2 Introduksjonsloven

Introduksjonsprogrammet

I målgruppen for introduksjonsprogrammet er flyktninger og deres familiemedlemmer, det vil si personer som har fått asyl, er overføringsflyktninger, har fått opphold av beskyttelsesliknende grunner etter søknad om asyl, er innvilget kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon og personer som har fått oppholdstillatelse som familiemedlem til en av disse gruppene. I tillegg er personer med tidligere familiegjenforeningstillatelse, som deretter har fått oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag som følge av tvangsekteskap, mishandling i ekteskapet, eller sosiale vanskeligheter ved retur til hjemlandet tatt inn i personkretsen. Kun personer mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering har plikt og rett til å delta i programmet. Vilkåret er også at de er nyankomne, det vil si at det er mindre enn to år siden bosetting i en kommune, og at de er bosatt etter avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen. Vilkåret om å være bosatt etter avtale gjelder ikke personer med oppholdstillatelse som familiemedlemmer, eller de som har fått oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag, jf. omtale ovenfor. Plikt og rett til å delta i introduksjonsprogrammet inntrer først etter bosetting eller etablering i en kommune.

Kvalifiseringen skal minst inneholde opplæring i norsk og samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til arbeid eller utdanning. Programmet skal være helårig og på full tid så lenge den enkelte har behov for det, inntil to år. Programmet kan forlenges til tre år når særlige grunner taler for det. Deltakere mottar introduksjonsstønad som tilsvarer to ganger folketrygdens grunnbeløp årlig. Deltakere under 25 år mottar 2/3 av ordinær stønad. Per 1. mai 2015 utgjør 2 G 180 136 kroner på årsbasis. Av stønaden trekkes det skatt og trygdeavgift. Stønaden er individbasert og deltakerne får trekk i stønaden ved ugyldig fravær. Det er fastsatt egne regler om fravær og permisjon i forskrift.

Loven beskriver rammene for ordningen og minimumsinnholdet i programmet, men kommunene er gitt stor frihet når det gjelder muligheter for tilrettelegging av den enkeltes program. Innenfor rammene av introduksjonsordningen kan en deltaker for eksempel starte i arbeidspraksis fra første dag i kombinasjon med opplæring i norsk og samfunnskunnskap på deltid, gjennomføre grunnskole eller videregående opplæring, gjennomføre kompletterende utdanning, delta i arbeidstrening i kombinasjon med norskopplæring og eventuelt også motta praktisk norskopplæring på arbeidsplassen, eller få praktisk bransje- eller yrkesfaglig opplæring.

Ordinært arbeid kan legges inn som en del av programmet slik at den enkelte kan få mulighet til å få en tidlig tilknytning til arbeidslivet samtidig som hun eller han kvalifiseres til arbeid eller utdanning. Dersom lønnet arbeid inngår i programmet, reduseres stønaden tilsvarende den tid arbeidet tar, det vil si at fradraget gjøres time for time, og ikke krone for krone. Loven er også nylig endret slik at deltakere som har tilbud om ordinært arbeid, har rett til inntil ett års permisjon fra introduksjonsprogrammet.

Arbeids- og velferdsetaten samarbeider med kommunen om planlegging og gjennomføring av introduksjonsprogram. Dette er omtalt i et særskilt rundskriv.1 I om lag halvparten av NAV-kontorene inngår introduksjonsprogrammet som en del av kontorets oppgaver.

Kommunene skal registrere den enkeltes deltakelse i introduksjonsprogram i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR).

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Målet for opplæringen i norsk for voksne innvandrere er at deltakerne skal kunne nå et ferdighetsnivå i norsk som setter dem i stand til å bruke eller bygge videre på kompetansen sin i utdanning, arbeid og samfunnsliv for øvrig.

