3 Regjeringens tiltak for et effektivt, fleksibelt og legitimt kvotesystem

Regjeringens mål for et nytt kvotesystem er å forenkle regelverket uten å endre fordelingen mellom fartøygrupper, uten å åpne opp for mer utenlandsk eierskap enn den minoritetsandelen som følger av gjeldende regler og heller ikke gjøre endringer som i seg selv fører til økt kvotekonsentrasjon. Regjeringens mål er å fremme fleksibilitet gjennom justeringer av eksisterende virkemidler, å legge til rette for strukturtilpassing, samt tiltak for å øke fiskeflåtens bidrag til samfunnet. Forslagene til endringer av kvotesystemet tar også hensyn til hele verdikjeden, og erkjenner betydningen fiskeriene har for kystsamfunnene.

Regjeringen legger vekt på endringer som gir mer effektivitet og fleksibilitet for næringen, for å sikre næringens samfunnsbidrag til kystsamfunnene og til norsk økonomi. Norske fiskerier er en viktig global leverandør av sjømat. Tiltakene må derfor ses som en samlet løsning for hvordan fiskeressursene kan forvaltes effektivt, fleksibelt og legitimt. Tiltakene vil gi et enklere og mer fremtidsrettet kvotesystem.

Meldingen følger opp regjeringsplattformens punkter om at det skal vurderes nye tiltak som kan bidra til rekruttering og utvikling i næringen, og at det ikke skal innføres strukturering for fartøy under 11 meter, men etableres en kondemneringsordning særlig med utgangspunkt i at samfiskeordingen i fisket etter torsk i nord blir fjernet. Det vises også til at kvotetakene i strukturkvoteordningene og fordelingen av fiskeressurser i de ulike flåtegruppene skal ligge fast, og at strukturkvoter skal falle tilbake til gruppene ved periodens utløp.

Tiltakene balanserer en rekke til dels motstridende hensyn:

• Samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse av fiskeriressursene

• Et kvotesystem som oppfattes som legitimt i næringen, kystsamfunnene og i samfunnet for øvrig

• Forutsigbare rammebetingelser for næringsaktørene

• Et robust juridisk rammeverk som gir tilstrekkelig handlingsrom for myndighetene

• Bedre utnyttelse av eksisterende fangstkapasitet

• Et enklere og mer transparent kvotesystem

• Et kvotesystem som gir insentiver til skånsom fangst og som reduserer verditap og matsvinn

3.1 Forenkling av grunnsystemet

Det foreslås flere nye tiltak for å forenkle kvotesystemet, bl.a. å innføre fiskeritillatelser til erstatning for dagens ordninger med spesielle tillatelser (konsesjoner) og årlige deltakeradganger, etablering av sammenlignbare og faste kvotefaktorer på fartøynivå og fast avsetning av kvoter til ekstrakvoteordninger.

3.1.1 Fiskeritillatelser

Etter dagens regelverk kreves det konsesjon eller årlig deltakeradgang for å delta i lukket gruppe i de økonomisk viktigste fiskeriene. I det alt vesentlige har havfiskeflåten konsesjonsordninger, mens kystflåten har årlige deltakeradganger, dog med noen unntak.

Skillet mellom årlige deltakeradganger og konsesjoner har i dag svært begrenset praktisk betydning og det er ikke hensiktsmessig å opprettholde dette skillet. Vilkårene for årlig adgang til å delta i kystflåtens fiskerier har nå blitt videreført år for år, over etter hvert en lang tidsperiode. Regjeringen ønsker derfor å erstatte disse ordningene med en ordning med fiskeritillatelser, noe som i praksis innebærer at årlige deltakeradganger sidestilles med konsesjoner uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning. Det legges med andre ord opp til å harmonisere ordningene med konsesjoner og deltakeradganger.

Forslaget om å erstatte dagens konsesjoner og deltakeradganger med fiskeritillatelser innebærer at dagens adgangsgrupper som er regulert med krav om konsesjon eller deltakeradgang for å delta, i utgangspunktet kan videreføres uendret. For eksempel vil fartøy som er 19,81 meter eller lengre, og som skal fiske reker med trål i Barentshavet, fortsatt kunne være en egen adgangsgruppe, men med krav om fiskeritillatelse i stedet for konsesjon for å delta.

3.1.2 Faste kvotefaktorer

Et fartøys årlige kvote fremkommer i dag gjennom et komplekst system der gruppeinndeling og deretter fordelingsnøkler innad i gruppen basert på hjemmelslengde, basistonn, konsesjonskapasitet eller kvotefaktorer, og i noen tilfeller fartøyenes faktiske lengde, alene eller i kombinasjon med hjemmelslengden, avgjør det enkelte fartøyets kvoter innenfor ulike fiskerier. Kompleksiteten i systemet gjør det vanskelig å holde oversikt over det enkelte fartøys samlede portefølje av kvoter. Systemet er også lite transparent og gir begrensede muligheter til innsikt i kvotefordelingen idet fordelingen mellom fartøy innad i gruppene som deltar i samme fiskeri, vil være styrt av svært forskjellige «beregningsenheter». Regjeringen mener at kvoteandelene til et fartøy skal fremgå direkte av fartøyets kvotefaktorer.

Dette kan gjøres ved at fartøyet med relevant fiskeritillatelse tildeles kvotefaktorer for hver enkelt kvoteregulerte fiskebestand som inngår i tillatelsen. Faktoren uttrykker hvor stor andel av disponibel kvote fartøyet kan fiske av den aktuelle bestanden, som en brøk hvor nevneren er sum kvotefaktorer i den aktuelle kvoteregulerte bestanden. Med innføring av slike faste kvotefaktorer vil systemet for fordeling av kvoter endres fra fordeling via gruppen til enkeltfartøy, til direkte fordeling til enkeltfartøy.

Dette forslaget virker nøytralt for fordelingen av kvoteandeler mellom gruppene, bortsett fra der hvor vi i dag har ordninger der fordelingen mellom grupper endres ved økende eller minkende totalkvoter.

3.1.3 Dynamiske kvotefordelingsnøkler

Innføring av faste kvotefaktorer er et teknisk forenklingstiltak som i prinsippet ikke endrer fordelingen av kvoter mellom grupper eller på enkeltfartøy. Et unntak er i fiskerier der fordelingen mellom grupper i dag bestemmes av totalkvotens størrelse. Slike fordelingsmekanismer (trålstigen for torsk nord for 62°N og NVG-sildestigen) bygger på vedtak i Norges Fiskarlag på 1990-tallet og har vært fulgt som fordelingsnøkler av alle regjeringer siden da. Intensjonen bak de dynamiske fordelingsordningene var å prioritere kystflåten ved lave kvoter, ettersom havfiskeflåten var mer mobil og kunne kompensere nedgang i kvotene for torsk og sild med fiske på andre arter langt fra kysten.

Berettigelsen for slike ordninger er imidlertid annerledes i dag. Forvaltningen av bestandene er bedre, og det er mindre risiko for lave bestands- og kvotenivå. De større fartøyene i kystgruppen drives av profesjonaliserte bedrifter som evner å håndtere nedgang i fiskekvotene særlig gjennom brede kvoteporteføljer, som senker risiko. Videre er de fleste økonomisk viktige fiskerier regulert med kvoter, slik at havfiskefartøyenes mobilitet i liten grad er et poeng i denne sammenhengen.

Flere andre utviklingstrekk understreker også dette. Torsketrålernes rolle som leverandør av fersk fisk til nordnorsk fiskeindustri er redusert. Disse fartøyene leverer i hovedsak fryst torsk. Videre har dagens konvensjonelle flåte en helt annen sammensetning enn den hadde ved overgangen til fartøykvotesystemet i 1990. Antall fartøy er blitt redusert betraktelig som følge av struktur- og kondemneringsordninger. I tillegg har kvotesystemets insentiver med maksimalkvoter og aktivitetskrav, og den generelle samfunnsutviklingen, bidratt til at antall sjarker er betydelig redusert. En gruppe kystfartøy over 28 meter, ved siden av den konvensjonelle havfiskeflåten, har vokst frem etter at størrelsesbegrensningen på 28 meter største lengde ble erstattet av en lasteromsbegrensning i starten av 2008. I dag finner vi mer enn femti tidligere kystfartøy som har et bredt kvotegrunnlag og som er lengre enn 28 meter. Tilsvarende endringsforløp kan også finnes i kystfiskeflåtens fiske etter pelagiske arter, der moderne fartøy som opererer med ringnot er av en helt annen karakter, og leverer et vesentlig bedre råstoff, enn hva tilfellet var for bare 20 år siden.

Bedre forvaltning, mer avansert fangst- og fartøyteknologi, høyere lønnsomhet og tilpasning av fangstkapasitet til ressursgrunnlag innebærer at dynamiske kvotefordelingsnøkler i dag er mindre hensiktsmessige ordninger for fordeling av kvoter. Disse bør derfor erstattes av en fast fordeling mellom fartøygruppene.

Regjeringen foreslår derfor en fast fordeling for torsk nord for 62°N på 32 pst. til trålgruppen. Sett i forhold til snittet de siste ni årene innebærer dette en moderat styrking av kvotegrunnlaget til fartøy som fisker med konvensjonelle redskap. De norske torskekvotene har siden 1990 vært på drøyt 285 000 tonn i snitt. Etter trålstigen vil torskekvoter på 290 000 tonn gi en fordeling på 32 pst. til torsketrålerne. Regjeringen er likevel opptatt av å opprettholde sikkerhetsmekanismen som ligger i dagens trålstige. Regjeringen mener at særlig torskeavhengige fartøy som fisker kystnært skal kunne få et kvotetillegg dersom nasjonal kvote blir under 270 000 tonn. Da mener regjeringen at ekstrakvoteordningen skal kunne benyttes for å tilgodese særlig torskeavhengige kystfartøy som fisker kystnært.

Når det gjelder sildestigen, legger regjeringen til grunn en fordeling på 41 pst. til kyst, 49 pst. til ringnot og 10 pst. til trål. Dette tilsvarer dagens fordeling ved en totalkvote på 513 000 tonn. Kvotene på NVG-sild har i perioden etter NVG-sildestigen ble innført i 1991 variert med mellom 67 000 tonn og 1 002 000 tonn, med et gjennomsnitt på 513 000 tonn i 29-årsperioden (1991–2019).

3.1.4 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringens forslag til tiltak kan illustreres i figur 3.1 og figur 3.2.

I figur 3.1 illustreres en fiskeritillatelse i et kvotefaktorregulert fiskeri og figur 3.2 illustrerer at det fra nasjonal kvote avsettes kvoter til rekruttering og åpen gruppe (drøftes i kapittel 3.5) og til en ekstrakvoteordning (drøftes i kapittel 3.7). Etter at det er avsatt andeler til disse ordningene, vil disponibel kvote bli fordelt til fartøyer med tillatelse til å fiske torsk nord for 62°N. Hvilken andel fartøyet får av disponibel kvote, vil følge av hvor mange kvotefaktorer fartøyet er tildelt delt på det totale antall kvotefaktorer for denne høstingsvirksomheten. Dette vil gjøre tildelingssystemet fleksibelt, ved at det fortsatt kan avsettes ekstrakvoter til prioriterte tiltak, samtidig som fast fordeling av disponibel kvote på relevante kvotefaktor innebærer en betydelig forenkling i forhold til dagens system.

