3 Bosetting i kommunene

For at innvandrere skal komme i arbeid og bidra til fellesskapet, er det avgjørende at de raskt etablerer seg og finner seg til rette i et nytt lokalsamfunn. Dette er viktig både for samfunnet og den enkelte.

Alle med lovlig opphold i Norge kan etablere seg i den kommunen de selv ønsker. Dette gjelder imidlertid ikke dersom man er avhengig av økonomisk bistand fra offentlige myndigheter. Personer som har søkt beskyttelse og som får en tillatelse som danner grunnlag for opphold i Norge, får tilbud om offentlig bistand til å bli bosatt i en kommune. I denne sammenhengen og i dette kapitlet omtales disse som flyktninger.1

Det er frivillig for kommunene å bosette flyktninger. Det er imidlertid en ordinær og kontinuerlig oppgave som kommunene bør planlegge for, selv om det ikke er lovpålagt.

3.1 Mange skal bosettes

I 2015 var det over 31 100 personer som søkte om asyl i Norge. Til sammenligning kom det i underkant av 11 500 asylsøkere i 2014. Kommunene bosatte i overkant av 11 300 flyktninger i 2015. Dette er det høyeste bosettingstallet noensinne i Norge, og tilsvarte en økning på 46 prosent fra 2014. Dette viser tydelig kommunenes evne og vilje til å bidra. Norge er i en situasjon som landet ikke har vært i tidligere, med mange personer som skal bosettes i årene som kommer. Kommunenes innsats er avgjørende for å få bosatt flyktninger.

Barn og barnefamilier er prioriterte grupper i bosettingsarbeidet. Gjennomsnittlig ventetid i 2015 for bosettingsklare barnefamilier var 7,8 måneder etter vedtak om oppholdstillatelse. Gjennomsnittlig ventetid i mottak for bosettingsklare enslige voksne var 10,8 måneder. Flesteparten av de bosatte enslige voksne var menn. Gjennomsnittlig ventetid for bosettingsklare enslige mindreårige flyktninger var 4,9 måneder.

I perioden 1. januar til 31. mars 2016 er det bosatt 2 633 flyktninger. Dette er 31 prosent flere enn på samme tid i 2015. Samtidig er det om lag 3 250 flyktninger i mottak og omsorgssentre som venter på bosetting.

Siste prognoser fra mars 2016 viser at det ventes å komme mellom 5 000 og 50 000 asylsøkere til landet i 2016. Mange av disse kommer til å få oppholdstillatelser som innebærer at de skal bo i Norge i framtiden. Dette betyr at bosetting av flyktninger de neste årene blir en viktig jobb for kommunene innenfor rammen av frivillighet.

3.2 Rammer for bosettingsarbeidet

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har ansvar for bosetting av personer med innvilget opphold i Norge. IMDi anmoder hvert år kommunene om å bosette et visst antall flyktninger. Anmodningen er basert på et nasjonalt bosettingsbehov fastsatt av Nasjonalt utvalg for bosetting av flyktninger og etablering og nedlegging av mottak samt omsorgssentre (heretter Nasjonalt utvalg for bosetting). Utvalget fastsetter bosettingsbehovet ut fra prognoser fra Beregningsgruppa for utlendingsforvaltningen. Anmodningstallet til hvert enkelt fylke og kommune fastsettes i samråd med KS. Basert på anmodningen fra IMDi, fatter kommunene vedtak om hvor mange flyktninger de ønsker å bosette. Deretter tildeler IMDi en bosettingskommune til flyktninger som har behov for offentlig hjelp til bosetting.

Anmodningstallet fra IMDi inkluderer også et konkret antall enslige mindreårige under 18 år som kommunen anmodes om å bosette. Kommunene vedtar hvor mange enslige mindreårige de skal bosette. Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) har ansvar for å bosette enslige mindreårige fra omsorgssentrene. IMDi har ansvar å bosette enslige mindreårige fra og med 15 år. Situasjonen for enslige mindreårige er omtalt nærmere i kapittel 4.

Når en flyktning blir bosatt i en kommune, har vedkommende plikter og rettigheter på lik linje med andre innbyggere. De fleste av kommunenes oppgaver og tjenester gjelder for alle som flytter til kommunen, ut fra behovet til den enkelte. Særskilt for flyktninger, og familiegjenforente til norske og nordiske borgere, er at de har rettigheter etter introduksjonsloven, jf. kapittel 5. Kommunen har plikt til å tilby flyktningene introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Flyktningene har plikt og rett til å delta i ordningene. Deltakere i introduksjonsprogrammet har også rett til introduksjonsstønad. Flyktningene tilbys også bolig i bosettingskommunen.

Bosetting med offentlig hjelp er et frivillig tilbud fra staten. Flyktninger får kun ett tilbud om bosettingskommune, og vedtaket kan ikke påklages. Dersom flyktningen takker nei til tilbud om bosettingskommune fra IMDi, må flyktningen flytte ut av asylmottaket og klare seg uten offentlig hjelp. Det betyr at retten til introduksjonsprogram og introduksjonsstønad også faller bort.

