5 Kvalifisering, utdanning og arbeid

Det er regjeringens mål at flere innvandrere med fluktbakgrunn skal raskt inn i arbeidslivet og få en stabil tilknytning der.

Den norske velferdsmodellen er avhengig av høy yrkesdeltakelse. Målrettet kvalifisering og tidlig tilrettelegging for arbeid er avgjørende for å sikre en høy grad av sysselsetting og dekke et framtidig behov for arbeidskraft. Det er behov for å effektivisere kvalifiseringen. Økt ressursinnsats vil gi innsparinger på sikt ved at flere innvandrere med fluktbakgrunn deltar i arbeidslivet og blir skattebetalere.

Det er viktig å legge til rette for at tilknytningen til arbeidslivet blir stabil. Arbeids- og sosialdepartementet har satt ut et forskningsoppdrag for å finne årsaker til at enkelte grupper av innvandrere har en tidlig avgang fra arbeidslivet, og i hvilken grad dette kan forklares med utstøtingsmekanismer fra arbeidslivet eller tiltrekkingsmekanismer til velferdssystemet. Frischsenteret har fått dette oppdraget og vil levere sin rapport i løpet av 2016.

Kontantytelser uten krav til aktivitet kan bidra til å gjøre det lite lønnsomt å delta i arbeidslivet. For innvandrere med fluktbakgrunn med kort botid i Norge og uten tilknytning til arbeidslivet, kan for eksempel kontantstøtte bidra til at foreldre, og særlig kvinner, ikke går inn i arbeidslivet. I tillegg kan det føre til at barna ikke går i barnehage.

Introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap er de viktigste virkemidlene for å bidra til at innvandrere med fluktbakgrunn kommer inn og forblir i arbeidslivet. Den enkelte må gjøre en stor innsats for å lære norsk, sette seg inn i grunnleggende forhold ved det norske samfunnet og kvalifisere seg til det norske arbeidsmarkedet. Kommunene har ansvar for grunnleggende kvalifisering, men de er helt avhengig av samarbeid mellom en rekke aktører i lokalsamfunnet for å lykkes. Dette er for eksempel voksenopplæringen, Arbeids- og velferdsetaten, offentlige og private arbeidsgivere, frivillige organisasjoner, lag og foreninger.

5.1 Sysselsetting, ledighet og inntekt blant innvandrere

Sysselsettingen er i snitt lavere blant innvandrere enn ellers i befolkningen, men det er store variasjoner mellom ulike grupper.1 71 prosent av alle menn i Norge mellom 15 og 74 år var sysselsatt ved slutten av 2014, og andelen av kvinnene var 66 prosent. Blant innvandrerne var tallene 68 prosent av mennene og 58 prosent av kvinnene. I aldersgruppen 15–66 år er forskjellen mellom hele befolkningen og innvandrere 10,3 prosentpoeng. Når det gjelder de mest yrkesaktive aldersgruppene, 25–39 år og 40–54 år, er forskjellene enda større, henholdsvis 11 og 13 prosentpoeng. Innvandrere fra EØS-land har ofte arbeid fra starten av oppholdet i Norge. Sysselsettingsnivået for disse ligger derfor i snitt over 70 prosent i aldersgruppen 15–74 år.

Blant innvandrere fra Asia og Afrika er sysselsettingsnivået på henholdsvis 56 prosent (61,5 prosent for menn og 51,3 prosent for kvinner) og 42 prosent (45,7 prosent for menn og 37,5 for kvinner). Kvinner fra enkelte land innenfor disse landområdene har særlig lav sysselsetting. Nivåforskjellene mellom gruppene har vært nokså stabile uavhengig av konjunkturene på arbeidsmarkedet. Sysselsetting av innvandrere med fluktbakgrunn er 20 prosent lavere enn gjennomsnittet i Norge.

Med lengre botid i Norge øker andelen som er i arbeid i de fleste innvandrergrupper, men forskjellene gruppene imellom utjevnes likevel ikke. Også blant dem med botid på over 10 år, ligger innvandrere fra Afrika lavest med om lag 50 prosent som er i arbeid. Dette er langt under gjennomsnittet for alle innvandrere. En viktig del av forklaringen på dette er at mange, og da særlig innvandrere med fluktbakgrunn fra land i Afrika, mangler utdanning. Mange kvinner har også liten eller ingen skolebakgrunn. Studier2 som blant annet har fulgt grupper av innvandrere med fluktbakgrunn over tid, tyder på at sysselsettingen, som for disse starter på et lavt nivå, vanligvis øker de første årene etter bosetting. Sysselsettingen flater så ut, og for noen grupper synker nivået også. Det gjelder særlig for menn med lav utdanning.

Arbeidsledigheten blant innvandrere beveger seg i takt med den generelle arbeidsledigheten i landet. Den registrerte ledigheten for innvandrere gikk opp fra 6,9 prosent i november 2014 til 7,0 prosent november 2015. For resten av befolkningen gikk den i samme periode opp fra 1,9 til 2,1 prosent. Det har vært en vedvarende tendens til at innvandrere fra landområder hvor mange har fluktbakgrunn, i snitt har høyere ledighet enn andre. Innvandrere fra land i Afrika hadde en ledighetsprosent på 11,3, men andelen ledige fra Asia var 7,6 prosent. Flere innvandrere er verken i arbeid, utdanning eller opplæring. Det er en mye større andel i denne gruppen blant innvandrerne enn blant dem uten innvandrerbakgrunn.

Hele befolkningen hadde i 2014 en medianinntekt etter skatt per forbruksenhet3 på nesten 350 000 kroner. Innvandrerne hadde 77 prosent av dette nivået, men det var stor variasjon mellom ulike landgrupper. Lavest inntekt hadde mange innvandrergrupper fra Afrika og Asia, som Somalia med 50 prosent av medianen for Norge, Irak med 60 prosent og Pakistan med 70 prosent. 9 prosent av alle innvandrere i aldersgruppen 20–66 år mottok økonomisk sosialhjelp i 2014, tre ganger så mange som blant dem uten innvandrerbakgrunn.

Innvandrere har i snitt lavere inntekter enn hele befolkningen, og de er mer utsatt for lavinntekt. Særlig gjelder dette barnefamilier. Barn av innvandrede foreldre utgjør 51 prosent av alle barn i vedvarende lavinntekt for perioden 2011–2013. Uansett oppholdsgrunn øker inntekten mye med botid. Økningen er høyest for innvandrere med fluktbakgrunn, hvor inntekten i snitt mer enn tredobles fra de to første årene til personer med mer enn ti års botid. For arbeidsinnvandrere var inntekten 2,5 ganger større og for familieinnvandrede dobbelt så stor etter ti års botid sammenliknet med botid på null til to år. Selv etter mer enn ti års botid var flyktningenes inntekter bare halvparten av arbeidsinnvandreres. Lavere yrkesdeltakelse og høyere ledighet blant innvandrere fra land i Asia og Afrika er en viktig grunn til at flere i denne gruppen har vanskelige levekår, og i større grad er avhengig av offentlige stønader enn befolkningen for øvrig. Det er derfor en hovedutfordring å øke yrkesdeltakelsen blant innvandrere fra land i Asia og Afrika, særlig blant kvinner.

5.2 Behov for mer målrettet og effektiv kvalifisering

Ordningene i introduksjonsloven er kommunens viktigste virkemiddel i arbeidet for at innvandrere med fluktbakgrunn kommer i jobb eller utdanning. Regjeringen vil videreføre hovedprinsippene i introduksjonsloven, men foreslår en rekke tiltak for mer målrettet og effektivt integreringsarbeid med bedre incentiver for å komme inn i arbeidslivet.

Arbeids- og velferdsetaten skal samarbeide med kommunen om planlegging og gjennomføring av introduksjonsprogram.4 Sammen skal de utarbeide en skriftlig samarbeidsavtale hvor det framgår hvilke oppgaver henholdsvis kommunen og Arbeids- og velferdsetaten har i programmet og for den enkelte deltaker. Arbeids- og velferdsetaten skal blant annet informere og veilede den enkelte deltaker om arbeids-, yrkes- og utdanningsmuligheter, kartlegge bistandsbehov og bistå i arbeidet med den individuelle planen for den enkelte. Arbeids- og velferdsetaten skal også vurdere egnede arbeidsmarkedstiltak i programperioden når dette er hensiktsmessig for at en deltaker skal nå målet om inntektsgivende arbeid.

For å få mer kunnskap om hvordan introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap kan gjøres bedre, evalueres nå ordningene. Evalueringen skal blant annet se på hvilke virkemidler, organisering og arbeidsmetoder som gir gode resultater i kommunens arbeid, og komme med forslag og anbefalinger som skal styrke og videreutvikle kvalifiseringen i årene framover. Den vil gi innsikt i hvordan kommunene er beredt til å ta imot flere asylsøkere og innvandrere med fluktbakgrunn.5 Den vil også gi kunnskap om deltakernes innflytelse på utformingen av eget program. Regjeringen vil etter dette vurdere om det er behov for ytterligere endringer i regelverket.

5.2.1 Særlige utfordringer i introduksjonsprogrammet

Målsettingen for introduksjonsprogrammet er at 70 prosent av deltakerne skal være i arbeid eller utdanning året etter avsluttet program. I snitt når de mannlige deltakerne og deltakerne mellom 20 og 25 år denne målsettingen i dag. Det er for få kvinner som går over i arbeid eller utdanning etter avsluttet introduksjonsprogram. Det er også for store variasjoner mellom kommunene.

Kommunene kan i stor grad selv påvirke resultatene gjennom måten de legger til rette integrerings- og kvalifiseringsarbeidet.6 Programmet skal være tilpasset den enkelte deltaker. I mange kommuner er imidlertid både innhold og rammer for programmet standardisert. Kommunene planlegger for at programmet skal vare i to år, uavhengig av den enkeltes bakgrunn og forutsetninger. Dette er ikke i tråd med introduksjonslovens forutsetning som er at programmets lengde skal tilpasses den enkeltes forutsetninger og behov.

Regelverket gir rammer for kommunenes arbeid, men det er allerede i dag fleksibilitet med hensyn til hva som kan være innholdet for den enkelte. Det varierer mellom kommunene i hvilken grad de utnytter denne fleksibiliteten.

Å arbeidsrette programmet er utfordrende for mange kommuner. Tall fra SSB for 2014 viser at 32 prosent av deltakerne hadde språkpraksis i løpet av året. 15 prosent fikk arbeidspraksis og 11 prosent hadde inntektsgivende arbeid ved siden av deltakelse i introduksjonsprogrammet, mens 16 prosent tok fag i grunnskolen.

Det er utfordringer for kommunene knyttet til etablering av heldagstilbud, individuell tilpasning av program og tilstrekkelig tilgang på gode og relevante tiltak.7 Det er også utfordringer i samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene i gjennomføringen av introduksjonsprogrammet.8 Arbeids- og velferdsetaten kommer ofte sent inn i programforløpet, og statlige arbeidsmarkedstiltak brukes i beskjeden grad.