Regjeringens forslag til tiltak:

• Årlige deltakeradganger og konsesjoner erstattes med en felles fiskeritillatelse.

• Det enkelte fartøys andel av disponibel kvote fremkommer av kvotefaktorer som tildeles fartøy med relevant fiskeritillatelse.

• Dynamiske kvotefordelingsmekanismer erstattes av en fast fordeling.

3.2 Økt fleksibilitet i fisket

For å gi større fleksibilitet gjennom kvotesystemet, foreslås det å tillate en ordning med begrenset kvoteutleie og -innleie (kvoteutveksling), og å etablere en markedsplass hvor kvoteutvekslingen på en oversiktlig, enkel og fleksibel måte kan gjennomføres med lave transaksjonskostnader.

3.2.1 Kvoteutveksling

Det er behov for større rom for individuell tilpasning for den enkelte. Dagens fiskerilovgivning bygger på at kvoter tildeles fartøy. Det enkelte fartøy har ikke anledning til å leie ut hele eller deler av kvoten sin. Ulike ordninger legger likevel til rette for at et fartøy kan utveksle deler av sitt kvotegrunnlag, da det er behov for fleksible individuelle tilpasninger. Det varierer hvilke fartøygrupper som kan benytte seg av slike ordninger.

Ordninger for tilpasning av fangstkapasitet til ressursgrunnlaget (strukturordninger) gir enkeltfartøy mulighet til å øke sitt kvotegrunnlag. Formålet er effektivisering og kapasitetstilpassing. Strukturordningen er således ikke innrettet mot økt fleksibilitet i utøvelsen av fisket på kort sikt. Bruk av ordningen innebærer i tillegg ofte store kostnader.

Kvotesystemet har gjennom årene også hatt ulike former for slike kortsiktige bytte- eller utvekslingsordninger, med helt kortsiktig eller noe lenger tidshorisont og med ulike navn, bl.a. slumpfiskeordning, kvotebytteordning og rederikvote- og driftsordninger.

Det er behov for nye ordninger med mulighet for individuell tilpasning uten at det krever store investeringer. En ordning med begrenset ut- og innleie av kvoter kan ivareta dette behovet. Samtidig vil kvotesystemet da bli forenklet ved at behovet for nye særordninger blir mindre og ved at eksisterende særordninger kan avvikles. Dette vil bidra til at næringsaktørenes kortsiktige fleksibilitet blir større, og systemet samtidig blir enklere og mer oversiktlig.

Regjeringen foreslår derfor å erstatte slike kortsiktige bytte- og utvekslingsordninger med en ny kvoteutvekslingsordning. For å unngå uheldige utslag av en slik ordning bør graden av kvoteutveksling begrenses. Regjeringen ønsker derfor å begrense ut- og innleie til maksimalt henholdsvis 20 og 50 pst. av verdien av fartøyets kvoter.

Kvoteutveksling skal heller ikke tillates på tvers av fartøygrupper, og vil derfor ikke medføre endringer i ressursfordelingen mellom gruppene.

Det vil måtte foretas en vurdering av hvilke høstingsvirksomheter som vil kunne omfattes av kvoteutvekslingsordningen, særlig ut fra reguleringssituasjonen. Fiskerier med overregulering vil for eksempel ikke egne seg for denne ordningen.

3.2.2 Markedsplass for kvoteutveksling

Som en konsekvens av at det opprettes en kvoteutvekslingsordning mener regjeringen at det må etableres en arena for ut- og innleie av kvoter. Dette skal sikre en transparent og fleksibel utveksling av kvoter og gi informasjon om verdien av alternative anvendelser av kvoten. For å få en effektiv igangsetting av kvoteutvekslingen bør fiskerimyndighetene ha ansvar for dette, men etter noe tid kan det vurderes om driften av en slik arena kan overlates til aktører som kan tilby denne tjenesten til en lav kostnad og i henhold til myndighetenes krav. Ordningen skal finansieres av brukerne gjennom transaksjonsavgifter.

Regjeringen er opptatt av at eksisterende kvoteregistre må bli tilpasset et system med kvoteutveksling gjennom gode IT-løsninger, slik at man sikrer en effektiv markedsplass for utveksling av kvoter. Dette vil redusere transaksjonskostnadene for næringsaktørene, og prising av utleie og innleie av kvoter vil bli transparent. For forvaltningen vil avviklingen av ulike ordninger for kvotebytte innebære en betydelig forenkling.

3.2.3 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringens forslag til tiltak illustreres i figur 3.3:

Et fartøy kan utveksle inntil 20 pst. av verdien av tildelte kvoter på en markedsplass. Et fartøy kan leie inn kvoter for å øke sitt kvotegrunnlag innenfor et kvoteår, og/eller for å spesialisere driften. Innleie av kvoter begrenses til 50 pst. av verdien av fartøyets kvotegrunnlag. Kvoteutvekslingsordningen legger til rette for at et fartøy kan tilpasse sin drift innenfor et kvoteår.

Regjeringens forslag til tiltak:

• Det skal opprettes en ordning for kvoteutveksling for ut- og innleie av kvoter innenfor et kvoteår.

• Kvoteutvekslingsordningen skal begrenses til ut- og innleie av maksimalt henholdsvis 20 og 50 pst. av verdien av fartøyets kvoter.

• Det opprettes en selvfinansierende markedsplass for å sikre effektiv, transparent og fleksibel kvoteutveksling.

3.3 Langsiktig tilpassing av fangstkapasitet

Mengden fisk som kan høstes varierer fra år til år, først og fremst bestemt av naturgitte årsaker. Med usikkerheten som følger av høsting fra naturen, er det viktig for næringsutøvere å ha forutsigbare rammevilkår.

Dersom fangstkapasiteten er større enn det som trengs for å utnytte kvotegrunnlaget på en effektiv måte, er det effektiviseringsgevinster i å samle kvotegrunnlaget på færre fartøy og slik redusere fangstkapasiteten. Overinvesteringer i fiskeflåten innebærer at det brukes større arbeids- og kapitalressurser enn nødvendig for å fiske kvotene. Dette gir samlet sett lavere avkastning enn hva som ellers er mulig. Når antallet fartøy reduseres, øker det gjennomsnittlige kvote- og inntektsgrunnlaget for de gjenværende fartøyene. Dette muliggjør en mer effektiv utnyttelse av fiskebestandene, arbeidskraften og samfunnets kapitalressurser. Samtidig innebærer en slik effektivisering at antallet fartøy og fiskere går ned.

I dagens kvotesystem kan enkeltfartøy øke sitt kvotegrunnlag ved at et annet fartøy med relevant fiskeritillatelse tas ut av fiske, slik at kvotegrunnlaget kan samles på førstnevnte fartøy. Flere fartøyeiere kan gå sammen om en slik transaksjon og fordele kvotegrunnlaget mellom sine fartøy. Dette gjøres gjennom strukturkvoteordningen. Denne inneholder en rekke begrensninger. Ett fartøy må kondemneres i prosessen, begge fartøy må være i samme fartøygruppe, deler av kvotegrunnlaget blir i noen grupper avkortet og omfordelt til øvrige fartøy i gruppen fartøyet tilhører, kvotegrunnlaget omfatter kvoter for forskjellige fiskeslag i uatskillelige pakker, og det er satt tak på summen av kvotefaktorer som kan tildeles det enkelte fartøy. I tillegg gjelder en tidsbegrensning på 20 år for hvor lenge en kan retildele den årlige kvoten som tildeles ved bruk av strukturordningen (25 år fra 2008 for de som var førstegangstildelt før 2007). Denne årlige kvoten kalles strukturkvote, mens opprinnelig kvote kalles grunnkvote. Grunnkvote tildeles også årlig, men er uten tidsbegrensning på 20/25 år.

Det har over tid vært ulike ordninger for effektivisering og kapasitetstilpasning i norsk fiskerinæring. Disse har vært begrunnet dels med at forvaltningen av ressursene skal være bærekraftig og ved at behovet for kontrolltiltak reduseres når antall fartøy blir redusert, dels med at slike tiltak styrker lønnsomheten i flåten. Det har samtidig vært tverrpolitisk enighet om å legge til rette for et spredt og variert eierskap.

Regjeringen mener at et fremtidig kvotesystem må ha virkemidler for langsiktig tilpasning av fangstkapasitet som gjør det mulig å høste større gevinster av fiskeressursene. Samtidig må det være mulig å begrense takten i tilpasningen av flåten for å ivareta andre fiskeripolitiske mål.

3.3.1 Nærmere om strukturkvoteordningene

Av begrensningene i strukturkvoteordningen, er tidsbegrensningen blant de mer betydningsfulle. Da forhåndsfastsatt tidsbegrensning ble gjeninnført i 2007, ble det argumentert for at dette ville motvirke tendensene til økt eierkonsentrasjon og geografisk konsentrasjon. Tidsbegrensningen har også hatt som intensjon å bidra til å gi uttrykk for at fiskeressursene tilhører fellesskapet.

Denne tidsbegrensningens umiddelbare funksjon er at strukturkvotene ikke kan retildeles når tidsbegrensningen inntreffer i 2028 eller senere, dersom ikke regelverket endres. Hva som så skal skje med den delen av kvotegrunnlaget som ikke kan retildeles, den såkalte strukturgevinsten, vil det være opp til myndighetene å vurdere. Dersom strukturgevinsten fordeles jevnt mellom fartøyene i gruppen, vil fartøyene som er tildelt strukturkvoter få mindre kvotegrunnlag, og fartøyene som ikke er tildelt strukturkvoter få et større kvotegrunnlag. Siden strukturkvotene utgjør om lag 50 pst. av det samlede kvotegrunnlaget for de fartøygrupper som har hatt tilgang til ordningen, kan tidsbegrensningen således innebære en betydelig omfordeling innad i de ulike fartøygruppene.

Det er grunn til å tro at diskusjoner om hvordan denne delen av kvotegrunnlaget skal behandles, vil øke fremover mot tidspunktet tidsbegrensningen begynner å inntreffe. Det vil i praksis være vanskelig å ta endelige beslutninger om bruken av strukturgevinsten før tidsbegrensningen inntreffer. Samtidig har næringsaktørene behov for forutsigbarhet omkring denne viktige rammebetingelsen.

Regjeringen mener derfor at fartøyeiere bør gis anledning til å søke om konvertering av strukturkvoter slik at tidsbegrensningen inntreffer 15 år senere for den delen av kvotegrunnlaget som konverteres (se 3.3.2). Dette bør skje innenfor rammene av at dagens strukturkvoteordning videreføres.

