9 Statsborgerskap

Norsk statsborgerskap skal henge høyt og bidra til at nye innbyggere blir deltakende samfunnsborgere i det norske samfunn. Statsborgerskapet er et symbol på tilhørighet og lojalitet til Norge, og det gir rettigheter og pålegger plikter overfor den norske staten. Det norske statsborgerskapet markerer symbolsk og faktisk at statsborgerne slutter seg til de grunnleggende verdiene som det politiske fellesskapet bygger på, som demokrati og ytringsfrihet.

9.1 Statsborgerskapet betydning

Et statsborgerskap kan defineres som et rettslig bånd mellom stat og borger, og innebærer gjensidige rettigheter og plikter. Norske statsborgere har ubetinget rett til opphold i Norge, rett til norsk pass, vern mot utvisning, rett til å stemme ved stortingsvalg og verneplikt. Det norske statsborgerskapet har betydning for muligheten til å representere Norge i idrett, og det kan ha betydning for retten til utdanningsstøtte fra Statens lånekasse for utdanning. Norsk statsborgerskap er også en forutsetning for å kunne ha visse stillinger. Flere rettigheter og plikter som tidligere var knyttet til statsborgerskapet, knyttes nå til om personen er bosatt, registrert i folkeregisteret, har lovlig opphold eller faktisk oppholder seg i landet.

Innvandrere har ulike grunner til å søke norsk statsborgerskap. Innvandrere med bakgrunn som asylsøkere vektlegger beskyttelse og stabilitet som viktige grunner for å søke norsk statsborgerskap. Den viktigste grunnen til ikke å søke norsk statsborgerskap er at personen da må si fra seg sitt/sine opprinnelige statsborgerskap. Beslutningen synes å innebære en bevisst avveining av fordeler og ulemper.1 Innvandrere fra Europa og USA søker i mindre grad norsk statsborgerskap enn innvandrere fra Asia og Afrika.2

Statsborgerloven bygger på prinsippet om ett statsborgerskap. Dette er en videreføring av den gamle loven fra 1950 om norsk riksborgerrett. Stortinget behandlet 15. mars 2016 et representantforslag om å åpne for mulighet til å erverve dobbelt statsborgerskap, jf. Dokument 8:10 S (2015–2016). Forslaget fikk ikke flertall, men Stortinget vedtok at regjeringen skal utrede hvordan hovedregelen om ett statsborgerskap slår ut i praksis i en mer globalisert hverdag. Oppfølging av Stortingets vedtak er til utredning i Justis- og beredskapsdepartementet.

9.1.1 Hvordan få norsk statsborgerskap?

I utgangspunktet bestemmer staten selv hvem som er dens statsborgere og hva som skal være vilkår for å få statsborgerskap. Dette utgangspunktet begrenses av internasjonale forpliktelser, blant annet til å forhindre statsløshet. Statsborgerloven og statsborgerforskriften inneholder regler om hvordan personer blir norske statsborgere, og hvordan det norske statsborgerskapet kan gå tapt. Innvandrere har rett til norsk statsborgerskap, etter søknad eller melding, dersom alle vilkårene i loven er oppfylt.

De fleste innvandrere som ønsker å bli norske statsborgere, må søke om dette. Søkeren må på det tidspunktet søknaden blir avgjort ha klarlagt sin identitet, ha fylt 12 år, være i, og ha til hensikt å forbli i Norge, ha eller fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven, ha hatt opphold i landet i minst sju av de siste ti årene, fylle kravene til deltakelse i norskopplæring, ikke ha fått straff eller en annen reaksjon for et straffbart forhold, eller i så fall ha ventet til karenstiden er over og være løst fra annet statsborgerskap. Det kan i visse tilfeller gjøres unntak fra løsningskravet. Det gjøres unntak fra ett eller flere av hovedvilkårene for en rekke søkergrupper, for eksempel for personer som er gift med norske borgere eller statsløse.