5.2.2 Særlige utfordringer i opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap er et viktig tiltak i introduksjonsprogrammet. Opplæringen har imidlertid en større målgruppe enn innvandrere med fluktbakgrunn. I tillegg til de som omfattes av introduksjonsordningen, har også familiegjenforente med norske og nordiske borgere og arbeidsinnvandrere rett eller plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Flertallet oppnår den nasjonale målsettingen for språknivå på de avsluttende prøvene, men opplæringen bør i større grad skje i kombinasjon med praksis eller arbeid. Det er også her et stort potensiale for utvikling. Introduksjonsloven gir en ramme, men det er stor variasjon i kommunenes tilbud når det gjelder hvor intensiv og fleksibel opplæringen er.9 I tillegg er det stor variasjon med hensyn til i hvilken grad deltakerne går over i arbeid eller utdanning etter gjennomført opplæring.

Kravene til norskferdigheter i arbeidslivet synes å øke. Fra både kommunalt og statlig hold stilles det i flere sektorer høyere krav til norskferdigheter og krav til dokumentasjon av ferdigheter på et visst nivå på avsluttende prøver i norsk. Dette kan føre til at det blir færre jobber som er aktuelle for nyankomne innvandrere.

Lokalt kan det være krevende å samarbeide og koordinere tjenester. Dette gjelder både mellom voksenopplæringen og den instansen som har ansvaret for introduksjonsprogrammet, og i samordningen av opplæring etter opplæringsloven og introduksjonsloven.

5.3 Melding til Stortinget «Fra utenforskap til ny sjanse»

Regjeringen la i februar 2016 fram en melding til Stortinget, Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse – Samordnet innsats for voksnes læring. Denne meldingen presenterer en rekke tiltak som er relevante for at flere innvandrere får jobb eller utdanning.

Det norske samfunnet og arbeidslivet kjennetegnes av høy yrkesdeltakelse og en befolkning med høy kompetanse. Likevel står en betydelig andel av befolkningen utenfor eller i fare for å falle utenfor arbeidslivet, og arbeidsledigheten er økende. Målgruppen for meldingen er voksne som har lite utdanning eller svake ferdigheter. Dette er en sammensatt gruppe. Det kan være unge voksne som hverken er i jobb eller i utdanning. Det kan være personer som har for lav utdanning, for svake grunnleggende ferdigheter og/eller norskferdigheter til å kunne oppfylle kravene i arbeidslivet. Det kan også være innvandrere som ikke får godkjent den kompetansen de har med fra utlandet. Nyankomne innvandrere inngår som en av flere målgrupper i meldingen. En mer helhetlig politikk skal bidra til at flere skal få en kompetanse som gjør at de kan komme i stabilt arbeid og få en opplæring og kompetanse som arbeidslivet trenger.

Meldingen omtaler hva som skal til for å motivere voksne for læring, og viser til en kunnskapsstatus utviklet av OECD om tiltak rettet mot å bedre voksnes grunnleggende ferdigheter. Som kjennetegn på vellykkede tiltak for voksnes læring er individuell tilpasning både til den enkeltes kompetansenivå og livssituasjon, tett oppfølging og mulighet til å vende tilbake ved behov for mer opplæring, opplæringstilbud også på andre steder enn i et klasserom og fleksibilitet i metoder. For noen kan nettbasert opplæring gi godt utbytte, mens det for andre er avgjørende med en mer personlig oppfølging fra en lærer.

Mange av utfordringene går på tvers av sektorlinjer. Meldingen legger til grunn at tjenestene i utdanningssektoren, arbeids- og velferdsetaten og på integreringsområdet må tilpasses individenes reelle behov for kompetanse og være fleksible og tilpasset voksnes liv. Regjeringen fremmer en rekke tiltak for bedre opplæring for voksne med svake grunnleggende ferdigheter og bedre muligheter for videregående opplæring.

Regjeringen har i meldingen allerede fremmet tiltak for å bedre ordningene i introduksjonsloven. Det er foreslått tiltak for bedre å legge til rette for å ta mer ordinær utdanning som del av ordningene, å øke arbeidsrettingen av introduksjonsprogrammet og å øke kompetansen blant lærerne og programrådgiverne. Det er også fremmet tiltak for å bedre den individuell tilretteleggingen, særlig for kvinner og personer med nedsatt funksjonsevne. Forsøk med å kombinere opplæring etter henholdsvis opplæringsloven og introduksjonsloven og en gjennomgang av disse lovverkene, skal bidra til bedre samordning mellom sektorene. Tiltakene skal samlet sett bidra til at deltakerne utnytter tiden i programmet og opplæringen bedre, og at programmet blir bedre tilpasset deltakernes kvalifiseringsbehov. Meldingen foreslår også enkelte endringer i Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak.

Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse har et langsiktig perspektiv som utgangspunkt. Denne meldingen om integreringspolitikken bygger videre på politikken i meldingen som ble lagt fram i februar, men er særlig rettet inn mot situasjonen med et høyere antall asylsøkere og innvandrere med fluktbakgrunn.

5.4 Tiltak for mer målrettet og effektiv kvalifisering

Regjeringen vil videreutvikle integreringspolitikken slik at de som får opphold raskere kommer i arbeid eller utdanning, og kan bidra til verdiskapningen i landet. Dette krever stor innsats fra den enkelte, men også gode og fleksible ordninger. Regjeringen vil bygge videre på ordninger som virker. Introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap må bli mer effektive. En høyere andel av de som har deltatt, må gå over i arbeid eller utdanning og bli i arbeidslivet over tid.

For personer som har en kompetanse som etterspørres i arbeidsmarkedet, kan tidlig og målrettet innsats fra Arbeids- og velferdsetaten, i kombinasjon med opplæring i norsk og samfunnskunnskap, være aktuelt. Innvandrere som har med seg en fullført utdanning, som har fått avbrutt sin utdanning i hjemlandet eller som har studiekompetanse, vil ha andre behov enn de som har behov for grunnleggende kvalifisering.

Norskkunnskaper er avgjørende for å kunne delta i arbeidslivet og hverdagslivet i det lokalsamfunnet den enkelte bor. Det er derfor viktig at opplæringen kommer i gang så raskt som mulig. For å bidra til at flere personer skal komme raskere i gang med opplæringen, ble ansvaret for å ta initiativet til å sette i gang opplæring i norsk og samfunnskunnskap overført til kommunen fra 1. januar 2016. Tidligere var det den enkelte som selv måtte ta initiativet ved å ta kontakt med kommunen. Kommunens ansvar gjelder også for de som oppholder seg på asylmottak i påvente av bosetting i en kommune. I praksis innebærer dette at kommunene må drive målrettet informasjonsarbeid rettet mot nyankomne i personkretsen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har utviklet informasjonsmateriell på en rekke språk som kan brukes i denne sammenhengen. Se nettsiden til IMDi, www.imdi.no.

Regjeringen foreslår en rekke tiltak som sammen skal bidra til at flere innvandrere med fluktbakgrunn kommer i jobb eller utdanning. Tiltakene skal møte utfordringene i ordningene i dag og i en situasjon med flere deltakere. Tiltakene virker sammen, og mange av tiltakene bidrar til å løse flere utfordringer enn den de er omtalt under i punktene nedenfor. De viktigste grepene er styrket kartlegging av den enkeltes kompetanse, oppstart av kvalifiserende tiltak allerede i asylmottak, økt arbeidsretting og større fleksibilitet for kommunene.

5.4.1 Tidlig kartlegging av kompetanse

Regjeringen vil styrke arbeidet med å kartlegge den enkeltes kompetanse og setter i gang et system for kartlegging allerede mens den enkelte bor i asylmottak, jf. anmodningsvedtak 440:1 (2015–2016). Dette er også spilt inn som et behov fra KS. Systemet for kartlegging av kompetanse har fram til nå ikke vært tilfredsstillende. Kartleggingen skal omfatte alle som har fått opphold eller som med stor sannsynlighet vil få opphold. Kartleggingen skal foretas uavhengig av hvilket kompetansenivå det er grunn til å anta at hun eller han har. En elektronisk løsning for selvregistrering av kompetanse er under utvikling. Personer som har behov for det, vil få assistanse i registreringen. Den kartlagte informasjonen skal følge med den enkelte i den videre kontakten med offentlige instanser, og informasjonen skal bidra til å sikre bedre kobling mellom bosetting, kvalifisering og arbeidsmarkedsbehov, jf. anmodningsvedtak 441:5 (2015–2016). Informasjonen skal også kunne danne grunnlag for registerdata og statistikk.

Å kartlegge den enkeltes komptetanse tidlig gjør det mulig i større grad å tilpasse, dimensjonere og prioritere det tilbudet innvandreren får. Tilbud kan tilpasses den enkeltes ressurser og behov. Det gjør det også mulig å starte kvalifiseringen tidligere, se kapittel 2.3 for mer om tilbud i mottak.

Etter gjennomført kartlegging kan flere løp mot arbeid eller utdanning være aktuelle. Mange vil ha ønske om eller behov for karriereveiledning, se omtale nedenfor. For personer som har studiekompetanse eller høyere utdanning, kan godkjenning av medbrakt kompetanse fra hjemlandet eller opptak til høyere utdanning være en mulig vei. For personer som har en kompetanse fra hjemlandet som raskt kan anvendes i arbeidslivet, kan jobbsøking være en mulig vei, gjerne i kombinasjon med opplæring i norsk og samfunnskunnskap og arbeidsrettet bistand. For andre som har rettigheter etter henholdsvis opplæringsloven eller introduksjonsloven kan grunnskole, videregående opplæring, introduksjonsprogrammet eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap være aktuelle veier mot arbeid eller utdanning.

Parallelt med at det elektroniske verktøyet utvikles, skal det utredes hvordan gjennomført kompetansekartlegging skal følges av tilbud om veiledning og kvalifiserende tiltak. Gjennomført kompetansekartlegging skal følges av tilbud om veiledning om kvalifisering, utdanning og arbeid som knyttes opp mot bosetting, arbeidslivsbehov og utdanningstilbud i ulike deler av landet.

De fylkesvise karrieresentrene vil få et utvidet oppdrag om å gjennomføre veiledning for beboere i mottak basert på kartleggingen, jf. amodningsvedtak 441:3 (2015–2016). Veiledningen kan inneholde informasjon om alt fra krav og framgangsmåte for å kunne jobbe i ulike yrker i Norge til framgangsmåte for godkjenning av medbrakt utdanning, tilbud om kompletterende utdanninger og muligheter for utdanning og arbeid. Veiledningen skal også følges opp med tilbud om relevante kvalifiserende tiltak. Forslaget er presentert i revidert nasjonalbudsjett 2016, jf. Prop. 122 S (2015–2016) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2016.