Regjeringen har lagt vekt på at det er stor motstand mot å endre sentrale rammebetingelser blant næringsaktører og sentrale næringsorganisasjoner. Regjeringen legger også vekt på at kvotesystemet skal ligge fast over tid, og ikke bli gjenstand for grunnleggende endringer som følge av skiftende flertall i Stortinget. Regjeringen er imidlertid opptatt av at selv om dagens strukturkvoteordning videreføres, så bør den ikke inneholde unødvendige begrensninger som har gitt utilsiktede sideeffekter, ikke er målrettede eller ikke lenger er like relevante.

Dagens kondemneringskrav innebærer at fartøyet som tas ut av fiske ved strukturering som den store hovedregel må kondemneres. Regjeringen mener behovet som lå bak kondemneringskravet er mindre vesentlig enn det tidligere var, og at kondemneringskravet bør avvikles.

Dagens ulike krav om avkortning av kvotegrunnlag ved strukturering fremstår som lite hensiktsmessige i dagens situasjon. Dagens innretning på avkortingsmekanismen foreslås derfor endret.

Videre foreslås det at pakker med kvoter fra ulike fiskeslag skal kunne deles opp. Dette innebærer at dagens uadskillelige kvotepakker (eksempelvis torsk, sei og hyse) for noen fartøygrupper, bør avvikles.

Kvotetakene angir en øvre grense for hvor mange kvotefaktorer som kan samles på et fartøy, og er en absolutt grense for konsentrasjon av kvotefaktorer per fartøy. Regjeringen mener at denne begrensningen er effektiv og bør videreføres på dagens nivå.

En annen begrensning som også foreslås videreført er at strukturkvoteordninger bare skal virke innad i samme fartøygruppe. Dette innebærer at selv om fartøygruppene opphører å eksistere som direkte allokeringsmekanisme for kvote som følge av forslaget om faste kvotefaktorer, hvor gruppefordelingen er ivaretatt gjennom fastsettelsen av faktor, så opprettholdes gruppeinndelingene i struktursammenheng. For å forenkle kvotesystemet foreslås likevel seitrålgruppen (4 fartøy) innlemmet i torsketrålgruppen og at pelagisk trål (24 fartøy) og nordsjøtrål (4 fartøy) skal inngå i ringnotgruppen.

Regjeringen ønsker også å opprettholde bestemmelsene om eierskapskonsentrasjon i havfiskeflåten. Per i dag er det liten grad av konsentrasjon av eierskap i kystgruppene, og denne situasjonen har i liten grad endret seg over de siste ti-årene. Regjeringen vil likevel fortsatt følge utviklingen, og vurdere bestemmelser om eierskapskonsentrasjon også for kystfartøy dersom det skulle bli behov for det.

3.3.2 Tidsbegrensning og konvertering av tildelte strukturkvoter

I overgangen til et nytt kvotesystem mener regjeringen det må tas stilling til hvordan tidsbegrensningen skal håndteres. Står dette spørsmålet uavklart, vil det over tid skape økende usikkerhet.

Regjeringen ønsker derfor at det skal være mulig å konvertere strukturkvoter til kvotefaktorer med 15 års lengre varighet enn gjeldende tidsbegrensning. Regjeringen mener en næringsaktør selv må bestemme om det skal søkes om konvertering av fartøyets allerede førstegangstildelte strukturkvoter ved overgangen til nytt kvotesystem, eller om strukturkvoten fortsatt skal retildeles årlig inntil någjeldende tidsbegrensning inntreffer. Dersom søknaden om konvertering innvilges, vil en andel av strukturkvotefaktorene konverteres til kvotefaktorer med en forlenget tidsbegrensning på 15 år. Den resterende andelen, strukturgevinsten, skal fordeles direkte eller indirekte mellom fartøyene i strukturgruppen. Det legges opp til at aktørene må søke om konvertering innen en frist på tre måneder. Dette vil virke avklarende og forenklende.

For at en næringsutøver skal kunne ta stilling til en konvertering i overgangen til et nytt kvotesystem, må rammebetingelsene for en slik konvertering klargjøres. Andelen av strukturkvoten som konverteres til kvotefaktorer med en forlenget tidsbegrensning skal beregnes ut fra den neddiskonterte verdien av strukturkvoten. Diskonteringsrenten er avgjørende for hvor attraktiv muligheten for konvertering vil være for den enkelte næringsutøver. Inntektene fra fiske i fremtidige år er mer usikre og kommer senere enn inntekter fra fiske i inneværende år. Når man skal beregne dagens verdi av inntekter som kommer i fremtiden, bruker man en diskonteringsrente for å ta høyde for disse effektene. Jo høyere denne er, jo mindre verdsettes fremtidige inntekter. Jo høyere diskonteringsrente, jo mer gunstig er det å konvertere, ettersom en større andel kvotefaktorer får forlenget tidsbegrensning. I fastsettelsen av diskonteringsrenten mener regjeringen at det bør tas hensyn til at det er skjedd en avkorting ved strukturering, og at det dermed allerede har vært en omfordeling som følge av bruk av strukturkvoteordningen. For at flest mulig skal finne det formålstjenlig å konvertere strukturkvoter og således fremskynde omfordelingstidspunktet, mener regjeringen at en diskonteringsrente på 10 pst. skal legges til grunn i beregningen av gjenværende verdi av strukturkvoten. Dersom man for eksempel har fått tildelt strukturkvote årlig i 8 år og har 12 år igjen, innebærer dette at om lag 75 pst. av strukturkvoten konverteres til kvotefaktorer med forlenget varighet på 15 år, mens de øvrige 25 pst. umiddelbart går til fordeling. Dersom man har fått tildelt strukturkvote årlig i 4 år og har 16 år igjen, kan om lag 85 pst. av strukturkvoten konverteres mens 15 pst. går til fordeling. Dette antas å gi et godt insentiv til konvertering.

3.3.3 Etablering av fellesskapets kvotebeholdning

Bruk av dagens strukturkvoteordning innebærer for de fleste fartøygrupper at en andel av kvotefaktoren som struktureres avkortes og fordeles innad i den aktuelle fartøygruppen. Ved avkorting ved bruk av strukturkvoteordningen, vil avkortning som omfordeles innad i en fartøygruppe være krevende å harmonere med forslaget om faste kvotefaktorer. Regjeringen ønsker imidlertid også å opprettholde avkortningsmekanismen som en begrensning i strukturkvoteordningen. Dersom avkortinger samles i en egen beholdning av avkortede kvotefaktorer, vil ikke disse føre til at fartøyets andel av disponibel kvote må endres hver gang gruppen reduseres med et fartøy gjennom bruk av strukturordningen. Regjeringen mener derfor at det må opprettes en kvotebeholdning som mekanisme i kvotesystemet, for å ivareta dette.

Avkortningsmekanismen kan innrettes slik at den er større for grupper hvor det av ulike grunner er et ønske om å begrense effektiviseringstakten, eller mindre i grupper der en ønsker å stimulere til konsolidering av kvotegrunnlaget på færre fartøy. Dette virkemiddelet kan brukes dersom en fartøygruppe vurderes til å ha for høy struktureringsgrad. Da kan nivået i så fall justeres opp for denne fartøygruppen. Likeledes kan avkortningen reduseres dersom det er ønskelig å øke struktureringstakten for en fartøygruppe.

Regjeringen ønsker imidlertid at ordningen både skal være et fleksibelt og effektivt virkemiddel, samtidig som regjeringen er opptatt av at rammebetingelsene bør være like for fartøygruppene. Avkorting bør derfor legges på et lavt nivå, og være lik for alle fartøygrupper som har tilgang til ordningen. Regjeringen foreslår derfor en lik avkortning for alle fartøygrupper på 10 pst. En avkortingsordning vil sammen med kvotetakene være viktige og effektive begrensninger. Samtidig vil øvrige endringer sikre at strukturkvoteordningen fortsatt vil være et målrettet virkemiddel for effektivisering og langsiktig tilpasning av fangstkapasitet.

Regjeringen mener kvotefaktorer i kvotebeholdningen kan danne grunnlag for årlig utleie av kvoter på markedsplassen, og slik inngå som en ordinær del av kvoteutvekslingsordningen. For at en slik innretning ikke skal føre til omfordeling mellom grupper, skal kvoter her bare kunne leies inn av fartøy i samme gruppe. En kvotebeholdning vil således bidra til økt kvotemessig likviditet i kvoteutvekslingsordningen og sikre et større utbud av kvoter, uten at fordelingen mellom gruppene blir endret.

Regjeringen mener at kvotefaktorene som plasseres i kvotebeholdningen, skal beholdes i kvotebeholdningen. Disponeringen av kvotebeholdningen blir således liggende til staten på vegne av fellesskapet. Provenyet fra en kvotebeholdning drøftes nærmere i kapittel 3.8.2.

3.3.4 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringens forslag til tiltak kan oppsummeres i følgende figur:

I figur 3.4 vises strukturkvoteordningen med færre grupper, det stilles fortsatt krav om at et fartøy tas ut av merkeregisteret ved strukturering, men ikke at fartøyet fysisk må destrueres. Avkortning vil bli det viktigste virkemiddelet for å begrense effektiviteten i ordningen. Ved å kanalisere avkortede kvotefaktorer til en kvotebeholdning, vil ordningen harmonere med forslaget om å innføre faste kvotefaktorer.

Regjeringens forslag til tiltak:

• Dagens strukturkvoteordning videreføres med endret innretning.

• Strukturkvoteordningens tidsbegrensning opprettholdes med videreføring av kvotetak på dagens nivå, fartøygrupper om lag som i dag, uten geografiske eller gruppespesifikke avkortninger til omfordeling i gruppen, uten kondemneringskrav og med fleksibilitet til å dele opp kvotepakker.

• Ved bruk av strukturkvoteordningen avkortes kvotefaktorene med 10 pst. som tilfaller en kvotebeholdning. Anvendelsen av avkortede andeler skal virke nøytralt på kvotefordelingen, dvs. at utleie kun vil foregå innenfor samme gruppe.

• Fartøyeier gis mulighet til å søke om konvertering av strukturkvoter til kvotefaktorer med 15 års lengre varighet enn någjeldende tidsbegrensning. Ved konvertering fordeles deler av strukturgevinsten innenfor de angjeldende fartøygrupper.

• Konvertering vil være frivillig for den enkelte.

3.4 Rammebetingelser for sjarkflåten

Sjarkflåten består av fartøy i lukket gruppe under 11 meter hjemmelslengde (13 meter for kystnot makrell) og har en særstilling i fiskeflåten. Flåten består av nesten 1 400 fartøy – over 60 pst. av alle fartøy i lukkede fiskerier. En sjark drives normalt av én fisker, i noen tilfeller med et mannskap på en til to, avhengig av driften. Sjarkflåten er spredt langs hele kysten og er viktig for bosetning og levering av ferskt råstoff til fiskeindustrien. Sjarkflåten er særlig viktig i Nord-Norge og fisker om lag 10 pst. av den norske torskekvoten nord for 62 gr N.

