4 Nærmere om tiltakene

I dette kapittelet utdypes og drøftes ulike problemstillinger etter samme inndeling som i kapittel 3. Her vises det også til forslag fra Kvoteutvalget, innspill i høringsprosessen og det er en bredere drøfting av hva som ligger til grunn for regjeringens forslag til tiltak.

4.1 Forenkling av grunnsystemet

4.1.1 Fiskeritillatelser

Det følger av § 4 i deltakerloven at fartøyet må være tildelt ervervstillatelse for å kunne delta i ervervsmessig fiske. I de fleste økonomisk viktige fiskeriene er det i tillegg krav om enten spesiell tillatelse (konsesjon) eller årlig deltakeradgang for å delta i lukket gruppe. Man bruker i dag gjerne fisketillatelse som fellesbetegnelse på ervervstillatelse, spesiell tillatelse og deltakeradgang, undertiden som fellesbetegnelse bare på spesiell tillatelse og deltakeradgang.

I det alt vesentlige har havfiskeflåten konsesjonsordninger, mens kystflåten er regulert med årlige adgangsbegrensninger.

Det er formelle ulikheter mellom konsesjoner og deltakeradganger i dagens regelverk. Konsesjoner er en form for tillatelser som tildeles fartøyeier for et bestemt fartøy gjennom enkeltvedtak. De gis uten tidsbegrensning. Deltakeradganger er formelt sett ikke tillatelser gitt gjennom enkeltvedtak, men en adgang fartøyeier har til å delta i et bestemt fiskeri med et bestemt fartøy dersom ulike vilkår fastsatt i den årlige deltakerforskriften er oppfylt. Disse vilkårene er typisk at fartøyet har hatt adgang til å delta i samme fiskeri foregående år, at fartøyeier og høvedsmann er ført på blad B i fiskermanntallet (dvs. er heltidsfiskere), at fartøyet er egnet og utrustet for å delta i det aktuelle fiskeriet, og at fartøyet er under en viss størrelse, typisk at det har lasteromsvolum som er mindre enn 500 kubikkmeter.

I praksis viderefører fiskeriforvaltningen vilkårene for å delta i kystfiskeflåtens lukkede fiskerier fra år til år. Dette har sammenheng med at fartøyeierne også i denne gruppen normalt må gjøre betydelige investeringer i fartøy og andre driftsmidler for å kunne delta i fiske, og for å øke sitt driftsgrunnlag gjennom strukturering eller på annen måte. Slike investeringer ville ha vært umulige dersom tidshorisonten bare var på ett år.

Selv om de årlige deltakeradgangene stort sett videreføres fra år til år og dermed har et mer permanent preg står ikke dette i forhold til flåtens reelle behov og kan oppfattes som en urimelig forskjellsbehandling i forhold til havfiskeflåten som ikke har noen tilsvarende tidsbegrensning på sine konsesjoner.

Det vil være mulig å videreføre dagens vilkår for å ha deltakeradgang i de ulike kystfiskeriene som vilkår for tildeling av en ny type fiskeritillatelse i de samme fiskeriene, som er forslaget i kapittel 3. Der foreslås det at dagens konsesjonsordninger og deltakeradganger erstattes av en ny fiskeritillatelse, som vil gi samme rettslige rammebetingelse for de aktuelle fiskeriene både for hav- og kystfiskeflåten.

4.1.2 Faste kvotefaktorer

Tildeling av årlige kvoter for ulike fiskeslag til enkeltfartøy i de lukkede fiskeriene skjer i dag i et komplekst system, basert på en rekke fordelingsnøkler – det være seg gruppeinndelinger, kvotenøkler, hjemmelslengde (og tidvis faktisk lengde), basistonn og kvotefaktorer. Dette bidrar til at transparensen i systemet blir dårlig, og det gjør det vanskelig å holde oversikten over enkeltfartøys kvoter, sammenligne kvoter på tvers av grupper eller å få til endringer på kort sikt. Dagens system er et resultat av at adgangen til å delta i de sentrale fiskeriene har blitt lukket på ulike tidspunkt, og ofte basert på det redskap som da ble benyttet, størrelsen på fartøyet og historisk fangst (med fartøy og angjeldende redskap). Av den grunn følger gjerne kvotefordelingen først en fordeling på fartøygrupper, en fordeling omforent i fiskernes organisasjoner, og akseptert og adoptert av myndighetene som legitim og rettferdig. Dernest fordeles fartøygruppens kvoter på enkeltfartøy som har adgang til å delta i den aktuelle gruppen, for eksempel fordi de er tildelt relevant konsesjon eller deltakeradgang.

Det vil være enklere om kvoteandelene til fartøy fremgår direkte av sammenlignbare kvotefaktorer. Dette kan gjøres ved at fartøy tildeles en kvotefaktor for hvert enkelt kvoteregulert fiskeri som inngår i fiskeritillatelsen. Faktoren uttrykker hvor stor andel den enkelte tillatelse får av den andelen av den årlige totalkvoten som er kvotefaktorregulert. Andelen vil således tilsvare kvotefaktorens andel av det totale antall kvotefaktorer tilordnet det aktuelle fiskeriet. Med innføring av slike faste kvoteandeler vil systemet for fordeling av kvoter endres fra fordeling via gruppen og direkte til fordeling til enkeltfartøy. En slik omlegging vil virke nøytralt i forhold til dagens fordeling av kvoter mellom gruppene.

Et unntak vil likevel være ordninger i dagens kvotesystem der fordelingen mellom grupper endres ved økende eller minkende totalkvoter, eller der avsetningen til fartøygrupper skjer i tonn, uavhengig av størrelsen på den norske totalkvoten for bestanden. Et slikt tilfelle er seitrålernes andel av norsk torske- og hysekvoter, hvor de i perioden 2000–2017 hadde en 750 tonns avsetning fra trålernes kvoteandel for begge artene. Fra 2018 ble denne omgjort fra en avsetning til en like stor gruppekvote, som ble likt fordelt på de fire gjenværende fartøyene, med 187 tonn torsk og 187 tonn hyse på hvert av fartøyene.

Utnyttelsen av avsetningen/gruppekvoten har etter 2011 variert med mellom 45 og 150 pst. Det er i dag en viss adgang til å strukturere mellom de to strukturgruppene torsketrål og seitrål. Gruppekvotene til seitrålerne av henholdsvis torsk og hyse, som tas fra trålandelen, har i perioden 2009–2018 utgjort 0,64 pst. av torsken og 1,69 pst. av hysen. Med en gjennomsnittlig torskekvote på 301 000 tonn i perioden 1995–2019, og en 32 pst. andel til trål (96 320 tonn), så ville de 750 tonnene med torsk til seitrålerne utgjort 0,78 pst. av trålkvantumet til seitrålerne. Med basis i et tiårs gjennomsnitt ville dette i 2019 gitt en gruppekvote av torsk til seitrålerne på 637 tonn, og 159 tonn torsk per fartøy, og en gruppekvote av hyse på 647 tonn, eller 162 tonn per fartøy.

Seitrålerne bør ses i sammenheng med torsketrålerne (se kap. 4.3.2.7) ved overgangen til faste kvoteandeler. Da vil de gjenværende seitrålerne få en andel av trålernes torske- og hysekvoter som tilsvarer gjennomsnittet de ti siste år. Drøftingen viser at en slik andel bør ligge på henholdsvis 0,64 pst. og 1,69 pst. av trålernes andel av kvotene.

4.1.3 Dynamiske kvotefordelingsnøkler

En kvotefordelingsmekanisme der kvoter fordeles til individuelle fartøy etter en fast andel av disponibel totalkvote, er lite forenlig med dynamiske kvotefordelingsmekanismer som trålstigen. Trålstigen, som fordeler torskekvoten nord for 62°N mellom trål og konvensjonelle redskap, favoriserer konvensjonelle fartøy ved lave kvotenivå, men gir denne gruppen relativt mindre ved høy torskekvote.

Boks 4.3 Trålstigen

Trålstigen ble opprettet som et resultat av torskekrisen i 1990, da det ble nødvendig med ekstraordinære tiltak etter en 65 pst. reduksjon i torskekvoten på to år, og en norsk totalkvote på historisk svært lave 113 000 tonn. Den første trålstigen, som fungerte i årene fra 1990 til 1994 hadde stegvise innslag (ikke lineær avtrapping) med 80 pst. til konvensjonelle fartøy ved norsk kvote under 100 000 tonn, 75 pst. til konvensjonelle fartøy ved kvoter mellom 100 og 150 000 tonn, 72 pst. mellom 150 og 200 000 tonn, 69 pst. mellom 200 og 300 000 tonn og 65 pst. ved kvotenivå over 300 000 tonn. I 1994 ble denne endret til dagens trålstige, som gir 72 pst. til konvensjonelle ved norsk kvote under 130 000 tonn, med lineært avtrappende andel frem til 67 pst. ved kvoter på 330 000 tonn eller mer. Denne har ligget fast i hele perioden etterpå, til tross for Ressursfordelingsutvalgets (RFU) forslag til Norges Fiskarlags landsmøte i 2001 om å gjøre denne flatere, med samme innslagspunkt (130 000 og 330 000 tonn), men med mellom 71 pst. til konvensjonelle ved de laveste kvotenivåene og 68 pst. på høye kvotenivå.

Trålstigens tilblivelse er resultatet av ressursfordelingsprosesser i Norges Fiskarlags fora, og som myndighetene har valgt å etterkomme. På landsmøtet til Fiskarlaget året etter ble det satt ned et eget utvalg for å gi råd om langsiktige retningslinjer for kvotefordelingen. Arbeidet i dette utvalget var bakgrunnen for den nye og reviderte trålstigen som kom på plass på landsmøtet i 1994 og har vært anvendt siden 1995.

Bare unntaksvis har forvaltningen gjort andre fordelingsvedtak mellom fartøygrupper enn de råd som har vært gitt i Norges Fiskarlags ressursfordelingsvedtak.

I figur 4.1 er de tre ulike trålstigene illustrert, gjennom andelen til konvensjonelle fartøy gitt ulike kvotenivå.

Årsaken til favoriseringen av fartøy som fisker med konvensjonelle redskap ved lave kvotenivå, var at trålfartøy ble ansett for å ha større mobilitet og i større grad kunne kompensere lite torsk med andre fiskeslag.

Flåtestrukturen i torskesektoren er i dag svært forskjellig fra 1990, da kystfisket etter torsk ble lukket og trålstigen ble implementert. I dag er det for det første langt færre fartøy i fiske: Lukket gruppe (konvensjonell kyst) teller om lag 1 730 fartøy (-46 pst. fra 1990), og åpen gruppe utgjør i dag cirka 2 400 fartøy (-35 pst.), mens det er 36 torsketrålkonsesjoner (-73 pst.) og 26 deltakeradganger i konvensjonell havfiskeflåte (-69 pst.). Dagens trålflåte er i tillegg svært forskjellig fra den vi hadde, kanskje i hovedsak i form av at datidens ferskfisktrålere er erstattet med fryse- og kombinasjonstrålere, som i hovedsak leverer fangsten fryst til nøytrale fryselagre, heller enn datidens ferskfisk til fiskeindustrien. I 2017 ble 16 pst. av trållandingene i Råfisklagets distrikt levert fersk, av et totalkvantum på nesten 99 000 tonn torsk. I senere tid har også den større kystflåten levert noe fryst torsk, men i 2017 utgjorde det kun 3 pst. av torskelandingene fra konvensjonelle redskap (uten autoline). I samme tidsrom har også konvensjonell flåte endret karakter. Konvensjonell havfiskeflåte er blitt en egen reguleringsgruppe, er svært mobil, og med betydelige fangstmuligheter dersom torskebestanden skulle svikte – blant annet etter uregulerte arter i internasjonale farvann eller i andre lands økonomiske soner. På samme tid har også kystflåten endret seg mye. I den større kystflåten (hjemmelslengde over 15 meter) er det etter endringene av størrelsesbegrensningen i 2008 – der 28 meter største lengde ble erstattet av begrensning i lasteromsvolum – vokst frem en gruppe fartøy med en største lengde på 33–55 meter. Dette gjelder om lag 50–60 fartøy som kan operere langt til havs, ofte med en kvoteportefølje bestående av både bunnfisk og pelagiske arter.

Figur 4.2 viser kvoteutviklingen for torsk fra 1985 frem til 2019. I denne perioden har norsk totalkvote variert mellom 113 000 tonn i 1990 og 472 000 tonn i 2014 (etter tilbakeført ubenyttet tredjelandskvote). I perioden etter 1995 har norsk kvote aldri vært under det laveste innslagspunktet i trålstigen, og de laveste kvotenivåene i denne perioden (rett i underkant av 200 000 tonn) har gitt trål om lag 29,5 pst. I 11 av 25 år med den siste trålstigen har norsk totalkvote gitt trålerne høyeste andel (33 pst.), deriblant sammenhengende i perioden 2011–2018. Tre ganger har kvoten vært slik at trål har fått mellom 31 og 33 pst. (1998, 2010 og 2019), mens den 11 ganger har gitt trål mellom 29 og 31 pst. (sammenhengende i perioden 1999–2009). Gjennomsnittlig norsk kvote i perioden 1995–2019 (perioden hvor dagens trålstige har virket) har vært på 301 000 tonn, hvilket ville gitt trål 32,275 pst. Medianverdien for andelen til trål i perioden har vært 32,58 pst. – samme andel som i 1998.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

De siste ni årene (siden 2011) har gjennomsnittlig norsk totalkvote av torsk vært på 364 000 tonn. Disse årene har kvotene altså ligget over trålstigens øverste innslagspunkt på 330 000 tonn. Legger en til grunn et historisk gjennomsnitt siden 1990 da trålstigen ble tatt i bruk, er gjennomsnittet om lag 31 pst. Torskekvotene har siden 1990 vært på drøyt 285 000 tonn i snitt. Etter trålstigen vil torskekvoter på 290 000 tonn gi en fordeling på 32 pst. til torsketrålerne.

I praksis har fordelingen mellom trål og konvensjonelle fartøy tatt utgangspunkt i norsk disponibel totalkvote, etter avsetninger tatt «fra toppen» – det være seg kvanta til forskning og undervisning, bifangst i loddefisket, kystfiskekvoten, distriktskvoten eller andre formål. Frem til og med 2003 var slike avsetninger små, men har siden det økt til hele 23 500 tonn i 2018, og dermed utgjort inntil 6,6 pst. av norsk totalkvote. Ved noen anledninger har disse avsetningene hatt betydning for andelen til trål/konvensjonelle, som i 2011 da totalkvoten var 337 000 tonn, men 323 000 tonn etter avsetninger. I en overgang til faste kvotefaktorer, der trålstigen må erstattes av en fast fordeling til de to redskapsgruppene, er det myndighetene som vil måtte bestemme fordelingen. Tidligere kvotenivå viser tidvis stor variasjon, selv om det i perioden 2000–2008 var svært stabilt, og at vi deretter har vært igjennom en periode med økte, og relativt høye kvoter, med en gradvis reduksjon etter toppen i 2013/2014.

Så lenge kvotene svinger er det vanskelig å sette en «riktig» fordeling mellom trål og konvensjonelle redskap. Formålet med trålstigen, å skjerme den torskeavhengige, lite mobile kystflåten i perioder med lave kvoter, kan imidlertid ivaretas gjennom avsetninger tatt «fra toppen», og fordelt til de som det er formålstjenlig å skjerme. Dette vil i hovedsak være sjarkflåten. Tilsvarende er fordelingen av norsk vårgytende (NVG-) sild av samme karakter, og gir i likhet med trålstigen en skjerming av kystgruppene ved lave kvotenivå, og lavere kvoteandeler ved høye norske kvoter – der ringnot og trål tildeles mer. Hovedforskjellen ligger i at NVG-nøkkelen har flere skjæringspunkter, og der trålstigen endres ved 130 og 330 000 tonn endres NVG-sildestigen ved 20, 80, 250, 500 og 750 000 tonn. I tillegg innbefatter NVG-sildestigen tre grupper; kyst, ringnot og trål, der torskestigen bare skiller mellom konvensjonelle og trålere.

I figur 4.3 vises andelene av totalkvoten som går til hhv kyst, ringnot og trål ved ulike kvotenivå.

NVG-sild har siden opprettelsen av stigen i 1991 vært forbeholdt kystflåten på kvotenivå inntil 20 000 tonn. I 1991 var det ingenting som tydet på at man i nær fremtid ville se kvotenivå over 250 000 tonn, men det ble rettet på i 1994 da stigen fikk en forlengelse. Det var også tilfelle i 2001 da man åpnet for kvotenivå over 750 000 tonn. Et eget trinn i stigen, mellom 70 000 og 80 000 tonn, ble fjernet i 2001. Samtidig ble kysts andel løftet fra 53 til 58 pst. på dette kvotenivået (80 000 tonn). Vi ser også at kystflåtens andel ved 250 000 tonn, 500 000 tonn og 750 000 både ved endringen i 2001 og 2007 (på bekostning av ringnot), og er nå på henholdsvis 48, 41 og 36,8 pst. (mot 38 og 32 pst., ved 500 000 tonn, i henhold til stigen fra 1994).