5.4.2 Større fleksibilitet for kommunene

Dagens regelverk gir kommunene et stort handlingsrom når det gjelder innhold og omfang av den enkeltes introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. I praksis opplever mange kommuner at det er vanskelig å bruke dette handlingsrommet. Tiltak for å øke kompetansen og spre erfaringer fra andre kommuner er viktig for at kommunene skal bli bedre til å utnytte den fleksibiliteten som ligger i regelverket.

Introduksjonsloven gir i dag kommuner og enkeltpersoner en rekke plikter og rettigheter. Forskriftene til loven gir utfyllende bestemmelser til det pedagogiske innholdet i ordningene og til organisatoriske forhold. Det er i dag ingen adgang til å gjøre unntak fra noen av bestemmelsene i introduksjonsloven eller tilhørende forskrifter for å prøve ut nye pedagogiske, økonomiske eller organisatoriske løsninger. Det er viktig å legge til rette for utvikling, fleksibilitet og bedre samordning av ordningene i introduksjonsloven med annen utdanning, jf. anmodningsvedtak 439:1 b) og 1 e) (2015–2016).

Regjeringen foreslår derfor å innføre en forsøkshjemmel i introduksjonsloven. Forslaget innebærer at kommuner som søker om det kan få tillatelse til å sette i gang lokale forsøk av avgrenset varighet med unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift. Hvilke bestemmelser i lov eller forskrift kommunene vil ønske å søke fritak fra, vil avhenge av innrettingen av det de ønsker å prøve ut. En rekke ulike forsøk kan være aktuelle, for eksempel felles opplæringssenter med grunnskole, videregående opplæring og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Andre eksempler er unntak fra mål for opplæringen beskrevet i læreplanen. Et tredje eksempel er redusert introduksjonsstønad som incitament for å oppnå et visst språklig nivå raskt, og at stønaden så økes til 2G for den tiden som gjenstår av programmet. Forslag om å innføre en forsøkshjemmel har vært på høring.

Fra 1. januar 2016 er introduksjonsloven endret ved at det er innført rett til permisjon fra programmet ved tilbud om ordinært arbeid. Permisjonen kan innvilges for inntil ett år. Formålet med endringen er å gi større fleksibilitet i ordningen og bidra til å styrke deltakernes mulighet for å komme i jobb. Oppfølging underveis i permisjonen og en trygghet om å kunne komme tilbake til programmet, vil bidra til at deltakerne i større grad enn i dag kan prøve seg i arbeidslivet når de er motivert for det, men ikke sikre på om de har tilstrekkelige kvalifikasjoner til å bli værende i arbeidslivet.

Med det økte antallet innvandrere med fluktbakgrunn som skal delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, kan det bli en utfordring for kommunene å bygge ut kapasiteten i tilstrekkelig grad.10 For å bidra til økt tilgang på lærerkrefter i norskopplæringen og gjennom dette øke kapasitet i opplæringen, er det mulig å legge til rette for at lærerstudenter under utdanning kan undervise for å bidra til kommunenes tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. anmodningsvedtak 439:2 (2015–2016). Introduksjonsloven har vilkår om at den som skal undervise i norsk og samfunnskunnskap som hovedregel skal ha faglig og pedagogisk kompetanse. Dette innebærer at studenter ikke kan ha ansvar for opplæringen, men bidra i opplæringen i samarbeid med lærere som fyller kompetansekravet i loven. At lærerstudenter deltar i undervisningen, må i slike tilfeller være på frivillig grunnlag. Ønsker et universitet eller en høyskole å legge opp lærerutdanningen slik at studentenes undervisning av innvandrere med fluktbakgrunn er en integrert del av studietilbudet, kan institusjonene gjøre dette på egen fullmakt, så fremt krav i rammeplanen og andre forskrifter fylles. Det vil i så fall være viktig å vurdere om praksisen er relevant, og om studentene vil kunne få god faglig veiledning.

5.4.3 Endring av regler for permisjon

Det er store forskjeller i kvinners og menns resultater når det gjelder overgang til arbeid eller utdanning etter deltakelse i kvalifisering. En av forklaringene på dette er at kvinnene tar ut omsorgspermisjon etter fødsel. Permisjon på fulltid fra introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap kan være til hinder for en jevn progresjon og redusere mulighetene for overgang til arbeid eller utdanning. Deltakere i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap kan i dag få permisjon ved egen eller barns sykdom i inntil ett år. Etter fødsel og adopsjon har foreldrene rett til omsorgspermisjon i til sammen 10 måneder. Programmet og opplæringen skal individuelt tilpasses den enkelte deltaker, også når det oppstår endringer i den enkeltes livssituasjon som gjør at den enkelte ikke kan følge kvalifiseringen i det omfang som er nedfelt i den individuelle planen. Kommunene innvilger i dag permisjon på fulltid i for stor grad, framfor å tilrettelegge introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Slik regelverket er i dag kan deltakere i introduksjonsprogram som har permisjon fra programmet følge opplæring i norsk og samfunnskunnskap i et redusert omfang. Denne muligheten er lite kjent og lite brukt.

I Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse varslet regjeringen at man vil vurdere hvordan deltakere i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap som har omsorgspermisjon, kan følges tettere opp for å motivere dem til å starte opp igjen i kvalifisering etter permisjon og på den måten unngå frafall fra ordningene. Regjeringen vil endre regelverket på dette punktet, og legge til rette for at deltakere i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal kunne få tilbud om opplæring mens de er i permisjon. En del av vurderingen vil være krav til deltakeren om å delta i deler av programmet eller opplæringen i permisjonstiden, og krav til kommunen om å tilby slik kvalifisering. Forslag til endringer skal sendes på høring.

Regler for fravær og permisjon er i dag bygget på reglene i arbeidslivet. Det er i dag ingen mulighet for permisjon fra introduksjonsprogrammet ved utenlandsopphold, jf. anmodningsvedtak 439:9 (2015–2016). Regjeringen vil vurdere behovet for å presisere dette i regelverket.

5.4.4 Individuell tilrettelegging

Det er store variasjoner i nyankomne innvandreres arbeidserfaring og utdanning. Individuell tilrettelegging er en forutsetning for et godt introduksjonsprogram og god opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Kommunene må gi tilbud som er mer individuelt tilrettelagt enn det som gjøres i dag.

En viktig del av den individuelle tilretteleggingen er programmets lengde. Introduksjonsprogrammet skal ikke være et toårig program for alle deltakere. Noen kan ha behov for et tre måneders program, mens andre vil trenge to år. Personer med svak eller ingen skolebakgrunn og ingen arbeidserfaring vil kunne trenge enda lengre tid.

En annen viktig del av tilretteleggingen er innholdet i programmet eller opplæringen. Mange kommuner har ikke et tilstrekkelig utvalg av relevante tiltak for deltakerne. Det er noen steder en oppfatning at programmet eller opplæringen gjør at den enkelte ikke kan delta i arbeidslivet. Dette er ikke i tråd med loven. Ordinært arbeid kan allerede i dag legges inn som en del av innholdet i introduksjonsprogrammet. Den enkelte deltaker kan også ha deltidsjobb ved siden av introduksjonsprogrammet. Omfanget av opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal kunne tilpasses deltakere som er i arbeid. Ved å ta i bruk de mulighetene for fleksibilitet som allerede ligger i regelverket, vil kommunene i praksis få større frihet til selv å tilpasse kvalifiseringen til innbyggerne i sin kommune, jf. anmodningsvedtak 439:1 b) (2015–2016).

I Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse ble det varslet at regjeringen vil utrede endringer i introduksjonsloven for å øke bruken av muligheten til å forlenge programmet ut over to år, til inntil tre år. Det ble også varslet at det skal utredes særskilt tilrettelagt opplæring for personer med nedsatt funksjonsevne som deltar i opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Kommuner har gjort en rekke erfaringer med ulike tiltak og metoder for å bedre tilretteleggingen i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og introduksjonsprogrammet til deltakernes individuelle behov. IMDi formidler disse erfaringene i sin direkte kontakt med kommunene og på sine nettsider.

I Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse sies det også at regjeringen vil legge til rette for å øke bruken av grunnskoleopplæring og videregående opplæring innenfor rammene av introduksjonsprogrammet.

Regjeringen vil endre innretningen på Jobbsjansen og prøve ut forsøk med utvidet programtid for deltakere i introduksjonsprogrammet innenfor rammene av Jobbsjansen. En mulighet til å forlenge programmet til inntil fire år vil særlig være aktuelt for deltakere med liten eller ingen skolebakgrunn og som derfor ikke kommer i arbeid eller utdanning innenfor rammen av introduksjonsprogrammet. Det kan også være aktuelt for deltakere som har startet i grunnskole eller videregående opplæring som en del av introduksjonsprogrammet, og som har behov for lenger programtid for å kunne fullføre den skolegangen de har startet.

5.4.5 Økt arbeidsretting

Introduksjonsprogrammet skal inneholde tiltak som forbereder til deltakelse i arbeidslivet. Dette kan for eksempel være språkpraksis på en arbeidsplass eller annen praksis i arbeidslivet. Arbeidstrening er et statlig arbeidsmarkedstiltak som forvaltes av Arbeids- og velferdsetaten. Bruken av dette tiltaket vurderes av det lokale NAV-kontoret. I tillegg har også noen kommuner ordninger med egne praksisplasser i arbeidslivet. Med begrepet praksis i arbeidslivet siktes det her både til tiltak i NAV og kommunens egne ordninger. Det er stor variasjon mellom kommunene i hvilken grad de organiserer eller legger til rette for arbeid eller praksis som en del av introduksjonsprogram eller opplæring i norsk. Få kommuner benytter også muligheten til å legge ordinært arbeid inn som en del av introduksjonsprogrammet.

Regjeringen vil bidra til at kommunene arbeidsretter introduksjonsordningen i større grad enn i dag. Regjeringen foreslår derfor å endre introduksjonsloven slik at kommuner alltid skal vurdere bruken av arbeids- og utdanningsrettede tiltak for den enkelte, jf. anmodningsvedtak 439:1 d) (2015–2016). Forslag til endringer i regelverket sendes på høring.

Innholdet i og målsettingen for den enkeltes program bør i større grad enn i dag sees i sammenheng med det lokale arbeidsmarkedet og hvilke muligheter som finnes for å få jobb. For kommunene ligger det et uutnyttet potensiale i å kvalifisere innvandrere med fluktbakgrunn for å dekke behovet for arbeidskraft lokalt og regionalt. I mange kommuner er det i tillegg en rekke arbeidsoppgaver som ikke blir gjort av andre, for eksempel i pleie- og omsorgssektoren eller på kommunens felles uteområder. Slike oppgaver vil i mange tilfeller kunne egne seg for praksisplasser for deltakere i introduksjonsprogrammet, opplæring i norsk og samfunnskunnskap eller Jobbsjansen.