Regjeringen ønsker å legge til rette for at sjarkflåten får gode rammebetingelser, kan profesjonaliseres, fornyes og ha god lønnsomhet. Samtidig er sjarkflåten viktig for fiskeindustrien, rekruttering av unge fiskere og aktivitet i kystsamfunn med nærhet til rike fiskeressurser. Dette innebærer at effektiviseringstakten over tid ikke bør være for rask og gi svært få gjenværende fartøy, samt at prisene for fiskeritillatelser ikke bør være for høye slik at terskelen for overgang fra åpen til lukket gruppe blir for høy for fiskere som ønsker sjarkfiske som næringsvei.

Sjarkflåtens rammebetingelser handler om mer enn strukturtilpasning. Særlig samfiskeordningen og bruk av hjemmelslengde i regulering av fisket er viktig for sjarkflåtens rammebetingelser.

3.4.1 Samfiskeordningen

Selv om sjarkflåten ikke har hatt tilgang til strukturkvoteordningen, har samfiskeordningen gjort at et fartøy i realiteten kan ekstra kvote mot at tilsvarende kvote oppgis fra annet fartøy. Samfiske i torskefiskeriene ble innført som en midlertidig ordning i 2010 og innebærer at to fartøy kan utgjøre et «aktivt» og et «passivt» fartøy. Intensjonen var at eiere av enmannsdrevne sjarker sammen skulle fiske to kvoter på ett fartøy, for økt sikkerhet. Ordningen har imidlertid utviklet seg til at eier av to fartøy fisker hele kvotegrunnlaget med ett fartøy. Ved kun å holde ett fartøy i drift kan fartøyeier slik effektivisere driften.

Ordningen har langt på vei fungert som en midlertidig strukturkvoteordning. Bruken av ordningen har vært økende. I 2017 og 2018 har det vært mer enn 250 samfiskelag slik at 43 pst. av fartøy i gruppen med hjemmelslengde under 11 m i det lukkede fisket etter torsk, var i samfiske i de to driftsårene.

Samfiskeordningen er midlertidig. Det tas stilling til om den skal videreføres hvert år, noe som skaper usikkerhet for næringsutøverne. Over tid har passive samfiskefartøy, som ikke har levert fangst på flere år, forfalt. Disse fartøyene er ikke egnet til å ivareta hensyn til kvalitet, arbeidsvilkår eller sikkerhet for mannskap.

Regjeringen mener at samfiskeordningen bør avvikles ved overgangen til et nytt kvotesystem. Bortfall av samfiskeordningen er likevel selvsagt ikke til hinder for at redere kan velge å fiske sammen på hver sine aktive fartøy, for å ivareta eksempelvis sikkerhetsaspektet.

3.4.2 Kvoteberegningsgrunnlaget i kystfiskeflåten

Kvoteberegningsgrunnlaget i kystfiskeflåten gjøres i dag etter et prinsipp om hjemmelslengde. Hjemmelslengde innebærer at fartøyets kvoteberegningsgrunnlag er knyttet til lengden på fartøyet som deltakeradgangen var knyttet til på en bestemt skjæringsdato. Dette innebærer at et fartøy kan ha en faktisk lengde som avviker fra hjemmelslengdegruppen fartøyets kvote stammer fra. Om lag hvert fjerde fartøy som henter sitt kvotegrunnlag fra reguleringsgruppen under 11 (13) meter er større enn 11 (13) meter. Dagens system med hjemmelslengde som grunnlag for kvotetildeling kompliserer således reguleringene og kvotesystemet. Kvoteberegningsgrunnlaget i kystfiskeflåten angår ikke bare sjarkfiskeflåten, men også den øvrige kystfiskeflåten.

Utviklingen over tid viser at også regulering etter hjemmelslengde har medført overgang til større fartøy. Selv om dette kan gi en mer rasjonell bruk av samfunnets ressurser, svekkes kvotesystemets evne til å ivareta andre hensyn. Dette utfordrer i neste omgang kvotesystemets legitimitet. Begrunnelsen for å opprettholde ulike fartøygrupper er ønsket om å ha en differensiert fiskeflåte med både store og små enheter. Regjeringen mener dette er et viktig prinsipp i et fremtidsrettet kvotesystem. Det innebærer at det er faktisk lengde som bør ligge til grunn for reguleringene.

Det finnes gode argumenter for å bruke andre parametere enn lengde, blant annet fordi en over tid har sett stor grad av tilpassing opp mot lengdegrensen (såkalte paragrafbåter). Lengde som kriterium for gruppeinndeling kan erstattes med andre fartøydimensjoner som høyde, bredde og motoreffekt som også påvirker fangstkapasitet. Regjeringen mener likevel at lengde er en innarbeidet og oversiktlig parameter, og ønsker derfor ikke å forlate lengde. Regjeringen mener imidlertid at gruppeinndeling etter hjemmelslengde må erstattes med gruppeinndeling etter faktisk lengde. I overgangen til et nytt kvotesystem vil fartøy som i dag har større faktisk lengde enn hjemmelslengde flyttes opp til de gruppene de etter lengde hører til. Disse fartøyene «tar med seg» kvotegrunnlag fra gruppen de i dag tilhører til de gruppene de innplasseres i, der de får de samme rammebetingelser som øvrige fartøy i gruppen de kommer til. Dette innebærer blant annet at fartøy som flyttes fra sjarkgruppen får tilgang på strukturkvoteordningen.

Etter denne oppryddingen, vil kvoteandelene som ligger i de ulike kvotegruppene over tid ligge fast, og regelverket rundt gruppene vil bli skrevet slik at det ikke er mulig å drive fiske i gruppen med et større (eller for den saks skyld mindre) fartøy enn gruppens øvre og nedre størrelsesgrense. De som ønsker å endre gruppe, må selge seg ut av den gruppen han eller hun er i, og kjøpe seg inn i ny gruppe.

Dette er en opprydding som gir store utslag i kvotenivå for alle gruppene i lukkede fiskerier. Regjeringens vurdering er likevel at dette er nødvendig for at kvoteandelene i de ulike grupper kan ligge fast over tid. Dette er viktig for at spesielt de minste kystgruppene skal ha stabile rammebetingelser.

Regjeringen er også opptatt av at overgangen til faktisk lengde innebærer å forholde seg til dagens situasjon. Dette medfører ikke at fartøy blir større som følge av endringen, siden det er den faktiske lengden slik den er i dag som ligger til grunn for inndelingen. Omleggingen vil heller ikke føre til en endring av landingsmønster og vil således virke nøytralt på fiskeindustriens rammebetingelser.

3.4.3 Profesjonalisering av sjarkfiskeflåten

Virkemidler for tilpasning av fangstkapasitet til ressursgrunnlag, strukturordninger, har vært i bruk gjennom mange år. Offentlige finansierte kondemneringsordninger har over tid blitt faset ut, og privatfinansierte, markedsbaserte strukturordninger er kommet i stedet. Både strukturkvoteordninger og kondemneringsordninger innebærer at kvotegrunnlaget konsentreres på færre fartøy og bidrar slik til effektivisering av flåten. Gjennom en strukturkvoteordning er det den som benytter seg av ordningen som betaler kostnaden og høster størst gevinst i form av økt kvotegrunnlag. En kondemneringsordning vil legge til rette for at kvoter som oppgis kan gå tilbake til gruppen og slik gi økt kvotegrunnlag for gjenværende fartøy i gruppen.

Regjeringen mener spørsmålet om gruppeinndeling i kystflåten, samfiske og struktur for sjarkflåten må ses i sammenheng, ettersom sjarkflåten fortsatt bør ha en særlig rolle i samfunnsutviklingen på kysten og i fiskeripolitikken. Sjarkfiskeflåten må også være i stand til å tilpasse seg løpende endringer i økonomiske og teknologiske rammebetingelser. Dette må gjøres gjennom virkemidler som legger til rette for at sjarkflåten kan profesjonaliseres. Sjarkflåten skal være en god arbeidsplass både for etablerte fiskere og ungdom som ønsker å bli fiskere. Sjarkflåten har en viktig rolle som leverandør av ferskt råstoff for fiskeindustrien og i å skape aktivitet langs kysten. Regjeringen mener derfor at også sjarkfiskeflåten har behov for en ordning som gjør den i stand til å følge med i næringsutviklingen på kysten, særlig sett i lys av at samfiskeordningen foreslås avviklet.

Regjeringen vektlegger også behovet for en differensiert fiskeflåte med mange små enheter som fisker kystnært. Å ha en lokalt forankret sjarkflåte som kan høste effektivt av fiskebestandene når disse vandrer til kystnære farvann og fisker på lokale bestander, er i tillegg en målsetning. Innføring av en strukturkvoteordning for sjarkflåten vil kunne føre til at det i løpet av kort tid vil bli tatt ut mange fartøy av fiske. En slik rask endring vil påvirke hensynet til en gradvis tilpassing og fortsatt geografisk og eierskapsmessig spredning av sjarkflåten.

Regjeringen mener derfor, ut fra en helhetsvurdering, at sjarkfiskeflåten ikke skal få tilgang til strukturkvoteordningen.

Denne avklaringen vil trolig fjerne spekulasjoner om også denne gruppen skal få tilgang til strukturtiltak. Dette vil virke prisdempende og derigjennom redusere inngangsprisen unge fiskere må betale dersom de velger sjarkfiske i lukket gruppe som næringsvei.

Regjeringen mener dagens høye overregulering for flere fiskeslag og det faktum at det er stor variasjon i utnyttelsen av kvoter på ulike fiskeslag, gir rom for betydelig profesjonalisering av sjarkflåten uten at det er behov for å redusere antall fartøy. Det kan likevel være grunn til å legge til rette for at sjarkflåten skal få en avgrenset kondemneringsordning, særlig sett i sammenheng med at samfiskeordningen i fisket etter torsk avvikles. Regjeringen foreslår derfor at det opprettes en kondemneringsordning som bør være avgrenset i varighet. Dette vil legge til rette for at eldre og uhensiktsmessige sjarker kan bli destruert, og at deres kvotegrunnlag blir fordelt blant gjenværende fartøy i gruppen. Ordningen vil således styrke kvotegrunnlaget for den aktive delen av sjarkflåten og fjerne uhensiktsmessige fartøy fra flåten. Regjeringen mener en slik kondemneringsordning bør finansieres av de fartøy som vil få et kvotetillegg som følge av ordningen.

3.4.4 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringen mener avvikling av samfiskeordningen, endring av dagens inndeling av kystfiskeflåten basert på hjemmelslengde til faktisk fartøylengde, samt å innføre en næringsfinansiert kondemneringsordning for sjarkflåten under 11 meter vil forbedre og avklare rammebetingelsene for denne flåten i et nytt og mer fremtidsrettet kvotesystem. Dette vil bidra til opprydding i kompliserte og midlertidige reguleringer og innebære en vesentlig forenkling. Regjeringen mener dette vil være en riktig og tilpasset virkemiddelbruk for å videreutvikle sjarkflåten slik at denne fortsatt vil ha en spesiell rolle i kystsamfunnene, for fiskeindustrien og som attraktiv yrkesvei for ungdom som ønsker å satse på sjarkfiske.