3.2.1 Tilskudd til kommunen

Kommuner som bosetter flyktninger mottar integreringstilskudd for hver bosatte person. I tillegg inngår flyktninger som er bosatt i kommunen i beregningen av kommunens rammetilskudd som for andre innbyggere. Etter at flyktningene har fått oppholdstillatelse, men før de er bosatt i en kommune, er de registrert i kommunen asylmottaket ligger.

Kommunene skal ikke legge fram særskilt regnskap for integreringstilskuddet,2 det særskilte tilskuddet ved bosetting av enslige, mindreårige flyktninger eller tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Kommunene har mulighet til å beholde et eventuelt overskudd av integreringstilskuddet dersom de har gode introduksjonsprogram som får flyktningene raskt i arbeid eller utdanning. Kommunene vil da ikke ha utgifter knyttet til introduksjonsprogram for disse flyktningene, og sitter igjen med integreringstilskudd for flyktningene i de resterende årene av den femårige tilskuddsperioden. Regjeringen mener kommunene med dette har et ekstra incentiv til å få flyktningene raskt over i arbeid eller utdanning, og dermed kan bidra til å oppfylle langsiktige mål for bosetting og integrering, jf. anmodningsvedtak 438:1 (2015–2016).

På samme måte har kommunene mulighet til å beholde et eventuelt overskudd av tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap dersom de effektiviserer opplæringen. Det vil si at dersom kommunene gjennomfører opplæringen til en lavere kostnad enn mottatt tilskudd, beholdes tilskuddet uavkortet. For mer informasjon om tilskuddene, se Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets Prop. 1 S (2015–2016).

3.2.2 Beregningsutvalget og kommunenes utgifter

Et beregningsutvalg kartlegger årlig kommunenes gjennomsnittlige utgifter til bosettings- og integreringsarbeid. Utvalget er sammensatt av fire representanter fra KS og kommunene og fire representanter fra staten. Kartleggingen tar utgangspunkt i KOSTRA-tall og 20 utvalgskommuner, og dekker perioden kommunene mottar integreringstilskudd og tilskudd til norskopplæring. Beregningsutvalgets kartlegging består av tre deler.

• Sosialhjelpsundersøkelsen – utgifter til sosialhjelp

• Introduksjonsundersøkelsen – utgifter til introduksjonsstønad

• Administrasjonsundersøkelsen – utgifter til integreringstiltak og administrasjon av disse

Utgifter til bosettings- og integreringsarbeidet er på de fleste områder ikke skilt ut i kommuneregnskapet, noe som gjør det vanskelig å skille disse utgiftene fra andre. Noen kommuner har oversikt over faktisk ressursbruk, mens andre tar utgangspunkt i hvor stor andel som går til å dekke behovene til personene som bosettes. Det beregnes en gjennomsnittsutgift per person, og mange kommuner vil i realiteten ha utgifter som er høyere eller lavere enn det kartleggingen viser.

Kartleggingen for 2014 viser at integreringstilskuddets dekningsgrad var 87 prosent for barn og voksne flyktninger og 93 prosent for enslige voksne.

Beregningsutvalget foretar ikke noen korrigering for eller analyser av de utslagene målgruppen gjør på kommunenes rammetilskudd eller skatteinntekter, med unntak av utgifter til kvalifiseringsprogrammet, ekstratilskudd i grunnskole og barnehage. En undersøkelse fra 20113 viste at rundt fem prosent av utgiftene kartlagt av Beregningsutvalget også dekkes av kommunenes frie inntekter. Det er derfor rimelig å anta at forskjellen mellom utgifter og inntekter er mindre enn kartleggingen viser. Tabell 3.1 viser gjennomsnittsutgiftene i de ulike undersøkelsene i perioden 2009–2014.

Rapportene fra Beregningsutvalget ligger til grunn for vurdering av integreringstilskuddet i de årlige budsjettrundene. Regjeringen og KS er enige om at Beregningsutvalgets kartlegging gir en oversikt over kommunesektorens økte kostnader, jf. anmodningsvedtak 436:1 (2015–2016).

Beregningsutvalget vil få i oppdrag å foreta mer omfattende analyser. I tillegg vil Beregningsutvalget høsten 2016 kartlegge vertskommunenes utgifter knyttet til drift av asylmottak, jf. omtale i kapittel 2.2.3.

Kommunenes utgifter framover

Det er vanskelig å forutse kommunenes utgifter til bosettings- og integreringsarbeid i årene framover. Dette vil påvirkes både av antallet som bosettes, sammensetning av de bosatte og fordelingen mellom kommuner. Nedenfor skisseres noen trekk som vil kunne påvirke utgiftsutviklingen i kommunene.

Siden 2012 har det vært fallende realutgifter per person i administrasjonsundersøkelsen dersom man tar hensyn til den generelle prisveksten i kommunesektoren. Dette tyder på stordriftsfordeler ved økende bosetting, men det er vanskelig å forutsi hvor lenge den utviklingen holder seg og når kommunene må øke kapasiteten ytterligere for å ta imot flere flyktninger.