Regjeringen vil legge til rette for bedre samarbeid mellom kommunene og Arbeids- og velferdsetaten og sørge for at etaten i større grad enn i dag bruker sin arbeidsmarkedskompetanse i introduksjonsprogrammet. Det er viktig at lokale samarbeidsavtaler bidrar til at Arbeids- og velferdsetaten kommer tidligere inn med veiledning av deltakere i programmet og bistår kommunen i arbeidet med individuell plan. Bistanden kan på den måten i større grad tilpasses den enkeltes bistandsbehov.

Etatens innsats skal differensieres og tilpasses den enkeltes kompetanse, bistandsbehov og etterspørselen på arbeidsmarkedet. Dette skal blant annet føre til økt arbeidsretting og mer målrettet bruk av arbeidsmarkedstiltak i introduksjonsprogrammet, jf. anmodningsvedtak 439:1 d) (2015–2016). Forslaget er presentert i revidert nasjonalbudsjett 2016, jf. Prop. 122 S (2015–2016) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2016.

Det er behov for mer kunnskap om innvandreres veier til arbeid, også gjennom bruk av Arbeids- og velferdsetatens tiltak og tjenester. Regjeringen vil arbeide for å framskaffe bedre informasjon om ulike forløp og hva som er effektive virkemidler for å fremme overgang til arbeid blant innvandrere med fluktbakgrunn.

Det er også behov for i større grad enn i dag å yrkesrette opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Dette er også kommet som innspill fra KS. I en ny rapport fra Vox, Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk,11 gis det anbefalinger til kommunene om hvordan de kan koble norskopplæring og praksis for at flest mulig skal få tilknytning til arbeidslivet. Rapporten inneholder også eksempeler på hvordan dette kan gjøres i praksis. Vox anbefaler at opplæringen og deltakelse i arbeidslivet sees i sammenheng. Norskopplæringen bør i større grad foregå ute på en arbeidsplass hvor opplæringen vil føles mer relevant for deltakerne. Det bør også være god sammenheng mellom den opplæringen som skjer i klasserommet og arbeidsoppgavene på praksisplassen. Videre bør klasseromsundervisningen i større grad arbeidsrettes ved valg av tema og materiell i undervisningen, og ordninger som gjør det mer attraktivt for arbeidsgivere å ta imot innvandrere i praksis bør prioriteres. Eksempler på ordninger som Vox trekker fram er fast kontaktperson i kommunen, lønnstilskudd, gode rutiner for kartlegging før utplassering i praksis og tett oppfølging av deltaker og arbeidsplass.

Opplæring i bedrift blir vurdert som ett av de viktigste virkemidlene for at innvandrere skal komme i arbeid.12 Dette gjelder både språkpraksis, arbeidspraksis, lærlingeplass og hospitering. Lønnstilskudd er et virkemiddel med god effekt på overgang til arbeid.13 Statistikk fra SSB14 viser at tiltak i introduksjonsprogrammet som har en nærhet til ordinært arbeidsliv, øker mulighetene for å komme i arbeid. Erfaringer fra Jobbsjansen15 viser også at måloppnåelsen er høyere for deltakere som har tett tilknytning til arbeidslivet. Kommunene må ta disse mulighetene i bruk i større grad enn i dag.

Kommunen er også selv en arbeidsgiver med et bredt spekter av områder hvor den enkelte kan få praksis eller bidra med sin kompetanse. Her er det et uutnyttet potensiale. Flere kommuner har positive erfaringer med forpliktende avtaler i kommunen om at hver sektor skal bidra med et visst antall praksisplasser. IMDi har samlet en rekke gode eksempler på arbeidsretting av introduksjonsprogrammet og på metoder som har fungert godt i kommunene. Spredning av slike gode eksempler er viktig for at kommunene kan lære av hverandre.

5.4.6 Raskere spor for innvandrere med etterspurt kompetanse

Regjeringen ønsker at innvandrere med fluktbakgrunn som har relevant kompetanse og arbeidserfaring raskt får brukt sine ressurser i arbeidslivet. Regjeringen skal derfor etablere et raskere spor inn i arbeidsmarkedet for dem som har fått vedtak om opphold, og som har med seg en kompetanse som etterspørres i arbeidslivet. Arbeids- og velferdsetaten kan overfor en slik avgrenset målgruppe tilby tidlig formidling, informasjon, veiledning og eventuelt arbeidsmarkedstiltak og kombinasjoner av virkemidler som fremmer rask utplassering i arbeidslivet. Kartlegging av kompetanse og norskopplæring i asylmottak vil styrke grunnlaget for å sette i verk tidlig arbeidsrettet innsats etter bosetting, jf. anmodningsvedtak 439:7, anmodningsvedtak 441:4 og anmodningsvedtak 441:6 (2015–2016). Den arbeidsrettede innsatsen kan inngå som en del av introduksjonsprogrammet, og kan dersom det vurderes som hensiktsmessig også kombineres med opplæring i norsk og samfunnskunnskap eller andre kvalifiseringstiltak, jf. anmodningsvedtak 439:1 c) (2015–2016).

Dersom oppholdstiden i mottak blir langvarig og det for øvrig anses som hensiktsmessig, kan etatens innsats settes i gang mens innvandrere med fluktbakgrunn bor i mottak, men etter vedtak om opphold. Regjeringen arbeider med å konkretisere hvordan et raskere spor skal etableres, blant annet gjennom en arbeidsgruppe som allerede er nedsatt med partene i arbeidslivet.

Som en del av handlingsplanen Vi trenger innvandreres kompetanse (2013–2016) gjennomføres i tillegget tiltak om bedre tilpasset norskopplæring for innvandrere med høyere utdanning. Formålet er at personer med høyere utdanning skal kunne lære norsk raskere, få en opplæring som i større grad er rettet mot det yrket de skal utøve, og på den måten raskere kunne bruke sin kompetanse i arbeidslivet. Målgruppen er personer som har plikt og rett til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven. Forsøk i kommunene gjennomføres med en del av bevilgningen til ordningen Kommunale utviklingsmidler (KUM). Vox følger opp tiltaket, og alle de fem prosjektene i 2015 har nådd målet om å etablere et eget norskopplæringstilbud for målgruppen. Deltakerne i prosjektene har hatt en svært rask progresjon i norsk. Erfaringer i forsøkene har viktig overføringsverdi til andre kommuner.

5.4.7 Økt bruk av nettbasert opplæring og språktrening

Regjeringen vil øke bruken av nettbasert norskopplæring og språktrening for voksne, jf. anmodningsvedtak 434:15, anmodningsvedtak 439:1 a) og 1 e) og anmodningsvedtak 441:6 (2015–2016). Nettbasert opplæring gir gode muligheter for å tilrettelegge opplæringen til ulike behov og til å nå ut til flere enn ved opplæring i klasserom. Nettbasert opplæring kan være nyttig for personer som oppholder seg i asylmottak og venter på å bli bosatt i en kommune. Det kan også være et godt supplement til det kommunale norskopplæringstilbudet i kombinasjon med annen opplæring og veiledning, eller som språktrening. Nettbasert opplæring kan gjøre det mulig for personer som ikke kan møte til ordinær opplæring å lære norsk, for eksempel i forbindelse med omsorgspermisjon og arbeid.

Bruk av nettbasert opplæring i små kommuner med få deltakere, gjerne i samarbeid med større kommuner, vil kunne være særlig nyttig for deltakere med høyere utdanning. Nettbasert opplæring kan også være et godt tilbud til personer som ikke har rett til gratis norskopplæring, for eksempel arbeidsinnvandrere fra EØS-området. Som med all annen opplæring, vil behovet for veiledning og støtte som tillegg til nettbasert opplæring avhenge av forhold som deltakernes utdanningsbakgrunn, tidligere erfaringer med språklæring, helsesituasjon, motivasjon og selvstendighet.

Mange nettbaserte løsninger er utviklet av private firmaer og er avhengig av lisens. I tillegg finnes det flere gratis digitale ressurser for å lære norsk. NTNU har i samarbeid med Vox, og med støtte fra flere departementer, utviklet gratis tilgjengelige nettbaserte læringsressurser for opplæring i norsk, LearnNoW (Learn Norwegian on the Web) og CALST (Computer-Assisted Listening and Speaking Tutor).

LearnNoW er et program for begynneropplæring som er særlig lagt til rette for arbeidsinnvandrere. Programmet har engelsk, polsk og spansk støttespråk og dekker de to nivåene for basisbrukere i læreplanen i norsk for voksne innvandrere. LearnNoW hadde i underkant av 50 000 brukere i 2015. CALST er et program for uttaletrening i norsk tilpasset ulike dialekter i Norge. NTNU utvikler nå LearnNoW med arabisk som støttespråk. Videre har regjeringen bevilget midler til å oversette til ytterligere relevante språk og annen tilrettelegging, slik at flere av gruppene som nå kommer til landet kan ha utbytte av ressursene. Det arbeides med å gjøre tilbudet kjent og øke bruken av ressursene. Forslaget er presentert i revidert nasjonalbudsjett 2016, jf. Prop. 122 S (2015–2016) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2016.

Nettbaserte ressurser kan tas i bruk av ulike opplæringstilbydere, slik som kommuner, asylmottak, NAV, BKA-prosjekter og frivillige organisasjoner.

Regjeringen vil fortsette å spre gode modeller for kommunal nettbasert norskopplæring og utvikle kunnskapsgrunnlaget om bruk, kvalitet og effekt av nettbasert opplæring. Det er bevilget midler til Vox for å videreutvikle opplegget «Train the trainers» som er kurs Vox holder for frivillige som gir norsktrening til innvandrere. Vox har også utviklet en nettside med ressurser de frivillige kan bruke i norsktreningen. Som en del av utvidelsen av dette opplegget skal det også gis trening for frivillige i bruk av nettbasert opplæring for å inspirere frivillige til å bruke ressurser på nett.

5.4.8 Forsøk i kommunene – kommunale utviklingsmidler

Det er mer enn 10 år siden introduksjonsloven trådte i kraft, og mange kommuner har over lang tid hatt stabilt gode resultater i ordningene ved at en høy andel deltakere går over i arbeid eller utdanning. Regjeringen har de siste årene bevilget midler til forsøk med utviklingstiltak i kommunene gjennom ordningen Kommunale utviklingsmidler (KUM). Formålet er å øke kvaliteten og bedre resultatene i kommunenes integreringsarbeid. Tilskuddsordningen skal bidra til å utvikle kunnskap og metoder. Erfaringene i forsøkene har stor overføringsverdi til andre kommuner.