Trålernes andel er 5 pst. ved 80 000 tonn, 8 pst. ved 250 000 tonn, 10 pst. ved 500 000 tonn og 11 pst. ved kvoter på 750 000 tonn og over, mens ringnot tildeles det øvrige (37 pst. ved 80 000 tonn, 44 pst. ved 250 000 tonn, 49 pst. ved 500 000 tonn, og 52,2 pst. ved kvoter på 750 000 tonn eller høyere).

De siste 40 år har norsk NVG-kvote variert mellom 10 000 og 1 000 000 tonn, med et gjennomsnitt på 387 000. Etter den første NVG-sildestigen (1991), har norsk NVG-sildekvote variert med mellom 88 000 tonn og 1 002 000 tonn, med et gjennomsnitt på 528 000 tonn. Norske kvoter av NVG-sild fremgår av figur 4.4. Om vi følger regelen fra 2007 så ser vi at i senere tid endres andelen til kystgruppen, i perioden fra 2010 til 2015, fra 36,8 pst. til 52,3 pst. Om en fast andel til gruppene hadde vært satt etter en gjennomsnittlig kvote for perioden 1992–2019 (529 000 tonn), så ville kystgruppen fått 40,51 pst., ringnot 49,37 pst. og trål 10,12 pst. Et kvotenivå på størrelse med 2015 (172 638 tonn) ville med faste andeler basert på gjennomsnittet gitt en allokering der kystgruppen fikk 21 000 tonn mindre enn etter stigen, ringnot 15 000 tonn og trål 6 000 tonn mer. Tilsvarende ville allokeringen gå i kystgruppens favør om totalkvoten oversteg gjennomsnittsvolumet (529 000 tonn).

Kilde: Fiskeridirektoratet

I en overgang til faste kvotefaktorer, der sildefordelingsstigen erstattes av en fast fordeling, må det tas stilling til fordelingen.

Også andre kvotefordelinger byr på utfordringer for et system med faste kvotefaktorer, ettersom fordelingen legger et fast kvantum i bunn til en fartøygruppe, eksempelvis sei i sør, der kvoten fordeles på de ulike trålgruppene etter at et gitt kvantum er avsatt til konvensjonelle (8 000 tonn) og notgruppen (5 500 tonn). Fordelingen til de ulike trålgruppene (nordsjøtrål, seitrål, torsketrål) skjer med en fast prosentandel, men først etter en avsetning til nordsjøtrål på 5 000 tonn. En slik fordeling lar seg likevel implementere som faste kvotefaktorer ved å holde kvantumsavsetningen utenfor den disponible kvoten til fordeling.

4.1.4 Oppsummering

Forslaget om å slå sammen konsesjoner og deltakeradganger til en ny type fiskeritillatelse vil innebære en betydelig forenkling av tillatelsessystemet. Det vil også medføre at kystfiskeflåten og havfiskeflåten underlegges samme formelle tillatelsessystem, noe som vil innebære en likebehandling, og at kystfiskeflåten får en mer realistisk tidshorisont på sine fiskeritillatelser enn dagens ettårige deltakeradganger gir.

Et system med faste kvotefaktorer vil forenkle regelverket i betydelig grad ved at reguleringssystemet ikke bare blir mindre komplisert, men også likt for de viktigste fiskerier. Det vil dessuten bidra til å tydeliggjøre hvor stor andel av kvotegrunnlaget det enkelte fartøyet kan forvente å fiske, noe som i en viss utstrekning kan gi større forutsigbarhet og ikke minst transparens.

Dagens kvotesystem har to dynamiske kvotefordelingsmekanismer. Begge ble opprettet rundt 1990 og prioriterer kystflåten til fordel for havfiskeflåten (trål og ringnot) ved lave totalkvoter.

Faste fordelingsnøkler til erstatning for dynamiske fordelinger er et viktig forenklingstiltak i et fremtidsrettet kvotesystem.

I vurderingen av å erstatte en dynamisk fordeling med en fast fordeling, tilsier hensynet til variasjon i nasjonale kvoter at en fast fordeling bør ligge noe lavere enn dagens høyeste innslagspunkt på 33 pst. til trålerne i trålstigen. Gjennomsnittlig kvote i den perioden trålstigen har regulert fordelingen, ville gitt en fordeling på vel 32 pst. til trålgruppen.

Når det gjelder NVG-sildestigen er den mer komplisert enn for torsk, ettersom tre fartøygrupper er involvert (kystflåte, ringnot og trål) i tillegg til at fordelingsaspektet er mye videre enn spennet på 5 prosentpoeng som vi finner i trålstigen. For kystgruppen varierer det fra 100 pst. ved svært liten totalkvote, til 38,6 pst. ved svært høye nivåer, mens det for ringnot og trål varierer fra ingenting til henholdsvis 52,2 pst. og 11 pst.

Det vises til kapittel 3.1 for regjeringens forslag til tiltak.

4.2 Økt fleksibilitet i fisket

Fiskerne tilpasser sine fangstmuligheter gjennom fisketillatelser og eventuelle strukturkvoter som gir grunnlag for tildeling av årlige kvoter for en rekke fiskeslag. Uten usikkerhet ville man her kunne planlagt for en optimal drift. I fiskeriene er det imidlertid betydelige variasjoner som påvirker driften. Fangstrater, vær, kapasitet på fiskemottak, priser, teknisk svikt, andre aktørers valg og mange flere faktorer er påvirkningsfaktorer utenfor den enkeltes kontroll. Fleksibilitet til å møte slike endringer er viktig for god utnyttelse av ressursene; både kapital, menneskelige ressurser og fiskebestandene. Uten denne fleksibiliteten oppstår det effektivitetstap, både i form av redusert fangst, redusert verdi av fangstene og gjennom kostbare tiltak for å utnytte kvotene. Dette betyr at ressursene utnyttes uoptimalt, både samfunns- og bedriftsøkonomisk. Aktørene kan også ha vanskeligheter i tilpasning til endrede markedsforhold som medfører at andre fartøy eller foredlingsbedrifter kunne oppnådd høyere verdiskaping om de fikk utnytte ressursen. Spesielt gjelder dette i fiskerier der flere arter fiskes samtidig. Her blir ofte kvotebalanseringen mellom artene spesielt vanskelig.

For å bøte på problematikken som kan oppstå har man i norske fiskerier benyttet en rekke spesialordninger i kvotesystemet. Det underliggende formålet med disse er å bidra til kostnadseffektiv avvikling av fisket. Samtidig er det klart at flere av disse ordningene kompliserer systemet og medfører administrativt arbeid for både myndighetene og næringsaktørene. Avsnittene nedenfor gir en kortfattet beskrivelse av viktige fleksibilitetsøkende ordninger i kvotesystemet, både nåværende og tidligere.

Kvotefleksibilitet over årsskiftet

For flere viktige bestander er det avtalt en mulighet for å overføre inntil 10 pst. av den nasjonale kvote mellom år. Dette betyr at man kan både forskuttere og utsette fisket over årsskiftet.

I fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62°N er det innført kvotefleksibilitet på gruppenivå. I pelagiske fiskerier (NVG-sild, makrell, kolmule og sild sør for 62°N) er det innført kvotefleksibilitet på fartøynivå. For de minste kystfiskefartøyene med overregulering, er det bare innført begrenset kvotefleksibilitet, og det vil si at fartøyene kun kan fiske inntil 10 pst. av garantert kvote/fartøykvote på forskudd. De øvrige fartøyene har full kvotefleksibilitet, og det betyr fartøyene kan dra med seg inntil 10 pst. ubrukt kvantum evt. fiske inntil 10 pst. på forskudd av garantert kvote/fartøykvote inneværende år.

De aller fleste fartøy benytter adgangen til å forskuttere eller spare kvote i betydelig grad. Kvotefleksibilitet på fartøynivå har i stor grad erstattet slumpfiskeordningen, som tidligere ble godt benyttet. Disse ordningene hjelper primært fartøyene i å tilpasse seg den problematikken som ellers ville oppstått rundt full kvoteutnyttelse av alle arter før årsskiftet, men også til en viss grad for sammensetningen av fangsten i løpet av året.

Slumpfiskeordningen

Slumpfiskeordningen ble innført i 2005 og gjelder for den del av havfiskeflåten som kan benytte seg av strukturkvoteordningen. Ordningen medfører at Fiskeridirektoratet kan gi tillatelse til at inntil 20 pst. av kvoten av det enkelte fiskeslag fiskes med et annet fartøy som tilhører samme fartøygruppe. Fartøy som avgir kvote må ha fisket minst 30 pst. av kvoten før mottakende fartøy kan starte fiske. Fiske på slike kvoter av torsk kan ikke starte før 1. juli mens det for andre fiskeslag ikke er satt noen begrensning utover 30 pst. Årlig har det vært 100–150 overføringer av kvote, men de to siste årene er omfanget redusert i fiskerier med adgang til kvotefleksibilitet på fartøynivå.

Kvotebytte

I noen tilfeller er norsk kvote så lav at fordeling på alle fartøyene i en gruppe blir økonomisk irrasjonelt. For lodde i Barentshavet og lodde ved Island, Grønland og Jan Mayen ble det etablert en ordning i 2014 og 2015 der ringnotfartøy kunne bytte kvotene for de to bestandene. I 2016 var det ikke loddefiske i Barentshavet, da ble det innført en ordning der ringnotfartøy kunne bytte kvote av nordsjøsild mot kvote av lodde ved Island, Grønland og Jan Mayen. I 2018 var det igjen åpent for fiske etter lodde i Barentshavet, da kunne ringnotgruppen bytte loddekvote i Barentshavet mot loddekvote ved Island, Grønland og Jan Mayen.

I 2015 og 2018 fikk pelagiske trålere anledning til å bytte loddekvote i Barentshavet mot kolmulekvote.

Leiefartøy

I noen tilfeller kan det gis tillatelse til å fiske et fartøys kvote med et innleid fartøy (leiefartøytillatelse). Dette gjelder enten ved forlis og havari som medfører vesentlig driftsavbrudd, eller ved kontrahering av nybygg. Når et fartøy er under bygging kan det være hensiktsmessig for fartøyeier å selge det gamle fartøyet før det nye er klart for fiske. Ordningen gjelder både for kyst- og havfiskeflåten.

Overføring store kast

I noen pelagiske fiskeri kan mengden fisk i enkeltfangster overstige fartøyets føringskapasitet. Spesielt kan dette inntreffe i notfiskeri. Dersom dette skjer kan man overføre fangst på feltet til et annet fiskefartøy. Ordningen med tillatelse til overføring av fangst ved store kast hindrer også unødvendig neddreping av fisk som er fanget, fisk som ellers ville ha blitt sluppet i sjøen igjen og høyst sannsynlig dødd.

Samfiske

I 2010 ble det innført en midlertidig samfiskeordning som innebar at to fartøy i lukket gruppe med hjemmelslengde under 11 meter i fisket etter torsk, hyse og sei, etter påmelding kan velge å fiske hele eller deler av det ene fartøyets kvote med det andre fartøyet. Ordningen har siden blitt videreført hvert år. Det passive fartøyet i samfiskelaget kan ikke drive fiske eller lande fangst i den tiden fartøyene er påmeldt samfisket.

Tidligere har også andre ordninger vært benyttet for å øke fleksibiliteten i fisket.

Samlekvoter

Fartøy under 15 meter ble i årene 2001–2006 tildelt fartøykvoter i form av torskeekvivalenter. Fangst av torsk, sei og hyse ble avregnet mot denne kvoten gjennom faktorer. Ordningen ga fiskerne betydelig fleksibilitet, men å fastsette avregningsfaktorer som ikke resulterte i overfiske av torsk, og samtidig en underutnytting av sei og hyse, viste seg imidlertid svært vanskelig.

Rederikvoteordningen og driftskvoteordningen

Tidligere kunne man tildele ett fartøy høyere kvote mot at et annet fartøy innen kvoteåret tas ut av fiske for en viss periode. Disse ordningene er avviklet.

4.2.1 Kvoteutveksling

Dagens ordninger for økt fleksibilitet gir et relativt begrenset rom for å tilpasse seg. Ved å etablere en markedsplass der aktører som er tildelt kvoter kan leie disse ut til andre, vil en kunne bedre utnyttelsen av ressursene og øke verdiskapingen. Da kan aktørene legge ut kvoter for utleie gjennom hele kvoteåret, og/eller leie kvoter som anses nødvendige for en rasjonell og effektiv drift.

I land som har innført slike systemer har enkelte valgt å leie ut kvotene hvert år. Over tid kan dette føre til at noen aktører blir passive disponenter av fiskeressurser, og dermed unødvendige mellomledd mellom myndighetene, som fastsetter og fordeler kvoter, og de fiskerne som skal fiske. Slik adferd kan motvirkes ved å stille krav til at kvoter i hovedsak skal fiskes på eget fartøy, eller at hovedinntektene fra fisket skal være fra eget fiske. Kvoteutvalget foreslo at utleien burde begrenses til 20 pst. av den årlige fangstverdien av fartøyets kvotebeholdning. En slik restriktiv grense for utleie vil umuliggjøre tilpassing som passiv kvotedisponent. Samtidig vil en slik begrensning likevel tillate fartøyene å utveksle en stor del av mer marginalt lønnsomme enkeltarter, men langt mindre av kvotene for hovedartene. Dette vil gi økt fleksibilitet for fartøyene sett i forhold til dagens system.

For å skape større forutsigbarhet ved innføringen av et nytt system, kan det i tillegg settes en begrensning på innleie. En slik begrensning bør settes høyere enn begrensningen på utleie. Begrensningene vil kunne endres dersom en evaluering viser at disse gir uforutsette konsekvenser.

For å unngå at et slikt tiltak skal endre fordelingen av kvoter mellom reguleringsgruppene kan transaksjonene i kvotemarkedet avgrenses til utelukkende å gjelde mellom fartøy i samme reguleringsgruppe. Dette vil ivareta hensynet til stabil ressursfordeling, men kan begrense markedenes effektivitet gjennom at det blir færre kjøpere og selgere som ligger bak hver transaksjon.

Boks 4.7 Utleie av årskvoter

Hvordan et fartøy som leier ut kvoter kan tilpasse seg en kvoteutvekslingsordning er forsøkt illustrert i figur 4.5. Førstehåndsverdien er satt til kr 2,6 mill. og en begrensning på 20 pst. betyr at fartøyet kan leie ut kvoter tilsvarende en førstehåndsverdi på kr 520 000.

I figuren er det illustrert tre alternative tilpasninger, der denne begrensningen utnyttes fullt ut, men hvor fartøyet kan velge et stort sett av tilpasninger. I alternativ 1 leier fartøyet ut halvparten av hyse- og seikvoten. Da kan det i tillegg leie ut i underkant av 10 pst. av torskekvoten. I alternativ 2 leies nesten hele seikvoten ut. Da kan fartøyet maksimalt leie ut litt over halve hysekvoten og ikke noe av torskekvoten. Dersom fartøyet leier ut 5 pst. av hyse- og seikvoten kan om lag 25 pst. av torskekvoten leies ut. Verdibegrensningen vil derfor gjøre de utleide kvantum avhengig av de innbyrdes førstehåndsprisene.

Figur 4.6 illustrerer mulige valg for det samme eksempelfartøyet som over, dersom det leier inn kvote innenfor en begrensning på maksimalt 50 pst. av førstehåndsverdi. Nå kan fartøyet leie inn kvoter tilsvarende en førstehåndsverdi på om lag kr 1,3 mill. I alternativ 1 dobler fartøyet kvotene for hyse og sei. Det kan da øke torskekvoten maksimalt med 32 pst. I alternativ 2 satser fartøyet på hysefiske og leier inn bare 5 pst. torsk og 50 pst. sei. Hysekvoten kan da om lag tredobles. Tilsvarende gjelder dersom fartøyet vil konsentrere seg om seifiske, som vist i alternativ 3.

Figurene illustrerer tilpasninger for et fartøy med bare fiskeritillatelse i torskefiskeriene. For fartøy som også har andre fiskeritillatelser vil kvoteutveksling kunne gjøres i om lag samme omfang dersom fartøyet ønsker å redusere eller øke sine kvoter for alle fiskeslag.

4.2.1.1 Forholdet til eksisterende fleksibilitetsordninger

Selv om eksisterende ordninger bare gir begrenset fleksibilitet, har de har vært relativt populære. Spesielt gjelder dette kvotefleksibilitetsordningen, i de fiskerier der fartøy tillates å overføre kvoter mellom år. Denne ordningen har i stor grad erstattet slumpfiskeordningen, som tidligere ble godt benyttet. Disse ordningene hjelper primært fartøyene i å tilpasse seg den problematikken som ellers ville oppstått rundt full kvoteutnyttelse av alle arter før årsskiftet, men også til en viss grad for sammensetningen av fangsten i løpet av året. Eksempelvis kan man tillate seg å ha noe mer av en art i fangstene enn strengt tatt planlagt og likevel fortsette fisket. Dette løses senere eller neste år gjennom noe mindre fiske av dette. Dette gir imidlertid ikke like stor grad av fleksibilitet som den mulighet et ut- og innleiemarked vil gi.