Utgifter til personer i målgruppen er i gjennomsnittet høyest i år 2 og 3 etter bosetting. Dette er fordi flyktninger gjennomfører introduksjonsprogram i denne perioden og får utbetalt introduksjonsstønad. En kraftig økning i bosettingen i årene framover gjør at antallet personer i årskull 1, 2 og 3 vokser. Dette kan føre til økte utgifter i kommunene til administrasjon av introduksjonsprogrammet, samt økte etableringsutgifter for årskull 1. Sammensetning av målgruppen vil i tillegg være av betydning: en høyere andel enslige voksne og voksne blant bosatte i forhold til barn vil gi høyere utgifter per person. I perioden 2009 til 2014 har det vært en realvekst for utbetalt sosialhjelp og introduksjonsstønad som i stor grad skyldes at enslige voksne og voksne har utgjort en økende andel av førstegangsbosatte. Utvikling i barnevernutgifter vil i stor grad påvirkes av andelen enslige mindreårige som bosettes framover.

Variasjon i utgiftene mellom kommuner

Bak den beregnede gjennomsnittsutgiften er det store variasjoner i utgiftsnivå blant utvalgskommunene. Det finnes eksempler på utvalgskommuner som har utgifter over og under inntekten fra integreringstilskuddet i femårsperioden. Årsakene til ulikheter i kommunenes utgiftsnivå er sammensatt, og Beregningsutvalgets metode gir ikke grunnlag for en systematisk analyse av årsakene til variasjon. Faktorer som vil spille inn er blant annet arbeidsledighetsnivået i en kommune, muligheter for stordriftsfordeler, utgifter til lokaler, samt at kommuner med god økonomi legger seg på et høyere utgiftsnivå. Høyere utgifter i en kommune vil også ha en sammenheng med hvilken andel enslige voksne utgjør av bosatte personer i kommunen. Samtidig vil kommuner som bosetter enslige voksne også få utbetalt et høyere integreringstilskudd til denne gruppen, sammenliknet med tilskuddssats for voksne og barn.

3.2.3 Avtalt selvbosetting

De aller fleste, over 90 prosent, av flyktningene bosettes i dag etter avtale mellom IMDi og kommunene. I noen kommuner er det også mulig for flyktninger å bosette seg på egen hånd etter avtale mellom IMDi og kommunen, såkalt avtalt selvbosetting. I slike tilfeller er det flyktningen selv som finner bolig. Kommunen godkjenner deretter boligen dersom den oppfyller krav til blant annet størrelse, kvalitet og leiekontrakt. Kommunene tar imot selvbosatte innenfor det antall flyktninger de har vedtatt å bosette. Det betyr at kommunen fortsatt bestemmer hvor mange flyktninger som skal bosettes i kommunen. Personer som bosettes på denne måten regnes som bosatt med offentlig hjelp, og beholder rettighetene etter introduksjonsloven.

Flyktninger kan i prinsippet bosette seg der de ønsker, også uten avtale mellom IMDi og kommunen. Oppholdstillatelsen gjelder i alle landets kommuner. Kommunen er imidlertid ikke pliktig å tilby introduksjonsprogram til personer som bosetter seg uten avtale og flyktningene har ikke rett til introduksjonsprogram med stønad. Kommunen kan imidlertid velge å tilby dette. Personer med flyktningstatus eller opphold på grunnlag av sterke menneskelige hensyn har imidlertid rett til gratis norsk- og samfunnskunnskapsopplæring uavhengig av om de er bosatt med eller uten offentlig hjelp.

Når flyktninger bosetter seg uten avtale, har de ikke rettigheter etter introduksjonsloven. Dersom selvbosetting uten avtale ikke hadde denne begrensningen, er det rimelig å anta at mange av flyktningene ville bosatt seg i og rundt de store byene i Norge. Mange flyktninger ville trolig bosatt seg hos eller i nærheten av venner og familie, og gjerne der bolig- og utleieprisene er lave. Noen land, har store utfordringer med at enkelte områder i utgangspunktet har dårlige levekår. Når mange nyankomne innvandrere uten tilknytning til arbeidsmarkedet flytter til slike områder, kan dette ha negative konsekvenser for dem selv og deres muligheter videre. Regjeringen ønsker derfor ikke selvbosetting uten avtale.

I 2015 var det om lag 100 kommuner som praktiserte avtalt selvbosetting. Flere kommuner melder om at det er en god og effektiv ordning. Funn fra rapport om avtalt selvbosetting fra 20164 tyder på at økt bruk av avtalt selvbosetting bidrar til raskere bosetting av flyktninger.

Kommuner som har avtale med IMDi om avtalt selvbosetting, mottar tilskudd ved bosetting på lik linje med andre. Regjeringen vurderer at integreringstilskuddsordningen og andre særtilskudd ved bosetting gir gode nok incentiv også til at kommunene kan praktisere avtalt selvbosetting, jf. anmodningsvedtak 438:2 (2015–2016).

3.2.4 Overføringsflyktninger

Overføringsflyktninger, som bosettes i Norge etter avtale med FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR), skal etter hovedregelen bosettes direkte i kommunene. Etter at en uttakskommisjon5 fra Utlendingsdirektoratet (UDI) og IMDi har intervjuet og tatt ut en eller flere flyktninger og disse innvilges opphold av UDI, overføres saken til IMDi for bosetting. Når IMDi har funnet bosettingskommune, kommer overføringsflyktningen til Norge og bosettes direkte i kommunen. Bare unntaksvis innkvarteres overføringsflyktninger på asylmottak i påvente av bosetting.