IMDi har gjennom flere år løftet fram suksesskriterier og gode grep, og de har på sine nettsider www.imdi.no samlet en rekke tips og gode eksempler for at kommunene skal lære av hverandre. På nettsiden omtales for eksempel ulike måter å organisere arbeidet, metoder, arbeidsretting av tiltak, tips for lederforankring i kommunen og for mål- og resultatstyring av kommunenes arbeid. KS ønsker også å bidra til å forbedre innhold og resultater i introduksjonsordningen gjennom aktiv bruk av dokumenterte eksempler på hva som fungerer bra i dag.

5.4.9 Kompetanseheving

Kommunenes arbeid med introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap holder ulik kvalitet, og kommunene legger ikke alltid inn de tiltakene i den enkeltes program eller opplæring som statistisk sett ser ut til å ha best effekt. Flere kommuner opplever at loven er vanskelig å praktisere blant annet fordi flere bestemmelser i loven forutsetter at kommunen må utøve skjønn. Dette kommer fram i en kunnskapsoppsummering fra Fafo16 og tilbakemeldinger fra kommunene til IMDi. Fylkesmennene har også i sitt tilsyn med kommunene funnet at de mangler kunnskap om regelverket. Kompetansen til de ansvarlige, det vil si programrådgivere i kommune eller veiledere i Arbeids- og velferdsetaten, lærere i voksenopplæringen og lederne på administrativt og politisk nivå i kommunen er avgjørende for at kommunenes arbeid er av høy kvalitet og resultatene er gode.

I Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse varslet regjeringen å innføre krav til faglig fordypning for lærere som underviser etter introduksjonsloven. Regjeringen styrket også mulighetene for kompetanseheving av lærere i 2016, blant annet gjennom å utvikle studieplaner for flere relevante studietilbud. Meldingen varslet også at det skal tilbys kompetansehevning til programrådgivere i introduksjonsprogrammet. IMDi har derfor fått i oppdrag å utvikle et helhetlig kompetansehevingsprogram for programrådgivere og andre relevante aktører.

IMDi legger i sin kontakt med kommunene vekt på veiledning og formidling av gode eksempler jf. anmodningsvedtak 439:6 (2015–2016). Eksempler på tiltak som har som formål å bedre resultatoppnåelse i kommuner, er samarbeidsavtaler med kommunene, effektiviseringsnettverk i regi av KS, kompetansehevingstiltak, nettverkssamlinger og konferanser og formidling av forskningsbasert kunnskap. IMDi er også i gang med å utvikle et omfattende digitaliseringsprogram. En del av dette er utvikling av et nytt verktøy for statistikk om integrering på kommunenivå som ble lansert 1. februar 2016. Dette er tilgjengelig på deres nettside www.imdi.no. Dette verktøyet gjør viktige tall og informasjon lett tilgjengelig for kommunene og gjør det mulig med systematiske sammenlikninger mellom kommuner.

Vox har ansvar for faglig og pedagogisk utvikling i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og bidrar til å utvikle og spre gode undervisningsmetoder og læringsmateriell til bruk i opplæringen. Vox formidler kunnskap og veileder kommuner og andre samarbeidspartnere som arbeider med opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og bidrar til kompetanseheving av lærere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Mer informasjon finnes på Vox sin nettside www.vox.no.

5.4.10 Bedre bruk og godkjenning av medbragt kompetanse

Mange innvandrere som bosetter seg i Norge har med seg utdanning og arbeidserfaring fra utlandet. Denne må benyttes bedre. Regjeringen arbeider kontinuerlig med å forenkle og forbedre godkjenningsordningene for utenlandske utdanninger og yrkeskvalifikasjoner. Dette er også kommet som innspill fra KS.

Godkjenning av utdanninger og godkjenning av yrkeskvalifikasjoner inkluderer en rekke ordninger og involverte aktører. Utfordringer i systemet for å få godkjent medbrakt utdanning er omtalt i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse. Der foreslår regjeringen en rekke tiltak som skal sørge for bedre og mer effektive godkjenningsordninger, jf. anmodningsvedtak 440:2 (2015–2016). Med disse tiltakene vil ansvaret for generell godkjenning av utenlandsk utdanning samles i ett kompetansemiljø, hos NOKUT (Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen). Den faglige saksbehandlingen av søknadene om godkjenning av lovregulerte yrker som krever autorisasjon vil fremdeles ligge hos de ulike etatene som har dette ansvaret i dag. Det er ikke krav om vurdering av NOKUT for å behandle disse søknadene. Regjeringen har også besluttet å etablere et felles informasjonspunkt og en felles nettportal for å levere søknader om yrkesautorisasjon.

Regjeringen har ønsket et bedre kunnskapsgrunnlag om i hvilken grad innvandreres kompetanse blir brukt, jf. anmodningsvedtak 441:8 (2015–2016). På oppdrag for Justis- og beredskapsdepartementet har Fafo gjennomført en kunnskapsoppsummering for å samle og få oversikt over kunnskapen som finnes i dag om hva som gjør det vanskelig for innvandrere å komme inn og bli værende i arbeidslivet.17 Kunnskapsoppsummeringen tar for seg godkjenningsordninger for utenlandsk utdanning og diskriminerende barrierer i arbeidslivet.

I tillegg skal det i 2016 settes i gang et forskningsprosjekt om veien fra gjennomført kompetansekartlegging i asylmottak og den videre gangen gjennom godkjenningssystemet, kvalifisering og utdanning og fram til arbeid.

Kunnskapsdepartementet vil i 2016 gjennomføre analyser og oppsummeringer av tilgjengelig statistikk hos NOKUT og i utdanningssystemet for å få bedre kunnskap om hvilke effekter de økte ankomstene av asylsøkere får på godkjenningsordningene og etterspørsel etter høyere utdanning. Det er også viktig å følge denne statistikken over tid i og med at det er forventet at effektene vil øke etter hvert som innvandrere med fluktbakgrunn blir bosatt og kommer i gang med livet i Norge.

Læring skjer på mange arenaer, og voksne kan tilegne seg kompetanse gjennom mange ulike aktiviteter som arbeid, etterutdanning, opplæring på arbeidsplassen, fritidsaktiviteter og annet. Realkompetanse er all den kompetansen som kommer i tillegg til den kompetansen som kan dokumenteres gjennom det formelle utdanningssystemet. Systemet for realkompetansevurdering er omtalt i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse.

IMDi og NOKUT har i samarbeid med Utdanningsdirektoratet (Udir), Vox og Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) utviklet kompetansehevingstiltak om godkjenningsordninger for personer med utenlandsk utdanning. Målet er å øke kompetansen om godkjenning av utenlandsk utdanning for veiledere i førstelinjen. Dette har skjedd blant annet gjennom et e-læringsprogram18 og egne kurssamlinger i alle IMDi sine regioner.

Det er de siste årene satt i verk en rekke tiltak for å bedre bruken av innvandreres medbrakte kompetanse, til dels som en videreføring av en handlingsplan lansert i 2013.19 IMDi forvalter en tilskuddsordning der virksomheter kan søke om støtte til mentor- og traineeordninger. Formålet med tilskuddsordningen er blant annet at personer med innvandrerbakgrunn kan få mulighet for innpass i arbeidslivet, karriereutvikling og bedre bruk av egen kompetanse, samt å styrke sine nettverk og få innsikt i nye arbeidsområder og virksomheter.

Innvandrere i Norge som etablerer egne bedrifter, bidrar til verdiskapning i samfunnet. Regjeringen ønsker at det legges til rette for slik etablerervirksomhet. IMDi forvalter en tilskuddsordning, Tilskudd til etablereropplæring for innvandrere, hvor kommuner og fylkeskommuner kan søke støtte til å styrke og utvikle det ordinære tilbudet om etablereropplæring, slik at det kan legges bedre til rette for etablerervirksomhet for innvandrere. Som en del av denne ordningen gis det støtte til Norsk senter for flerkulturell verdiskapning for å videreutvikle sin virksomhet som et nasjonalt kompetansesenter for etablererveiledning for innvandrere.

5.4.11 Karriereveiledning

Det kan være tidkrevende for voksne innvandrere å tilegne seg kunnskap om det norske samfunnet og forstå hvordan de kan bruke egen kompetanse for å komme inn på arbeidsmarkedet. Karriereveiledning er sentralt for at innvandrere med fluktbakgrunn skal få tatt i bruk den medbrakte kompetansen sin og få en stabil og varig tilknytning til arbeidslivet. Karriereveiledning gis av en rekke aktører: av programrådgivere i introduksjonsprogrammet, av lærere og rådgivere i voksenopplæringen, av veiledere ved lokale NAV-kontor og av de fylkesvise karrieresentrene.20 Karriereveiledning er råd om veien til og valg av utdanning og arbeid, men det er også en prosess der den enkelte blir mer bevisst sin egen kompetanse. Gjennom å gi innvandrere karriereveiledning tidlig kan de utnytte tiden bedre og bli bedre i stand til å ta mer informerte valg.

De fylkesvise karrieresentrene vil få et utvidet oppdrag om å gjennomføre veiledning i mottak basert på kartlegging av kompetanse, jf. amodningsvedtak 441:3 (2015–2016). Veiledningen kan inneholde informasjon om alt fra krav og framgangsmåte for å kunne jobbe i ulike yrker i Norge, til framgangsmåte for godkjenning av medbrakt utdanning, tilbud om kompletterende utdanninger og muligheter for utdanning. Veiledningen skal også følges opp med tilbud om relevante kvalifiserende tiltak.

Det offentlige utvalget som utreder hvordan karriereveiledningstilbudet kan styrkes, leverte sin hovedrapport i april 2016.21 Utvalget analyserer status og utfordringer i det samlede offentlige karriereveiledningstilbudet og foreslår tiltak med sikte på bedre tilgang til karriereveiledning for ulike målgrupper, styrket kvalitet i tjenestene og en mer effektiv ressursutnyttelse. Nyankomme innvandrere er en av målgruppene utvalget har sett særskilt på.

5.4.12 Mer fleksibel bruk av dagens høyere utdanningssystem

Mange innvandrere med fluktbakgrunn som allerede har en utdanning, kan ha behov for mer utdanning for å kvalifisere seg til det norske arbeidsmarkedet. Dette gjelder særlig personer som har fått avbrutt sin påbegynte utdanning og personer som ikke får godkjent sin medbrakte utdanning for å arbeide i et gitt yrke. Det er behov for å bruke dagens utdanningssystem mer fleksibelt for å legge bedre til rette for å møte utdanningsbehovet til innvandrere med fluktbakgrunn, og for at de som har fått avbrutt sitt utdanningsløp skal få fortsette utdanningen sin i Norge, jf.anmodningsvedtak 440:4 (2015–2016).