Målgruppen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap er større enn målgruppen for introduksjonsprogrammet. Innvandrere mellom 16 og 55 år har plikt og rett til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap dersom de har en oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent opphold. Dette er for eksempel personer som får asyl og de som får opphold av beskyttelseslignende grunner. Familieinnvandrede med disse og til norske og nordiske borgere har også plikt og rett til opplæring. Regjeringen har nylig foreslått at plikten til opplæring skal utvides til også å gjelde innvandrere i alderen 55 til 67 år som tilhører en av gruppene nevnt ovenfor. I dag har de kun rett til opplæring. Personer som har tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk, kan søke om fritak fra plikt til opplæring. Hva som anses som tilstrekkelige kunnskaper er regulert i forskrift. Gjennomført pliktig opplæring er vilkår for permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap.

Opplæringen omfatter 550 timer norskopplæring og 50 timer opplæring i samfunnskunnskap på et språk deltakeren forstår. Personer med plikt og rett til å delta i opplæring har også plikt til å gå opp til avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap. Kommunene har i tillegg plikt til å tilby dem som har rett til opplæring ytterligere inntil 2 400 timer ved behov. Retten til gratis pliktfestet opplæring varer i tre år, og ytterligere norskopplæring utover pliktdelen må være gjennomført innen fem år. Fristene er uttrykk for kravet om effektivitet og gjennomstrømming i opplæringen. Det er fastsatt egne regler om fravær og permisjon fra opplæringen i forskrift. Deltakere som har langvarig fravær som ikke er dokumentert med legeerklæring, mister retten til å ta timene igjen gratis.

Arbeidsinnvandrere som ikke er omfattet av EØS-/EFTA-regelverket, har plikt til å delta i 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Personer med oppholdsrett etter EØS-regelverket har verken rettigheter eller plikter etter introduksjonsloven. Rett til opplæring innebærer at man får opplæringen gratis. At man har plikt til opplæring, eller ikke er omfattet av regelverket, innebærer at kommunen kan kreve betaling for opplæringen.

Den enkelte får rett og/eller plikt til å delta i opplæring når han eller hun får oppholdstillatelse, ikke ved bosetting eller etablering i en kommune. Fristene på tre og fem år begynner som hovedregel å løpe fra vedtaksdatoen på den første oppholdstillatelsen som danner grunnlag for permanent opphold. Det er kommunen der den enkelte bor som har plikt til å gi opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Ansvaret gjelder også personer med oppholdstillatelse som oppholder seg midlertidig i kommunen, for eksempel på asylmottak i påvente av bosetting. Fra og med 1. januar 2016 har kommunene fått ansvaret for å ta initiativet til at personer som som har plikt og rett eller kun rett til opplæring etter introduksjonsloven skal starte i opplæringen. Kommunen har plikt til å tilby opplæring så fort som mulig og innen tre måneder fra folkeregistrering i kommunen, eller fra tidspunktet den enkelte setter fram krav om deltakelse.

Grunnleggende kunnskaper om det norske samfunn er viktig for å kunne delta både i arbeidslivet spesielt, og i samfunnslivet generelt. Introduksjonsloven omfatter derfor både norskopplæring og opplæring i 50 timer samfunnskunnskap. Opplæringen i samfunnskunnskap skal skje så tidlig som mulig i opplæringsløpet og på et språk deltakeren forstår. Opplæringen skal beskrive og forklare viktige trekk ved det norske samfunnet. Opplæringen skal gi deltakeren informasjon om plikter, rettigheter og muligheter og formidle kjennskap til sentrale verdier i Norge. Opplæringen skal bidra til at deltakerne får kunnskap om viktige historiske, sosiale, økonomiske, kulturelle, rettslige og politiske forhold i Norge, utvikler kunnskap om egne rettigheter, muligheter og plikter i det norske samfunnet – og at de kan bruke denne kunnskapen i hverdagen. Videre har opplæringen som mål at deltakerne reflekterer over, og samtaler om, grunnleggende verdier og utfordringer i det norske samfunnet knyttet til demokrati, likestilling og menneskerettigheter – og at de kan uttrykke egne meninger om slike spørsmål.2 Personer som har tilfredsstillende kunnskaper om det norske samfunnet, kan fra 1. januar 2016 søke fritak fra plikt til opplæring i samfunnskunnskap.

