1 Innledning og bakgrunn

Fiskeressurser må forvaltes for å sikre bærekraftig bruk. Det innebærer å styre og begrense uttaket av ressurser, samt hvem som kan høste. Et sentralt grep i fiskeriforvaltningen er kvoter – totalkvoter som setter tak for hvor mye det kan fiskes og fordelingen av totalkvotene til kvoter på fartøynivå. Det norske kvotesystemet har vokst frem over flere tiår gjennom stadige tilpasninger og initiativer for å møte endringer i ressursgrunnlag, næring og samfunn. Dagens kvotesystem er derfor blitt både komplekst og omdiskutert, og det er behov for å forenkle systemet og gjøre det mer effektivt, fleksibelt, mer tidsmessig og fremtidsrettet.

Denne meldingen presenterer regjeringens forslag til et fremtidsrettet kvotesystem for norske fiskerier.

Det er fire ordninger som er sentrale i det norske kvotesystemet: fastsettelse av totalkvoter for den enkelte bestand, ordningene som fordeler den nasjonale totalkvoten på fartøynivå, tillatelsessystemet og strukturordningene for effektivisering og tilpasning av fangstkapasiteten i flåten. Disse ordningene er regulert gjennom hjemler i havressursloven og deltakerloven.

Meldingen omhandler de nasjonale reguleringssystemene. Fastsettelse av totalkvoter, enten gjennom internasjonale forhandlinger om bestander som er delt med andre land eller nasjonale bestander, omtales ikke. Fordelings- og strukturordningene omtales samlet som «kvotesystemet». Spørsmålet om bidragene fra fiskeflåten til samfunnet hører også med i denne sammenhengen. Kvotesystemet er også en viktig rammebetingelse for sjømatindustrien, som benytter fisk og skalldyr til å produsere ulike produkter. Betydningen av kvotesystemet for sjømatindustrien belyses derfor også i meldingen.

Ved kongelig resolusjon 19. juni 2015 ble det oppnevnt et utvalg til å gjennomgå kvotesystemet og ressursrente i fiskeriene. Utvalget leverte sine anbefalinger i NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem den 15. desember 2016. Utredningen var på høring våren 2017.

Departementet har i tillegg hatt en egen høring om fremtidens rammebetingelser for sjarkflåten våren 2018.

Regjeringen har i Granavolden-plattformen slått fast at fiskeressurser er en felles, evigvarende ressurs som kan bidra til vekst og verdiskaping i hele landet, forutsatt en ansvarlig forvaltning. Regjeringen vil derfor etablere stabile og gode rammevilkår som bidrar til slik bærekraftig vekst, og som samtidig ivaretar viktige miljø- og naturverdier. Regjeringen er derfor opptatt av å modernisere kvotesystemet og hindre unødvendig regulering av flåten.

Regjeringen er i Granavolden-plattformen også opptatt av at grunnprinsippene i deltakerloven, fiskesalgslagsloven og havressursloven ligger fast, at fiskeindustrien skal få tilstrekkelig tilgang på råstoff og at det skal arbeides for at det blir skapt større verdier av hver kilo fisk og andre marine ressurser.

På bakgrunn av forslag i NOU 2014: 15, fremmet regjeringen Meld. St. 10 (2015–2016) En konkurransekraftig sjømatindustri for Stortinget 13. november 2015. I innstilling 215 S (2015–2016) og anmodningsvedtak fra 5. april 2016, har Stortinget bestemt at Regjeringen skal komme tilbake til Stortinget med fire saker:

• Vedtak nr. 571: «Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi for helårs arbeidsplasser i industrien»,

• Vedtak nr. 572: «Stortinget ber regjeringen nedsette en kommisjon som skal gjennomgå alle tre pliktene i leveringsvilkårene, ut fra deres intensjon, og komme tilbake til Stortinget med en anbefaling basert på kommisjonens forslag høsten 2016»,

• Vedtak nr. 575: «Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi for å styrke rekrutteringen til fiskerinæringen», og

• Vedtak nr. 576: «Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi for bruk av alt restråstoff/biprodukt og incentivordning for ilandføring av hele fisken, herunder utrede og finne rimelig tidspunkt for når innføring av «hele fisken på land» kan skje i Norge»

Regjeringen vil i meldingen både følge opp Granavolden-plattformen og vedtakene som ble fattet av Stortinget i forbindelse med behandlingen av sjømatindustrimeldingen. Regjeringen har valgt å besvare anmodningen om en strategi for rekruttering til fiskerinæringen i sin helhet gjennom meldingen. Det skyldes at de fleste av fiskerimyndighetenes virkemidler for å påvirke rekrutteringen til fiskerinæringen knytter seg til kvotesystemet. Når det gjelder helårige arbeidsplasser i fiskeindustrien og utnyttelse av restråstoff, så kan kvotesystemet ha en viss betydning, men andre faktorer er vel så viktige. Betydningen av kvotesystemet for helårige arbeidsplasser i industrien og utnyttelse av restråstoff omtales i meldingen, men regjeringen har i tillegg valgt å utarbeide egne strategier om disse temaene, som supplerer og utfyller meldingen. Strategiene er vedlegg til kvotemeldingen.

Meldingen legger frem regjeringens politikk. Den skal legge til rette for en helhetlig behandling av et fremtidig kvotesystem i Stortinget og er således også et faglig dokument med et faktabasert beslutningsunderlag for å vise hvilke avveiinger som ligger til grunn for regjeringens forslag til tiltak. De mer politisk orienterte kapitlene er kapittel 2 og 3, mens de påfølgende kapitlene går inn i grunnlaget for tiltakene. Meldingens kapitler kan således også leses i en annen rekkefølge enn kapittelinndelingen, dersom hensikten er en mer systematisk tilnærming til utviklingen av kvotesystemet (kapittel 6) og faktagrunnlaget for tiltakene (kapittel 4) for forbedring av systemet, som fremkommer i kapittel 3.

Kapittel 2 redegjør for kvotesystemet og hvorfor det er behov for endringer. Regjeringens utgangspunkt er at formålsparagrafene i havressursloven, deltakerloven og fiskesalgslagsloven ligger fast og at forslag til tiltak skal bidra til å forenkle, effektivisere og gjøre kvotesystemet mer fleksibelt. Samtidig må kvotesystemet være legitimt i næring, kystsamfunn og samfunnet for øvrig.

Kapittel 3 inneholder regjeringens forslag til tiltak og drøfter kort hvorfor disse tiltakene er viktige for et fremtidsrettet kvotesystem. I et mer fremtidsrettet kvotesystem er det viktig at den samlede virkemiddelbruken fungerer som en helhet for å realisere formålsparagrafene i de grunnleggende lovene nevnt ovenfor.

I kapittel 4 utdypes og drøftes problemstillingene. Her vises det også til forslag fra Kvoteutvalget, innspill i høringsprosessen og det er en bredere drøfting av hva som ligger til grunn for forslagene til tiltak.

Kapittel 5 gir en kort oversikt over behovet for lov- og forskriftsendringer som Regjeringens forslag til tiltak vil medføre. Regjeringen vil fremme et eget lovforslag etter forutgående høring som skal kunne behandles i Stortinget parallelt med denne meldingen.

Kapittel 6 viser noen sentrale hovedtrekk ved utviklingen av forvaltningen av norske fiskerier.

Kapittel 7 tar for seg økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene av å endre kvotesystemet.