Det kan ligge hindringer i lover og forskrifter som gjør tilgang til høyere utdanning for innvanderere med fluktbakgrunn vanskelig. Det kan imidlertid like gjerne være at praktiseringen av regelverket er for strengt når enkelte opplever systemet som rigid. I dag er variasjoner mellom institusjoner og fagområder stor. Kunnskapsdepartementet vil innhente informasjon om praksis i sektoren for å rydde unna både formelle hindringer og unødig streng praktisering. Departementet vil vurdere endringer i regelverket på bakgrunn av dette. Innvandrere som har studiekompetanse og fyller opptakskrav vil kunne søke ordinært opptak til høyere utdanning.

Det er et problem for mange å dokumentere studiekompetanse. Den enkelte har selv ansvar for å dokumentere sine kvalifikasjoner etter beste evne. Der dette ikke er mulig, har Kunnskapsdepartementet gitt Samordna opptak anledning til å opprette et system med bakgrunnsdokument som beskrevet i Lisboakonvensjonen, supplert med annen tilgjengelig informasjon og en egenerklæring om at opplysningene som gis om tidligere utdanning og arbeidserfaring, er ekte og sannferdige. Denne ordningen legger bedre til rette for at innvandrere med fluktbakgrunn skal få muligheten til å bli vurdert for opptak til høyere utdanning også i tilfeller der de kan ha vanskelig for å dokumentere tidligere utdanning eller arbeidserfaring. Bruk av slikt bakgrunnsdokument innebærer kun en tilpasning til kravet om dokumentasjon av kvalifikasjoner. Alle søkere, også innvandrere med fluktbakgrunn, må oppfylle kravet om generell studiekompetanse og andre krav som følger av forskrift om opptak til høyere utdanning, før et universitet eller en høyskole gir søkere tilbud om studieplass.

Hvor mange som vil søke opptak til høyere utdanning og innen hvilke fagområder, er det for tidlig å si noe om. Det sentrale er at universitets- og høgskolesektoren viser fleksibilitet i møte med innvandrere med fluktbakgrunn, samtidig som det sikres at studentene har tilstrekkelige forkunnskaper til å kunne mestre en høyere utdanning. Her er blant annet ferdigheter i norsk avgjørende.

Enkelte lovregulerte yrker har definert krav til innhold og kompetansenivå for å få godkjenning til å utøve yrket i Norge. I dag må enkelte som har slik utdanning fra utlandet, og som ikke får autorisasjon eller godkjenning, gjennomgå en full ny utdanning i Norge fordi det ikke finnes kompletterende tilbud. Dette er lite effektivt både for den enkelte og for samfunnet. Regjeringen vil derfor etablere tilbud om kompletterende utdanning, i første rekke for lærere og sykepleiere. Formålet med dette tilbudet er at innvandrere skal kunne få et utdanningstilbud som er tilpasset det de kan fra før, og dermed raskere kunne komme opp på et kompetansenivå som gjør dem kvalifisert til å utøve disse yrkene i Norge. På bakgrunn av erfaringene med kompletterende utdanning for sykepleiere og lærere, vil Kunnskapsdepartementet vurdere å utvidet tilbudet til også å gjelde andre utdanninger rettet mot yrker som er lovregulert i Norge.

I forbindelse med at det kom mange innvandrere med fluktbakgrunn til Norge høsten 2015, har flere universiteter og høgskoler startet en såkalt akademisk dugnad. Det er etablert tilpassede utdanningstilbud, arrangert informasjonsmøter og fått i stand mentorordninger slik at innvandrere med fluktbakgrunn som studerer i Norge lettere kan bli en del av studiemiljøene. I tillegg er det gjennomført tiltak rettet mot forskere slik at de kan fortsette sin akademiske karriere i Norge. For å forenkle informasjonstilgangen både for innvandrerne selv og for relevante aktører, har Universitets- og høgskolerådet (UHR) fått en koordinerende rolle. Det er etablert en felles nettside for et nettverk av institusjoner.

5.4.13 Styrket samarbeid med private og offentlige arbeidsgivere

Regjeringen vil gjøre det lettere for private og offentlige arbeidsgivere å samarbeide med kommunene om tiltak som forbereder deltakere i grunnleggende kvalifisering for deltakelse i arbeidslivet, jf. anmodningsvedtak 441:7 og anmodningsvedtak 440:3 (2015–2016). Samarbeid med private og offentlige arbeidsgivere lokalt og regionalt kan gi kommunene muligheter til å innrette både opplæring i norsk og samfunnskunnskap, introduksjonsprogrammet og Jobbsjansen til det lokale behovet for arbeidskraft og kompetanse. For private og offentlige arbeidsgivere ligger det et uutnyttet potensiale i å bidra til å kvalifisere innvandrere for å dekke eget behov for arbeidskraft. Nærhet og kjennskap til arbeidslivet lokalt og regionalt er en forutsetning for et slikt samarbeid. Kommunene må legge til rette for at arbeidsgivere kan bidra. Dette forutsetter forutsigbarhet, trygghet, tett kontakt, lav grad av byråkrati og at kommunen formidler rett kandidat til rett praksisplass. Kommunene skal også samarbeide med Arbeids- og velferdsetaten som kan bidra med kompetanse om arbeidsmarkedet, kontakt med arbeidsgivere og som kan tilby bistand med formidling og rekruttering ved behov.

Kommunen er også selv en stor arbeidsgiver og bør forplikte alle egne tjenesteområder til å tilby praksis for deltakere i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Erfaringer fra både IMDi og Vox viser at det er viktig med tett og tilpasset oppfølging av, og bistand til, både deltakere og arbeidsgiver. Deltakere må få den opplæring de trenger, og arbeidsgiverne må få tilstrekkelig oppfølging slik at de kan tilby deltakerne et best mulig opplegg.

Flere kommuner har allerede i dag gode erfaringer med samarbeid med store næringsaktører lokalt. Regjeringen vil støtte opp under næringslivets rolle i integreringsarbeidet. Forslag til hvordan det best kan legges til rette for dette vil bli drøftet i samarbeidet med partene i arbeidslivet.

IMDi skal spre de gode erfaringene fra eksisterende samarbeid med aktører i næringslivet og enkeltkommuner. IMDi skal være et bindeledd mellom kommunene og næringsaktører. De skal legge til rette for at næringsaktører som ønsker å bidra med praksisplasser eller andre tilbud som er aktuelle for deltakere i introduksjonsprogram eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap, lett kan komme i kontakt med aktuelle kommuner.

5.4.14 Samarbeid gjennom Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd

Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd ble opprettet i 2004 som et samarbeidsforum mellom regjeringen ved arbeidsministeren og de åtte største hovedorganisasjonene i arbeidslivet. Rådet skal ha dialog om sentrale utfordringer i arbeidslivs- og pensjonspolitikken. I 2016 ble det nedsatt en egen arbeidsgruppe under rådet som skal vurdere tiltak for å få innvandrere med fluktbakgrunn raskere i arbeid. Gruppen ble nedsatt blant annet på bakgrunn av initiativ fra partene i arbeidslivet selv, og som en oppfølging av anmodningsvedtak i Stortinget, jf. anmodningsvedtak 440:3, anmodningsvedtak 441:1 og anmodningsvedtak 441:2 (2015–2016).

Vilkår og regler i arbeidslivet blir i stor grad bestemt av partene og myndighetene. Det er derfor viktig at partene deltar i vurderingene av hvilken rolle arbeidslivet kan ha, generelle rammebetingelser og behovet for endringer som kan bidra til at innvandrere med fluktbakgrunn kommer raskere i arbeid.

Samarbeidet tar utgangspunkt i at tiltakene som utvikles først og fremst skal bygge videre på eksisterende tiltak og ordninger, og at det bør brukes universelle virkemidler som potensielt kan gjelde for alle som står utenfor arbeidslivet. Arbeidsgruppen vil vurdere hvordan arbeidslivet i større grad kan legge til rette for å gi flere muligheter i arbeidsmarkedet. Gruppen vil se nærmere på muligheter for de innvandrerne som har med seg en kompetanse som er etterspurt i arbeidslivet. Det vil blant annet bli vurdert hvilke virkemidler eller kombinasjoner av virkemidler som mest effektivt kan bidra til en raskere overgang til arbeid og selvforsørgelse. Det kan for eksempel skje gjennom å senke terskelen inn i arbeidslivet ved å redusere arbeidsgivers risiko og kostnader. I den forbindelse vil det være særlig aktuelt å vurdere å øke bruken av lønnstilskudd. Lønnstilskudd er et arbeidsmarkedstiltak som kan tilpasses ulike grupper av arbeidssøkere, og som allerede er et prioritert tiltak innenfor arbeidsmarkedspolitikken. Også andre tiltak og kombinasjoner av tiltak, som for eksempel norskopplæring kombinert med arbeidstrening, vil være aktuelle.

Saken skal behandles i Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd våren 2016.

5.5 Grunnleggende kvalifisering for flere grupper

Regjeringen vil øke sysselsettingen blant innvandrere som er uten tilknytning til arbeidslivet, som ikke er omfattet av andre ordninger eller som trenger tilrettelagte opplæringsløp. Regjeringen vil videreføre ordningen Jobbsjansen, men endre innretningen. Flere grupper skal få styrkede kvalifikasjoner for å delta i arbeidslivet, bedre ferdigheter i norsk og bedre innsikt i norsk samfunnsliv slik at de får grunnlag for en varig tilknytning til arbeidslivet, overgang til utdanning og økonomisk selvhjulpenhet, jf. anmodningsvedtak 441:6 og anmodningsvedtak 441:10 (2015–2016).

Selv om det er gjennomført flere studier av Ny sjanse og Jobbsjansen, er det likevel behov for en helhetlig evaluering av ordningen. Formålet med en slik evaluering bør blant annet være å vurdere hvordan innsatsen for innvandrere som står langt fra arbeidsmarkedet og som ikke er omfattet av andre ordninger, bør innrettes i tiden framover.

Unge mellom 18 og 25 år, sosialhjelpsmottakere og mottakere av overgangsstønad har fram til nå vært målgrupper for Jobbsjansen. Dette er grupper som bør kunne omfattes av andre ordninger for eksempel i utdanningssystemet eller i arbeids- og velferdsforvaltningen, og de skal derfor ikke lenger få tilbud om kvalifisering gjennom Jobbsjansen.

Regjeringen ønsker i den endrede innrettingen å dele ordningen i tre deler med tre ulike målgrupper.

5.5.1 Jobbsjansen for hjemmeværende kvinner

Regjeringen vil fortsatt prioritere hjemmeværende kvinner som har innvandret og som ikke mottar sosialhjelp som en av målgruppene i Jobbsjansen. Det er viktig å videreføre arbeidet med å få flere kvinner i denne gruppen i arbeid eller utdanning. Systematikken i Jobbsjansen med individuell tilrettelegging og tett oppfølging har vist seg som et vellykket grep for å få til nettopp dette. Manglende tilknytning til arbeidslivet er den viktigste årsaken til fattigdom, og derfor ble Jobbsjansen styrket som en del av regjeringens strategi mot barnefattigdom.