En kvoteutvekslingsordning, begrenset til utleie av inntil 20 pst. og f.eks. også begrenset til innleie av 50 pst. av årlig førstehåndsverdi fra kvoteporteføljen, vil gi stor økning i fartøyenes fleksibilitet. Selv om enkeltaktører i noen situasjoner vil kunne ha ønske om større utvekslingsmuligheter vil dette sette fartøyene i betydelig bedre stand til å respondere på endringer i viktige variabler, og å utnytte verdipotensialet i kortsiktig tilpasninger. De fleste av dagens fleksibilitetsordninger kan ivaretas godt gjennom utnyttelsen av mulighetene i et slikt marked. Imidlertid kan det fortsatt være behov for en del av disse, enten i en overgangsperiode eller inntil videre. Å oppnå full kvoteutnyttelse rundt årsskiftet vil fortsatt være problematisk for fartøy som setter av kvoter til fiske mot slutten av året. Dette har også sammenheng med at kvotemarkedet antas å bli lite virksomt mot slutten av året, fordi svært få da vil være interesserte i å leie kvoter til fartøyet, og få kvoter vil være tilgjengelige for leie. Kvotefleksibilitet rundt årsskiftet vil derfor fortsatt være relevant. Det vil også være behov for ordningen med leiefartøy fortsatt, da man ved havari eller forlis eller bruk av nybyggsordningen vil kunne ha behov for å fiske hele kvotegrunnlaget med innleid fartøy.

For myndighetenes administrative arbeid vil planlegging, fordeling av kvoter og avviklingen av fisket bli forenklet. Mens Fiskeridirektoratet i dag må justere fartøy- og maksimalkvoter for å oppnå full utnyttelse av norsk totalkvote, vil dette arbeidet i stor grad ivaretas av næringsaktørene gjennom transaksjoner av kvoter som sørger for at fartøykvotene utnyttes tilnærmet fullt ut. Således vil tiltaket trolig innebære en forenkling av kvotesystemet.

4.2.2 Markedsplass for kvoteutveksling

Overføring av kvoter mellom fartøy i dagens system er krevende. En må søke om tildeling av kvote til det aktuelle fartøyet mot at tilsvarende kvote oppgis fra annet fartøy. Dette gjøres i systemer med relativt sett betydelige transaksjonskostnader og der informasjon ofte er vanskelig tilgjengelig.

En ordning med kvoteutveksling bør primært gjøres gjennom en nettbasert plattform der aktører kan legge ut både kvoter til leie og som ønskes leid. For effektiv formidling av informasjon og overføring av kvoter er det viktig at tilgang og bruk er enkel og lite tidkrevende.

For å gi god fleksibilitet til fiskerne kan ordningen praktiseres slik at fangst kan balanseres mot kvote innenfor en viss frist, altså kan fartøy lande fangst uten å inneha nødvendige kvoter, men disse kvotene må skaffes tilveie innen en gitt frist. Dette vil bidra til å avhjelpe håndtering av bifangst og dempe problemer som kan oppstå som følge av at det ikke alltid er kvoter tilgjengelig for handel.

Driften av systemet bør være selvfinansierende, finansiert gjennom transaksjonsavgifter. En godt designet markedsplass vil imidlertid sørge for at transaksjonskostnadene blir lavere, og legge vesentlig bedre til rette for at fornuftige transaksjoner kan gjennomføres. Om transaksjoner skulle gått gjennom meglere eller annonsering, eller andre avtaler mellom to næringsaktører, ville kostnaden per transaksjon normalt bli høyere.

Markedsplassen vil også legge bedre til rette for god informasjon om priser og verdsetting av kvoter. Dette vil gi næringsaktører bedre grunnlag for investeringsbeslutninger og beslutninger om kortsiktig utnyttelse av kvoter. Det vil også legge bedre til rette for transaksjoner av kvoter til de mest effektive aktørene. Alle disse faktorene vil kunne bidra til å høyne verdiskapingen fra de begrensede fiskeressursene.

Ved innføring av tilsvarende systemer i andre lands fiskerier har man opplevd at markedene ikke nødvendigvis har fungert godt. Spesielt i introduksjonsfasen, mens aktørene lærer hvordan systemet kan benyttes. Det vil derfor trolig være behov for en innkjøringsperiode og små justeringer underveis. Også etter dette, og spesielt mot slutten av kvoteåret, kan markedet fungere dårlig, primært som følge av lite tilbud av kvoter. Kvotefaktorer som disponeres av myndighetene gjennom en kvotebeholdningsordning, og som leies ut som kvoter på kvotemarkedet kan bidra til bedret likviditet i markedet og slik avhjelpe aktører med problemer i balansering av fangstsammensetningen i fisket, grunnet uforutsett bifangst.

4.2.3 Oppsummering

Dagens kvotesystem er lite fleksibelt, og dette har medført en rekke tilpassede spesialordninger for enkelte grupper og fiskerier. Manglende fleksibilitet gjennom kvoteåret gjør fiskernes hverdag vanskeligere og bidrar til at fiskeressursene ikke utnyttes optimalt, som går ut over næringens samlede verdiskaping.

En velfungerende kvoteutvekslingsordning vil bidra til økt verdiskaping. Aktører kan optimalisere sine investeringer i fartøy, aktører som kan utnytte kvotene best leier fra andre, behovet for overreguleringer og bifangstreguleringer reduseres og legger til rette for økt spesialisering for å utnytte alle tilgjengelige fiskeressurser. For fiskeindustrien vil en kvoteutvekslingsordning kunne bidra til økt verdiskaping, siden graden av fleksibilitet, kvoteutnyttelse, spesialisering og differensiering i fiskeflåten påvirker fangstadferd, fangstmønster, sesongprofil og utnyttelsen av de tilgjengelige ressursene.

Informasjonen fra markedet for fiskekvoter vil være nyttig for næringsaktører, forvaltning og andre interessenter og kan understøtte deres strategiske og taktiske valg og forvaltningsbeslutninger.

Muligheten til kvoteutveksling kan gi bedre utnyttelse av eksisterende fiskefartøy, og vil slik kunne redusere bruken av strukturvirkemidler ettersom man kan skaffe seg bedre kvotegrunnlag uten å foreta store investeringer ved å bruke strukturkvoteordningen. Bruk av en markedsplass vil også redusere den administrative belastningen myndighetene har med å fordele kvotene slik at totalkvoten utnyttes. Usikkerheten næringsaktørene står overfor vil slik reduseres, da de i større grad vil få garanterte kvoter å forholde seg til, kvoter som kan suppleres eller reduseres gjennom utleiemarkedet.

Aktørene kan utnytte fortrinn knyttet til både spesialisering og diversifisering. Mulighetene til å gjøre dette vil øke når kvoteutveksling tillates. Med dette kan kvotegrunnlaget økes ut over begrensningene i taket på antall kvotefaktorer. Dette setter aktører bedre i stand til å realisere spesialiseringsgevinster. Diversifiseringsstrategier styrkes gjennom at aktørene gis anledning til å leie ut kvoter de ikke har kapasitet til å fiske selv. Siden både fiskebestander og fangstforhold varierer betydelig kan det oppstå situasjoner der kvotene overstiger fartøyets kapasitet. Muligheten til kvoteutveksling vil redusere risikoen ved å inneha en slik kvoteportefølje. Denne effekten gjelder også for spesialiseringsstrategien.

En slik markedsplass vil medføre administrative kostnader. I tråd med praksis i andre land vil disse dekkes inn fra de som bruker ordningen gjennom ulike avgifter.

Det vises til kapittel 3.2 for regjeringens forslag til tiltak.

4.3 Langsiktig tilpassing av fangstkapasitet

Mengden fisk som kan fanges hvert år varierer, først og fremst på grunn av naturgitte forhold. Med god forvaltning kan man sikre et vedvarende høyt utbytte fra bestandene. Dette har man i de fleste land primært oppnådd gjennom å innføre totalkvoter, fartøykvoter samt kontrollsystemer for å sikre at regelverket overholdes. Dette bidrar til at de biologiske ressursene ikke overbeskattes og at høsting av ressursene gir god avkastning på lang sikt.

Når kapasiteten i fiskeflåten er tilpasset ressursgrunnlaget, vil dette gi størst økonomisk overskudd. En flåte med for liten kapasitet vil ikke være i stand til å fullt ut høste de tilgjengelige fiskeressursene, mens en flåte med overkapasitet legger beslag på større arbeids- og kapitalressurser enn nødvendig. At fremtidige kvotestørrelser ikke er konstante, men usikre med betydelig variasjon over tid, gjør det vanskeligere for næringsutøverne å planlegge på lang sikt. De må vurdere behov på fartøysiden og utstyrssiden opp mot forventningene til kvoter, fangstforhold, priser og kostnader.

Myndighetene setter i stor grad rammene for hvordan næringsaktørene kan tilpasse seg for eksempel ved å fastsette krav til fartøyutforming og redskap, bestemme hvordan kvoter skal fordeles og bestemme i hvilken grad det bør åpnes for effektivisering og spesialisering. Myndighetene må imidlertid forholde seg til flere mål for reguleringen av fiskeriene som til dels kan være motstridende. Man skal ikke bare vektlegge økonomiske hensyn, men må også ta stilling til hvordan den geografiske fordelingen av flåten bør være, kvotefordeling på fartøy og fartøygrupper, hvordan sammensetningen av flåten bør være, fordeling av eierskap og grenser for eierkonsentrasjon mv. Ytterligere kompliserende er det at den teknologiske utviklingen medfører at fangstkapasiteten i fiskeflåten over tid stiger og samme mengde fisk kan fanges med færre fartøy og mindre arbeidskraft. Kapasitetsregulerende mekanismer bør derfor ikke gjelde for en begrenset periode eller settes på pause med ujevne mellomrom, men bør, innenfor visse rammer, gi rom for en dynamisk tilpassing over tid.

Det mest sentrale virkemiddelet for å oppnå en fangstkapasitet som over tid er tilpasset ressursgrunnlaget og som samtidig tilrettelegger for lønnsomhet, er sammenslåingsordninger. Det har vært benyttet ulike virkemidler for kapasitetstilpasning i norsk fiskerinæring. De senere årene har primært strukturkvoteordningen gitt mulighet til å øke kvotegrunnlaget til enkeltfartøy gjennom uttak av fartøy fra fiskeriene. Samtidig har strukturkvoteordningen vært innrettet med visse begrensninger. Det er viktig å sørge for at et fremtidig kvotesystem har gode virkemidler for langsiktig tilpassing som gjør det mulig å høste større gevinster av fiskeressursene. Samtidig er det viktig å ha et blikk på de samlede konsekvensene slike virkemidler kan ha, og foreta en grundig vurdering av hvilke begrensninger som bør gjelde.

4.3.1 Nærmere om strukturkvoteordningene

Ordninger som muliggjør rasjonalisering av fiskeflåten er viktige for å legge til rette for produktivitetsfremgang, tilpasning av kapasiteten til fangstgrunnlaget og økt verdiskaping fra fiskeriene. Dette er viktige hensyn som tilsier at kvotesystemet bør inneholde mekanismer som legger til rette for dette også i fremtiden. I dag ivaretas dette primært av strukturkvoteordningen.

Strukturkvoteordning ble innført for kystgruppene ned til 15 meter i 2004 og for havfiskegruppene i 2005, uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning. Frem til da hadde fartøygruppene i havfiskeflåten tidsbegrensede enhetskvoter, noen få hadde eller hadde hatt ordninger hvor grunnkvoter kunne slås sammen uten at disse ble underlagt en slik forhåndsfastsatt tidsbegrensning. I 2007 ble ordningen med strukturkvoter utvidet til å gjelde for fartøy ned til 11 meters hjemmelslengde, og det ble gjeninnført en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på inn til 20 år for årlige strukturkvoter som ble førstegangstildelt fra og med 2008. For strukturkvoter som var førstegangstildelt før 2007, ble det innført en tidsbegrensning på inntil 25 år. Investeringer i strukturkvoter med en begrenset tidshorisont er skattemessig avskrivbare. Ved innføringen av tidsbegrensningen ble det argumentert for at strukturgevinsten skulle fordeles innad i fartøygruppene ved tidsbegrensningens utløp.

Formålet med strukturkvoteordningene har vært å legge til rette for en mer lønnsom fiskerinæring. Dette kan bidra til fornyelse av flåten og til å skape attraktive og lønnsomme arbeidsplasser. I dagens strukturkvoteordning er det flere elementer som kompliserer kvotesystemet for både næringsaktører og forvaltning og reduserer det økonomiske potensialet. I første rekke gjelder dette tidsbegrensningen, kondemneringskravet og bruken av avkortning i flere fartøygrupper, men også kvotetak og begrensninger i å strukturere på tvers av gruppene har betydning. Strukturkvoteordningens begrensninger er utformet med særlig tanke på å nå fiskeripolitiske målsetninger som å bidra til et spredt og variert eierskap og å unngå en ukontrollert nedbygging med uønskede distrikts- og fordelingsmessige konsekvenser som resultat. I utforming av et nytt og fremtidsrettet kvotesystem vil en kritisk gjennomgang av de enkelte elementenes egnethet være nødvendig. Fremtidens kvotesystem trenger en slik ordning, men mulighetene og begrensningene må behandles samlet sett for å balansere ønsket om økonomisk effektivitet mot andre fiskeripolitiske målsetninger.

Sammen med andre forhold har sammenslåingsordningene bidratt til at fiskeritillatelsene har fått betydelig verdi. Teoretisk vil verdien være lik nåverdien av det forventede økonomiske utbyttet av det fremtidige fisket kvoten gir grunnlag for. Usikkerhet og ulike forventninger blant aktører gjør at verdsettingen varierer. Omsetningsverdien av strukturkvoter gir informasjon om den forventede verdien av kvoten. Eksempelvis omsettes 100 basistonn ringnottillatelse i henhold til usikre opplysninger gjerne for 100–140 mill. kroner, mens kvotefaktorer i konvensjonell kystflåte mellom 11 og 15 m hjemmelslengde gjerne omsettes for om lag 2,75 mill. kroner. Benytter vi usikre estimater fra skipsmeglere på alle kvotefaktorer får man en verdi på om lag 120 mrd. kroner. Dette gir et anslag på den realiserte nåverdien av norske fiskeriressurser, gitt dagens reguleringer. Om man gir større frihet i eksempelvis kvotesammenslåing mellom grupper og fartøy kan ressursrenten og verdien av kvotene øke betraktelig. SSB har anslått den potensielle nåverdien av fiskeriressursene, ved optimal utnyttelse, til 230 mrd. 2011-kroner i 2011. Verdiene er trolig høyere i dag.

Om lag halvparten av kvotefaktorene i lukkede fiskerier er strukturkvoter. Nofima har på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet vurdert verdien av strukturkvotene i norske fiskerier, se boks 4.12.

4.3.1.1 Tidsbegrensningen i strukturkvoteordningene

Tidsbegrensningen i strukturkvoteordningene øker kompleksiteten i kvotesystemet. Fordi tidspunktet for at tidsbegrensningen inntreffer ikke er nådd, er det heller ikke etablert en praksis for hvordan fordeling ved utløpet skal håndteres. Dette gjør at tidsbegrensningen gir opphav til usikkerhet. Usikkerheten gjør det mer risikabelt for næringsaktørene å gjennomføre investeringer. Dette kan medføre underinvesteringer når tidspunktet for utløp nærmer seg.

Da tidsbegrensningen ble innført av regjeringen Stoltenberg II, ble det i St.meld. nr. 21 (2006–2007) argumentert for at dette ville bidra til variert eierskapsstruktur, lokalt forankrede rederier og aktivitet langs hele kysten. I tillegg ble det argumentert for at dette ville være mekanismen som sikret at fiskeressursene hører til felleskapet, og ikke blir eiendom for en stadig mindre gruppe næringsaktører.

Det er vanskelig å påvise i hvilken grad tidsbegrensningen faktisk bidrar til variert eierskapsstruktur, lokalt forankrede rederier og aktivitet langs hele kysten. Det er ikke sikkert at det er en vesentlig forskjell på hvilke aktører som bruker strukturkvoteordningen avhengig av om det gjelder en tidsbegrensning eller ikke. Å refordele strukturgevinsten innad i fartøygruppen innebærer en omfordeling mellom allerede etablerte fiskere i fartøygruppen. Tempoet på struktureringsprosessen samt eierkonsentrasjon og geografisk fordeling av strukturkvoter påvirkes også gjennom andre virkemidler, som eksempelvis regionale bindinger, kvotetak og avkortning.

På hvilken måte eksisterende strukturkvoter kan håndteres i et nytt kvotesystem drøftes nærmere i kapittel 4.3.2.