Regjeringens forslag til tiltak kan illustreres på følgende måte:

Figur 3.5 viser at den minste fartøygruppen vil få tilgang til en kondemneringsordning, mens øvrige fartøygrupper har tilgang til strukturkvoteordningen. De røde strekene illustrerer at skillet mellom de ulike gruppene blir «vanntett».

Regjeringens forslag til tiltak:

• Gruppeinndeling etter hjemmelslengde erstattes av en gruppeinndeling etter faktisk lengde.

• Samfiskeordningen i torskefiskeriene avvikles ved overgangen til et nytt kvotesystem.

• Det innføres en næringsfinansiert kondemneringsordning for fartøy under 11 (13) meter.

3.5 Rekruttering til fiskerinæringen

Fiske er i dag et ettertraktet yrke med god avlønning. Det meste av fisket foregår innen kvoteregulerte, lukkede fiskerier. I takt med at fiskerinæringen har blitt mer produktiv, er antall fiskere om lag halvert de siste 20 år.

Regjeringen mener imidlertid at rekruttering til fiskerinæringen handler om mer enn å legge til rette for at antallet yrkesaktive fiskere er tilstrekkelig til at fiskeressursene høstes på en effektiv måte. Regjeringen ønsker å bidra til at unge gis muligheter til å høste kunnskap og erfaring fra næringen, og å få en slik inntekter fra fiskerivirksomhet at denne kan bidra til i neste omgang å finansiere inntreden i lukkede fiskerier. Samtidig er det viktig å kontinuerlig rekruttere nye fiskere som kan bygge kompetanse og utvikle næringen.

3.5.1 Åpne grupper

Åpne grupper muliggjør fiske for de som drifter i mindre skala der fiske ikke nødvendigvis er hovedinntekt. Åpne grupper representerer også en mulighet for ungdom til etablering i fiske i liten skala uten betydelige kostnader. Åpne grupper kan således være et første skritt mot å satse på fiske som levevei. Åpne grupper skal også bidra til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur.

Av de drøyt 6 000 merkeregistrerte fartøy i norske fiskerier, har færre enn halvparten konsesjon eller deltakeradgang i lukkede fiskerier. Fartøyene i åpen gruppe får andeler av mange viktige kvoteregulerte fiskerier, som blant annet torsk, sei og hyse nord for 62°N. I andre fiskerier finner vi kvoteavsetninger til åpen gruppe, som for NVG-sild, makrell, sild i Nordsjøen og Skagerak. I tillegg finner vi åpen gruppe innenfor det kvoteregulerte kongekrabbefisket og det nylige lukkede fisket etter leppefisk. Av alle åpne fiskerier er det likevel torskefisket i nord som utgjør hovedtyngden. Om lag 2 400 fartøy deltok i 2017 og det ble landet torsk til en verdi av nesten 450 mill. kroner.

Kystfiskekvoten er nært knyttet til åpen gruppe. Formålet med kystfiskekvoten er å bidra til å styrke næringsgrunnlaget for de minste fartøyene i samiske kyst- og fjordområder og i andre utsatte kystsamfunn. Den årlige avsetningen på 3 000 tonn torsk fordeles som et kvotetillegg for fartøy i åpen gruppe som fisker i Finnmark og Nord-Troms, samt øvrige kommuner i Troms og Nordland som er omfattet av Det geografiske virkeområdet for Sametingets tilskuddsordninger til næringsutvikling1 («STN-området»).

Regjeringen mener det er naturlig og nødvendig å se kystfiskekvoten i sammenheng med fisket i åpen gruppe, og ønsker derfor å kompensere fangstgrunnlaget i åpen gruppe med det kvantum som tidligere er avsatt til kystfiskekvoten, men med samme tildeling av kvotetillegget på fartøynivå som tidligere. Dette tilsvarer om lag 0,9 pst. av nasjonal kvote på torsk.

3.5.2 Generelle ordninger for rekruttering

Ungdom tar i dag mer utdanning enn tidligere og det stilles også stadig større krav til de som skal delta i fiske. Regjeringen legger vekt på at rekruttering til fiskeryrket i hovedsak skal skje gjennom generelle ordninger, der alle som ønsker å gå inn i fisket skal ha like muligheter.

I dag avsettes det kvoter til ungdomsfiskeordning, skolekvoteordning og lærlingekvoteordning. Ungdomsfiskeordningen gir ungdom mellom 12 og 25 år mulighet til å fiske med en begrenset redskapsmengde og levere fangst i løpet av sommeren. For videregående skoler med undervisningsopplegg i fiske og fangst kan det tildeles skolekvoter. Fiskefartøy som har lærlinger om bord kan tildeles lærlingekvoter. Både fritidsfiske og ungdomsfiskeordningen er viktig, ikke minst for å opprettholde kystbefolkningens tilgang til fiskeressursene, som matauk, kulturarv og til å skape interesse for fiskeryrket som næringsvei.

Regjeringen ønsker å opprettholde disse mulighetene og ordningene. Avsetningen til disse ordningene bygger på et estimat som i torskefiskeriene utgjør om lag 2 pst. av kvotene.

Skole- og lærlingekvoteordningen legger til rette for at utdanningsinstitusjoner kan gjennomføre praktisk rettet undervisning, og til å senke terskelen for å søke jobb på en fiskebåt som lærling etter videregående utdanning. Disse ordningene opprettholdes innenfor avsetningen til ekstrakvoteordningen (jf. 3.7.2).

Et av hovedformålene med en åpen gruppe i et moderne kvotesystem er å fungere som rekrutteringsarena for yngre fiskere. Regjeringen ønsker å legge bedre til rette for at yngre fiskere skal kunne benytte seg av den frie adgangen til åpen gruppe for å kunne etablere seg som fartøyeier og senere ta steget over i lukket gruppe. Av den grunn vil regjeringen legge til rette for at fartøy eid av fiskere under 30 år kan gis et alderstillegg. Denne ordningen skal kvotemessig belastes åpen gruppe.

3.5.3 Rekrutteringstiltak gjennom åpen gruppe – kvotebonusordning

Ut over opprettholdelse og styrking av kvotegrunnlaget for unge fiskere i åpen gruppe, samt å opprettholde generelle ordninger, kan det også være behov for ytterligere tiltak for unge fiskere i åpne grupper. Dette vil gi mulighet for høyere inntekt og aktivitet, og legge til rette for en eventuell overgang fra det åpne til det lukkede fisket.

Dagens rekrutteringskvoteordning har gitt 120 nytildelinger de siste 10 år, i hovedsak gjennom tildeling av 10 rekrutteringskvoter årlig og i all hovedsak i fisket etter torsk, hyse og sei i nord. Rekrutteringskvoter besluttes fra år til år og er fra og med 2016 tildelt med kvotefaktor som tilsvarer en fartøykvote med 11 meter hjemmelslengde. Summen av nytildelinger i torskefiskeriene i perioden 2010–2018 utgjør 1,5 pst. av torskekvoten i 2018. Disse rekrutteringskvotene har over tid bidratt til å vanne ut kvotegrunnlaget til lukket gruppe. Ordningen gir noen utvalgte en vederlagsfri inntreden i det lukkede fiskeriet. Øvrige fiskere må etablere seg gjennom å finansiere overtakelse av et eksisterende fartøy med relevant fiskeritillatelse.

Dagens rekrutteringsordning med vederlagsfrie nytildelinger av fiskeritillatelser er en ordning som regjeringen mener bør avvikles. Dette beror for det første på at ordningen, slik den praktiseres i dag, undergraver driftsgrunnlaget til øvrige fartøy i lukket gruppe. Det er også en ordning som ikke lar seg forene med innføring av faste kvotefaktorer, ettersom nytildelinger innenfor lukkede grupper i så fall vil måtte innebære at øvrige fartøy får redusert sine faktorer for hver enkelte nytildeling.

Som et alternativt tiltak, ønsker regjeringen at fiskere under 30 år i åpen gruppe skal kunne søke om et bonustillegg som rekrutteringskvote, som gir et kvotetillegg opp mot 80 pst. av et tilsvarende fartøys kvote i lukket gruppe i en periode på 5 år. Regjeringen mener at det skal kunne tildeles inntil 5 slike rekrutteringskvoter årlig. Denne ordningen skal kvotemessig belastes lukket gruppe via ekstrakvoteordningen, jf. drøftingen i kapittel 3.7.

Rekrutteringskvoter som er tildelt første gang i 2010 eller senere kan ikke senere tildeles fartøy med annen eier (salg av fartøy for fortsatt drift). Regjeringen mener at denne begrensningen på allerede tildelte rekrutteringskvoter fortsatt bør gjelde. Disse vil således utløpe og falle tilbake for bruk til andre formål (for eksempel kvotebeholdningen) når fartøyeier slutter med ervervsmessig fiske.

3.5.4 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringen ønsker at fiskerinæringen skal være en attraktiv næringsvei for ungdom. Regjeringen mener det viktigste tiltaket for å lykkes med dette er at næringen sikres gode og stabile rammebetingelser som gir grunnlag for lønnsom drift.

Regjeringen ønsker at ungdomsfiskeordningen skal videreføres for å tilrettelegge for at ungdom kan ha fiske som sommerjobb og slik bli kjent med næringen. Regjeringen ønsker å styrke generelle ordninger for de som tar utdanning, gjennom at det fortsatt avsettes nødvendig kvantum til skolekvoter og for å stimulere til at fartøy tar om bord lærlinger. Regjeringen ønsker også å legge til rette for at unge fiskere som ønsker fiske som næringsvei skal få gode muligheter til dette gjennom å opprettholde åpne grupper der nyetableringer er mulig, og der fartøy eid av unge fiskere kan gis et kvotetillegg.

Regjeringen mener at de generelle rammebetingelsene for å sikre rekruttering langt på vei er tilstede, men at regjeringens samlede forslag for et mer fremtidsrettet kvotesystem vil legge enda bedre til rette for fiske som yrkesvalg.

Forslaget til tiltak kan illustreres på følgende måte:

Figur 3.6 viser innretningen av åpen gruppe med tre eksempelfartøy. Eksempelfartøy 1 har en kvote på bakgrunn av lengde på fartøyet. Eksempelfartøy 2 er registrert i en kommune som omfattes av kystfiskekvoten, og får således et kvotetillegg. Eieren av fartøyet er under 30 år, og fartøyet får derfor et ytterligere kvotetillegg. Eksempelfartøy 3 er også registrert i en kommune omfattet av kystfiskekvoten, og fartøyeier er under 30 år. Fartøyet har i tillegg fått en rekrutteringskvotebonus gjeldende i 5 år. Totalt har dette eksempelfartøy et kvotegrunnlag som tilsvarer om lag 80 pst. av et tilsvarende fartøys kvote i lukket gruppe.