Tap av norsk statsborgerskap kan skje enten ved erverv av et annet statsborgerskap, ved lengre fravær fra riket, etter søknad fra en norsk statsborger som ikke lenger ønsker det norske statsborgerskapet, samt ved at norske myndigheter tilbakekaller et innvilget statsborgerskap på grunn av manglende løsning fra et annet statsborgerskap eller fordi vedtaket om innvilgelse av det norske statsborgerskapet var ugyldig. Den som taper sitt norske statsborgerskap vil miste de pliktene og rettighetene som følger av statsborgerskapet.

Internasjonale forpliktelser går foran den norske statsborgerloven ved regler som strider mot hverandre, også omtalt som motstrid. Dette innebærer at dersom en søker har krav på norsk statsborgerskap etter en konvensjon Norge er bundet av, så skal vedkommende få norsk statsborgerskap, selv om en eller flere bestemmelser i statsborgerloven tilsier avslag på søknaden. Norge er bundet av flere konvensjoner som har til formål å forhindre statsløshet. FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) har kartlagt statsløshet i Norge, og anbefaler flere endringer i statsborgerregelverket.3

Regjeringen vil vurdere å øke karenstiden for mulighet til å fremme søknad om statsborgerskap ved straffbare handlinger, jf. anmodningsvedtak 439:10 (2015–2016).

9.1.2 Statsborgerseremoni

Staten inviterer alle som får norsk statsborgerskap og som har fylt 12 år til en statsborgerseremoni. Deltakelse er frivillig. Seremoniene er en høytidelig og verdig markering av overgangen til norsk statsborgerskap. Seremoniene gjennomføres i hvert fylke, én til to ganger hvert år. Det er fylkesmennene som organiserer seremoniene. Det ble i 2015 gjennomført 26 statsborgerseremonier over hele landet. Deltakerandelen varierer blant fylkene, fra 35 prosent av de inviterte i noen fylker til 17 prosent i andre. I 2014 ble mer enn 8 000 nye statsborgere invitert til seremoni og litt mer enn 2 000 valgte å delta.

Under seremonien avlegger deltakere over 18 år et troskapsløfte. Troskapsløftet ble vedtatt i Kongen i statsråd 16. juni 2006, og har følgende ordlyd: «Som norsk statsborger lover jeg troskap til mitt land Norge og det norske samfunnet, og jeg støtter demokratiet og menneskerettighetene og vil respektere landets lover».

9.2 Skjerpede krav for å få statsborgerskap

Statsborgerskapets betydning som politisk virkemiddel varierer fra land til land. I noen land anses statsborgerskapet som det endelige målet i integreringsprosessen, i andre land anses det som et middel for å oppnå deltakelse. Hva staten ønsker å oppnå reflekteres i hvilke vilkår og virkninger som er knyttet til statsborgerskap. Regjeringen vil at norsk statsborgerskap skal henge høyt, og vil at ønsket om å bli norsk skal være et incentiv til å oppfylle vilkårene i statsborgerloven. Disse vilkårene vil etter regjeringens syn bidra til at nye norske borgere deltar i samfunnet.

9.2.1 Innføring av krav om norskkunnskaper og bestått prøve i samfunnskunnskap

Norskkunnskaper er en viktig forutsetning for en aktiv deltakelse i samfunnet. Stortinget vedtok i desember 2015 å endre statsborgerloven slik at det blir krav om norskkunnskaper og en bestått test i samfunnskunnskap for å få norsk statsborgerskap. Begrunnelsen er å sikre at de som blir norske statsborgere behersker et minimum av norsk muntlig og har grunnleggende kunnskaper om det norske samfunnet. Vilkåret tydeliggjør forventningen om at innvandrere har ansvar for å lære språket og å kjenne det norske samfunnet. Prøven i samfunnskunnskap må bestås på norsk. De nye kravene skal gjelde personer mellom 18 og 67 år. Personer mellom 18 og 67 år må gjennomføre 300 timer godkjent norskopplæring, dersom de ikke faller inn under reglene i introduksjonsloven. De som omfattes av introduksjonsloven, og er mellom 18 og 67 år, må gjennomføre den opplæringen de har plikt eller rett til etter loven for å få norsk statsborgerskap. For personer mellom 55 og 67 år vil dette bli et nytt krav. Hva som skal gi unntak fra de nye kravene, vil bli regulert i forskrift.