4.3.1.2 Kondemneringskrav

Ved bruk av strukturkvoteordningen stilles det i dag krav om at avgivende fartøy skal kondemneres og at fartøyet som skal kondemneres må være teknisk rustet for å kunne drive fiske. Formålet med dette kravet er at strukturkvoteordningen skal bidra til å redusere den reelle tekniske kapasiteten i fiskeflåten, samlet sett, ikke bare i Norge. I noen tilfeller, og spesielt den første tiden etter innføring av strukturkvoteordning, var dette relativt lite problematisk fra et økonomisk ståsted. Ofte var fartøyet som kvoten ble overført fra foreldet og med svært liten verdi. Samtidig representerte vrakingen lite i forhold til teknisk kapasitet, men kondemneringen betydde at fartøyet ikke ble erstattet av et nytt.

De senere årene har de eldste fartøyene i stor grad allerede blitt vraket, og det er relativt sjelden at det opprinnelig kvoteavgivende fartøyet faktisk blir kondemnert, i hvert fall i gruppene med større fartøy. I stedet erstattes dette av et annet fartøy i dårligere stand og kvotene overføres først til dette før strukturering, slik at det opprinnelige fartøyet fortsatt kan benyttes i fiske. For å tilfredsstille de tekniske kravene slik at erstatningsfartøyet kan godkjennes for fiske kreves det i noen tilfeller en oppgradering av det fartøyet som tas ut av fiske.

Å investere i en oppgradering for så å kondemnere et fartøy er både bedrifts- og samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Ved flere tilfeller er det også importert eldre fartøy som kondemneringsobjekter. En slik tilpasning tyder på at det er lite overskuddskapasitet igjen i den norske fiskeflåten, og at behovet for et kondemneringskrav ikke er like stort i dag. Selv om kapasitetsproblematikken er mindre relevant i norske fiskerier, kan det imidlertid være tilfeller der uttatte fartøy eksporteres og bidrar til kapasitetsøkning i andre lands fiskerier der problematikken er større.

Kondemneringskravet er imidlertid fortsatt relevant i noen fartøygrupper. I noen av kystflåtens grupper kan det fortsatt være et viktig hensyn at man reduserer kapasiteten i fiskeflåten. Ordningen vil ellers kunne bidra til kapasitetsoppbygging i åpne grupper.

4.3.1.3 Kvotetak

Et av virkemidlene i strukturkvoteordningen har vært å sette kvotetak for tildeling av kvoter for det enkelte fartøy. Kvotetak setter en øvre grense for hvor mange kvotefaktorer som kan samles på hvert fartøy, og begrenser dermed konsentrasjonen på både fartøy- og gruppenivå. I tillegg er det også satt begrensninger på fartøyeiers andel av den totale kvoten for enkelte fartøygrupper for å unngå en for sterk eierkonsentrasjon. Kvotetakene er i dag, sammen med gruppeinndelingen, en av strukturkvotesystemets viktigste begrensninger. Kvotetakene har blitt endret ved flere anledninger av skiftende regjeringer. Dette skyldes at strukturering ikke er noe man gjør seg ferdig med en gang for alle. Strukturering vil skje som følge av produktivitetsøkning, og endringer i pris og markedssituasjonen. Kvotetakene legger da rammene for å øke driftsgrunnlaget for enkelte fartøy.

Kvotetakene har slik vært en dynamisk størrelse. Ettersom kvotetakene begrenser hvor store kvoter enkeltfartøy kan tilegne seg, er de viktige for hvor mange fartøy man har i gruppen. Hva som er et fornuftig nivå på kvotetakene vil være en politisk beslutning og avhenge av hvordan man prioriterer i balansen mellom økonomisk effektivitet og konsentrasjon av kvotene.

Med unntak av noen få fartøygrupper (torsketrål, seitrål og konvensjonelle havfiskefartøy), har en stor andel av fartøyene i de fleste fartøygruppene et stykke igjen før de når dagens kvotetak.

Heving av kvotetak har i første rekke vært nyttig for de fartøy som har utnyttet ordningen fullt ut og ønsker ytterligere økt kvotegrunnlag, samt for de avgivende fartøy som ble tatt ut av fisket og fikk kompensasjon for dette. For de øvrige fartøyene har endringene på kort sikt hatt liten betydning.

Innføring av kvotefaktor som beregningsenhet for kvote i alle fartøygruppen vil medføre at noen av bestemmelsene om kvotetakene må skrives om. Dette kan gjøres uavhengig av nivået på kvotetakene.

4.3.1.4 Avkortinger

Bruk av strukturkvoteordningen i kystgruppene, blant konvensjonelle havfiskefartøy og i ringnotgruppen medfører avkorting av kvoten som tildeles det mottakende fartøyet. I kystgruppene avkortes kvoten til mottakende fartøy med 20 pst. I ringnotgruppen varierer avkortningen mellom 5 og 40 pst. avhengig av hvor det avgivende og det mottakende fartøyet var registrert som hjemmehørende på et gitt skjæringstidspunkt. Størst avkorting er det ved uttak av fartøy i nord der fartøy i sør tildeles strukturkvote (40 pst.). For konvensjonelle havfiskefartøy avkortes strukturkvoten med 20 pst. ved uttak av fartøy i nord til fordel for fartøy i sør. Avkortningene fordeles blant alle fartøy i samme reguleringsgruppe. For øvrige grupper som har adgang til strukturkvoteordningen skjer det ingen avkorting.

Det økonomiske insentivet som driver bruken av strukturkvoteordningen er primært at verdien av å utnytte en kvote ofte kan være høyere for en annen fisker enn den som i dag disponerer det aktuelle kvotegrunnlaget, enten fordi den ene driver mer effektivt enn den andre, eller fordi det uavhengig av den enkeltes effektivitet kan være mer lønnsomt å konsentrere kvotegrunnlaget på ett fartøy. Da vil begge aktører kunne tjene på å inngå en avtale om å konsentrere kvotegrunnlaget. Ved avkortning er det meningen at denne andelen skal fordeles mellom alle gjenværende aktører i aktuell fartøygruppe. Bruken av ordningen vil på den måten begrenses. Når kvoten avkortes med 20 pst., blir det vanskeligere å finne aktører å handle med. I en tidlig fase vil det gjerne være mange som i mindre grad utnytter kvotene eller har høye driftskostnader, slik at det vil være relativt lett for næringsaktørene å finne frem til aktører det er lønnsomt å inngå avtale med. Etter hvert kan dette bli vanskeligere, og omsetningstakten vil kunne gå ned. Avkortinger bidrar til ytterligere forsterkning av denne effekten. Begrensningen i strukturering gjennom avkortinger fører til at kapasitetstilpasningen kan stoppe på et høyere kapasitetsnivå enn det mest effektive.

Avkortingsreglene er et virkemiddel som begrenser bruken av strukturkvoteordningene i tillegg til formålet om å refordele en strukturgevinst umidderlbart. Avkortingssatsen kan endres dersom man opplever at denne hemmer effektiviseringsprosessen i for sterk grad, eller om man mener prosessen bør begrenses. Dermed er avkortingsmekanismen også et virkemiddel som kan regulere insentivene for graden av strukturering.

4.3.1.5 Kvotepakker

Flere av dagens konsesjons- og adgangsgrupper gir rett til å drive fiske etter flere kvoteregulerte fiskeslag. Dette kaller vi kvotepakker. Eksempelvis vil et fartøy med ringnottillatelse i utgangspunktet tildeles kvoter for både sild, makrell og lodde. Dette har bidratt til å legge til rette for forskjellige driftstilpasninger i fiskeflåten, unngå kompliserte systemer for å håndtere bifangst, og i denne forbindelse redusere incentivene for utkast av fisk.

I store deler av havfiskeflåten utnytter fartøyene i hovedsak sine kvoter fullt ut. I kystflåten er det imidlertid større variasjon i fartøyenes kvoteutnyttelse. Mange prioriterer kun artene som gir høyest marginalutbytte, eksempelvis torsk, og utnytter ikke fullt ut øvrige arter. Dette skaper problemer for forvaltningen, og krever gjerne bruk av overregulering og refordeling av kvoter mellom fartøygrupper. Disse reguleringene gir usikkerhet som kan hemme fartøy som ser muligheter i å spesialisere seg på slike fiskeslag og reduserer muligheten til å utnytte stordriftsfordeler. Den uforutsigbare og ofte lite målrettede råstofftilgangen gir også foredlingsindustrien utfordringer med å utvikle gode industrielle konsepter, både av produksjons- og markedsføringsmessig art. Å åpne for at et fartøy som er tildelt en fiskeritillatelse som omfatter flere kvoteregulerte fiskeslag kan oppgi kvotegrunnlaget for noen av fiskeslagene vil i større grad gi næringsaktørene adgang til å spesialisere seg innenfor mindre utnyttede fiskerier, og er et tiltak som vil kunne øke verdiskapingen i fiskerinæringen.

Formålet med grunnkvotepakkene har ikke vært å begrense fiskernes handlingsrom. Det har vært en pragmatisk tilnærming for forvaltning og for å legge til rette for næringsaktørenes behov. Behovet for å opprettholde kvotepakkene er i mindre grad til stede i dag. Behovet for dekning av bifangst kan overlates til fartøyeier gjennom bruk av markedsplassen for utveksling av kvoteandeler som foreslås etablert.

4.3.1.6 Geografiske begrensninger

Det har lenge vært et politisk mål om en geografisk differensiert flåte. Derfor finnes det ulike geografiske begrensninger i strukturkvoteordningene. For konvensjonelle kystfiskefartøy i torskefiskeriene kan strukturering som hovedregel bare skje innad i landsdelene. Tidligere var dette begrenset til innad i samme fylke. Torsketrålere i Sør-Norge kan ikke tildeles strukturkvoter med opprinnelse i fartøy som var registrert i Nord-Norge ved et gitt skjæringstidspunkt. Formålet med disse begrensningene er primært å sikre diversitet i fiskeflåten gjennom å opprettholde den geografiske fordelingen av kvotegrunnlaget. For ringnotgruppen har ulike avkortingssatser samme formål.

4.3.1.7 Gruppeinndeling

Strukturkvoteordningen kan med dagens system i hovedsak benyttes mellom fartøy i samme gruppe. Den norske fiskeflåten består av relativt mange grupper. En del av disse er gjennom strukturvirkemidler og andre forhold blitt redusert til et relativt lite antall tillatelser og fartøy. Eksempelvis var det ved utgangen av 2018 gitt tillatelser for fire seitrålere, 24 pelagisk trål, fire nordsjøtrål og 17 NVG-/makrelltrål. Opprettholdelse av små grupper medfører kompleksitet i kvotesystemet dersom sammenslåing av kvotefaktorer og utveksling av kvoter skal begrenses til fartøygrupper. I disse gruppene kan det begrensede antallet fartøy medføre samfunnsøkonomisk tap gjennom at markedene for sammenslåing og kvoteutveksling blir svært små.

Seitrålgruppen består i dag av fire fartøy hjemmehørende i Møre og Romsdal. Kvoteutvalget foreslo at denne fartøygruppen ble slått sammen med torsketrålerne gitt at de deler noe av fiskegrunnlaget (sei i nord og sør), seitrålerne tildeles kvote av torsk og hyse fra kvoten som er avsatt til trålerne, de holder til i samme fylke (11 av 36 torsketrålkonsesjoner er hjemmehørende i Møre og Romsdal) og det er åpnet for en viss grad av strukturering mellom de to gruppene. En sammenslåing av disse gruppene i reguleringssammenheng vil forenkle arbeidet til fiskerimyndighetene, samtidig som seitrålernes fartøykvoter for torsk og hyse kan omgjøres til faste kvotefaktorer i en størrelsesorden på henholdsvis 0,15 på torsk og 0,44 på hyse. Det ville for seitrålernes del i 2018 utgjort en andel på 0,68 pst. av trålkvoten på torsk og 1,98 pst. av trålkvoten på hyse.

Fartøyene med nordsjøtrål-/pelagisk tråltillatelse er i både geografisk tilhørighet, utforming og fangstmønster relativt like ringnotfartøyene. Fartøyene i pelagisk trål-gruppen er i all hovedsak mellom 50 og 70 m lange og er registrert i Hordaland og Møre og Romsdal. Litt under halvparten har tillatelse for både pelagisk trål og ringnot. De resterende har tillatelsene NVG-trål og makrelltrål, og deltar dermed i de samme hovedfiskeriene. Tabell 4.3 gir en oversikt over kombinasjonene av fisketillatelsene de aktuelle fartøyene innehar.

Det er betydelig variasjoner mellom fisketillatelsene i hvordan kvotene tildeles til enkeltfartøy. Denne problematikken vil løses med faste og harmoniserte kvotefaktorer. Det er også visse forskjeller mellom kvotetakene for de ulike fisketillatelsene. I ringnotgruppen er kvotetaket 850 basistonn. For gruppen pelagisk trål kan det ikke tildeles kvoter større enn tilsvarende 1000 tonn for de fiskeslagene som reguleres gjennom kvotefaktorer, og en kvote tilsvarende to fartøykvoter- eller maksimalkvoter, inkludert fartøyets egne kvoter, for de øvrige fiskeslagene. I ringnotgruppen er det også bestemmelser om avkortninger. Disse forholdene må gjennomgås og harmoniseres ved en sammenslåing av de aktuelle fartøygruppene. For flere av tillatelsene er det også tildelt tidsavgrensede strukturkvoter. En modell for fordeling av disse ved utløpsdato er å fordele dem innen reguleringsgruppen. I en eventuelt sammenslått reguleringsgruppe vil det måtte avklares om strukturgevinsten skal fordeles på fartøyene fra den opprinnelige gruppen eller på fartøyene i den nye sammenslåtte gruppen.

4.3.2 Tidsbegrensning og konvertering av tildelte strukturkvoter

Da strukturkvoteordningen ble vurdert av Stortinget ved behandlingen av St.meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten ble strukturkvoteordningen videreført i justert form. Det ble innført en tidsbegrensning på 25 år for årlige strukturkvoter som allerede var tildelt første gang, og en tidsbegrensning på 20 år for årlige strukturkvoter som ennå ikke var tildelt første gang. Det ble uttrykt at strukturgevinsten skulle fordeles tilbake til gruppene når tidsbegrensningen løper ut. Ordningen ble også utvidet til å gjelde for fartøygruppene i kystflåten med hjemmelslengde over 11 meter (13 meter for makrellnot).

Strukturkvoteordningen har vært benyttet i utstrakt grad i de fleste fartøygruppene, og om lag 50 pst. av norske fiskefartøys kvotegrunnlag er i dag basert på strukturkvoter.

Figur 4.7 viser utløpsdatoen for strukturkvotefaktorene i gruppene konvensjonelle havfiskefartøy, ringnot og torsketrål. Et stort flertall av tidsbegrensningene i alle gruppene inntreffer 31.12.2032. Dette har sammenheng med at for strukturkvotene som ble tildelt første gang før 2007 inntreffer tidsbegrensningen ved utløpet av 2032, ettersom disse ble gitt en varighet på 25 år fra og med 2008. I tillegg kommer strukturkvotene som ble tildelt første gang etter strukturstoppen. For disse gjelder en tidsbegrensning på 20 år som vil inntreffe fortløpende årlig fra 31.12.2027.

Figur 4.8 viser fordelingen av utløpsår for strukturkvotefaktorene for konvensjonelle kystfiskefartøy og kystnotfartøy, NVG-sild. Her vil tidsbegrensningen inntreffe tidligere for en betydelig større andel av strukturkvotene enn hva som er tilfelle for havfiskegruppene. Dette har sammenheng med at en stor del av kystflåten, fartøyene mellom 11 (13 for makrellnot) og 15 meter hjemmelslengde først fikk tilgang til strukturkvoter fra 2007, med første tildeling fra 2008, og bruken av ordningen var da relativt høy i disse gruppene.

Kvoteutvalget var samlet i spørsmålet om at tidsbegrensningen både kompliserer kvotesystemet og skaper usikkerhet for næringsaktørene. Utvalget gikk derfor inn for at strukturkvoter burde konverteres til grunnkvoter i overgangen til et nytt kvotesystem.

Usikkerheten som tidsbegrensningen gir opphav til kan gjøre det mer risikabelt å foreta langsiktige investeringer i næringen, og kan i neste omgang hindre innovative, verdifremmende satsinger. Dette er et argument som taler for at tidsbegrensningen bør få en avklaring, heller før enn siden.

Å legge til rette for en avvikling av tidsbegrensningen gjennom konvertering av strukturkvoter ville være et tiltak som reduserer den usikkerheten som tidsbegrensningen skaper, samtidig som det forenkler kvotesystemet. En forlengelse av tidsbegrensningen mot en konvertering er også et tiltak som vil kunne begrense omfanget av denne usikkerheten, dersom konverteringen innebærer at en andel av strukturkvotene omgjøres til grunnkvoter uten samme tidsbegrensning. En forlengelse av tidsbegrensningen innebærer også at tidspunktet for når tidsbegrensningen inntreffer forskyves, som i neste rekke innebærer at denne usikkerheten begrenses på kort sikt.