Regjeringens forslag til tiltak:

• Åpne grupper opprettholdes med en fast andel av hensyn til småskalafiske, for at ungdom skal kunne etablere seg i fiske uten for høye kostnader, og for å bidra til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur.

• Næringsgrunnlaget for de minste fartøyene i de omfattede områdene opprettholdes gjennom en videreføring av Kystfiskekvoten.

• Fartøy i åpen gruppe eid av fiskere under 30 år gis et kvotetillegg fra gruppekvoten til åpen gruppe. Dette vil tydeliggjøre begrunnelsen for å ha åpne grupper, som er at disse skal legge til rette for at ungdom skal kunne etablere seg som fartøyeiere.

• Skole- og lærlingekvoteordningen opprettholdes for å legge til rette for at utdanningsinstitusjoner kan gjennomføre mer praktisk rettet undervisning.

• Det etableres en kvotebonusordning for fiskere med eget fartøy under 30 år som vil gi fartøy eid av om lag 5 fiskere om lag 80 pst. av kvotegrunnlaget til et fartøy i lukket gruppe i 5 år. Ordningen vil over en 5 års periode gi fartøy eid av om lag 25 unge fiskere et bredere kvotegrunnlag i åpen gruppe. Kvoteavsetninger til rekrutteringskvotebonusordningen hentes fra den samlede avsetningen til ekstrakvoter.

3.6 Pliktsystemet for fartøy med torsketråltillatelse

Hovedregelen i deltakerloven er at norske fiskefartøy må være eid med mer enn 50 prosent av aktive fiskere (aktivitetskravet). For å legge til rette for bedre og jevnere råstofftilgang fikk noen fiskeindustribedrifter i sterkt fiskeriavhengige lokalsamfunn dispensasjon fra dette kravet i etterkrigstiden. Dette skulle bedre foredlingsbedriftenes råstofftilgang og lønnsomhet, og slik bidra til sysselsetting i disse samfunnene. Konkurser og eierskapsendringer på 1980- og 90-tallet svekket koblingen mellom foredlingsbedrift og fiskefartøy. For å sikre at grunnlaget for dispensasjonsadgangen ble opprettholdt, knyttet myndighetene ulike betingelser til torsketråltillatelsene. Disse var primært utformet som plikt til å levere en andel av fangstene til utvalgte bedrifter, kommuner eller regioner og ble kjent som leveringsplikten. På 1990-tallet ble det også knyttet en aktivitetsplikt til tråltillatelser tildelt foredlingsbedrifter. Tråltillatelsen ble her gjort avhengig av fiskeforedlingsaktivitet på et bestemt sted.

3.6.1 Pliktsystemet i dagens kvotesystem

Det har gjennom tidene blitt gjort flere endringer i regelverket rundt de individuelle konsesjonsbetingelsene, som samlet kan betegnes som pliktsystemet. Flere forhold gjorde at de tilgodesette foredlingsbedriftene i mange tilfeller ikke ønsket å kjøpe råstoff fra de aktuelle trålerne. God tilgang på råstoff fra kystflåten, og fra russiske trålere på 1990-tallet, samt omlegging av trålerne til ombordfrysing, bidro til at foredlingsbedriftene ikke så seg tjent med dette råstoffet. I 2003 ble det utformet en forskrift der leveringsplikten ble formulert som en plikt til å tilby råstoff, i samsvar med det rettslige innholdet i de individuelle vilkårene som var fastsatt. Prisspørsmålet ble også avklart ved at utbudsprisen skulle bestemmes av faktisk observerte priser i en definert tidsperiode. For å sikre at råstoff tilført gjennom tilbudsplikt faktisk bidro til høyere sysselsetting ble det i 2006 bestemt at en definert andel av kjøpt tilbudspliktig råstoff måtte bearbeides og hvilke typer bearbeiding som kunne godkjennes. Dette er kjent som bearbeidingsplikten.

Gjennom ulike kvotesammenslåingsordninger er trålerne som opprinnelig var omfattet av systemet blitt færre, og det er fartøy som har tilbudsplikt for deler av kvotegrunnlaget. Det er om lag 46,5 kvotefaktorer, eller om lag halvparten av torsketrålgruppens kvotefaktorer, som er omfattet av tilbuds- og bearbeidingsplikten, fordelt på 19 fartøy. Bare Lerøy-konsernet har trålere som er omfattet av aktivitetsplikten, og denne er knyttet til foredlingsanlegg i Stamsund, Melbu, Hammerfest, Storbukt, Kjøllefjord og Båtsfjord.

3.6.2 Tidligere utredninger og vurdering

Pliktsystemet har vært vurdert ved flere anledninger de siste årene. NOU 2014: 16 anbefalte systemet avviklet. I Meld. St. 10 (2015–2016) En konkurransekraftig sjømatindustri gikk regjeringen inn for en regionalisering av tilbudsplikten, bortfall av bearbeidingsplikten og nedsetting av en kommisjon for å avvikle aktivitetsplikten. Stortingsbehandlingen av meldingen resulterte i oppnevnelse av en ekspertgruppe som avga en rapport der blant annet aktivitetsplikten ble anbefalt opphevet mot en avkortning av kvotefaktorene. I oppfølgingen av dette la regjeringen frem Meld. St. 20 (2016–2017) Pliktsystemet for torsketrålere, der pliktene ble foreslått avviklet mot en økonomisk kompensasjon for tilbudsplikten og avkortning av kvotefaktorer for aktivitetsplikten. Meldingen ble senere trukket tilbake av regjeringen.

Fiskeridirektoratets årlige kontroller viser at tilbudsplikten overholdes idet fangst blir tilbudt slik forskriften bestemmer. Imidlertid omsettes bare en svært liten andel av råstoffet i medhold av tilbudsplikten. Selv om aktivitetsplikten ikke stiller konkrete krav til omfanget av aktiviteten, er det klart rimelig å anta at denne bidrar til opprettholdelse av anlegg.

Samtidig har både strukturering, mindre styring av landanlegg, frikjøp fra ulike plikter og omlegging av trålerdriften til ombordfrysing bidratt til å øke lønnsomheten i denne flåtegruppen. I dag er torsketrålerne blant de mest lønnsomme fartøygruppene i den norske fiskeflåten. I et verdiskapingsperspektiv har den økte lønnsomheten i trålerflåten mer enn kompensert for lavere aktivitet og fallende lønnsomhet i landanleggene som fartøyene skulle forsyne med råstoff.

3.6.3 Alternativ innretning av pliktsystemet

Pliktene har blitt tillagt stor symbolsk betydning og blir tillagt en betydning som langt overstiger mulige effekter av pliktsystemet. I sum bidrar diskusjonene rundt pliktsystemet til et sprik mellom hva pliktsystemet er og hva det kan løse av utfordringer. Regjeringen mener derfor at pliktsystemet for det første må ses i sammenheng med øvrige virkemidler i kvotesystemet. For det andre legger regjeringen vekt på å få på plass et bredt politisk forlik med aksept blant næringsaktører, berørte kystsamfunn og regioner. For det tredje ønsker regjeringen å legge til rette for forenkling.

Regjeringen vil ikke foreslå endringer i aktivitetsplikten. Departementet har ved to anledninger godkjent avvikling av aktivitetsplikt, til hhv. Bø og Skjervøy, på bakgrunn av avtaler mellom berørte parter. Dette ble gjort av henholdsvis regjeringene Stoltenberg II og Solberg. Regjeringen mener fiskerimyndighetene fortsatt skal kunne godta å endre eller avvikle plikt om aktivitet på et landanlegg, under forutsetning av at berørte parter inngår en for myndighetene akseptabel avtale om dette.

Regjeringen mener tilbuds- og bearbeidingsplikten ikke fungerer godt nok og ønsker derfor at disse pliktene skal endres slik at tilbudsplikt og bearbeidingsplikt fører til mer bearbeiding i kystsamfunnene.

Prismekanismen er en del av forklaringen på hvorfor tilgodesette bedrifter kjøper lite råstoff for bearbeiding gjennom tilbudsplikten. Her legges gjennomsnittsprisen i Råfisklagets distrikt de siste to uker til grunn som prisgulv. Det aller meste av dette råstoffet er fryst, og fisk fra tilbudspliktige fartøy holdes utenom beregningen. Dette betyr at potensielle kjøpere må betale nær den globale markedsprisen for fryst fisk for leveringspliktig råstoff. Denne prisen er høyere enn prisen for ferskt, ubearbeidet råstoff. Samtidig vil en endring i prismekanismen kunne redusere fangstinntektene til fartøy med kvotefaktorer ilagt tilbudsplikt, og dermed også mannskapets lott. Regjeringen vil etter en helhetsvurdering ikke endre dagens prismekanisme.

Fiskeindustribedrifter som kjøper fisk gjennom tilbudsplikten er pålagt å bearbeide minimum 70 pst. av den enkelte leveranse av torsk (bearbeidingsplikt). Dette gir relativt lite fleksibilitet for foredlingsbedriftene i anvendelsen av fangstene. Det er også vanskelig for myndighetene å kontrollere at regelverket blir fulgt. Dersom bearbeidingskravet ikke knyttes til konkrete fangster, men heller til aktuelle fangster over en periode, vil det bli mer attraktivt å kjøpe tilbudspliktig råstoff. Dette vil gi mer fleksibilitet for fiskeforedlingsbedriften og senke risikoen for at fisk kjøpt gjennom tilbudsplikt er lite egnet som råstoff til bearbeiding. Regjeringen mener derfor at avregningsperioden bør endres slik at bearbeidingsplikten avregnes på månedlig basis. Dette gir samtidig rom for at kravet til bearbeiding kan økes til 75 pst. av det man kjøper av tilbudspliktig torsk.

Dersom de primært tilgodesette anleggene ikke ønsker å ta imot fangst, skal fangsten etter dagens regler tilbys anlegg i regionen (Øst-Finnmark, Vest-Finnmark og Nord-Troms, Nordland og resten av Troms). Dette omtales som den sekundære tilbudsplikten. For å tilrettelegge for at all sjømatindustrien i Nord-Norge skal få samme tilbud om fangst, dersom den primære tilbudsplikten ikke oppfylles, ønsker regjeringen å går bort fra disse regionene og i stedet utvide den subsidiære tilbudsplikten til hele Nord-Norge. Det vil forenkle pliktsystemet og gi sjømatbedrifter i Nord-Norge likere konkurransevilkår til å by på tilbudspliktig råstoff for norsk bearbeiding. Dersom ingen vil kjøpe fangsten i medhold av den primære eller den sekundære tilbudsplikten, mener regjeringen at råstoffet fortsatt skal kunne omsettes fritt, innenfor rammene for omsetning av fangst i første hånd.

3.6.4 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringens forslag til tiltak:

• Opprettholde dagens aktivitetsplikt, på gjeldende vilkår.

• Dagens primære tilbudsplikt opprettholdes. Den sekundære tilbudsplikten endres til å omfatte Nord- Norge.

• Avregningsperioden for bearbeiding endres fra hver omsatte fangst til månedlig avregning.