5.5.2 Særskilte opplæringstiltak for ungdom

Regjeringen har foreslått å endre opplæringsloven slik at kommuner og fylkeskommuner kan tilby mer grunnskoleopplæring til ungdom som har behov for det. Formålet er blant annet at de som har kort botid i Norge og som har rett til videregående opplæring, men som ikke har det faglige grunnlaget som er nødvendig, skal kunne få bedre forutsetninger for å fullføre videregående opplæring. Dette vil kunne motvirke frafall i videregående opplæring. En slik modell er prøvd ut ved Thor Heyerdahl videregående skole i Larvik med gode resultater, jf. boks 7.2. Ålesund har også en tilsvarende modell, jf. boks 5.7.

Regjeringen vil åpne for at kommunene kan søke om midler for å legge til rette for slike tilbud om mer grunnskoleopplæring for ungdom som har behov for det.

5.5.3 Lengre programtid for deltakere i introduksjonsprogrammet

Regjeringen vil prøve ut forsøk med utvidet programtid for deltakere i introduksjonsprogrammet som har behov for det for å komme i arbeid eller utdanning innenfor rammene av Jobbsjansen. Slik vil det bli flere muligheter for individuell tilrettelegging. I dag følger det av introduksjonsloven at programmet skal vare så lenge den enkelte har behov for det, inntil to år. Når særlige grunner taler for det kan programmet vare inntil tre år. En mulighet til å forlenge programmet til inntil fire år vil særlig være aktuelt for deltakere med liten eller ingen skolebakgrunn og som derfor ikke kommer i arbeid eller utdanning innenfor rammen av introduksjonsprogrammet. Det kan også være aktuelt for deltakere som har startet i grunnskole eller videregående opplæring som en del av introduksjonsprogrammet, og som har behov for lenger programtid for å kunne fullføre den skolegangen de har startet. Kommunene kan søke om prosjektmidler for å ta deltakere i introduksjonsprogram som trenger utvidet programtid i inntil 4 år, direkte over i Jobbsjansen.

5.6 Generelle ordninger for kvalifisering til og deltakelse i arbeidslivet

Introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap er særskilte kvalifiseringsordninger for nyankomne innvandrere. Det finnes i tillegg en rekke generelle ordninger og tiltak som innvandrere har tilgang til på lik linje med andre innbyggere.

Det norske samfunnet og arbeidslivet kjennetegnes av høy yrkesdeltakelse og en befolkning med høy kompetanse. Likevel står en betydelig andel av befolkningen utenfor eller i fare for å falle utenfor arbeidslivet, og arbeidsledigheten øker. Det er viktig at arbeidsstyrken har en kompetanse som bidrar til nødvendig omstillingsevne. Det økte antallet innvandrere med fluktbakgrunn innebærer større etterspørsel etter opplæring og effektive ordninger tilpasset målgruppen.

I Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse er det allerede fremmet en rekke tiltak som til sammen skal skape bedre tilgang til opplæring for voksne og et bedre grunnlag for samarbeid mellom utdannings-, integrerings- og arbeidsmarkedsmyndighetene.

5.6.1 Grunnskole og videregående opplæring for voksne

Mange voksne har behov for mer opplæring eller utdanning for å få en stabil tilknytning til arbeidslivet. Rett til grunnskoleopplæring for voksne ble innført i 2002 for å gi ny mulighet til voksne som ikke har fullført obligatorisk skolegang, som ikke har fått fullt utbytte av skolen eller som av andre grunner har behov for slik opplæring. Retten omfatter voksne som har lovlig opphold i landet, som er over opplæringspliktig alder, og som ikke har rett til videregående opplæring for ungdom.

Rett til videregående opplæring for voksne ble innført i 2000. Retten inntrer fra det året den voksne fyller 25 år og gjelder personer som har lovlig opphold, og som tidligere ikke har fullført videregående opplæring. En stor andel av de som avlegger fag- og svenneprøve hvert år, er voksne. At voksne har gode muligheter til å ta fag- og yrkesopplæring, er viktig for at arbeidslivet skal få dekket sine kompetansebehov.

Både grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne skal tilpasses den enkeltes behov. Dette innebærer tilpasning både til den faglige kompetansen og til tidspunkt for opplæring, tempo, fjernundervisning med mer. Som en del av tilpasningen av opplæringstilbudet, kan voksne med et annet morsmål enn norsk og samisk ha rett til særskilt språkopplæring, herunder morsmålsopplæring og tospråklig opplæring, dersom dette er nødvendig for at de skal få et forsvarlig utbytte av opplæringen. Det finnes en egen stipendordning i Statens lånekasse for utdanning for flyktninger som tar grunnskoleopplæring eller videregående opplæring.

Deltakere i grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne har rett til å få vurdert sin realkompetanse. Realkompetanse er kompetanse som er ervervet gjennom formell opplæring, arbeid og deltakelse på andre samfunnsarenaer.

Fullført og bestått videregående opplæring er et viktig grunnlag for videre utdanning eller jobb. I Norge er det et betydelig antall voksne som ikke har gjennomført videregående opplæring. I aldersgruppen 25–66 år er det om lag 560 000 personer som har grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Dette tilsvarer en andel på 20 prosent av befolkningen i denne aldersgruppen. I tillegg er det noen få, rundt 11 000 personer, i aldersgruppen 25–66 år som ikke har noen utdanning. Dette er i all hovedsak innvandrere.

Det er behov for å skape en mer fleksibel og individorientert opplæring som er utviklet på voksnes premisser og som kan gi raskere overgang til arbeid og/eller videregående opplæring. I Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse varsler regjeringen at den vil sette i verk flere tiltak som til sammen skal bidra til at voksne med svake grunnleggende ferdigheter skal få identifisert sine opplæringsbehov og få et relevant opplæringstilbud. Regjeringen varsler også at det skal settes i gang forsøk med forberedende voksenopplæring (modulstrukturert opplæring på grunnskolens nivå). Modulstrukturert opplæring skal gjøre det enklere å veksle mellom opplæring og arbeid og andre forpliktelser. Voksne med innvandrerbakgrunn utgjør i dag over 90 prosent av deltakerne i ordinær grunnskoleopplæring for voksne. Det skal derfor utvikles læreplaner for forsøkene som er tilpasset voksne og voksne innvandrere.

5.6.2 Arbeidsrettet bistand fra Arbeids- og velferdsetaten

Alle som melder seg som arbeidssøkere ved et NAV-kontor har rett til en vurdering av bistandsbehov eller arbeidsevne. Arbeids- og velferdsetaten skal på bakgrunn av en slik vurdering tilby relevante tiltak og tjenester. Tiltakene er generelle. Innholdet i tiltakene skal så langt som mulig tilpasses den enkeltes behov.

Arbeids- og velferdsetaten kan tilby formidling til arbeid, informasjon om arbeidsmarkedet og ledige stillinger, veiledning og vurdering av arbeidsrettet bistand og bruk av arbeidsmarkedstiltak. Arbeids- og velferdsetaten har en bred portefølje av tiltak som skal bidra til å styrke den enkeltes mulighet til å komme i arbeid. Ledige innvandrere fra land utenfor EØS er en prioritert gruppe for tiltak, sammen med ungdom og langtidsledige. Innvandrere utgjør 43 prosent av arbeidssøkerne på tiltak.22 Kun en liten andel av disse er registrert som deltakere i introduksjonsprogram. Evalueringer av tiltak foretas jevnlig.

Opplæringstiltaket AMO er det tiltaket som brukes hyppigst overfor innvandrere. I 2014 var 53 prosent av AMO-deltakerne innvandrere. Kursene er ofte kortvarige og yrkesrettede og kan ha ulikt innhold. I Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse foreslås endringer som skal gjøre tilbudet bedre tilpasset personer som har behov for yrkesrettet norskopplæring og opplæring i grunnleggende ferdigheter. Det understrekes samtidig at tilbudet må tilpasses til og avgrenses mot kommunens lovpålagte oppgaver på dette området. Bakgrunnen for endringene er blant annet undersøkelser som viser at en del arbeidssøkere med dårlige norskferdigheter kan ha problemer med å dra nytte av Arbeids- og velferdsetatens tiltak.

I 2016 er det opprettet et nytt 2-årig yrkesrettet opplæringstiltak for arbeidssøkere som har svake kvalifikasjoner eller svake grunnleggende ferdigheter, og som står uten rett til opplæring i det ordinære utdanningssystemet eller innenfor introduksjonsloven. Tiltaket legger til rette for et utvidet samarbeid med fylkeskommunen for å få flere arbeidssøkere til å fullføre videregående opplæring, med særlig vekt på yrkesfag.

Tiltaket arbeidstrening skal gjøre det mulig å prøve ut tiltaksdeltakerens muligheter på arbeidsmarkedet, tilby relevant arbeidserfaring og styrke mulighetene for ordinær ansettelse. Tiltaket brukes ofte overfor grupper som er nye på arbeidsmarkedet, som ungdom og innvandrere. Gjennom endringer i forskrift om arbeidsmarkedstiltak fra 2016 er oppfølgingen av tiltaksdeltaker og arbeidsgiver styrket og formålet med arbeidstreningstiltaket presisert. Nye ordninger for tilrettelegging, hvor arbeidsgiver får dekket utgifter for arbeidssøkere som trenger tilrettelegging av arbeidsplassen, er også på plass.

Generell adgang til midlertidig ansettelse i inntil tolv måneder skal bidra til å senke terskelen inn i arbeidslivet for de som står utenfor.

Midlertidig lønnstilskudd kan gis i form av en prosentvis lønnsrefusjon til arbeidsgiver med sikte på at tiltaksdeltaker oppnår fast ansettelse i en ordinær virksomhet. Lønnstilskudd har gjennom flere evalueringer vist seg som et effektivt virkemiddel for å få flere i arbeid. Rapporteringer fra Arbeids- og velferdsdirektoratet tyder på at tiltaket så langt har vært benyttet i forholdsvis beskjeden utstrekning. Det legges opp til økt bruk av lønnstilskudd fra 2016. Det er også fra 2016 etablert en varig lønnstilskuddsordning.

I mars 2014 opprettet regjeringen en ekspertgruppe som skulle foreta en helhetlig gjennomgang av arbeids- og velferdsforvaltningen. Ekspertgruppen la fram flere forslag knyttet til utvikling av NAV. Oppfølgingen av ekspertgruppen vil bli nærmere omtalt i en melding for Stortinget om videreutvikling av arbeids- og velferdsforvaltningen, som regjeringen skal legge fram for Stortinget våren 2016. Det tas sikte på å gi meldingen en tydelig retning mot arbeid, brukerrettede tjenester og NAV-kontor med økt handlefrihet. Partnerskapet mellom stat og kommune og samordning mellom den kommunale og statlige delen av arbeids- og velferdsforvaltningen vil også være tema i meldingen.