4.3.2.1 Konvertering av strukturkvoter

En konvertering innebærer at fartøyet beholder en andel som tilsvarer verdien av å utnytte strukturkvotegrunnlaget frem til tidsbegrensningen inntreffer, mens den resterende delen av strukturkvoten, kalt strukturgevinsten, kan fordeles på ulike måter, eksempelvis tilbakeføres til gruppen. Da tidsavgrensningen ble innført i 2007, ble det argumentert for at strukturgevinsten skulle fordeles mellom de gjenværende fartøyene i gruppene ved tidsbegrensningens utløp. Dersom strukturgevinsten fordeles mellom alle fartøyene i gruppen, i tråd med intensjonene som lå til grunn da tidsbegrensningen ble innført, lar man de opprinnelige prinsippene for fordeling ligge til grunn, samtidig som man fremskynder tidspunktet for fordeling av strukturgevinsten.

I prinsippet kan en konvertering gjøres både tvungen eller frivillig. En tvungen konvertering kan imidlertid oppfattes som urimelig og kan tenkes å slå uheldig ut for enkeltaktører.

Med frivillig konvertering kan en ikke garantere at alle benytter seg av konverteringsmuligheten. Dette vil komplisere kvotesystemet. For eksempel er det tenkelig at enkelte aktører vil spekulere i at betingelsene for konvertering over tid vil bedres, fordi myndighetene skal sikre seg at alle velger å benytte seg av muligheten. Dersom man lar konverteringsmuligheten være løpende, uten en forhåndsfastsatt frist, øker risikoen for en slik spekulasjon, og samtidig gjøres konverteringen mer ressurskrevende for forvaltningen. For å motvirke slik spekulasjon, og legge til rette for en forvaltningsmessig enkel gjennomføring, kan det være hensiktsmessig å sette en frist for søknad om konvertering, eksempelvis tre måneder. Konverteringen frigjør en strukturgevinst. Søkes det ikke innen fristen, vil strukturkvotene videreføres og tildeles årlig inntil den opprinnelige tidsbegrensningen inntreffer. Det vil således alltid ligge en grad av risiko knyttet til hva som vil skje på fremtidige tidspunkt, siden dette ikke kan besluttes med endelig virkning nå.

En økonomisk gunstig ordning som reduserer usikkerhet, vil gi insentiver for aktørene til å søke om konvertering.

4.3.2.2 Valg av diskonteringsrente ved konvertering

I verdsettelsen av den gjenværende perioden for strukturkvotegrunnlaget benyttes en nåverdibetraktning. I nåverdibetraktningen er valget av diskonteringsrente en vesentlig faktor. Diskonteringsrenten er et risikojustert avkastningskrav som skal reflektere tidsverdien av penger og risiko i den kontantstrømmen som strukturkvotegrunnlaget genererer. Å fastsette riktig avkastningskrav i en sektor er en faglig krevende øvelse, og vil blant annet avhenge av særtrekk ved investeringsobjektet.

Det er vanskelig å vurdere hvor risikabel kontantstrømmen fra et fiskefartøy kan anses å være. Hvor risikabel kontantstrømmen er, vil også variere mellom aktører, avhengig av deres individuelle sammensetning av investeringer. For aktører med investeringsporteføljer som ikke er veldiversifiserte, vil risikoen være høyere. Avkastningskravet til den enkelte fartøyeier og antall gjenværende år for tildeling vil være avgjørende for hvor stor andel av strukturkvoten fartøyet må beholde ved en konvertering for at nåverdien skal være om lag lik nåverdien dersom strukturkvotene faller tilbake etter den planen som ligger i nåværende ordning. Figur 4.9 viser hvor stor andel av strukturkvotegrunnlaget en fisker vil ønske å beholde på fartøyet for å anse konverteringsmuligheten som attraktiv avhengig av når tidsbegrensningen inntreffer, med tre ulike avkastningskrav.

Legger en som forutsetning at strukturgevinsten skal fordeles mellom alle gjenværende fartøy i gruppen, øker dette verdien av å konvertere strukturkvoter ettersom det i praksis innebærer at en selv også nyter godt av fordelingen av strukturgevinsten. Størrelsen på kvotegrunnlaget som vil fordeles tilbake til det enkelte fartøy ved konvertering vil avhenge av fordelingsbrøken i den enkelte gruppe, som grovt sett vil avhenge av hvor mange fartøy som finnes i den angjeldende gruppen. Dersom det er 100 fartøy i en gruppe ved konverteringstidspunktet, og disse skal fordele en jevnbyrdig andel av strukturgevinsten seg imellom, vil den enkelte fisker i denne gruppen vite at dersom han velger å konvertere, vil 1 pst. (en hundredel) av strukturgevinsten som stammer fra fartøyets kvote fordeles tilbake til fartøyet. I noen grupper er det såpass mange fartøy at denne effekten vil være av mindre betydning. I andre grupper kan dette være en vesentlig effekt. I fartøygruppen for konvensjonelle havfiskefartøy, hvor det er 26 fartøy, vil et fartøy i snitt få tilbake om lag 4 pst. av strukturgevinsten fra eget strukturkvotegrunnlag.

Gjennomgangen viser at det er vanskelig å fastsette et entydig riktig avkastningskrav, men at dette trolig ligger i størrelsesorden 6–8 pst. Her vil aktørenes forventninger til kvotestørrelse og priser kunne variere betydelig, og medføre variasjoner i verdsettingen. Også mellom fiskerier er det rimelig å forvente ulik økonomisk utvikling fremover, slik at ulik kvoteportefølje kan gi grunnlag for ulike fremtidsvurderinger. Det er også knyttet usikkerhet til hvordan strukturgevinsten skal behandles ved tidsbegrensningens utløp, noe som igjen trekker i retning av et noe lavere avkastningskrav ved konvertering. På den annen side vil hensynet til at de som har fartøy som er tildelt strukturkvoter skal finne det formålstjenlig å konvertere disse, trekke i retning av et høyere avkastningskrav. Legger en til grunn at konvertering skal være frivillig, og ikke pålegges, kan det være viktig å legge til rette for at flest mulig, også aktørene med de høyeste avkastningskravene, skal finne det formålstjenlig å konvertere strukturkvoter.

I de videre beregningene av effekter legges det etter dette til grunn en diskonteringsrente på 10 pst.

4.3.2.3 Konverteringsresultater for grupper og eksempelfartøy

Konverteringen vil få betydning for fordelingen av kvotegrunnlaget mellom enkeltfartøy ettersom mange har benyttet strukturkvoteordningen i ulik grad og til ulik tid. I dette delkapitlet illustreres effektene av konvertering (konverteringsalternativet) sammenlignet med at strukturkvotene retildeles inntil den opprinnelige tidsbegrensningen inntreffer (tidsbegrensningsalternativet) gjennom eksempelfartøy som har liten og høy struktureringsgrad.

Ettersom det forutsettes at strukturgevinsten føres tilbake til gruppen, fører dette isolert sett til at alle fartøy får økt sitt kvotegrunnlag når tidsbegrensningen inntreffer. På den andre siden får alle fartøy som konverterer strukturkvoter reduserte kvoteandeler ved konvertering. Det er her to effekter som trekker i ulik retning. Det enkelte fartøy som har strukturert får altså redusert sitt kvotegrunnlag når tidsbegrensningen inntreffer og strukturgevinsten fordeles mellom fartøy i gruppen, men fartøyet får også økt kvotegrunnlaget når det får tilført sin andel av strukturgevinsten fra de andre fartøyene i gruppen. Det antas at strukturgevinsten fordeles blant alle fartøyene proporsjonalt etter grunnkvote, jf. punkt 4.3.2.4. Strukturgevinsten utgjør mellom 32 og 36 pst. av strukturkvotene i de ulike tillatelsene avhengig av når struktureringen fant sted. De to alternativene gir betydelige forskjeller over tid og i sluttresultat. Kvalitativt gir modellene samme utslag – høyt strukturerte fartøy reduserer sitt kvotegrunnlag i begge modellene, og motsatt for lite strukturerte fartøy.

Effektene av de to alternativene er illustrert i figur 4.10 med utgangspunkt i to eksempelfartøy i gruppen konvensjonelle havfiskefartøy. Eksempelfartøyene har henholdsvis høy og lav struktureringsgrad. Med konverteringsalternativet kommer endringene med en gang, og det høyt strukturerte fartøyet får redusert sitt kvotegrunnlag med om lag 8 pst. sammenliknet med utløpsalternativet. Med opprinnelig tidsbegrensning vil fartøyet ha en periode uten endring, før kvoten øker, ettersom det blir tildelt andeler av strukturgevinsten når de første strukturkvotene utløper. Deretter reduseres kvotegrunnlaget fordi tidsbegrensningen inntreffer for fartøyets kvoter. Til slutt ender kvotegrunnlaget på et nivå 26 pst. lavere enn utgangspunktet. Med konverteringsalternativet vil dette fartøyet ha et kvotegrunnlag som er 24 pst. høyere enn tilsvarende kvotegrunnlag ved tidsbegrensningsalternativet etter at tidsbegrensningen inntreffer.

Det lite strukturerte fartøyet ville med konverteringsalternativet umiddelbart få økt sitt kvotegrunnlag med 32 pst. Med tidsbegrensningsalternativet vil dette fartøyet i siste del av perioden få økt sitt kvotegrunnlag med 114 pst.

Det er viktig å presisere at dette forutsetter at det ikke tillates ytterligere strukturering i perioden. Uten denne forutsetningen ville bildet blitt mer komplisert, men kvalitativt det samme.

Eksempelfartøyene illustrerer at tidsforløpet for kvotegrunnlaget vil være vesentlig forskjellig mellom konverteringsalternativet og tidsbegrensningsalternativet.

I figur 4.11 er endringene per 2038 sammenlignet med dagens kvotegrunnlag for hvert enkelt fartøy i gruppen for konvensjonelle havfiskefartøy presentert. Endringene er generelt mindre ved konverteringsalternativet enn ved å la strukturkvotene løpe ut til opprinnelig tidsbegrensning. Med konverteringsalternativet avgir litt over halvparten av fartøyene kvotefaktorer. De som avgir kvotefaktorer i konverteringsalternativet vil avgi mindre enn ved tidsbegrensningsalternativet. De fartøyene som er lite eller ikke strukturert vil foretrekke tidsbegrensningsalternativet fremfor konverteringsalternativet.

Store endringer i kvotegrunnlag over kort tid kan skape problemer for fartøyenes drift. Redusert fangstgrunnlag vil gå ut over fartøyets økonomiske resultater og medføre redusert mannskapsbehov. Redusert kvotegrunnlag kan helt eller delvis kompenseres for gjennom investering i nytt kvotegrunnlag dersom dette er tilgjengelig. Ettersom det legges til grunn at en konvertering av strukturkvoter er frivillig, vil fartøyeiere imidlertid kunne velge å avstå fra å konvertere dersom de ikke finner det kostnadssvarende. Disse vil samtidig få tilført kvotegrunnlag i den grad andre fartøyeiere velger å konvertere, og vil således få økt sitt kvotegrunnlag på kort sikt. Denne kortsiktige økningen kommer imidlertid med en forholdsvis stor kvotereduksjon på det tidspunkt tidsbegrensningen inntreffer. Fartøy som får en nettoøkning i kvotegrunnlaget, som eksempelfartøyet med lav strukturgrad, vil kunne oppleve svært store økninger i kvotegrunnlaget. Da er det også rimelig å anta at disse vil leies ut på det kortsiktige markedet, eventuelt foreta en langsiktig kapasitetstilpasning, for å beholde forholdsmessigheten mellom fangstgrunnlag og kapasitet, om det skulle utgjøre et problem.

4.3.2.4 Fartøygrupper og konverteringsnøkler

Selv om det er en uttalt intensjon at strukturgevinsten ved tidsbegrensningens utløp skal fordeles tilbake til fartøygruppene, er det ikke entydig hva dette innebærer for alle fartøygrupper. Dersom kystflåtens gruppeinndeling etter hjemmelslengde erstattes av en gruppeinndeling etter faktisk lengde, medfører det at fartøy i kystflåten med større faktisk lengde enn hjemmelslengde vil plasseres i ny gruppe basert på faktisk fartøylengde i det nye kvotesystemet.

En kan i prinsippet både se for seg at strukturgevinsten skal fordeles med utgangspunkt i gammel og ny gruppestruktur. Ettersom både antall fartøy og struktureringsgrad varierer avhengig av hvordan gruppene defineres før omfordelingstidspunktet, vil disse alternative tilnærmingene påvirke hvordan strukturgevinsten fordeler seg, både gruppevis og for enkeltfartøy. Det vil også være av betydning hvilket skjæringstidspunkt man benytter. Settes dette tidspunktet frem i tid, vil det åpne opp for mulige tilpasninger. Videre er det til enhver tid tillatelser som ikke er tildelt et bestemt fartøy, for eksempel hvis fartøyet er solgt og det ennå ikke er anskaffet et erstatningsfartøy. Når disse tillatelsene skal innplasseres i ny gruppe på bakgrunn av faktisk lengde, kan man eksempelvis knytte dette til tillatelsens hjemmelslengde eller planlagt lengde på fartøy som måtte være under bygging.

Figur 4.12 viser med utgangspunkt i kystflåtens fiske etter torsk nord for 62°N hvordan lengdegruppenes relative andel av kvotefaktorer fordeler seg med dagens inndeling (Finnmarksmodellen) og to ulike modeller (Modell 1 og 2). Beregningene er gjort med utgangspunkt i kvotefaktorenes fartøytilknytning per november 2018. Det er av forenklende hensyn forutsatt at alle fartøy velger å benytte muligheten til å konvertere frivillig.

Modell 1: Strukturkvotene konverteres og strukturgevinsten fordeles mellom tillatelser med samme hjemmelslengde. Deretter plasseres fartøyene i ny gruppestruktur basert på faktisk lengde.

Modell 2: Fartøyene inndeles i grupper etter faktisk lengde og deretter konverteres strukturkvotene og strukturgevinstene fordeles til gruppene etter faktisk lengde. Nærings- og fiskeridepartementets utregninger. Det er forutsatt at kvotefaktorer uten fartøytilknytning på beregningstidspunktet er knyttet til det fartøyet kvotefaktorene sist var tilknyttet.

Hvilken tilnærming en velger å benytte, vil til en viss grad være et fordelingsspørsmål. Spørsmålet har imidlertid også betydning for hvilken grad av effektivisering man ønsker å legge til rette for. Så lenge dagens praksis med hjemmelslengde og fartøyutforming har fått gjelde, har fiskerinæringen utviklet seg i retning av større, mer effektive fartøy. Disse fartøyene har gjerne skaffet seg større kvotegrunnlag, og tar de dette med seg til ny gruppe før omfordeling, legger det overordnet sett til rette for en viss større grad av samling av kvoter på større fartøy.

Et knapt flertall i kvoteutvalget foreslo at den delen av strukturgevinsten som fordeles til fellesskapet i sin helhet skal fordeles på fartøyene i de respektive fartøygrupper slik de i dag er definert, altså før ny gruppestruktur defineres. I de etterfølgende fremstillingene legges dette prinsippet til grunn, altså modell 1.

4.3.2.5 Fordeling av strukturgevinst innad i fartøygrupper

Et annet forhold av betydning for spørsmålet om fordeling av strukturgevinst som ikke er entydig avklart, er hvilken fordelingsnøkkel som skal benyttes ved fordeling mellom fartøy.

Det er flere fordelingsprinsipper som kan legges til grunn ved fordeling av strukturgevinst. En kan tenke seg at kvotegrunnlaget fordeles flatt mellom alle gjenværende fartøy i gruppen, at det tas utgangspunkt i størrelsen på fartøyenes grunnkvoter før fordelingstidspunktet eller at man benytter summen av grunn- og strukturkvotene for det enkelte fartøy. Alternativene har ulike fordelingsvirkninger, i dette tilfellet mellom enkeltfartøy innad i gruppene.

Fordelingen av strukturgevinsten vil for enkeltfartøy variere, avhengig av hvilket fordelingsprinsipp man benytter. Dersom man benytter summen av grunn- og strukturkvotene som fordelingsnøkkel vil fordelingen bli nærmere utgangspunktet før omfordeling, nettopp fordi fartøy som er tildelt strukturkvoter får en større andel av strukturgevinsten. Med grunnkvoter som fordelingsnøkkel vil fartøy med lav struktureringsgrad komme relativt godt ut. Fartøy med liten sum kvotefaktorer vil komme bedre ut dersom gevinsten fordeles likt på alle.

Figur 4.13 viser utslag av de ulike fordelingsprinsippene på enkeltfartøy i ringnotgruppen. I fremstillingen er det av enkelhetshensyn forutsatt at alle fartøy velger å benytte muligheten til å konvertere frivillig. Grafen angir prosentvis endring i basistonn ved fordeling av strukturgevinsten i forhold til det fartøyet disponerer i dag. Det er avstanden mellom de tre linjene som angir utslaget av de ulike fordelingsprinsippene. Det er betydelige forskjeller mellom fartøyene. Det er imidlertid relativt små forskjeller mellom de ulike fordelingsmodellene for denne gruppen. For noen enkeltfartøy er det større forskjeller mellom modellene, eksempelvis fartøy nr. 55 som med flat fordeling øker med 16 pst., med fordeling etter grunnkvote 10 pst. og med fordeling etter sum av grunn- og strukturkvote med 8 pst.