3.2.5 Personer med særskilte behov

Erfaringer viser at noen grupper er vanskeligere å bosette enn andre. Dette gjelder blant annet personer med nedsatt funksjonsevne og/eller atferdsvansker.

Kommunene bosetter årlig mange personer med ulike funksjonsnedsettelser og oppfølgingsbehov.6 Disse har ulike behov for oppfølging. Utfordringen med bosetting av denne gruppen knytter seg ofte til at det tar lengre tid å bosette personer som har behov for omfattende og/eller kostnadskrevende oppfølging i bosettingskommunen. Konsekvensen er at personene må vente lenger på bosetting. Som nevnt over, mottar kommunene egne tilskudd ved bosetting av personer med særskilte behov. Tilskudd 2, det årlige tilskuddet på inntil 5 år, ble fra 2015 økt til innslagspunktet for toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester som administreres av Helsedirektoratet. Formålet med ordningen er å sikre at tjenestemottakere som krever ekstra stor ressursinnsats fra det kommunale tjenesteapparatet får et best mulig tilbud uavhengig av kommunens økonomiske situasjon. Regjeringen vurderer at det er lagt til rette for at flyktninger med særskilte behov skal bli bosatt, jf. anmodningsvedtak 438:1 (2015–2016).

3.2.6 Flytting fra bosettingskommune

Noen flyktninger velger å flytte fra kommunen de blir bosatt i til en annen kommune. Det er flere årsaker til dette. For mange er det bedre jobbmuligheter som er årsaken. Det kan også være sosiale nettverk, som igjen også kan gi bedre jobbmuligheter.

Personer som flytter fra bosettingskommunen mens de er deltakere i introduksjonsprogrammet, mister retten til å fortsette i introduksjonsprogrammet i den kommunen de flytter til. De inngår likevel i den gruppen som kommunen de flytter til kan velge å tilby program. Dersom flytting skjer innenfor den perioden hvor det gis integreringstilskudd, vil tilflyttingskommunen motta tilskuddet. Dersom flytting er avtalt mellom de aktuelle kommunene, beholder personen rett til introduksjonsprogram. For nærmere omtale av introduksjonsprogrammet, se kapittel 5.

Sosialtjenesteloven fastslår generelt at oppholdskommunen har plikt til å yte tjenester etter loven til alle som oppholder seg i kommunen. Det er ikke krav om at en søker må være folkeregistrert eller fast bosatt i kommunen hvor det søkes om økonomisk stønad. Dette for å unngå at søkere som trenger hjelp skal bli kasteballer mellom kommuner. Oppholdskommunen skal vurdere stønadsbehovet også for de som oppholder seg kortvarig i kommunen. Dersom folkeregistrert adresse, oppholdskommune og bostedskommune ikke er den samme, må type og omfang av hjelp vurderes ut fra den enkeltes situasjon, hva det søkes om og om oppholdet i kommunen er å anse for fast eller midlertidig. Hvis en person mottar tjenester fra et NAV-kontor, vil vedkommende vanligvis ikke ha behov for hjelp til samme formål fra et annet NAV-kontor. For eksempel vil en person som bor i en kommune og mottar økonomisk stønad til livsopphold og boutgifter fra NAV-kontoret der, ikke ha behov for tilsvarende hjelp fra NAV-kontoret i kommunen personen midlertidig oppholder seg i. Tilsvarende gjelder hvis personen har konkrete inntektsmuligheter eller rettigheter etter andre ordninger, for eksempel introduksjonsordningen.

Personer bosatt i en kommune som mottar integreringstilskudd for vedkommende har rett til sosiale tjenester i denne kommunen. Dersom personen flytter, og flyttingen er avtalt mellom kommunene, har vedkommende rett til sosiale tjenester fra NAV-kontoret i tilflyttingskommunen. Hvis flyttingen ikke er avtalt, kan tilflyttingskommunen avslå søknad om tjenester med henvisning til bosettingskommunens ansvar, med mindre dette er åpenbart urimelig. Det kan være åpenbart urimelig å henvise til bosettingskommunen hvis for eksempel vedkommende har nær familie i tilflyttingskommunen. Det samme gjelder hvis personen er selvforsørget i tilflyttingskommunen, men søker økonomisk stønad i en nødssituasjon eller hvis vedkommende trenger hjelp etter å ha vært selvforsørget i noe tid. Dersom integreringstilskuddet er overført til tilflyttingskommunen, gjelder hovedregelen om at det er kommunen som mottar tilskuddet som plikter å gi tjenester. Dette gjelder imidlertid ikke hvis tilflyttingskommunen ikke ønsker å motta tilskuddet og tilbakefører det til bosettingskommunen.

Regjeringen ønsker å begrense at personer som ikke er økonomisk selvforsørget flytter fra bosettingskommunen til en annen kommune. Regjeringen vil vurdere tiltak for å begrense omfanget av dette.

3.2.7 Samarbeidsavtale om bosetting mellom stat og kommune

Regjeringen har siden 2004 hatt en samarbeidsavtale med KS om bosetting av flyktninger og om etablering og nedlegging av asylmottak samt omsorgssentre. Våren 2016 inngås en ny avtale for årene 2016–2017, jf. anmodningsvedtak 438:1 (2015–2016). Avtalen bygger på tidligere avtaler.