Språktrening i regi av frivillige organisasjoner eller enkeltpersoner er et viktig supplement til opplæringen som gis av den enkelte kommune.3 Det samme gjelder nettbasert opplæring. Det er etablert en statlig godkjenningsordning for private tilbydere av opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Mer informasjon om denne ordningen og en oversikt over hvilke tilbydere som er godkjent finnes på nettsidene til Vox.

Kommunene skal registrere opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og norskopplæring for asylsøkere i mottak i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR).

Læreplanens krav om tilpasset opplæring

Opplæringen i norsk skal bygge på prinsippet om tilpasset opplæring. Organisering, innhold og valg av metoder må ta utgangspunkt i den enkelte deltakers behov og forutsetninger. Opplæringen kan variere mye i omfang siden de ulike deltakernes forutsetninger er svært ulike. Noen går i et tilbud med mange timer i uken fordi opplæring i norsk og samfunnskunnskap er deres hovedbeskjeftigelse, mens andre deltar i et deltidstilbud på kveldstid ved siden av arbeid. Organiseringen av opplæringen for deltakerne med plikt til opplæring skiller seg fra introduksjonsprogrammet, som etter loven skal være helårig og på full tid, og hvor opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal inngå som en del av minimumsinnholdet i programmet. Det er forutsatt at deltakere i introduksjonsprogrammet skal kunne oppfylle sin plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap innenfor rammen av introduksjonsprogrammet.

Læreplanen bygger på Det felles europeiske rammeverket for språk.4 Ferdighetene lytte, snakke, samtale, lese og skrive utgjør den enkeltes språklige kompetanse. Rammeverket inneholder beskrivelser av språkferdigheter på tre overordnede nivåer: elementært (A), selvstendig (B) og avansert nivå (C). Hvert av de overordnede nivåene er igjen delt inn i to. I læreplanen er norskferdighetene beskrevet på fire nivåer: A1, A2, B1 og B2. I tillegg inneholder læreplanen en egen modul for grunnleggende lese- og skriveopplæring.

For å ivareta mangfoldet i deltakergruppen, skal opplæringen tilpasses gjennom organisering i tre opplæringsspor med ulik tilrettelegging. Opplæringen i de ulike sporene skal ta utgangspunkt i deltakernes forutsetninger. Dette innebærer at tempo og progresjon og til dels innhold i opplæringen vil være ulik for de tre sporene. I tillegg vil arbeidsmåter, læremidler og gruppestørrelse måtte variere. Deltakerne skal ha mulighet til å skifte til en raskere eller langsommere progresjon underveis, det vil si til et annet spor.

Digital kompetanse regnes som en grunnleggende ferdighet og er en forutsetning for å kunne delta aktivt i arbeids- og samfunnsliv. Læreplanen inneholder mål for digital kompetanse som er integrert i de språklige ferdighetsmålene på alle nivåer.

Bruken av nettbasert norskopplæring øker. Nettbasert opplæring er opplæring der lærings- eller kursinnholdet er tilgjengelig over internett, med eller uten veiledning fra lærer eller veileder. Innholdet i de nettbaserte norskopplæringstilbudene utvikles først og fremst av forlag og andre kommersielle aktører, med eller uten statlig støtte. Det finnes ulike måter å organisere opplæringen på. I den kommunale norskopplæringen tilbyr enkelte opplæringssentre nettbasert opplæring, enten rent nettbasert, eller i kombinasjon med ordinær undervisning. Deltakeren får da personlig veiledning fra læreren via for eksempel e-post, chat, webkamera eller nettmøte. Denne formen for nettbasert opplæring er en fullverdig del av norskopplæringen, og læringsressursene som brukes er lisensbaserte og utviklet av forlag. Deltakere som mottar slik opplæring som en del av opplæringen fra kommunen, skal også få denne opplæringen registrert i NIR. En oversikt over offentlige og private tilbydere av nettbasert opplæring finnes på nettsidene til Vox.

På den avsluttende norskprøven brukes språkferdighetsnivåene A1, A2, B1 og B2 som beskrivelse på oppnådd kompetanse i de ulike ferdighetene lytte, snakke, samtale, lese og skrive. Det gis ingen samlet vurdering eller «samlekarakter». En nivåbeskrivelse for hver ferdighet viser den enkeltes «språkprofil» og mange kandidater vil ha ulikt nivå i ulike ferdigheter. På den avsluttende prøven i samfunnskunnskap brukes vurderingen «bestått» eller «ikke bestått».

Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Kommunene mottar et eget tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Tilskuddsordningen forvaltes av IMDi og kriterier for tilskudd, utbetaling, rapportering, kontroll og klageadgang er beskrevet i årlige rundskriv fra IMDi.5 Tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap kommer i tillegg til integreringstilskuddet. I tillegg ytes det et særskilt tilskudd til norskopplæring for asylsøkere i mottak. Se omtale i kapittel 3.

Målet med tilskuddsordningen er å sikre at kommunene oppfyller sin plikt etter introduksjonsloven og tilbyr voksne innvandrere med plikt og rett eller bare rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap slik opplæring. Kommunene skal organisere opplæringen i henhold til de målsettinger, krav og retningslinjer som er fastsatt i introduksjonsloven med forskrifter. Tilskuddsordningen skal fremme effektivitet, gjennomstrømming og resultater i opplæringen. Kommunene har mulighet til å beholde et eventuelt overskudd av tilskuddet hvis de effektiviserer opplæringen gjennom formålstjenlig organisering og god kvalitet. Det vil si at dersom kommunene gjennomfører opplæringen til en lavere kostnad enn mottatt tilskudd, beholdes tilskuddet uavkortet.

Tilskuddet er todelt, og det består av et persontilskudd og et grunntilskudd. Persontilskuddet utbetales for hver person i målgruppen uavhengig av om de deltar i opplæring eller ikke. Tilskuddet har to satser i henhold til den enkeltes opprinnelsesland. Begrunnelsen for å ha to satser er at de som har et morsmål som er svært annerledes enn norsk, som regel vil bruke lengre tid på å lære norsk enn de som har et morsmål som ligger nærmere norsk, og som mestrer det latinske alfabetet. Tilskuddet per person med lav sats er i 2016 på totalt kroner 49 000, og for dem med høy sats totalt kroner 129 000. Utbetalingen skjer over tre år.

For å bedre de økonomiske rammevilkårene for små og mellomstore kommuner, utbetales i tillegg et grunntilskudd for kommuner med 150 eller færre personer i personkretsen for plikt og rett eller rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Også dette tilskuddet utbetales i to satser, høy sats til de kommunene som har mellom fire og 150 personer i personkretsen, og lav sats til de som har mellom én og tre i personkretsen. Høy sats er cirka 575 000 kroner og lav sats cirka 185 000 kroner.

Deltakelse og resultater

Introduksjonsprogrammet

Tall fra SSB viser at i løpet av 2014 deltok 14 700 personer i introduksjonsprogrammet. Dette er en økning på syv prosent fra 2013 og det høyeste tallet i ordningen så langt. Det er omtrent like mange kvinner som menn som deltar, og slik har det vært de siste fem årene. Mer enn syv av ti av deltakerne i 2014 var fra Somalia, Eritrea, Syria, Afghanistan og Sudan. Det er også over syv av ti deltakere som er i aldersgruppen mellom 18 og 35 år. Det er flest deltakere i de store byene. Foreløpige tall fra KOSTRA publisert av SSB i mars 2016, viser at i løpet av 2015 deltok nesten 18 000 personer i introduksjonsprogrammet.