Som nevnt tidligere, er valg av fordelingsnøkkel i første rekke et fordelingsspørsmål. Forskjellene mellom fordeling etter grunnkvoter og flat fordeling har i all hovedsak sammenheng med størrelsen på grunnkvoten. Fordeling etter summen av grunn- og strukturkvote vil gi de som har benyttet seg av struktureringsordningen en relativt større andel av strukturgevinsten. I dagens system fordeles strukturgevinsten ved avkorting av strukturkvoter proporsjonalt med fartøyenes grunnkvoter. Dette prinsippet er derfor lagt til grunn for fordeling av strukturgevinst ved tilbakefall i de etterfølgende utregningene.

4.3.2.6 Forlengelse av tidsbegrensning med konvertering

Et alternativ til å åpne for konvertering av strukturkvoter til kvotefaktorer uten tidsbegrensning, er å åpne for forlengelse av tidsbegrensningen med eksempelvis 10, 15 eller 20 år. Dette kan gjøres ved å opprette en frivillig søknadsordning der innvilgelse innebærer at fartøyet gjennom konvertering beholder en andel av strukturkvotegrunnlaget fram til den nye tidsbegrensningen inntreffer, mens den resterende andelen, kalt strukturgevinsten, kan fordeles på ulike måter, eksempelvis innad i gruppen.

Dette er også et tiltak som vil kunne begrense usikkerheten tidsbegrensningen gir opphav til, fordi strukturgevinsten ikke vil underlegges tilsvarende tidsbegrensning. En forlengelse av tidsbegrensningen innebærer også at usikkerheten begrenses på kort sikt. Samtidig innebærer det at kvotesystemet videreføres med ulike typer kvotefaktorer. Dette vil opprettholde en viss kompleksitet i kvotesystemet, og vil på lengre sikt kunne gi opphav til ny usikkerhet om fremtidig fordeling.

Dersom en ønsker å legge til grunn at aktørene skal opprettholde samme insentiv til å konvertere ved forlengelse av tidsbegrensningen, vil det innebære at strukturgevinsten blir mindre. Dette er en konsekvens av at en forlengelse av tidsbegrensningen isolert sett er mindre verdifull enn en avvikling av tidsbegrensningen. Aktørene vil dermed ønske at fartøyet beholder en større andel av strukturkvotegrunnlaget.

Tabell 4.4 viser andelen strukturkvoter i ulike fartøygrupper sammenlignet med det totale kvotegrunnlaget i fartøygruppen (struktureringsgrad). I tillegg vises strukturgevinstens potensielle størrelse som andel av hele fartøygruppens kvotegrunnlag. Tabellen viser at strukturgevinsten på visse premisser blir om lag 15 pst. mindre dersom man gir et tilbud om forlengelse av tidsbegrensningen heller enn konvertering uten tidsbegrensning. I tabellen er det lagt til grunn en diskonteringsrente på 10 pst. samt at tidsbegrensningen forlenges med 15 år.

Dette vil være et tiltak som i praksis vil være svært likt å implementere som en konvertering uten tidsbegrensning. De fordelingsmessige virkningene av dette tiltaket vil kvalitativt sett også være svært likt konsekvensene av en konvertering til grunnkvoter, slik det er redegjort for i 4.3.3.1–4.3.3.4. Forslaget skiller seg imidlertid ved at det ved konverteringstidspunktet vil være en mindre strukturgevinst til omfordeling. På den andre siden vil det være en strukturgevinst når den nye tidsbegrensningen utløper på et senere tidspunkt.

4.3.3 Etablering av fellesskapets kvotebeholdning

Forslaget om innføring av faste kvotefaktorer er et viktig forenklingstiltak. Det kan likevel være utfordrende å forene dette forenklingstiltaket med noen andre tiltak, som avkorting i strukturkvoteordninger. Dette kan løses ved at avkortede kvotefaktorer tilføres en statlig beholdning, i stedet for å fordeles direkte på de gjenværende fartøyene i gruppen.

Etablering av en fellesskapets kvotebeholdning innebærer at man oppretter et depot for plassering av avkortede kvotefaktorer. Dermed blir kvotebeholdningen en mekanisme som gjør at for eksempel en strukturordning med en avkortingsmekanisme bedre kan ivareta fiskeripolitiske målsetninger om at effektiviseringstakten må kunne styres politisk gjennom økonomiske insentiver.

4.3.3.1 Avkortingssatser ved videre strukturering

Valget av avkortingssats er primært et spørsmål om hvor attraktiv en ønsker at muligheten til å benytte en strukturordning skal være. Det økonomiske insentivet som driver bruken av strukturkvoteordningen er at verdien av å utnytte kvoten er høyere for en annen fisker enn den som i dag disponerer kvoten. Da vil begge aktører kunne tjene på å bruke en strukturordning, og det ligger på den måten til rette for en gjensidig fordelaktig handel.

Det er vanskelig å vurdere nøyaktig hvor stor effekten av ulike avkortingssatser vil være på bruken av en strukturordning. Lemping på begrensninger vil isolert sett øke verdien ved bruk av en slik ordning. Avkortning trekker i motsatt retning dersom denne er høyere enn dagens satser. Dagens avkortingssatser varierer betydelig mellom fartøygrupper og spenner mellom 0 og 40 pst. Samtidig har det allerede skjedd en betydelig effektivisering i norsk fiskerinæring. I de fleste fartøygrupper er store effektiviseringsgevinster allerede realisert, slik at til og med en lav sats vil kunne redusere insentivet til videre strukturering.

4.3.3.2 Akkumulering av kvotefaktorer i beholdningen

Gjennom videre strukturering vil en avkortingsmekanisme tilføre kvotebeholdningen kvotefaktorer over tid. I tabell 4.5 er potensielle størrelser med ulike avkortingssatser illustrert. I første kolonne er det beregnet et gjennomsnitt av strukturering de siste fire årene. Kolonne to angir det totale antall «kvotefaktorer» (egentlig en sum av den fordelingsenheten som nyttes i hver gruppe, f.eks. basistonn i ringnot) i hver gruppe. Tilfanget av kvotefaktorer ved ulike avkortingssatser er videre beskrevet. Her er det av forenklingshensyn forutsatt at struktureringstakten er lik gjennomsnittet for de fire siste årene for hvert år og uavhengig av avkortingssatsene. I praksis vil antagelig takten være annerledes, og det er rimelig å anta at bruken vil falle over tid samt med økende avkortingssats.

4.3.4 Oppsummering

Det mest sentrale virkemiddelet for å sikre at fangstkapasiteten over tid er tilpasset ressursgrunnlaget er strukturordninger – disse bidrar til bærekraftig ressursutnyttelse og tilrettelegger for økt lønnsomhet.

For å ha politisk styring med strukturutviklingen og unngå uheldige distriktsmessige og fordelingsmessige konsekvenser, bør en slik ordning også inneholde visse begrensninger.

En fremtidig ordning der økonomiske hensyn tillegges sterkest vekt, vil være en ordning med et minimum av restriksjoner. Det å ivareta andre fiskeripolitiske målsetninger tilsier likevel at man innretter ordningen med enkelte begrensninger.

Kondemneringskrav og begrensninger på oppdeling av kvotepakker er virkemidler som er mindre relevante i dag. Gruppeinndelinger og kvotetak er relativt målrettede og effektive begrensninger. Høye avkortinger virker som en effektiv begrensning på sammenslåingsordninger, fordi den gjør gevinsten ved å benytte seg av en slik ordning lavere. Samtidig er avkorting et virkemiddel som kan justeres når det er nødvendig. Måten avkortingsmekanismen praktiseres i dagens strukturkvoteordning, med varierende sats og proporsjonal omfordeling til gjenværende fartøy i fartøygruppen, er forvaltningsmessig krevende og komplisert. Det er en løsning som ikke harmonerer med et av grunnprinsippene i forenklingen av kvotesystemet – at kvotefaktorene er faste og at det er en fast sammenheng mellom kvotefaktoren og andelen av disponibel totalkvote dette tilsvarer. Innføring av faste kvotefaktorer er et sentralt og viktig forenklingstiltak. Allerede i dag har fiskerimyndighetene jevnlig en stor oppgave med å fordele strukturgevinsten fra avkortningene, og individuelle fartøys grunnkvotefaktorer endres tilsvarende. I et system med faste kvotefaktorer bør dette gjøres på en annen måte.

Etablering av en kvotebeholdning gir mulighet til å opprettholde avkortinger som begrensning ved videre strukturering samtidig som forenklingsmekanismen som ligger i faste kvotefaktorer kan benyttes. Innretningen av en kvotebeholdning vil også kunne legge til rette for stabilitet i rammebetingelsene.

4.4 Rammebetingelser for sjarkflåten

Med «sjarkflåten» mener vi her fartøy i lukket gruppe med hjemmelslengde under 11 meter, eller under 13 meter i tilfelle for makrellnot. Gruppen er relativt homogen, med i hovedsak enkeltmannsfartøy av ulik størrelse, men kan ha mannskap på både to og tre fiskere. Begrepet «sjarkflåten» brukes altså her på en måte som avviker fra uttrykket «sjark» for å ha et enkelt begrep i drøftelsen her.

I drøftingsnotatet «Sjarkflåtens rolle i et fremtidsrettet kvotesystem», som ble sendt på høring av Nærings- og fiskeridepartementet i mars 2018, er det grundig redegjort for betydningen av, og utfordringene for, dagens sjarkflåte. Oppsummert kan følgende faktorer trekkes frem for denne gruppen av fartøy (ved utgangen av 2017, leppefisk-fisket ekskl.):

• I antall utgjør sjarkene nesten 1 400 fartøy, om lag 23 pst. av alle merkeregistrerte norske fiskefartøy. 78 pst. av disse fartøyene har deltakeradgang utelukkende i bunnfiskerier, 16 pst. i pelagiske fiskeri, mens 6 pst. har deltakeradgang i begge sektorer.

• Flest sjarker har deltakeradgang i bunnfiskeriene (torsk, hyse og sei) (84 pst.). De fleste av sjarkene er registrert i de tre nordligste fylkene (71 pst.), der det er flest i Nordland (35 pst.). Hordaland har flest deltakeradganger i pelagiske sjarkfiskerier, med 126 deltakeradganger, foran Rogaland, Møre og Romsdal og Nordland (med 122 til sammen) og hvor øvrige fylker til sammen har 58 deltakeradganger.

• Selv om alle sjarkene har en hjemmelslengde under 11 (13) meter, er deltakeradgangene i noen tilfeller tilknyttet fartøy med største lengde langt over hjemmelslengden. For torsk i nord er andelen deltakeradganger på fartøy større enn 11 meter på 22 pst., mens den for deltakeradganger i makrell, NVG-sild, sild i sør og torsk i sør ligger på mellom 37 og 63 pst.

• For de fleste sjarkfiskeriene er antall deltakeradganger redusert med 20–35 pst. siden 2003. Unntaket er torsk i sør som har økt med 40 pst., men til gjengjeld har få deltakeradganger (24).

• Gjennomsnittsalderen for fartøyene er om lag 28 år, ikke svært forskjellig fra andre hjemmelslengdegrupper i kystflåten, men betydelig høyere enn de med hjemmelslengde over 21 meter (19 år).

• Når det gjelder lønnsomheten, viser tallene fra Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse at sjarkene, både i konvensjonell og pelagisk sektor, har oppnådd økt driftsmargin de senere år, men sjarkenes driftsmargin er noe lavere enn for de større fartøyene. Sjarkenes totalkapitalrentabilitet er imidlertid på samme nivå som de større fartøyene. Dette er naturlig all den tid større fartøy har hatt tilgang på strukturvirkemidler, der større fangstgrunnlag gir større driftsmargin, mens større kapitalbindinger reduserer rentabiliteten. Resultatene viser også at det er sjarkflåten som har størst egenkapitalandel og lavest gjeldsgrad.

• Lønnsomhetsundersøkelsens fartøygruppe «Konvensjonelle kystfiskefartøy under 11 meter hjemmelslengde» inneholder imidlertid svært mange fartøy uten deltakeradgang, en andel som har økt fra 21 pst. i 2009 til 52 pst. i 2017 – samtidig som antall fartøy i gruppen har økt fra 700 til 1 250.

Det er stor variasjon i kvoteutnyttelse mellom fartøyene. Det gjør at dette er den gruppen i lukkede fiskerier som i minst grad er regulert med garanterte fartøykvoter, og hvor overreguleringen tidvis er høy. For de viktigste artene (torsk, makrell og sild) har overreguleringen de siste årene vært mellom 18 og 80 pst. Sjarkflåtens deltakelse og kvoteutnyttelse i fisket etter hyse og sei har vært lav de siste årene, og det har vært tilnærmet fritt fiske.

Sjarkflåten har ikke tilgang til strukturkvoteordning. Våren 2014 sendte Nærings- og fiskeridepartementet på høring et forslag om innføring av en strukturkvoteordning for den minste kystflåten. Forslaget ble lagt bort sommeren 2014, som følge av høringsuttalelsene. Norges Fiskarlag foreslo i sin høringsuttalelse å legge forslaget på vent, mens landsmøtet i organisasjonen på høsten året etter (2015) anbefalte at også den minste flåten burde få tilgang til strukturvirkemidlet, dog med et moderat kvotetak. Det kan også leses fra Norges Fiskarlags høringsuttalelse til kvoteutvalgets innstilling, der det i tillegg heter: «Et annet ufravikelig vilkår i denne forbindelse er kravet knyttet til forholdsmessighet mellom fartøystørrelse og kvotegrunnlag.» Samtidig har fylkesfiskarlaget i det største sjarkfylket, Nordland, hittil sagt nei til strukturering for denne gruppen fartøy. Til høringsnotatet fra mars 2018 sa også Fiskarlaget Nord, som representerer Troms og Finnmark, nei til struktur i sjarkflåten.

Rammebetingelsene for sjarkflåten må gi mulighet for gode og lønnsomme arbeidsplasser, som gir insentiver for å ivareta fisken på en god måte, og samtidig gir grunnlag for rekruttering. Under trekkes det derfor frem tre forhold som har betydning i så måte: Samfiskeordningen, gruppeinndeling og profesjonalisering av fartøygruppen.

4.4.1 Samfiskeordningen

Sjarkflåten i både torskefiskerier og pelagiske fiskerier har adgang til såkalte samfiskeordninger, men ordningene er ulike både med hensyn til målsetting og vilkår. Der ordningen i pelagiske fiskerier, som opprinnelig kom i 1990, har en biologisk begrunnelse (mindre trenging av sild, færre fiskeoperasjoner og bedre mulighet for å berge sild til låssetting/steng), var bakgrunnen for samfisket i torskefisket fra 2010 først av sikkerhetsmessig og så av økonomisk karakter. Med samfiske i pelagiske fiskerier menes adgangen som to fartøy har til å samarbeide om notfiske for låssetting. Samfiske innenfor torskefiskeriene innebærer at et fartøy kan fiske hele eller deler av en kvote som opprinnelig er tildelt et annet fartøy.

Samfiske i pelagisk sektor gjelder notfartøy under 15 meter største lengde for låssetting av fangst av NVG-sild, sild i Nordsjøen eller Skagerak eller makrell. Adgangen til samfiske og samføring av pelagiske fangster, gjelder fartøy i både åpen og lukket gruppe avhengig av fiskeslag. I 2017 deltok 111 samfiskelag i samfiske etter pelagiske fiskeslag.

Bakteppet for samfiske i torskefiskeriene i 2010 var den dårlige sesongen disse hadde hatt i 2009, med lave torskepriser og tidvis liten kjøperinteresse i kjølvannet av finanskrisen. Formålet var imidlertid først å tilrettelegge for en sikrere avvikling av fisket, og dernest bedre lønnsomhet for de minste fartøyene. Dette skulle oppnås gjennom økt kvotegrunnlag og bemanning på det enkelte fartøy. Samfisket i torskefiskeriene er utelukkende tilgjengelig for fartøy under 11 meters hjemmelslengde. Siden 2016 har overreguleringen til fartøy i samfiskelag blitt redusert dersom det aktive fartøyer tilhører en annen lengdegruppe enn det passive fartøyet. Dette har i stor grad motvirket at fartøy med faktiske lengde større enn 11 meter har fisket store deler av overreguleringen til sjarkflåten. I 2017 var det 257 samfiskelag i torskefiskeriene.

Allerede i 2011 pekte Kystfiskarlaget på at anledningen til å samfiske med seg selv ga ordningen innslag av strukturering, og at den bidro til økt kapasitet slik at overreguleringen måtte tas ned.

Samfiskeordningen kan ha bidratt til at lønnsomheten i gruppen «Konvensjonelle fartøy under 11 meter hjemmelslengde» har tatt seg opp i senere år.

Figur 4.14 under viser antall samfiskelag innen torskefiskeriene og pelagiske fiskerier i perioden 2011–2018.

Kilde: Fiskeridirektoratet, Norges Råfisklag og Sildesalgslaget

Det var relativt stor økning i begge sektorene frem til 2016. Antallet i pelagisk sektor er siden redusert, mens det fortsatte å vokse i bunnfisk før det flatet ut det siste året.