• Bearbeidingskravet for torsk økes fra 70 pst. til 75 pst.

3.7 Kvotesystemet i et verdikjedeperspektiv

Regjeringen mener at et fremtidsrettet kvotesystem må utformes slik at det ikke bare gir gode rammebetingelser for fiskeflåten, men også bidrar til gode rammevilkår for sjømatindustrien.

Selv om kvotesystemet i seg selv i utgangspunktet ikke har betydning for hvor mye fisk som landes, og dermed hvor mye fisk som gjøres tilgjengelig for sjømatindustrien i Norge, har innretningen av kvotesystemet betydning for sjømatindustrien på flere vis. Kvotesystemet påvirker blant annet hvor og når det fiskes, med hvilket redskap og med hvilken kvalitet, samt at kvotesystemet påvirker strukturen i flåteleddet som igjen har betydning for strukturen i landindustrien. Kvotesystemet påvirker således sjømatindustriens konkurransekraft, som igjen er avgjørende for evnen til å skape trygge, attraktive og helårige arbeidsplasser. Samtidig fungerer kvotesystemet i et komplekst samspill med andre rammevilkår, deriblant førstehåndsomsetningen og lovfestede rammer som setter begrensninger for mulighetene til integrering mellom flåte og industri.

Regjeringen har valgt å utarbeide en egen strategi for helårige arbeidsplasser i fiskeindustrien, hvor de ulike faktorene som har betydning for fiskeindustriens konkurransekraft gjennomgås i mer detalj. Denne legges frem samtidig som meldingen. Meldingen vektlegger derfor spesielt betydningen av kvotesystemet, men regjeringen er samtidig opptatt av at endringer i kvotesystemet skal bidra til å forbedre rammevilkårene som sjømatindustrien opererer under.

Regjeringen ser det som viktig at man arbeider for en skånsom og kvalitetsfremmende fangst, som igjen gir industrien et godt utgangspunkt for å skape størst mulig verdier basert på råstoffet. Kvotesystemet kan bidra til dette, selv om også andre rammevilkår, deriblant førstehåndsomsetningen og de tekniske reguleringene for utøvelsen av fisket, kan ha betydning for flåtens insentiver til og muligheter for å ivareta kvaliteten.

Kvotesystemet har vært benyttet, og vil kunne benyttes, til å stimulere flåten til å strekke landingene utover året, for å bidra til jevnere råstofftilgang.

Regjeringen ønsker et mer spesialisert og forutsigbart fiske etter alle arter som er kommersielt utnyttbare. Nye mekanismer i kvotesystemet, i form av en markedsplass for kortsiktig utleie av kvotegrunnlag, kan gi et mer spesialisert fiske på arter som i dag nedprioriteres av flåten. Dette vil igjen kunne gi industrien mer forutsigbar råstofftilgang og øke verdiskapingen.

Regjeringen er også opptatt av at all fangst, inklusive restråstoffet, kommer på land. Dette er viktig for å utnytte hele potensialet i de marine ressursene og har også en betydning for å øke matproduksjonen og hindre at potensielt verdifulle ressurser går til spille. Regjeringen har utarbeidet en egen strategi for økt verdiskaping fra marint restråstoff hvor de ulike faktorene som påvirker utnyttelsen av restråstoff gjennomgås. Denne legges også frem sammen med denne meldingen.

3.7.1 Kvalitet

Flere elementer ved kvotesystemet skal bidra til å fremme god kvalitet på fangsten. Som nevnt påvirkes imidlertid kvaliteten også, og kanskje i vel så stor grad, av andre forhold som ikke er knyttet til kvotesystemet, deriblant førstehåndsomsetningen.

Granavolden-plattformen slår fast at grunnprinsippene i fiskesalgslagsloven ligger fast. Regjeringen har likevel i statsbudsjettet for 2019 varslet en gjennomgang av førstehåndsomsetningen, og at det i forbindelse med dette vil bli vurdert om det er grunnlag for tiltak fra myndighetene for å sikre at formålene med fiskesalgslagsloven ivaretas. Det vises til regjeringens strategi for helårige arbeidsplasser for en nærmere drøfting av betydningen av førstehåndsomsetningen og andre faktorer enn kvotesystemet for kvaliteten.

Et viktig bidrag til å fremme god kvalitet vil være å basere de årlige reguleringene så langt mulig på garanterte fartøykvoter. Fartøykvoter innebærer at det ikke lenger vil være behov for overregulering. Generelt bidrar faste fartøykvoter til bedre fangstadferd gjennom redusert kappfiske. Dette gir større forutsigbarhet og bedre forutsetninger for å ivareta råstoffkvalitet, noe som ikke bare er fordelaktig for fiskerne selv, men også for fiskeindustrien og resten av verdikjeden. Regjeringen vil derfor fortsette arbeidet for at de årlige reguleringene i størst mulig grad skal være basert på fartøykvoter, hvilket også legger til rette for en mekanisme for utveksling av kvotegrunnlag. Dette omtales nærmere under kapittel 3.7.3.

Kvotetakene setter den øvre ramme for hvor store kvoter som kan fiskes på et fartøy. For høye kvoter sett i forhold til fartøyenes kapasitet til å håndtere fangsten kan bidra til et intensivt fiske når den aktuelle arten er lett tilgjengelig. Kvotetakene kan også påvirke muligheten (tilgjengelig tid) og interessen (økonomisk avkastning) for å fiske kvoter av mindre verdifulle eller mindre tilgjengelige arter. Nivået på kvotetakene er derfor et viktig virkemiddel for å dempe insentivene til et intensivt sesongfiske som vandringsmønsteret til viktige arter i norske fiskerier gir. Regjeringen vil også derfor ikke øke kvotetakene nå.

Valg av redskapstype kan påvirke kvaliteten på råstoffet. Regjeringen vil derfor se nærmere på hvorvidt det vil være tjenlig å innføre mer målrettede begrensninger på mengde redskap som settes, krav til røkting av redskap og krav til fangsthåndtering for å sikre råvarekvalitet.

3.7.2 Råstofftilgang (ekstrakvoteordninger)

Ujevn råstofftilgang til industrien er i hovedsak et resultat av naturlige sesongvise svingninger i fiskeriene, skapt av bestandenes vandringsmønster. Det er økonomisk rasjonelt å fiske hoveddelen av kvotene i perioder hvor fisken er mest tilgjengelig, og fangstkostnadene er på sitt laveste. For kystflåten, som består av små og lite mobile fartøy, kan det også være praktisk vanskelig å fiske utenom hovedsesongen, når fisken igjen har beveget seg lenger til havs. Kvotesystemet kan ikke motvirke dette, og det er heller ikke gitt at det er ønskelig fra et verdiskapingsperspektiv. I mange tilfeller faller disse sesongene også godt sammen med at råvarene holder høy kvalitet. Kvotesystemets mulighet for å stimulere til at flåten sprer sine landinger utover året, slik at råstofftilgangen til industrien kan bli jevnere, bør likevel nyttes i de tilfellene det alt i alt skaper et bedre resultat. Ferskfiskordningen og levendelagringsordningen er begge såkalte ekstrakvoteordninger, som har som formål å bidra til økt tilgang på fersk fisk utenfor hovedsesongen.

Ferskfiskordningen ble innført i 2013, og innebærer at fartøy som leverer fersk torsk utenfor hovedsesongen får et kvotetillegg. Kvantumet som gis som «bonus» til fartøy som deltar i ordningen, hentes fra de øvrige fartøyene i gruppen. Levendelagringsordningen, som ble innført i 2008, innebærer at fartøy som leverer torsk til levendelagring kun får avregnet en viss andel av fangsten mot sin kvote. Kvantumet som gis som «bonus» til deltagende fartøy, tas fra totalkvoten, dvs. at alle grupper avgir et visst kvantum til ordningen.

Levendelagringsordningen er ment å være midlertidig, som drahjelp i en oppstartsfase inntil levendelagringskonseptet kan stå på egne ben. Ferskfiskordningen har en annen karakter. Det vises til regjeringens strategi for helårige arbeidsplasser for en nærmere drøfting av innretningen på ordningene, og særlig om endringer som er gjort i levendelagringsordningen i 2019 for å gjøre den mer attraktiv.

Ekstrakvoteordninger som levendelagringsordningen og ferskfiskordningen bidrar likevel til å komplisere kvotesystemet. Ordningene innebærer også fordelingseffekter, gjennom at man tar fra noen for å gi til andre, og det er krevende å vurdere verdiskapingseffekten av ordningene. I tillegg er det administrative kostnader forbundet med kontroll med ordningene.

Det må derfor til enhver tid vurderes om ekstrakvoteordningene er fornuftige og målrettede, og om nytten ved ordningene står i samsvar med kostnadene. Avsetningen til ekstrakvoter som levendelagring, ferskfiskkvoteordning og distriktskvote har variert mellom 4,3 pst. og 6,8 pst. siden denne type ordninger ble innført i 2013. I tillegg har rekrutteringskvoter blitt avsatt som ekstrakvoter.

Regjeringen mener det fortsatt vil være behov for denne type ordninger og mener det årlig skal settes av inntil 5 pst. av torskekvotene til denne type tiltak.

For at denne avsetningen skal virke nøytralt på ressursfordelingen mellom ulike fartøygrupper, skal avsettingene rettes inn mot de grupper som har avgitt andeler til disse etter fordelingen 32/68 pst. til trål/konvensjonelle redskap. Avsetninger til rekrutteringsformål (rekrutteringskvotebonusordningen omtalt i kapittel 3.5.3) hentes fra den samlede avsetningen til ekstrakvoter. Det blir en del av det ordinære arbeidet inn mot reguleringsopplegget for det enkelte år å ta stilling til hvor stor andel som skal avsettes til ekstrakvoter innenfor en slik ramme på inntil fem pst., og hvilke ekstrakvoteordninger som ev. skal prioriteres.

Andre tiltak som kan bidra til jevnere råstofftilgang er fartøykvoter, som kan bidra til at man unngår kappfiske i visse perioder, og markedsplassen for kvoteutveksling, som kan bidra til at kvantum spres mer ut over året, samtidig med at det gir mulighet for et mer spesialisert fiske på arter som i dag nedprioriteres. Dette omtales nærmere under.

En utvikling som har tiltatt de siste årene er at flere fiskebåteiere i hvitfisksektoren har etablert egne salgsselskaper og selger til seg selv, og at en mindre andel av det fryste råstoffet omsettes gjennom auksjon. Aktivitetskravet i deltakerloven innebærer at industrien ikke kan integrere mot flåteleddet. Loven gir imidlertid ingen begrensninger for integrasjon fra flåteleddet mot industrien. Fiskereide bedrifter kan oppnå en konkurransefordel gjennom å sikre tilgang til råstoff, mens industrien for øvrig, som ikke har anledning til å integrere mot flåteleddet, kan miste muligheten til å konkurrere om dette råstoffet. Problemstillingen drøftes nærmere i regjeringens strategi for helårige arbeidsplasser i fiskeindustrien.