5.6.3 Basiskompetanse i arbeidslivet (BKA)

Basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) er en tilskuddsordning hvor bedrifter kan søke offentlige midler til å gi opplæring i grunnleggende ferdigheter til sine ansatte. Ordningen er et ledd i regjeringens kompetansepolitikk og skal bidra til at voksne får nødvendig kompetanse til å mestre krav og omstilling i arbeidslivet. Siden 2006 har Stortinget hvert år bevilget midler til kurs i grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving, regning, muntlige og digitale ferdigheter blant voksne slik at færre faller ut av arbeidslivet. En evaluering av programmet har vist at både kursdeltakere og arbeidsgivere som har ansatte på kurs, mener at opplæring gjennom BKA har positive effekter.23

Fra 2016 ble BKA utvidet til også å omfatte norskopplæring på arbeidsplassen. Bakgrunnen for utvidelsen var en kartlegging av behovet for norskopplæring for arbeidsinnvandrere i byggenæringen og industrien. Utvidelsen førte til flere søknader enn tidligere, og ved tildelingen for 2016 ble det gitt tilsagn om midler som er betydelig høyere enn for tidligere år, jf. anmodningsvedtak 440:5 (2015–2016). Regjeringen vil foreslå å styrke BKA ytterligere i 2016. Forslaget er presentert i revidert nasjonalbudsjett, jf. Prop. 122 S (2015–2016) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2016.

Regjeringen opprettet fra 2015 Program for Basiskompetans i frivilligheten (BKF), en tilsvarende ordning der frivillige aktører kan søke om midler til opplæring med samme mål som i BKA. Regjeringen vil videreføre ordningen i 2016 og gi frivillige organisasjoner mulighet for å søke om støtte til opplæring av blant annet innvandrere med fluktbakgrunn. Mer informasjon om ordningene, hvordan søke samt statistikk og erfaringer finnes på nettsidene til Vox, www.vox.no. Regjeringen foreslår at ordningene endrer navn, jf. kapittel 10.

5.7 Endringer i trygdeordninger og kommunale ytelser

De som får opphold i Norge, blir medlemmer i folketrygden og få rett til ulike trygde- og velferdsytelser i likhet med andre bosatte i Norge. De vil også ha rett til økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen dersom de ikke kan sørge for eget opphold. En betydelig andel vil trolig få rett til ytelser etter de særlige bestemmelsene for flyktninger i folketrygdloven.

I Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016) ble det varslet en gjennomgang av norske trygdeordninger, herunder særordninger for personer med status som flyktninger, med sikte på innstramming. Bakgrunnen er blant annet at en ikke ønsker at nivået på ytelsene til asylsøkere skal være av en slik art at Norge fremstår som økonomisk attraktiv i forhold til sammenlignbare europeiske land. Regjeringen mener det er nødvendig å gjennomgå særordninger for flyktninger og asylsøkere i folketrygden og sørge for at det stilles aktivitets- og opptjeningskrav til disse der det er naturlig. Regjeringen varslet også at den vil sette i gang et arbeid med sikte på innføring av botidskrav for mottak av kontantstøtte og ytelser som ikke støtter opp om arbeid og aktivitet.

5.7.1 Trygdeordninger

Folketrygdloven inneholder en rekke bestemmelser som innebærer en positiv særbehandling av personer som har fått status som flyktninger. De særskilte bestemmelsene innebærer at det gis rett til pensjoner, uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, overgangsstønad og stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet, selv om lovens ordinære vilkår om forutgående medlemskap/trygdetid ikke er oppfylt. I tillegg blir ytelser som ellers reduseres når trygdetiden er mindre enn 40 år (pensjoner og uføretrygd), ikke redusert for personer som har status som flyktninger.

Særordningene innebærer at disse gruppene får vesentlig bedre rettigheter i folketrygden enn andre personer som kommer til Norge. Regjeringen gjennomgår nå særordningene med sikte på innstramminger.

I tillegg utreder regjeringen innføring av botidskrav for kontantytelser. Kontantytelser uten krav til aktivitet kan bidra til å gjøre det lite lønnsomt å delta i arbeidslivet. For innvandrere med fluktbakgrunn med kort botid i Norge og uten tilknytning til arbeidslivet, kan kontantstøtte svekke incentivene til å delta i arbeidslivet og lære seg norsk. I tillegg kan det svekke motivasjonen for å sende barn til barnehage, noe som vil være negativt for deres mulighet til raskt å kunne delta i det norske samfunnet. For å redusere kostnadene for samfunnet er det avgjørende at nyankomne innvandrere raskt kommer i arbeidsrettet aktivitet og ikke blir passive mottakere av kontantytelser. Dette er særlig viktig i de første årene av oppholdet i Norge, da mye av grunnlaget for deltakelsen i det norske samfunnet skal legges.

Andelen som mottar kontantstøtte er større blant dem med innvandrerbakgrunn enn i den øvrige befolkningen. For barn med innvandrerbakgrunn ble det utbetalt kontantstøtte for 44 prosent av barna mellom 13 og 23 måneder per 1. september 2014, mens andelen blant dem uten innvandrerbakgrunn var 17 prosent. Det er store variasjoner blant innvandrergruppene. Blant mottakere fra Pakistan og Marokko får 71 prosent kontantstøtte, for Somalia er tallet 50 prosent, mens for Eritrea er tallet 15 prosent.

Regjeringen jobber med en bred gjennomgang av hele trygdesystemet for å gjøre nødvendige justeringer. Regjeringen tar sikte på å legge fram et høringsnotat om dette før sommeren. Ett av forslagene vil være å innføre et botidskrav på fem år for mottakere av kontantstøtte.

5.7.2 Kommunale ytelser

I tilleggsnummeret varslet regjeringen også at den vil utrede mulighetene for og konsekvensene av å begrense økonomiske rettigheter etter lover forvaltet av kommunen, eksempelvis lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen og introduksjonsloven. Det ble videre varslet at det skal vurderes om de aktivitetskravene som stilles i statlige og kommunale ordninger, er tilstrekkelige. I arbeidet skulle man blant annet se hen til det danske regelverket om sosiale tjenester, som er et tosporet system med enten integreringsytelse eller kontanthjelp avhengig av tjenestemottakers botid.

Regjeringen har vurdert mulighetene for å begrense økonomiske rettigheter etter sosialtjenesteloven. Før det kan utbetales økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven skal alle andre økonomiske rettigheter være utnyttet fullt ut. Økonomisk sosialhjelp utmåles individuelt og etter en konkret vurdering av forsvarlighet av kommunen. Sosialtjenesteloven særpreges altså ved at den er samfunnets siste økonomiske sikkerhetsnett for mennesker i vanskelige livssituasjoner. Innenfor rammene dette setter vurderer regjeringen at det ikke er hensiktsmessig å gjøre endringer, herunder innføre botidskrav, i sosialtjenesteloven. Bakgrunnen for det er at det er usikkert om eventuelle endringer reelt sett vil ha ønsket effekt med hensyn til mål om innstramming og samtidig gi gode arbeidsincentiver for nyankomne innvandrere.

Mange innvandrere med fluktbakgrunn som bosettes i en kommune mottar økonomisk sosialhjelp i en periode fram til de starter i introduksjonsprogram og ved etablering i egen bolig. Økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er en skjønnsmessig ytelse. Kommunene har både plikt og rett til å utøve skjønn når de vurderer om det skal ytes stønad, og ved utmåling av stønaden. Dette kan føre til forskjeller mellom kommunene i hvilken hjelp som ytes etter sosialtjenesteloven. For å bidra til god praksis i kommunene vil kommunens oppgaver med utmåling av økonomisk sosialhjelp ved bosetting og kvalifisering av innvandrere med fluktbakgrunn, omtales nærmere i rundskriv med veiledning til sosialtjenesteloven.

Det er ønskelig å understøtte målet om kvalifisering og overgang til arbeid også for ektefellen til den som søker om økonomisk sosialhjelp. For å øke kommunenes bevissthet rundt dette vil det i veiledning til sosialtjenesteloven tilrås at kommunen gjør en vurdering av krav om aktivitet når økonomisk stønad skal dekke livsoppholdet til flere personer.

Det vises også til kapittel 5.4.3, hvor det omtales at regjeringen vil redusere muligheten for permisjon fra introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og legge til rette for at deltakere i omsorgspermisjon skal delta i deler av programmet eller opplæringen mens de er i permisjon. Endringer her vil bidra til å styrke aktivitetskravet i introduksjonsloven.

Regjeringen vil

• kartlegge den enkeltes kompetanse i mottaksfasen

• gi yrkesveiledning i asylmottak på bakgrunn av kompetansekartlegging

• gi kommuner mulighet til å gjennomføre forsøk med unntak fra introduksjonsloven

• endre introduksjonsloven slik at bruk av arbeids- og utdanningsrettede tiltak alltid skal inn i arbeidet med den enkeltes individuelle plan

• etablere hurtigspor inn i arbeidsmarkedet for de som har fått vedtak om opphold, og som har med seg en kompetanse som etterspørres i arbeidslivet. Innsatsen konkretiseres gjennom et samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet

• sørge for at Arbeids- og velferdsetaten, i samarbeid med kommunene, skal komme tidligere inn med arbeidsmarkedsfaglig veiledning av deltakere i introduksjonsprogrammet og bistå i utvikling av individuell plan

• videreutvikle og øke bruken av gratis nettbaserte opplæringsressurser

• samle ansvar for generell godkjenning av utenlandsk utdanning hos NOKUT

• gjennomgå godkjenningsordningene og hindringer i utdanningssystemet med sikte på forenkling og økt brukervennlighet

• etablere et felles informasjonspunkt og en felles nettportal for å levere søknader om godkjenning av yrker

• etablere tilbud om kompletterende utdanning for innvandrere som har med seg en lærerutdanning eller sykepleierutdanning fra hjemlandet

• gjøre det enklere for innvandrere å dokumentere generell studiekompetanse slik at de kan søke opptak til høyere utdanning

• samarbeide med partene i arbeidslivet om forslag for å fremme innvandreres deltakelse i arbeidslivet

• at IMDI skal være et bindeledd mellom kommuner og aktører i næringslivet som ønsker å bidra med praksisplasser eller andre tilbud i forbindelse med kvalifisering av innvandrere

• videreføre Jobbsjansen rettet mot hjemmeværende kvinner

• gi tilskudd til skoleeiere som tilbyr mer grunnskoleopplæring til ungdom slik at flere blir i stand til å fullføre videregående opplæring, innenfor rammen av Jobbsjansen

• øke programtiden for deltakere i introduksjonsprogrammet som trenger det for å komme i arbeid eller utdanning, innenfor rammen av Jobbsjansen

• styrke tilskuddsordningen Basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) i 2016

• foreslå endringer i trygdelovgivningen på høring

• innføre et botidskrav på fem år for rett til kontantstøtte