Påstanden om at samfiskeordningen i torskefisket i praksis i dag utgjør en skjult form for strukturering er berettiget når man ser på hvordan ordningen fungerer. Når samfisket skjer med seg selv og uten ekstra mannskap, er det lite igjen av den sikkerhetsmessige gevinsten ved at to fisket sammen. Den økonomiske gevinsten vil imidlertid være til stede, og kanskje i like stor grad som for de gruppene som har tilgang til strukturkvoteordninger, ettersom man unngår avkorting i kvotegrunnlag i samfiskeordningen. Samfiskeordningen, sammen med forventningene om en fremtidig strukturkvoteordning for sjarkflåten, kan derfor ha hatt stor betydning for at verdien på kvoter har økt i denne gruppen.

Kvoteverdien er av stor betydning for nyrekruttering i sjarkflåten. Når verdien av deltakeradgangen stiger, vil det vanskeliggjøre finansieringen for unge fiskere som ikke kan skilte med tilstrekkelig egenkapital. Sjarkflåtens betydning som sysselsetter i kystdistriktene reduseres samtidig, når fartøy blir liggende uvirksom til kai som konsekvens av at to kvoter fiskes på ett fartøy ved bruk av samfiskeordningen.

4.4.2 Kvoteberegningsgrunnlaget for sjarkflåten

Som i andre deler av fiskeflåten tenderer også fartøyene i sjarkflåten over tid til å bli stadig lengre og bredere, få større motorkraft, lagringskapasitet og være generelt bedre utrustet for å ivareta et sikkert og effektivt fiskeri som byr på langt bedre arbeidsmiljømessige forhold enn tidligere. En deltakeradgangs hjemmelslengde bestemmes som regel av den faktiske lengden på det fartøy som opprinnelig ble tildelt deltakeradgangen ved lukkingen av fiskeriet, eller ved en senere skjæringsdato. I dag er de aller fleste fartøyene som ble tildelt deltakeradgang ved lukkingen skiftet ut med et nyere fartøy.

I de lukkede gruppene med hjemmelslengde under 11 meter (13 meter for makrellnot) var tallet på fartøy med faktisk lengde større enn 11 meter som vist i oversikten under (antall deltakeradganger i parentes) per 12. februar 2018:

For å illustrere utviklingen over tid kan man ta utgangspunkt i lukket gruppes fiske etter torsk i nord, der antall deltakeradganger har vært relativt konstant i perioden etter 2009, da kondemneringsordningen opphørte, til tross for årlige tildelinger av rekrutteringskvoter. I figur 4.15 illustreres andelen av deltakeradgangene under 11 meter hjemmelslengde som er tilknyttet fartøy med en største lengde over 11 meter. Noen av disse er tilknyttet fartøy over 21 meter faktisk lengde – i størrelsesorden 4–7 fartøy – mens størstedelen befinner seg på fartøy mellom 11 og 14,9 meter.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Figur 4.17 viser at på ti år har andelen av deltakeradgangene blant konvensjonelle kystfartøy etter torsk Nord under 11 meter hjemmelslengde, som er registrert på fartøy større enn 11 meter, økt fra 7 til 23 pst.

Flåtens tekniske fangstkapasitet bestemmes ikke utelukkende av fartøyets lengde eller bredde. Det er mange andre forhold ved design og utrustning som påvirker dette.

Foto: Frode Adolfsen/Fiskeribladet

Finnmarksmodellen, eller tilsvarende inndelinger i andre fiskerier, tilhører de viktigste verktøy vi har for å ivareta målet om en differensiert flåte med tanke på størrelse. Landsdelsbindingen (tidligere fylkesbinding) bidrar til at fordelingen av kvotegrunnlaget mellom landsdelene holder seg relativt stabil. Samtidig vil fangstmuligheter endres over tid, slik at fartøyeierne gjør sine tilpasninger til fangstmulighetene gjennom endringer av sitt driftsmiddel. Det kan dreie seg om endringer om bord for å ta i bruk nye redskaper, utskifting eller nybygg av fartøy. Dette kan rokke ved målsetningen om en størrelsesmessig differensiert flåte.

Strukturen som ble lagt ved lukkingen av torskefisket nord for 62°N i 1990, senere skjæringsdatoer og gjennom innføringen av Finnmarksmodellen i 2002, er ikke nødvendigvis den mest gunstige gitt dagens situasjon. Teknologiutviklingen innen enkelte redskapstyper kan siden den gang ha erstattet og redusert en stor del av mannskapsbehovet. I tillegg påvirkes fangstmulighetene av reguleringsgrep og bestandsutvikling. Leppefisk og kongekrabbe kan nevnes som eksempler på nye arter som har fått stor kommersiell verdi og betydning for flåten.

Finnmarksmodellen har bidratt til å opprettholde en differensiert flåte. Innføring av strukturkvoteordning i noen, men ikke alle, fartøygrupper har betydning for den relative fordeling av antall fartøy i gruppene. Etter strukturpausen, i 2007, da også fartøy under 15 meter fikk tilgang til strukturvirkemiddelet, ble fartøy mellom 10 og 11 meter hjemmelslengde innlemmet i den minste gruppen i Finnmarksmodellen, som ikke fikk tilgang til strukturkvoteordning. I februar 2008 endres størrelsesbegrensningen for fartøy i konvensjonell kystflåte fra 28 meter til 300 m³ lasteromsvolum, noe som økes til 500 m³ inkludert øvrige rom i september 2010. I figur 4.17 er torskefangsten i konvensjonell kystflåte illustrert etter fartøyenes faktiske lengde i årene 2004 og 2017.

Diagrammet til venstre viser at det bare er små forskjeller mellom tildelte kvoter per hjemmelslengdegruppe og fangst etter faktisk lengde i kystflåten i 2004. Eneste nevneverdige avvik er at de største fartøyene (21–28 meter) tar fire pst. mer enn deres kvoteandel, på «bekostning» av de med lengde mellom 15 og 21 meter.

Kakediagrammet til høyre (2017) viser at den eneste lengdegruppen som opprettholder sin andel er fartøy mellom 11 og 15 meter ift. 2004. Sannsynligvis skyldes dette at det følger ekstra sertifikatplikt og andre regler for fartøy over 15 meter (bl.a. fjordlinjebestemmelser), men også siden det fylles på med fartøy fra den mindre gruppen – som vi ser har «mistet» andeler av fangsten. Det mest iøynefallende er at fartøy over 28 meter, som har kommet til etter lengdebegrensningen ble endret i 2008, nå tar nesten en fjerdedel av all torskefangst i kystflåten. Andelen av fangsten som tas av fartøy mellom 15 og 21 meter faktisk lengde er nå under halvparten av hva den var i 2004 – mye som følge av at også disse har skiftet ut fartøy med noen som er lengre.

4.4.3 Profesjonalisering av sjarkfiskeflåten

En sjarkflåte rustet for fremtiden må være lønnsom for å bidra til trygge og gode arbeidsplasser. I tillegg må den være utrustet for å bringe på land førsteklasses råstoff som kan gå til ulike anvendelser av fisken, til godt betalende marked. I tillegg har sjarkflåten en betydelig rolle for fiskeriaktiviteten i mange kystdistrikt. Samtidig stilles det forventninger om at denne flåtegruppen skal ivareta mye av rekrutteringen til næringen, hvilket igjen stiller krav om at lønnsomheten må være god nok til en konkurransedyktig avlønning, og tilby attraktive arbeidsplasser.

De siste årene med høye kvoter og god tilgjengelighet i torskefisket, samt gode priser, har gitt god lønnsomhet og optimisme i også denne delen av flåten.

God lønnsomhet virker imidlertid på to måter når det kommer til rekruttering. Det har positiv betydning i retning av at flere tiltrekkes til et arbeidsliv på havet når det kan forventes god avlønning, men i negativ retning trekker det at økte kvoteverdier kan fungere som en effektiv sperre for unge som ønsker seg inn i næringen som fartøyeier. Anledningen til å samfiske med seg selv vil kunne gi en ytterligere forverring av rekrutteringsmulighetene siden konkurransen blir større, og kvoteverdien presses opp.

Gjennomsnittsalderen for fartøy i sjarkgruppen var 28,1 år per februar 2018. En stor del av dagens flåte er bygget på 70- og 80-tallet.

En alternativ fremgangsmåte for strukturering kan være en kondemneringsordning for sjarkflåten, der fangstkapasitet kjøpes ut og kondemneres, og det oppgitte kvotegrunnlaget (strukturgevinsten) fordeles på de gjenværende fartøyene i gruppen.

Med gitte forutsetninger kan kostnaden for en slik kondemneringsordning kalkuleres. Om vi utelukkende holder oss til torskefisket i nord og konvensjonell kystflåte under 11 meter er summen av kvotefaktorene i gruppen cirka 2 400 (fra 1. januar 2019). Hvert fartøy i gruppen har mellom 1,26 og 2,35 kvotefaktorer, avhengig av hjemmelslengde (fra under 7 meter, til mellom 10 og 11 meter). På usikre forutsetninger og premisser kan kostnaden for en kondemneringsordning, der 10 pst. av faktorene kjøpes ut, løselig anslås til å bli på om lag kr 200 mill. Disse kvotefaktorene kan så fordeles på resten av gruppen, med 10 pst. økning i kvotegrunnlag per fartøy. Effekten vil være høyere dersom man tar høyde for at kvotegrunnlaget i sjarkgruppen reduseres med 22 pst. som følge av innplassering i ny hjemmelslengdegruppe for de med faktisk lengde over 11 meter. For å ta høyde for kondemnering i andre lukkede grupper uten strukturmuligheter kan kondemneringsbeløpet anslagsvis økes til kr 250 mill.

Det må understrekes at beregningene ovenfor tar utgangspunkt i usikre forutsetninger om prissetting. Innføring av en kondemneringsordning vil i seg selv påvirke kvoteverdiene. Dersom man innretter reglene for en kondemneringsordning slik at de legger til rette for at eldre uhensiktsmessige fartøy tas ut, vil tilslutningen til ordningen uansett bli bedre, og det kan bidra til en viss modernisering av sjarkflåten.

4.4.4 Oppsummering

Også fiskeflåten må holde tritt med utviklingen i resten av samfunnet for å kunne tilby arbeidskraften konkurransedyktige betingelser. I alle andre deler av fiskeflåten enn i sjarkflåten er dette muliggjort gjennom strukturering som har gitt fartøy større driftsgrunnlag og derigjennom økt driftsmargin. Sjarkgruppene har hittil vært unntatt fra strukturvirkemiddelet, som følge av deres viktige rolle for kystsamfunn og som råstoffleverandør til lokal fiskeindustri.

En forsiktig effektivisering for sjarkflåten kan gjennomføres gjennom en begrenset kondemneringsordning, som kan bidra til en forsiktig strukturendring.

I konvensjonell kystflåte står det årlig store mengder sei og hyse igjen på gruppekvoten til fartøy under 11 meter hjemmelslengde, til tross for svært høy overregulering. Det utgjør et potensiale for økt utnyttelse.

En avvikling av samfiskeordningen i reguleringen av torskefisket i nord vil ikke redusere mulighetene for fartøyeiere til å gå sammen som mannskap på hverandres fartøy for derigjennom å øke sikkerheten.

Ved en overgang til gruppeinndeling etter faktisk lengde, vil andelene i de ulike gruppene i kystflåten ligge fast over tid.

4.5 Rekruttering til fiskerinæringen

Det meste av Norges fiskeressurser fiskes i dag innenfor kvoteregulerte, lukkede fiskerier. I takt med at fiskerinæringen er blitt mer effektiv, har antallet sysselsatte personer gått ned. Samtidig legger forvaltningsregimet til rette for at kvotene i de kommersielt viktige fiskeslagene fiskes opp, og det er stor etterspørsel etter å arbeide i næringen. I dette perspektivet kan rekruttering til næringen sies å være kun en begrenset problemstilling.

Rekruttering til fiskerinæringen handler likevel om mer enn å legge til rette for at antallet yrkesaktive fiskere er tilstrekkelig for at fiskeressursene høstes på en effektiv måte. Det kan også innebære å aktivt legge til rette for at unge som vurderer å tre inn i fiskerinæringen, uten å ha adgang til å delta med fartøy i lukkede fiskerier, gis muligheter til å høste kunnskap og erfaringer fra næringen. Det vil gi inntekter fra fiskerivirksomhet som vil kunne bidra til å finansiere en eventuell inntreden i fiskerinæringens lukkede fiskerier.

Siden 2010 er det tildelt deltakeradganger i rekrutteringsøyemed (gjerne kalt rekrutteringskvoter) etter objektive kriterier. I perioden 2010–2019 er det tildelt 10 deltakeradganger per år, med unntak av 2010, 2014, 2017 og 2019 da henholdsvis 11, 23, 15 og 14 deltakeradganger ble tildelt. Til sammen er det i rekrutteringsøyemed for perioden 2010–2019 tildelt 110 deltakeradganger i torsk nord, 11 i makrell og 2 i NVG-sild. Til disse 123 adgangene var det til sammen 572 søkere. Siden 2015 har tendensen vært en tiltakende søknadsmasse, og for de siste 10 deltakeradgangene for 2019 var det til sammen 127 søkere. Av de 123 er 117 fortsatt aktive.

Fra 2017 har kvantumet til rekrutteringskvotene blitt tatt fra toppen av norsk totalkvote, mens det tidligere ble hentet fra de respektive gruppekvotene (fartøy med hjemmelslengde under 11 meter, og mellom 11 og 14,99 meter). For 2019 utgjorde kvotene i torskefisket tildelt til og med 2018 til sammen 5 410 tonn i garanterte kvoter til fartøy med rekrutteringsdeltakeradgang, tilsvarende om lag 1,62 pst. av norsk totalkvote for torsk.

4.5.1 Åpen gruppe

I reguleringen av fisket etter de fleste kommersielt interessante fiskeslag finner vi innslag av åpne fiskerier. I noen fiskerier er åpne grupper regulert med egne gruppekvoter som varierer med størrelsen på norsk totalkvote, mens i andre fiskerier er åpne grupper regulert med en avsetning der hovedregelen er at denne ikke varierer med størrelsen på norsk totalkvote.

I fisket etter torsk utgjør åpen gruppes andel 10,9 pst. av konvensjonelle kystfiskefartøys andel i den grunnleggende ressursfordelingen. I fisket etter hyse og sei utgjør andelene henholdsvis 8 pst. og 14 pst. av andelene til konvensjonelle fartøy. Det avsettes 2 000 tonn NVG-sild, 650 tonn makrell og 150 tonn sild i Nordsjøen og Skagerak til åpen gruppe. For kongekrabbe er det et åpent fiskeri vest av Nordkapp, utenfor det kvoteregulerte området, mens åpen gruppe i det kvoteregulerte fisket etter kongekrabbe (Øst-Finnmark) er basert på fartøys og eiers registeradresse og står i en særstilling blant åpne fiskerier.

Enkelte fiskerier er generelt åpne for fartøy av en viss størrelse (blåkveite for kystflåten og reketråling i nord). Når det gjelder lodde i Barentshavet, er hele kystgruppen regulert som en åpen gruppe med egen gruppekvote som varierer med størrelsen på norsk totalkvote. Arter som ikke er kvotebelagte inngår også i åpen gruppes fangstmuligheter.

For mange unge fiskere er åpne fiskerier den viktigste rekrutteringsarenaen, men åpen gruppe møter ikke bare behovet for unge fiskere som er på vei inn i næringen. I mange tilfeller er det erfarne fiskere som benytter mulighetene i åpen gruppe til å trappe ned etter et langt yrkesliv på havet, og noen fiskere kan også tilbringe hele sitt yrkesliv med fiske i åpne grupper. Åpne grupper og uregulerte fiskerier byr fortsatt på mange muligheter.

Det viktigste åpne fiskeriet i Norge er fisket etter torsk nord for 62°N, hvor det i 2017 og 2018 deltok om lag 2 400 fartøy. Disse fartøyene utgjorde 40 pst. av alle merkeregistrerte fartøy ved utgangen av 2018, eller 45 pst. av alle fartøy som leverte fangst.

I det videre vil vi derfor i teksten konsentrere oss om dette fiskeriet, selv om det avviker noe fra åpne grupper i andre fiskerier.

I årene 2011 til 2017 har åpen gruppes andel av norsk totalkvote av torsk utgjort 6,12 pst. Åpen gruppe sine fiskemuligheter avhenger ikke bare av kvotestørrelse, men også fiskens tilgjengelighet og været. Torskefisket har de siste årene hatt gode sesonger. I figur 4.19 fremgår antall fartøy i åpen gruppe og gjennomsnittlig fangst per fartøy i perioden 2001–2018.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Antall deltakende fartøy falt jevnt i perioden 2001–2013, fra cirka 3 600 til 2 000, men har etter 2013 økt med om lag 20 pst. Fra 2009 til 2014 har gjennomsnittsfangsten av torsk økt fra 6 til 15 tonn per fartøy. Dette skyldes blant annet høye kvoter og til dels fritt fiske for fartøy under 11 meter. I 2018 falt gjennomsnittsfangsten tilbake til om lag 11 tonn. Det er kanskje særlig i de nordligste delene av landet at forholdene har ligget til rette for deltakelse i åpen gruppe, gjennom ferskfiskordning (og torsk tilgjengelig hele året), distriktskvote (2018) og kongekrabbefiske. At man i kongekrabbefisket de senere år har hatt en forutsetning om en minimumsinntekt fra annet fiske for tildeling av kongekrabbekvote, kan også ha bidratt til ekstra deltakelse i torskefisket. Samtidig er også kystfiskekvoten knyttet til fiske i åpen gruppe.