Den nasjonale målsettingen er at 70 prosent av deltakerne skal være i arbeid eller utdanning året etter at de slutter i introduksjonsprogrammet. SSB har publisert resultater for deltakere som avsluttet introduksjonsprogrammet i årene 2007–2011.6 Sett under ett var nesten 63 prosent av de som gikk ut av programmet i denne perioden i arbeid eller utdanning året etter. For menn var snittet 70 prosent. SSBs siste statistikk viser at resultatene fortsatt holder seg stabile. Av de deltakerne som avsluttet programmet i 2013, var 62 prosent i arbeid eller i utdanning året etter. Det er store forskjeller mellom resultatene for kvinner og menn. For de som avsluttet programmet i 2013, er 72 prosent av mennene og 50 prosent av kvinnene i arbeid eller utdanning året etter avsluttet program. Det er størst forskjell mellom kjønnene blant unge voksne mellom 25 og 39 år, om lag 25 prosentpoeng. En viktig forklaring er at mange av kvinnene har lavere utdanning enn menn. En medvirkende årsak kan være at det er i denne perioden en får barn, og at mange kvinner er hjemme med omsorg for små barn. Det er også store forskjeller i resultatene mellom aldersgruppene. Av deltakerne mellom 20 og 24 år var 80 prosent i arbeid eller utdanning, og blant de mellom 25 og 29 år var andelen 69 prosent. Tilsvarende tall for de mellom 45 og 50 år er 46 prosent, og for de over 50 år 29 prosent. Det er også store forskjeller mellom kommunene. I noen kommuner er det bare tre av ti som går over i arbeid eller utdanning, mens i andre kommuner er alle deltakerne i arbeid eller utdanning året etter avsluttet program.

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Antallet deltakere i norskopplæring har ligget på et relativt stabilt nivå siden 2010, men med en økning de siste tre årene. I 2014 var det rundt 39 500 deltakere i opplæring som var omfattet av introduksjonsloven. Kvinner utgjorde 54 prosent av deltakerne. Nesten fire av fem deltakere var under 35 år. I snitt hadde 93 prosent av deltakerne enten flukt eller familiegjenforening som innvandringsbakgrunn. 62 prosent av mennene hadde fluktbakgrunn, og 19 prosent hadde familiegjenforening som innvandringsgrunn. Tilsvarende hadde 35 prosent av kvinnene fluktbakgrunn og 55 prosent familiegjenforening som innvandringsgrunn. En av tre deltakere i 2014 var registrert med Somalia eller Eritrea som fødeland. De fleste av de som har plikt og rett til å delta i opplæring starter opplæringen forholdsvis raskt og gjennomfører innen fristen på tre år. Målet er 85 prosent. 88 prosent (87 prosent av kvinnene og 90 prosent av mennene) av de som fikk plikt og rett til opplæring i 2011, hadde oppfylt sin plikt til opplæring innen tre år.

Personer som har fått en oppholdstillatelse etter 1. september 2013 som gir dem plikt og rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, har også plikt til å ta avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap. Kandidater til avsluttende prøve omfatter både de som har rett til gratis opplæring, de som betaler for opplæringen selv og personer som tar prøven uten å ha fått opplæring. Fra 1. mars 2014 ble det innført nye digitale prøver i norsk og samfunnskunnskap. Tidligere fantes det ingen prøve i samfunnskunnskap. De nye norskprøvene erstatter tidligere Norskprøve 2 og Norskprøve 3. Ansvaret for den praktiske gjennomføringen av prøvene ble fra samme tidspunkt overført til kommunene. Den nye norskprøven måler norskferdigheter på tre ulike nivåer, og kandidatene får vurdering for hver enkelt delprøve på skalaen under A1, A1, A2, B1 og B27, der under A1 er det laveste nivået og B2 det høyeste. Siden prøve- og vurderingssystemet er endret med den nye prøven, er det ikke mulig å sammenligne prøveresultatene før og etter 2014. Målet for 2015 var at 70 prosent skulle oppnå nivå A2 eller høyere på skriftlig prøve, og at 90 prosent skulle oppnå nivå A2 eller høyere på muntlig prøve. Av de som tok prøver vinteren 2015 er resultatene henholdsvis 84 og 91 prosent. For den avsluttende prøven i samfunnskunnskap er målet at 90 prosent skal bestå den avsluttende prøven. I 2015 besto 78 prosent av kandidatene prøven.

SSB har fulgt overgangen til arbeid eller utdanning for tidligere deltakere i introduksjonsprogrammet siden 2007.8 Det er også behov for mer kunnskap om de som kun deltar i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og deres deltakelse i arbeidslivet. SSB jobber derfor med å utvikle en egen monitor for denne gruppen, og de publiserte en første rapport høsten 2015.9 12 800 av innvandrerne som fikk oppholdstillatelse i 2009, hadde plikt og/eller rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. 64 prosent av disse var i arbeid eller under utdanning i november 2012.