Avtalen gir rammer for hvordan staten og KS i felleskap skal løse de nasjonale oppgavene knyttet til mottak av asylsøkere og bosetting av flyktninger. Avtalen er todelt. Den omfatter innkvartering av asylsøkere i asylmottak fram til bosetting eller retur og i statlig regionalt barneverns omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere. Videre omfatter den bosetting av flyktninger etter vedtak om opphold.

Avtalen skal klargjøre rammebetingelser slik at kommunene bosetter i samsvar med behovet fastsatt av Nasjonalt utvalg for bosetting. Det er også et mål i avtalen at ventetiden fra vedtak om innvilget oppholdstillatelse i Norge til bosetting ikke overstiger tre måneder for barn og barnefamilier og seks måneder for voksne uten barn.

Avtalen skal videre sikre gode samarbeids- og informasjonsrutiner mellom staten og kommunene i forbindelse med etablering og nedlegging av mottaksplasser.

3.3 Mer effektivt bosettingsarbeid

Kommunenes bosetting av flyktninger har gått opp de siste årene. Fra 2014 til 2015 økte bosettingen fra i underkant av 7 800 flyktninger i 2014 til over 11 300 flyktninger i 2015, en økning på over 45 prosent. 2015 ble dermed det beste bosettingsåret noen gang. Bosettingen må likevel økes ytterligere i årene framover. Prognoser tilsier at det er behov for å bosette om lag 16 500 flyktninger i 2016 og om lag 24 500 flyktninger i 2017.

Regjeringen mener det er viktig at kommunene selv kan bestemme hvor mange flyktninger som skal bosettes i deres kommune. Kommunene selv har best kunnskap om lokale forhold og egne ressurser. Avtalen med KS, aktiv oppfølging av kostnadsutvikling i kommunene og en effektiv integreringspolitikk skal sikre bosetting over tid på et høyt nivå. Regjeringen ønsker å beholde dagens bosettingsordning.

3.3.1 Enklere bosettingsarbeid i kommunene

Fastsettelsen av anmodningstallene for den enkelte kommune er basert på en helhetsvurdering og vektlegger ulike kriterier, som folketall, boligsituasjon, kommuneøkonomi og arbeidsmarked i kommunen/regionen. KS går gjennom forslaget fra IMDi og vurderer forslaget basert på deres kunnskap og kjennskap til kommunene og utfra egne kriterier.

Innvandrere kan være en arbeidskraftsressurs.7 For blant annet å sikre at kommunenes arbeidsmarked og bosettingspotensial blir utnyttet, vil IMDis fordelingsnøkkel bli gjennomgått og vurdert endret, jf. anmodningsvedtak 438:1 (2015–2016) og 441:5 (2015–2016).

Informasjon om den enkelte registreres tidlig i asylkjeden, og med nye systemer under utvikling vil kommuner få lettere tilgang til den samme informasjonen, i samme system som utlendingsmyndighetene bruker, jf. anmodningsvedtak 434:4 (2015–2016). Mer konkret lages det en felles database, hvor informasjon og historikk om den enkelte lagres, og gjøres tilgjengelig for saksbehandlere i kommunene, IMDi og Bufetat gjennom saksflyten. Slik sett vil kommunene ha mindre behov for å kartlegge den enkelte en gang til etter bosetting i kommunen. Informasjonssikkerheten ivaretas med sikker pålogging og kontroll med autentisering og autorisering, samt detaljert tilgangsstyring til det enkelte informasjonselement i systemet

Både den enkelte og samfunnet som helhet tjener på at oppholdstiden i asylmottakene er så kort som mulig. Noen av utfordringene med bosetting av flyktninger er svingninger i antallet asylsøkere og usikkerheten rundt antallet som skal bosettes. Dette er utfordrende for den kommunale planleggingen. Regjeringen vil derfor bidra til at kommunene har gode rammebetingelser, fleksibilitet og ressurser til et effektivt bosettingsarbeid.

Den tiden flyktninger må vente på bosetting er avhengig av flere prosesser, som for eksempel saksbehandlingstid i UDI og IMDi samt antall plasser i kommunene. I noen tilfeller kan flaskehalser i denne prosessen hindre rask bosetting. UDI og IMDi gjennomgå rutinene med sikte på å forenkle bosettingsprosessen.

Fylkesmannens rolle i bosettingsarbeidet

Fylkesmannen er statens representant i fylket, og skal blant annet se ulike politikkområder og statlige oppgaver i sammenheng. Fylkesmannen skal bidra til at kommunene bosetter flyktninger i tråd med anmodningen fra IMDi, jf. anmodningsvedtak 438:1 (2015–2016). Dette er forankret i tildelingsbrevet til Fylkesmannen for 2016.

I tillegg til arbeid med bosetting av flyktninger, har Fylkesmannen flere oppgaver på integreringsfeltet. Dette inkluderer tilsyn med kommunenes forvaltning av introduksjonsloven, samt veiledning overfor kommunene og klagebehandling.