9.2.2 Hevet botidskrav for statsløse og norskgifte

I mars 2015 sendte Justis- og beredskapsdepartementet på høring et forslag om å heve kravet til botid i Norge før permanent oppholdstillatelse gis, fra tre til fem år. Som følge av det forslaget ble det samtidig foreslått at kravet til botid for å oppnå norsk statsborgerskap heves for to grupper søkere. Begrunnelsen for forslaget er sammenheng i regelverket. For personer som er gift, registrert partner eller samboer med norsk statsborger foreslås det å heve minstekravet til botid i Norge fra tre til fem års opphold i riket i løpet av de siste ti årene. For statsløse foreslås det også at minstekravet til botid heves fra tre til fem år. Forslagene og bakgrunnen for dem inngår i Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II) som ble fremmmet til Stortinget i april 2016.

9.2.3 Forslag om generelt hevet botidskrav for statsborgerskap

Kravet om opphold i riket av en viss varighet som vilkår for erverv av norsk statsborgerskap, begrunnes med at søkeren bør ha en tilknytning til riket. I tillegg må vedkommende være bosatt i riket når statsborgerskapet innvilges. Et slikt krav om oppholdstid innebærer en objektivisering av kravet om tilknytning. Personer som har oppholdt seg i Norge i en viss tid forutsettes altså å ha en slik tilknytning at det er naturlig at vedkommende kan bli norsk statsborger. Objektiviseringen innebærer at det ikke stilles spørsmål ved søkerens faktiske tilknytning, dersom kravet til oppholdstid er oppfylt.

Dagens vilkår om syv års botid som hovedregel er en videreføring av vilkåret i den gamle loven fra 1950 om norsk riksborgerrett. Ved utformingen av den nye statsborgerloven som trådte i kraft i 2006, ble det lagt til grunn at regelen om syv års botid måtte anses som gjennomsnittlig i europeisk sammenheng, og at det ikke var aktuelt å heve botidskravet.

I tilleggsnummeret til statsbudsjettet, jf. Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016), fremgår det at regjeringen vil vurdere å heve botidskravet for statsborgerskap. Norsk statsborgerskap skal henge høyt, og dette tilsier et strengere krav til opphold enn syv år. Når botidskravet for permanent oppholdstillatelse er foreslått øket fra tre til fem år, er det naturlig at også det generelle botidskravet for norsk statsborgerskap øker. Forslag til endring i statsborgerloven skal sendes på høring.

9.2.4 Forslag om regler for tap av statsborgerskap

Som beskrevet i kapittel 9.1.1, er det flere måter å tape sitt norske statsborgerskap på. Med de senere års utvikling med terror, radikalisering og ekstremisme er det viktig å se på muligheter for å kalle tilbake det norske statsborgerskapet som et tiltak mot denne utviklingen. Dette var bakgrunnen for en utredning av om det bør innføres regler om tap av statsborgerskap der en statsborger opptrer sterkt til skade for statens vitale interesser eller frivillig har tjenestegjort i en fremmed militær styrke.4 I utredningen konkluderes det med at innenfor de rammer Grunnloven og internasjonale forpliktelser setter, er det mulig å innføre regler om tap av statsborgerskap i visse tilfeller. Flere andre land har innført regler om tap av statsborgerskap. Det gjelder blant annet Danmark, Nederland og Storbritannia. Utredningen har vært på høring, og Justis- og beredskapsdepartementet jobber med oppfølging av høringen.

Regjeringen vil

• kreve norskkunnskaper og bestått test i samfunnsfag for å få norsk statsborgerskap

• heve botidskrav for statsløse og norskgifte

• heve botidskravet ved søknad om statsborgerskap

• innføre regler om tap av statsborgerskap for overtredelse av visse bestemmelser i straffeloven