3.7.3 Spesialisert fiske

En tilbakevendende utfordring med dagens kvotesystem er at den minste kystfiskeflåten prioriterer fiske etter torsk, på bekostning av sei og hyse. Resultatet er at kystflåten ikke fisker opp sin andel av kvotene på disse artene. Det medfører et behov for kraftig overregulering, som igjen gir et lite forutsigbart fiske og et svakt grunnlag for fiskeindustrien med hensyn til å skape verdier basert på artene.

For regjeringen er det viktig at alle kommersielt interessante arter blir høstet og utnyttet både verdimessig og som matressurs. Regjeringen ønsker derfor å åpne for mer fleksibilitet og spesialisering ved at fartøyeier kan splitte opp kvotegrunnlaget hvis fiskeritillatelsen omfatter flere fiskeslag. Regjeringen ønsker videre at en andel av kvotegrunnlaget skal kunne være tilgjengelig gjennom en markedsplass (jf. forslagene drøftet i kapittel 3.2), slik at fiskere kan spesialisere seg inn mot fisket etter eksempelvis sei og hyse. Da vil graden av overregulering over tid kunne tas betydelig ned. Spesialisering på flåtesiden kan gi kontinuitet i fisket og sette fiskeindustrien og den videre verdikjeden bedre i stand til å utnytte andre arter enn bare de som i dag er økonomisk viktigst.

Forslaget om kvoteutveksling vil være en forenkling som gir større fleksibilitet, og legger til rette for en smidig gjennomføring av fiskeriene. Kvoteutveksling kan bidra til å dempe sesongsvingninger i fangstene, noe som vil komme resten av verdikjeden til gode. En forutsetning for dette er imidlertid et tett samarbeid mellom flåte og industri, og en ordning for kortsiktig utnyttelse av et fartøys fangstkapasitet vil kunne fremme et slikt samarbeid, eksempelvis for å møte konkrete markedsbehov og kontrakter.

Samtidig bør det også vurderes om man allerede tidlig på året skal refordele hyse og sei til fartøygrupper som kan sikre at disse kvotene faktisk fiskes, og dermed gir inntekt og aktivitet for foredlingsindustrien. Hensiktsmessigheten ved en slik tidlig refordeling kan vurderes fra år til år, avhengig av kvotesituasjonen og hvorvidt spesialisering som omtalt ovenfor gir resultater.

3.7.4 Fiskeindustri langs hele kysten

Fiskerinæringen og fiskeindustrien spiller en viktig rolle for opprettholdelse av mange lokalsamfunn, samtidig med at den minste flåten må ha tilstrekkelig gode rammebetingelser til å effektivisere og profesjonalisere sin drift. Regjeringen ønsker at det skal være grunnlag for å drive fiske og fiskeindustri mange steder i landet, og at fiskeindustrien fremdeles skal kunne være en viktig bidragsyter til sysselsettingen i mange lokalsamfunn. Regjeringens forslag til en begrenset næringsfinansiert kondemneringsordning, som alternativ til en strukturkvoteordning som trolig ville ført til langt færre fartøy, vil bidra til dette.

3.7.5 Utnyttelse av marint restråstoff

Marint restråstoff, det som blir «til overs» etter sløying og eventuell videre bearbeiding, utgjør store volum som potensielt kan utnyttes langt bedre enn i dag. I pelagisk sektor og i oppdrettsnæringen utnyttes allerede det aller meste. Det samme gjelder restråstoffet fra kystflåten. Kystflåten lander i all hovedsak fisken som rund, og restråstoffet bringes dermed også til land. I havfiskeflåten er det derimot store kvantum som ikke utnyttes. Utviklingen går imidlertid i riktig retning.

Det utgjør ikke et miljøproblem at restråstoffet ikke tas til land, og det er heller ikke et problem fra et verdiskapingsperspektiv at restråstoffet ikke ilandføres så lenge ikke prisene på restråstoffet overstiger kostnadene ved å ta det til land. Regjeringen har likevel en klar forventning om at havfiskeflåten arbeider for å øke utnyttelsen av restråstoffet, og at alt på sikt ilandføres. Ambisjonen må også være at en stor andel av restråstoffet på sikt benyttes til produksjon av mer høyverdige produkter, som gir mulighet for størst verdiskaping.

3.7.6 Regjeringens forslag til tiltak

Kvotesystemet er ikke bare en viktig rammebetingelse for fiskeflåten, men har betydning også for resten av verdikjeden. Selv om den totale råstofftilgangen i stor grad styres av kvotefastsettingen, så har selve kvotesystemet og graden av fleksibilitet, kvoteutnyttelse, spesialisering og differensiering i fiskeflåten betydning for blant annet fangstadferd, fangstmønster, sesongprofil og utnyttelsen av de tilgjengelige ressursene.

Regjeringens forslag til tiltak:

• De årlige reguleringene av fisket skal i størst mulig grad utformes med fartøykvoter. Det vil være positivt for kvaliteten, blant annet ved at kappfiske unngås.

• Det avsettes inntil fem pst. av torskekvotene til ekstrakvoteordninger, som særlig kan benyttes til å bidra til å redusere sesongvariasjoner og øke fiskeindustriens tilgang på ferskt råstoff.

• Kvoteavsetninger til rekrutteringsformål hentes fra den samlede avsetningen til ekstrakvoteordningen.

• Etablering av en markedsplass for kvoteutveksling og mulighet for oppdeling av kvotepakker vil legge til rette for mer spesialisert fiske, bidra til bedre utnytting av alle fiskeressursene og slik legge til rette for bedre samhandling mellom flåte og industri.

3.8 Næringens bidrag

Fiskerinæringen høster av ressurser som hører til felleskapet i Norge. Fiskerienes historiske rolle som samfunnsbærer på kysten var knyttet til fiskerinæringens rolle som arbeidsplass for mange gjennom fisket i den åpne allmenningen. De siste tiårene har alle fiskerier av større betydning blitt lukket og det er tilrettelagt for effektivisering av flåten. Dette har gitt en bedre og mer lønnsom utnyttelse av fiskeriressursene. Utviklingen har vært godt begrunnet, men har til dels kommet på bekostning av andre fiskeripolitiske målsetninger. Lukkingen av allmenningen har blitt fulgt av effektivisering av fiskeflåten, og antallet fartøy og fiskere har over tid falt. Samtidig som lønnsomheten i fiskeriene har økt, har næringens betydning som samfunnsbærer langs kysten blitt redusert.

Regjeringen mener at det er avgjørende at man i gjennomgangen av kvotesystemet ser hen til denne utviklingen. Et fremtidsrettet kvotesystem må ha virkemidler som muliggjør en fortsatt tett sammenheng mellom fiskerinæringens aktivitet og bidraget til fellesskapet.

3.8.1 Kvotebeholdning

Som en konsekvens av at det innføres faste kvotefaktorer, samtidig som avkortningsmekanismen i strukturkvoteordningen videreføres, ønsker regjeringen å etablere en kvotebeholdning, som beskrevet i kapittel 3.3.

En kvotebeholdning kan være mer enn et teknisk grep som gjør det mulig å gjennomføre andre tiltak. I overgangen til et nytt kvotesystem kan en kvotebeholdning være et virkemiddel som gir opphav til et proveny fra næringen, og derigjennom fungere som en mekanisme for at deler av ressursrenten kan tilfalle fellesskapet. Dette kan oppnås ved at man deler ut kvotefaktorer som utgjør mindre enn 100 pst. av den andel fartøygruppen ellers ville fått tildelt, og at en motsvarende andel av kvotefaktorene tilføres en kvotebeholdning. Alternativt kan en andel av strukturgevinsten (som oppstår dersom søknader om konvertering av strukturkvoter innvilges, se kapittel 3.3.2) tilføres en kvotebeholdning. Kvotefaktorene i kvotebeholdningen kan danne grunnlag for utleie av kvote på markedsplassen for kvoteutveksling, på en slik måte at ressursfordelingen mellom fartøygruppene blir opprettholdt.

Utleie av kvoter med opphav i kvotebeholdningens kvotefaktorer på kvotemarkedet vil generere et proveny. Dette vil synliggjøre fiskerinæringens bidrag til fellesskapet, hvilket har blitt særlig viktig ettersom næringen, som høster av ressurser som hører til fellesskapet, er modernisert og effektivisert.

Regjeringen foreslår at kvotebeholdningen tilføres 20 pst. av strukturgevinsten.

En slik ordning, gjeldende for de fartøygruppene som har hatt tilgang på strukturkvoteordning og dermed fått anledning til en tilpasning av fangstkapasitet til ressursgrunnlaget på en annen og langt mer direkte måte enn andre fartøygrupper, er estimert til å kunne generere et proveny på i størrelsesorden 100 millioner kroner per år. Det understrekes at estimatet er usikkert og avhenger av en rekke faktorer. Provenyet vil blant annet variere med størrelsen på totalkvotene og markedsprisene på fisk.

3.8.2 Regjeringens forslag til tiltak

Fiskeressursene hører til fellesskapet. Det er derfor viktig at utnyttelsen av denne ressursen gir en avkastning som kommer fellesskapet til gode. Det har vært bred politisk enighet om at fiskeriressursene skal bidra til økt aktivitet i kystsamfunnene. Hovedbegrunnelsen for dette har vært at dette best bidrar til økt aktivitet i kystsamfunnene. Fiskerinæringen har vært gjennom en utvikling som har gitt en mer effektiv utnyttelse av ressursene og bedre økonomi i flåten, samtidig som tilknytning til kystsamfunnene ofte har blitt svakere. Dette har vært en godt begrunnet utvikling, men den har til dels kommet på bekostning av andre viktige mål med fiskeripolitikken.

Regjeringen er opptatt av at man i fremtidens kvotesystem sørger for at fiskerinæringens bidrag til samfunnet fastsettes gjennom konkrete virkemidler, for slik å sikre at det er en mer direkte sammenheng mellom fiskerinæringens virke og ringvirkningene som tilfaller fellesskapet.

I figur 3.7 vises kvotebeholdningens innretning i samspill med kvoteutvekslingsordningen og markedsplassen som drøftes i kapittel 3.2. Årlige kvoter leies ut på markedsplassen, og bruken av kvotebeholdningen innrettes slik at ressursfordelingen mellom fartøygruppene ikke blir endret.

Regjeringen vil for ordens skyld påpeke at det er ingen av tiltakene som foreslås i meldingen som vil være til hinder for at staten på et senere tidspunkt innfører nye tiltak, eller erstatter de foreslåtte ordningene, for å øke næringens bidrag til staten, på vegne av det fellesskapet som det blir vist til i havressursloven § 2: «Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg.» Regjeringen planlegger imidlertid ikke å gjøre dette i denne perioden.

Regjeringens forslag til tiltak:

• 20 pst. av strukturgevinsten, som oppstår ved konvertering av strukturkvoter, tilføres en kvotebeholdning.

• Kvoter leies ut fra kvotebeholdningen innenfor fartøygruppene, slik at dette ikke påvirker ressursfordelingen mellom fartøygruppene.