Det gjennomføres i 2015 og 2016 et forsøksprosjekt i Hordaland og Østfold der de to fylkesmannsembetene har overtatt deler av IMDis bosettingsoppgaver. Embetene har overtatt ansvaret for å skaffe bosettingsplasser i kommunene, på bakgrunn av anmodningstall fra IMDi til kommunene i fylket. IMDi har imidlertid ansvaret for konkrete forespørsler til kommunene om de enkelte flyktningene som skal bosettes, inkludert enslige mindreårige flyktninger over 15 år. Bufetat har ansvaret for bosetting av enslige mindreårige under 15 år.

Embetene skal også bidra til utviklingsarbeid i kommunene for å styrke innsatsen når det gjelder kvalifisering og integreringsarbeid, og forsøket skal bidra til økt samordning mellom statlige og kommunale tjenester og aktører.

IMDi og fylkesmennene har i begge fylkene hatt møter med andre statlige, regionale aktører og kommunenes politiske og administrative ledelse, i dialog om bosettings-, integrerings- og velferdsspørsmål. Formålet med forsøket er høyere og raskere bosetting. Evalueringsrapport fra prosjektet foreligger i april 2017, og vil ligge til grunn for vurderingen om hvorvidt forsøket skal fortsette, jf. anmodningsvedtak 438:1 (2015–2016).

3.3.2 Ekstratilskudd til kommunen ved bosetting

Regjeringen er opptatt av at tilskuddsordningene skal bidra til effektiv bruk av ressurser og gode resultater i bosettings- og integreringsarbeidet. Regjeringen vil utforme ordningene slik at de bidrar til rask bosetting og til å styrke kommunenes arbeid med å få den enkelte over i arbeid eller utdanning.

Kommunenes organisering av arbeidet med bosetting og kvalifisering av flyktninger og evne til å få flyktninger over i arbeid eller utdanning er avgjørende for integreringstilskuddets dekningsgrad i den enkelte kommune. Innretningen på tilskuddet gir kommuner som får flyktninger raskt ut i arbeid eller utdanning, mulighet til, isolert sett, å gå med overskudd ved bosetting av flyktninger. Regjeringen mener at tilskuddsordningen gir kommunene et ekstra incentiv til å få flyktningene raskt over i arbeid eller utdanning, og dermed kan bidra til å oppfylle langsiktige mål for bosetting og integrering, jf. anmodningsvedtak 438:1 (2015–2016).

Regjeringen har styrket integreringstilskuddet med 300 mill. kroner siden 2014. I tillegg har regjeringen innført en ordning med ekstratilskudd til kommunene ved bosetting av flyktninger i 2015 og 2016. I 2016 er innretningen slik at kommuner som bosetter flere enn de ble anmodet om for 2015, mottar 50 000 kroner per ekstra bosatte flyktning i 2016. I 2016 mottar også kommuner et ekstratilskudd på 100 000 kroner per bosatte enslige mindreårige.

Kommunene må fortsette å øke bosettingen av flyktninger i 2017. Regjeringen vil styrke kommunenes rammebetingelser også i 2017, og foreslår å videreføre ordningene med ekstratilskudd til kommunene, jf. anmodningsvedtak 436:1 og 438:1 (2015–2016). Videreføring av ekstratilskuddene skal bidra til økt bosetting. Innretningen på tilskuddet vil fastsettes ved utarbeidelsen av rundskrivet for ordningen for 2017. Forslaget er presentert i Kommuneproposisjonen for 2017, jf. Prop. 123 S (2015–2016) Kommuneproposisjonen 2017.

Kommunene kan få refusjon for deler av de kommunale utgiftene til barnevernstiltak for enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger. I 2016 kan kommunene få refundert 80 prosent av utgiftene til barneverntiltak utover en kommunal egenandel. Regjeringen ønsker å finne fram til en finansieringsordning som i større grad enn i dag motiverer kommunene til å bosette enslige mindreårige flyktninger. Regjeringen vil i statsbudsjettet for 2017 ta stilling til om refusjonsordningen for kommunale barneverntiltak til enslige mindreårige skal legges om til en stykkprisordning, jf. anmodningsvedtak 435:5 (2015–2016). Enslige mindreårige flyktninger kan også få barnetrygd som utbetales enten til fosterhjemmet, barneverninstitusjonen eller vergen.

3.3.3 Er det nok egnede boliger?

Regjeringens mål for boligpolitikken er at alle skal bo godt og trygt. En god bolig skaper trygge rammer for arbeid og samfunnsdeltakelse. Bosetting av flyktninger er preget av usikkerhet med hensyn til hvor mange boliger og hva slags boliger det er behov for. Regjeringen ønsker å legge til rette for fleksible løsninger på kort sikt, men også for flere alternative løsninger på lengre sikt.

Kommunene ved KS fremhever at en viktig hindring for bosetting er for få egnede boliger. Flyktninger er en av flere grupper kommunene bistår i boligmarkedet, og det er allerede behov for flere kommunale utleieboliger og rimelige leieboliger til vanskeligstilte enn det kommunene disponerer. SSB har anslått at omkring 120 000 er vanskeligstilte på boligmarkedet i Norge og at 6 000 personer mangler et sted å bo.

Boligbygging er en stor og tidkrevende investering. Derfor er det utfordrende for både kommuner og private utbyggere å reagere raskt når antallet vanskeligstilte øker i løpet av kort tid.

