etikkrådet uttaler at det er rimelig å legge til grunn at Folketrygdfondet generelt vil ha større påvirkningsmuligheter gjennom sin eierskapsutøvelse. Det er også sannsynlig at de fleste selskaper som Etikkrådet vil vurdere fanges opp av Folketrygdfondets eierskapsdialog. Etikkrådet skriver at det dermed er lite trolig at arbeidet til et uavhengig etikkråd ville gi særlig resultater når Folketrygdfondet må antas å ha stor innflytelse over selskaper, og når det også har kapasitet til å håndtere de fleste selskapene gjennom eierskapsutøvelsen.

Det pekes videre på at Etikkrådet av kapasitetsgrunner ikke undersøker alle selskaper der det kommer påstander om etiske normbrudd. Innenfor den ansvarlige forvaltningen av SPU er utelukkelse plassert sist i en sammenhengende kjede av virkemidler. Rådet gjør derfor en risikovurdering og prioriterer saker som virker særlig alvorlige og bransjer og land der risikoen synes særlig høy. I lys av den høye terskelen for utelukkelse og kapasitetsbegrensninger som allerede eksisterer, påpeker Etikkrådet at det virker lite hensiktsmessig å sette inn ressursene på å analysere norske selskaper. Etikkrådet har også vanskelig for å se for seg hvilken rolle et Etikkråd for SPN skal spille som ikke allerede ivaretas av SPN som aktiv eier eller gjennom norske myndigheters håndhevelse av lover og forskrifter.

6.8.4 Departementets vurderinger

Departementet vil peke på at det er betydelige forskjeller mellom SPU og SPN i omfanget av selskaper som fondene er investert i og størrelsen på eierandelene i selskapene. SPU er investert globalt i over 9 000 selskaper i over 70 land, og med relativt små eierandeler. En ikke ubetydelig andel av investeringene er i fremvoksende markeder. SPN er kun investert i Norge og Norden, i et fåtall selskaper og har relativt høye eierandeler (særlig i Norge). I tillegg er markedene og statene SPN investeres i relativt små og i stor grad åpne og velregulerte. Folketrygdfondet sitter tett på selskapene og markedene, og har en aktiv eierskapsdialog med en stor andel av selskapene i porteføljen. Dette gjør at Folketrygdfondet er i en velegnet posisjon til å drive aktivt og ansvarlig eierskapsarbeid. Folketrygdfondet har stor påvirkningsmulighet gjennom å formidle sine forventninger til miljø, samfunnsforhold og selskapsstyring. For SPN er det dermed sannsynlig at de fleste selskaper som et Etikkråd eventuelt ville vurdere, allerede fanges opp av Folketrygdfondets eierskapsarbeid. Behovet for en egen etikkrådsfunksjon synes dermed lite. I tillegg fremgår det av mandatet for SPN at nordiske selskaper som utelukkes fra SPU også utelukkes fra SPNs nordiske portefølje.

Terskelen for utelukkelse skal være høy og arbeidet med observasjon og utelukkelse er basert på klare risikovurderinger og prioriteringer. Det synes lite hensiktsmessig å etablere omfattende mekanismer og bruke ressurser på å analysere norske selskaper, som har hovedkontor i et åpent og velregulert marked som er underlagt streng lovgiving. Sannsynligheten for at selskapene skulle falle inn under kriteriene for utelukkelse er liten. Selskapene følges dessuten opp av Folketrygdfondet gjennom en aktiv eierskapsutøvelse. Vurderingen gjelder også en etikkrådsfunksjon der rådet gjør vurderinger på anmodning fra Folketrygdfondet. Dette understrekes videre av at både Etikkrådet og Folketrygdfondet i sine brev vurderer en etikkrådsfunksjon for SPN som lite hensiktsmessig.

Departementet mener på denne bakgrunn at det ikke er grunnlag for å gå videre med forslaget om å opprette en egen etikkrådsfunksjon for SPN.

6.9 Etikkrådets behandling av personopplysninger

For å sikre at Etikkrådet utfører sitt oppdrag i henhold til retningslinjer for observasjon og utelukkelse fra Statens pensjonsfond utland (SPU), fastslår retningslinjene § 5 tredje ledd at «Etikkrådet innhenter nødvendig informasjon på fritt grunnlag og sørger for at saken er godt opplyst (…)». Når Etikkrådet utreder en sak om et selskap i henhold til retningslinjene, innhentes det informasjon fra offentlig tilgjengelige kilder som aviser og rettsavgjørelser, konsulenter engasjert av Etikkrådet samt direkte fra det berørte selskapet. Dersom det er nødvendig for å opplyse saken, innhenter og behandler Etikkrådet også opplysninger om personer som i større eller mindre grad har tilknytning til selskapet som utredes. Dette kan være aktuelt i saker om brudd på kriterier knyttet til menneskerettigheter, miljø og korrupsjon. Opplysningene behandles og lagres av Etikkrådet i forbindelse med rådets arbeid.

Denne type opplysninger vil kunne utgjøre personopplysninger etter personopplysningsloven (lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger). Loven, som trådte i kraft 20. juli 2018, gjennomfører EUs personvernforordning i Norge og gjør personvernforordningen til norsk lov.

Som omtalt i fondsmeldingen våren 2018 har Etikkrådet på denne bakgrunn bedt om enkelte endringer i retningslinjene for å kunne utføre sitt samfunnsansvar i tråd med ny lov.19 I tillegg bør det tilrettelegges for at Norges Bank har tilstrekkelig behandlingsgrunnlag i den grad banken behandler personopplysninger i sitt arbeid under retningslinjene.

Den nye personopplysningsloven innebærer enkelte innstramminger sammenlignet med tidligere personopplysningslov og nødvendiggjør et særskilt rettsgrunnlag for at Etikkrådet og Norges Bank skal kunne videreføre gjeldende praksis knyttet til behandling av personopplysninger. Dette gjelder spesielt kravet om supplerende rettsgrunnlag i nasjonal rett for å kunne behandle personopplysninger og særlige kategorier av personopplysninger, samt behovet for enkelte unntak fra informasjonsrettighetene såfremt disse er nødvendige og proporsjonale.

Bestemmelsene som foreslås vil berøre rettighetene til en ubestemt krets av personer, og dermed ha forskrifts innhold.20 Departementet har i dag ikke hjemmel til å fastsette denne type bestemmelser. Departementet vil derfor i forbindelse med lovproposisjonen om ny sentralbanklov fremme et forslag om at departementet i lov om Statens pensjonsfond gis myndighet til å fastsette forskrifter om Etikkrådets og Norges Banks behandling av personopplysninger. Det vil også gis en nærmere omtale av hva forskriftsbestemmelsene vil gå ut på.