Leiemarkedet er en buffer for kommunene

Siden antall flyktninger varierer over tid, er det naturlig å utnytte fleksibiliteten i det eksisterende boligmarkedet. Bruken av det private leiemarkedet til å bosette flyktninger er økende8, og flere kommuner fremskaffer nå et betydelig volum av boliger på denne måten.

De største utfordringene ved å finne boliger til flyktninger i det private leiemarkedet ser ut til å være knapphet på tilgjengelige leieboliger, høye husleier og skepsis mot å leie ut til flyktninger.9 Både i pressområder og i mindre kommuner er det derfor nødvendig å få flere boliger ut på leiemarkedet. Regjeringen vil legge bedre til rette for at privatpersoner enkelt skal kunne leie ut hele eller deler av boligen sin til flyktninger og andre vanskeligstilte.

Enkelte utleiere kvier seg for å leie ut via kommunen. Derfor er det viktig å øke tilliten mellom utleiere og det offentlige. I Bergen formidler kommunen mange leieboliger i det private markedet til flyktninger som har fått opphold. Kommunen har formalisert sin egen rolle i en trygghetsavtale som klargjør hva den kan bidra med i forbindelse med leieforholdet. Husbanken vil formidle informasjon om trygghetsavtalen, og gjøre den tilgjengelig som et eksempel for alle kommuner.

For å sikre at leie blir betalt og at utleier ikke risikerer tap på grunn av skader, kan kommunene stille garanti på vegne av leietakeren. Private utleiere har tidligere vært skeptiske til slike garantier. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har derfor utviklet et nytt standard garantidokument som kommunene kan tilby slik at utleiere kan være trygge på at deres økonomiske interesser er tilstrekkelig sikret dersom leietaker skulle bryte leieavtalen.

Noen har ledig areal å leie ut i boligen sin, men trenger å gjøre endringer for å gjøre det klart for utleie. Fra 2016 ble regelverket endret slik at det nå er enklere og billigere å tilpasse boligen sin for utleie, for eksempel ved å gjøre om kjeller eller loft til boligareal. Dette kan bidra til flere leieboliger, jf. anmodningsvedtak 438:4 (2015–2016).

Flere utleieboliger i regi av kommuner og profesjonelle aktører

Kommuner som trenger flere utleieboliger i løpet av kort tid, kan kjøpe boliger i bruktmarkedet. Mot en noe lengre tidshorisont kan det likevel være nødvendig å bygge flere kommunalt disponerte boliger. Kommunene kan bygge selv, inngå langsiktige avtaler med private utbyggere som bygger, eller kjøpe leiligheter i prosjekter under utvikling.

Både kommuner og private utbyggere kan søke Husbanken om grunnlån og tilskudd til å kjøpe eller bygge boliger som skal disponeres av kommunene. Regjeringen har prioritert tilskudd til utleieboliger høyt, og tilsagnsrammen er doblet siden 2013. I 2014 og 2015 fikk totalt 2 900 boliger tilsagn om tilskudd. I 2016 kan Husbanken gi tilsagn til om lag 2 000 boliger.

Regjeringen ønsker også å bruke Husbankens grunnlån til å styrke det profesjonelle, private utleiemarkedet. Profesjonelle storskalautleiere tenker langsiktig, og har som regel god kunnskap om lovverket på dette området. Det er et godt utgangspunkt for å sikre trygge og stabile boforhold. De siste årene har profesjonelle utleiere i økende grad benyttet seg av Husbankens grunnlån. For å kvalifisere til lån inngår aktørene en avtale med kommunen om tilvisningsrett til en andel av boligene, og leier ut resten på det ordinære leiemarkedet. Oslo og Ringsaker er blant kommunene som har brukt ordningen. Husbanken kommer til å fortsette å prioritere grunnlån til denne typen utleieboliger innenfor sin låneramme.

Kunnskapsdepartementet har bedt landets 17 studentsamskipnader å vurdere om og på hvilken måte ledige studentboliger kan brukes til å bosette unge voksne flyktninger. Et slikt botilbud kan gjøre det lettere for kommunene å bosette denne gruppen flyktninger i en periode. Noen studentsamskipnader oppgir at de kan ha ledige studentboliger i visse deler av året. Regjeringen vil oppfordre kommunene til å ta kontakt med studentsamskipnadene for et eventuelt samarbeid.

Raskere og rimeligere å bygge

Boligbygging er en stor investering som det gjerne tar langt tid å realisere. Utbygging krever ofte reguleringsplan, og det kreves godkjent byggesøknad. Det er også særlig risiko forbundet med investeringer i utleieboliger, blant annet som følge av uforutsigbare leieinntekter.

Regjeringen ønsker å legge forholdene til rette for raskere boligbygging og lavere byggekostnader generelt. I Regjeringens boligstrategi fra 2015 ble det satt opp en rekke tiltak for hvordan Regjeringen vil legge forholdene til rette for raskere, enklere og billigere boligbygging. Regjeringen har allerede gjennomført en rekke forenklinger i plan- og bygningsloven, og nå er byggteknisk forskrift under revisjon.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har hatt dialog med byggenæringen om tiltak for å skaffe flere nye boliger. Boligene er ment å stå i mange år, og inngå i det private eller kommunale utleiemarkedet på permanent basis. Regjeringen mener at boliger til flyktninger skal holde samme standard som andre boliger, og at de skal følge ordinære plan- og byggeprosesser.

Boligfinansiering

Husbanken er en viktig samarbeidspartner for kommuner som skal finne boliger til flyktninger. Kommuner som imøtekommer IMDis anmodning om bosetting av flyktninger, benytter seg gjennomgående i større grad av Husbankens virkemidler enn kommuner som ikke imøtekommer anmodningen. Dette fremgår av IMDis kommuneundersøkelse i 2014.10

Husbanken forvalter økonomiske virkemidler som bostøtte, tilskudd og lån. Kommuner og private aktører kan søke om tilskudd til utleieboliger, og om grunnlån. Tilskudd til etablering og tilpasning, startlån og bostøtte skal bidra til at den enkelte finner en egnet bolig og klarer å beholde den. Husbanken legger også til rette for kunnskapsutvikling, forskning, veiledning og kompetanseoverføring til kommuner, frivillig sektor, byggsektoren og andre.

Økt bosetting av flyktninger i kommunene vil øke etterspørselen etter husbanklån. Det er likevel usikkert når dette behovet vil slå ut i høyere låneforbruk. Husbanken prioriterer søknader om lån til boligsosiale formål. Kommunene vil dermed få dekket sine lånebehov for å finansiere boliger til flyktninger og andre vanskeligstilte. Siden søknadsinngangen etter andre ordninger er redusert, vurderer Husbanken derfor årets låneramme som tilstrekkelig. Regjeringen mener at lånerammen i 2016 legger godt til rette for at flyktninger og andre vanskeligstilte på boligmarkedet kan få lån til å etablere seg i egen bolig, jf. anmodningsvedtak 438:3 (2015–2016) og anmodningsvedtak 96 (2015–2016).

Regjeringen vil sørge for en god og fleksibel bostøtteordning. Bostøtten er statens viktigste virkemiddel for å støtte flyktninger og andre vanskeligstilte bosatt i det private leiemarkedet. Den rettighetsbaserte ytelsen dekker deler av boutgiftene for husstander med lave inntekter og høye boutgifter, og kan bidra til å skaffe mottakerne et tilfredsstillende botilbud som de ellers ikke ville hatt råd til.

Flere kommuner har laget egne leie-til-eie-ordninger for å hjelpe vanskeligstilte over i egen eid bolig. Leietakeren får en opsjon på å kjøpe boligen etter en periode, til den verdien boligen hadde da avtalen ble inngått. Basert på kommunenes erfaringer har Husbanken laget en modell og et forslag til kontrakt som alle kommuner nå kan bruke.

Bostøtte til bokollektiv

Bokollektiv er et rimeligere alternativ enn selvstendige boliger. Dagens bostøtteregelverk gjør at vanskeligstilte i liten grad kan motta bostøtte i bokollektiv. Det fører til at kommunene ikke alltid velger å bosette vanskeligstilte i bokollektiv selv om det hadde vært gunstig for beboerne og samfunnet. Regjeringen ønsker å endre regelverket for å gi kommunene større handlingsrom.

Bostøtten er behovsprøvd, og beregnes fra forholdet mellom en husstands boutgifter og inntekter. For å få bostøtte må boligen som hovedregel være selvstendig med egen inngang, ha eget bad og toalett, og gi mulighet for hvile og matlaging. I utgangspunktet regnes bokollektiv som en felles husstand, noe som gjør at deres samlede inntekt ofte er for høy til at de kan motta bostøtte. Dersom kommunene har gjort vedtak om tildeling, og utleieboligene går til helse- og sosialformål, åpner imidlertid bostøtteloven for at beboerne kan få beregnet bostøtte på individuelt grunnlag. I hovedsak betyr det at kommunen enten eier eller leier boligene.

Regjeringen sender nå på høring et forslag om å erstatte dagens krav om «kommunal tildelingsrett» i bostøtteloven med «kommunal godkjenning». Denne endringen vil gjøre at kommunene kan bosette flyktninger og andre vanskeligstilte i alle boliger som kan egne seg for et kollektiv, ikke bare de boligene som kommunen selv disponerer, jf. anmodningsvedtak 800 (2014–2015). Det vil kunne fremme raskere overføring fra mottak til bosetting i kommunen og vil legge til rette for mer effektiv integrering. KS støtter dette forslaget. Forslaget er presentert i revidert nasjonalbudsjett 2016, jf. Prop. 122 S (2015–2016) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2016.

Regjeringen vil

• gi ekstratilskudd ved bosetting av flyktninger i 2017

• gi ekstratilskudd ved bosetting av enslige mindreårige flyktninger i 2017

• inngå ny samarbeidsavtale med KS

• bruke avtalt selvbosetting forutsatt at kommunene åpner for det

• gjennomgå grunnlaget for bosettingsanmodningen til kommunene

• utvide adgangen til å gi statlig bostøtte til personer bosatt i bokollektiv

• gjøre det raskere og rimeligere å bygge nye boliger gjennom ytterligere forenklinger i plan- og bygningsloven med forskrifter