4.5.1.1 Kystfiskekvoten

Kystfiskekvoten er et tilleggskvantum til fartøy i åpen gruppe i fisket etter torsk nord for 62°N med eier bosatt i Finnmark, Nord-Troms og i enkelte kommuner i resten av Troms og Nordland. Kystfiskekvoten ble innført av Fiskeri- og kystdepartementet i 2011, som følge av en overenskomst med Sametinget om tiltak til oppfølging av Kystfiskeutvalget. Kystfiskeutvalget var et ekspertutvalg som utredet hvem som hadde rett til å fiske i havet utenfor Finnmark, og avga sin innstilling «Retten til å fiske i havet utenfor Finnmark» (NOU 2008: 5) i februar 2008. Formålet med kystfiskekvoten var: «… å bidra til å styrkje næringsgrunnlaget for dei minste fartøya i samiske kyst- og fjordområde og i andre utsette kystsamfunn».

Det blir gjort en egen årlig avsetning til kystfiskekvoten på 3 000 tonn torsk. Dette kvantumet er fordelt som en tilleggskvote til merkeregistrerte fartøy i åpen gruppe som fyller vilkårene for å delta i ordningen. Størrelsen på avsetningen har vært uavhengig av størrelsen på norsk totalkvote. I 2019 er kystfiskekvoten for hvert enkelt fartøy satt til et kvotetillegg på 7 tonn torsk.

Fisket innenfor kystfiskekvoten kom først i gang i mai 2011, men ordningen ble bare i begrenset grad utnyttet i årene 2011 til 2015 på grunn av de samlede reguleringssituasjonen, jf. tabell 4.6. I årene 2016 til 2018 har kvoteutnyttelsen vært høy og avsetningen har vært overfisket de siste to årene. Overfisket henger i høy grad sammen med overfisket i åpen gruppe.

Kystfiskekvoten har høstet kritikk, både for ikke å være tilstrekkelig målrettet, men også for på generell basis å skape urettferdighet mellom fiskere med ulikt bosted.

4.5.1.2 Hvem deltar i åpen gruppe?

De siste to årene har om lag 2 400 fartøy deltatt i fisket etter torsk i åpen gruppe.

Tabell 4.7 viser utvikling i antall fartøy som har levert fangst i åpen gruppe i torskefiske i nord både totalt og fylkesvis for tiårsperioden 2009–2018.

Dersom en ser på de fylkesvise endringene, er det Finnmark som har hatt størst økning i antall fartøy. Økningen har vært størst de siste tre-fire årene, noe som har sammenheng med bruken av kystfiskekvoten og også fisket etter kongekrabbe. Ser vi på tidsrommet fra 2015 frem til 2018 øker deltakelsen i alle fylker.

At deltakelsen i et åpent fiskeri varierer er i tråd med det en kunne forvente ut fra de økonomiske insentivene som ligger til grunn: Ved god lønnsomhet vil interessen for å delta øke og ved dårlig utkomme fra fisket vil enkelte falle fra.

Variasjonen i kvoteutnyttelse er stor blant fartøyene i åpen gruppe torsk. I 2017 og 2018 var gjennomsnittlig torskefangst per fartøy på cirka 11 tonn, fire tonn lavere enn i 2014 da de minste fartøyene hadde fritt fiske etter torsk fra årets start. Men i tillegg til garantert fartøykvote, og i noen tilfeller maksimalkvoten, har fartøy i åpen gruppe hatt anledning til å fiske på både ferskfiskordning, kystfiskekvote og, i 2018; distriktskvoten. Av den grunn kan enkeltfartøys avvik fra fartøykvoten være svært stor.

Figur 4.20 viser den store variasjonen som beskrevet ovenfor. Om lag 40 pst. av fartøyene tar mindre enn 5 tonn torsk. Gjennomsnittsfangsten for disse er på cirka 1 700 kilo torsk, til en verdi av rund 25 000 kroner, halvparten av hva en fritidsfisker kan fiske og omsette for i løpet av ett år. For de resterende 60 pst. av fartøyene er gjennomsnittsfangsten drøye 20 tonn, til en verdi av cirka kr 300 000.

Kilde: Fiskeridirektoratet

I figur 4.21 vises alderssammensetning og manntallsstatus for majoritetseiere i åpen gruppe i 2017. I fiskermanntallet skilles det mellom heltidsfiskere (registrert på blad B) og deltidsfiskere (registrert på blad A). Figuren viser at nesten halvparten (47 %) av fiskerne i åpen gruppe er 60 år eller mer, hvorav halvparten er Blad A-fiskere.

Kilde: Fiskeridirektoratet

De siste ti årene (2009–2018) har det vært en økning av fartøyene i åpen gruppe som er eid av fiskere på blad B (heltidsfiskere), fra 51 pst. til 63 pst.

Tabell 4.8 viser skifting mellom lukket og åpen gruppe i torskefisket i nord i perioden 2014 til 2018.

Antall fiskere med overgang fra åpen til lukket gruppe i torskefisket i perioden 2014–2018 var svakt økende med 34–49 fiskere fra ett år til et annet. Mobiliteten motsatt vei (fra lukket til åpen gruppe) var noe sterkere, fra 36 fra 2014 til 2015, til 60–70 over de to neste årsskiftene, før den faller tilbake i 2017/2018. Nettoeffekten er dermed begrenset, med en netto økning på totalt 34 fiskere/fartøy til åpen gruppe i løpet av de fire årene (2014–2018), blant annet som følge av en netto avgang fra åpen gruppe fra 2017 til 2018.

Går man nærmere inn bak tallene så viser de at fra 2016 til 2017 kom økningen nesten utelukkende i Finnmark, mens det mellom 2015 og 2016 hovedsakelig var Nordlands- (+14) og Finnmarksfiskere (+6) som solgte seg ut av lukket gruppe og gikk inn i åpen gruppe. Tall for 2017–2018 viser at denne utviklingen har avtatt noe. Veksten i antall fartøy i åpen gruppe kan langt fra forklares av avgang fra lukket gruppe alene. Tabell 4.7 viser også åpen gruppes bidrag som rekrutteringsarena for lukket gruppe.

Det er viktig å fortsatt legge til rette for en åpen gruppe som rekrutteringsarena for unge fiskere som ønsker å satse på et yrkesliv i næringen, også som et virkemiddel for å nå målet for næringen om å tilrettelegge for sysselsetting og bosetning i kystdistriktene.

4.5.2 Generelle ordninger for rekruttering

For å kunne rekrutteres til fiskeryrket er det viktig å ha kjennskap til næringen.

En ordning som har virket i en årrekke er ungdomsfiskeordningen, som gir ungdom mellom 12 og 25 år anledning (etter påmelding) til å fiske og omsette fangst i løpet av sommeren. Det gir ungdom, gjerne sammen med forelder eller besteforelder, en god anledning til å bli kjent med yrket. Som figur 4.22 viser, har antall deltakere i ungdomsfiskeordningen innen Råfisklagets distrikt vært fallende over tid. Figuren viser også hvordan utviklingen i fangsten fra ungdomsfiskeordningen har vært.

Kilde: Reguleringsmøtepapirene til torsk i nord, nov. 2018.

Avsetningen til ungdoms- og rekreasjonsfisket har siden 2010 vært på 7 000 tonn torsk, og gjøres før fordeling av nasjonal kvote. Avsetningen bygger på et rimelig anslag og er uavhengig av torskekvotens størrelse. Avsetningen skal også dekke rekreasjonsfiske og turistfiske. Som figuren viser har det registrerte fisket på ungdomsfiskeordningen ikke oversteget 1 800 tonn i perioden, etter en topp i 2008 på litt over 2 000 tonn av torsk i nord.

I tillegg er det anledning for videregående skoler og lærlinger å søke skole- eller lærlingekvoter, i forbindelse med undervisning. I perioden etter 2013 har undervisningskvotene vært på mellom 500 – 800 tonn torsk årlig, hvilket har utgjort mellom 0,1 og 0,2 pst. av nasjonal torskekvote.

4.5.3 Rekrutteringstiltak gjennom åpen gruppe – kvotebonusordning

I perioden 2010 til 2019 har tildeling av deltakeradganger innenfor de minste kystgruppene vært et rettet tiltak mot unge fiskere. Til sammen er 123 adganger tildelt unge fiskere etter søknad, hvorav de aller fleste innen torsk, hyse og sei i nord; og i hjemmelslengdegruppene under 11 meter og mellom 11 og 15 meter. Noen rekrutteringsadganger er utgått som følge av at fiskere har trukket seg ut av yrket, men disse tildelte deltakeradgangene utgjorde før tildelingene for 2019 blir regnet inn, til sammen 270,89 kvotefaktorer i torskefisket, hvorav 31 pst. i hjemmelslengdegruppen under 11 meter, og 69 pst. i gruppen 11–14,99 meter. Det utgjør totalt 5 410 tonn til garanterte kvoter for disse fartøyene, og dermed en andel av torskekvoten i 2019 på 1,62 pst eller 2,9 pst. av alle kvotefaktorer i lukket konvensjonell gruppe etter torsk.

Dagens ordning med årlige nytildelinger av rekrutteringskvoter innebærer at kvotene til andre fartøy reduseres over tid. All den tid nye kvoter deles ut, vil den aggregerte kvotemengden som hentes fra eksisterende fartøy øke. Dagens modell for rekrutteringskvoter har tildelt kvoter til fiskere under 30 eller 35 år (endret til 30 år ved tildelingen for 2013). Om vi regner med at tildelte kvoter ikke faller bort før fiskeren er nærmere 60 år, så ville det akkumulerte kvantumet til rekrutteringskvoter vokse i enda 20–25 år før det stabiliseres, og belastningen fra toppen flater ut. Med årlige nytildelinger av 10 kvoter med 11 meter hjemmelslengde i 20 år til, vil belastningen av rekrutteringskvotene fra toppen utgjøre om lag 5 pst. av torskekvoten. Samtidig vil det utgjøre 9 pst. av lukket gruppes totalkvantum, eller 21 pst. av kvantumet til de to minste gruppene (under 11 meter og 11–15 meter). Dette ville åpenbart gå på bekostning av de som allerede er inne i fisket.

Under vises det til et alternativ til dagens tildeling av deltakeradganger i rekrutteringsøyemed. Disse er sett i sammenheng med en fortsatt satsning på åpen gruppe. Opprettholdelse av åpne grupper begrunnes blant annet med at det gir en lavterskelinngang til å bli fisker med eget fartøy.

4.5.3.1 Alderstillegg

Fiskere med eget fartøy i åpen gruppe, som oppfyller gitte krav til alder, kan prioriteres med et eget alderstillegg.

Et slikt særlig rettet tiltak mot unge fiskere i åpen gruppe innebærer en årlig avsetning av kvote, og vil være et målrettet virkemiddel som en håndsrekning til de som måtte ønske å satse på fiskeryrket, og gi økt inntekt i en oppbyggingsperiode.

En generell og positiv diskriminering av yngre fiskere i åpen gruppe kan gjøres gjennom et kvotetillegg til fiskere under en viss alder. Reguleringsmodellen for kystfiskekvoten har vist seg å være effektiv med hensyn til administrative kostnader og er i så måte et eksempel på hvordan tiltaket kan gjennomføres. En reguleringsmodell der fartøy i åpen gruppe med eiere under en viss alder oppnår et kvotetillegg etter påmelding, vil kunne stimulere til rekruttering av yngre fiskere til åpen gruppe.

For å gjøre en slik rekrutteringsordning mest mulig målrettet, er det en fordel at det i åpen gruppe er krav om at deltakerne skal være majoritetseier i fartøyet de deltar med. I åpen gruppe torsk nord for 62 grader nord med konvensjonelle redskap i 2018, var det 6 pst. av fartøyene som ikke var registrert med majoritetseier (ca. 150 fartøy).

Det er vanskelig å lage en god prognose på hvor mange som vil melde seg på en slik ordning med alderstillegg. Basert på andelen eiere som er 30 år eller yngre i årene 2016 til 2018 og en samlet forventet deltakelse på 2 400 fartøy i åpen gruppe, er det rimelig å anta at ca. 300 fartøy vil være i posisjon til å kunne delta, samt at formålet er at tallet skal øke. Et tillegg på 4 tonn ville gitt en førstehåndsverdi på om lag kr 80 000 gitt dagens torskepriser. I tillegg kan det fiskes etter andre arter i åpen gruppe der kvotesituasjonen er romslig med fritt fiske etter for eksempel hyse og sei.

Gitt kvotenivået i åpen gruppe og kystfiskekvoten i 2019, så vil kvotesituasjonen se slik ut med reguleringsmodellen med et alderstillegg som beskrevet ovenfor:

En fartøyeier på 30 år eller yngre vil da kunne fiske til sammen 16,3 tonn i åpen gruppe med et fartøy på eller over 10 meter lengde. Dersom fartøyeieren er innenfor virkeområdet til kystfiskekvoten, utgjør samlet kvote i åpen gruppe i dette eksempelet 23,3 tonn.

Til sammenligning har fartøy i lukket gruppe med hjemmelslengde og største lengde under 11 meter i 2019-reguleringen kvoter fra 23,63 tonn til 43,93 avhengig av fartøyets hjemmelslengde.

4.5.3.2 Rekrutteringsbonusordning

I tillegg til en prioritering av yngre fiskere i åpen gruppe ved tildeling av kvote, kan det være grunn til å gi ytterligere kvotestimulans til rekruttering i form av en kvotebonus etter søknad.

Man kan se for seg at en slik kvotebonusordning innrettes på følgende vis: Fiskere med eget fartøy i åpen gruppe, som oppfyller gitte krav til alder og utdanning, kan på bakgrunn av søknad gis anledning til å fiske på et ekstra tildelt kvotetillegg. Et slikt kvotetillegg må gis for mer enn ett år av gangen. Ved å tildele dette i 3–5 år, vil det gi erfaring fra et mer aktivt fiske med sjark, samtidig som det i denne perioden vil gi en ekstra inntekt som kan være med å gjøre det mulig for fiskeren å kjøpe seg inn i lukket gruppe.

En rekrutteringskvotebonusordning kan utformes slik at tillegget (sammen med fartøykvoten i åpen gruppe, alderstillegg og eventuelt kystkvotetillegg) gir et samlet kvotegrunnlag på om lag 80 % av kvotegrunnlaget i lukket gruppe. Med alderskrav skulle det ikke gi insentiver til «lekkasje» fra fartøyeiere i lukket gruppe, samtidig som forskjellen i fangstmulighet mellom åpen og lukket gruppe opprettholdes. Kvotetillegget kan gi insentiv til et mer profesjonelt fiske enn det kvoten i åpen gruppe alene innbyr til, og derigjennom anledning til en inntjening som etter noen år kan muliggjøre å kjøpe seg inn i lukket gruppe. Alternativt kan mottakeren fortsette som før i åpen gruppe også etter perioden.

Et slikt særlig rettet tiltak mot unge fiskere i åpen gruppe vil være et målrettet virkemiddel som en håndsrekning til de som måtte ønske å satse på fiskeryrket, og gi økt aktivitet og lønnsomhet i en oppbyggingsperiode. Samtidig unngår man flere av de negative effektene av dagens system med rekrutteringskvoter.

Størrelsen på avsetningen avhenger av flere faktorer. I beregningene under er det tatt utgangspunkt i (garanterte) fartøykvoter i 2017, som de var satt etter kvoteøkningen etter årets start (15. februar 2017). Årsaken til valget av 2017 er at det er det siste året som kan regnes som «normalt», ettersom 2018 endte med et stort overfiske av gruppekvoten, hvilket det i 2019 måtte tas høyde for gjennom lavere garanterte kvoter.

Tabell 4.10 viser at forskjellen i garantert fartøykvote mellom åpen og lukket gruppe i 2017 lå på mellom 21 og 37 tonn, og at en kompensasjon for fartøy i åpen gruppe for å oppnå 80 % av kvotegrunnlaget i lukket gruppe innebærer mellom 14 og 25 tonn. Om vi antar at søkerne til rekrutteringskvotebonusordningen er eiere av fartøy i åpen gruppe som fordeler seg i henhold til den generelle fordelingen i 2017 (i en 23/42/36-prosentsfordeling mellom størrelsesgruppene) så vil gjennomsnittlig kompensasjonstillegg ligge på 20 tonn per fartøy.

Om man antar at hvert fartøy som faller inn under ordningen må kompenseres med 20 tonn (basert på 2017-reguleringene) så vil den øvre grensen for kompensering ligge i størrelsesorden 500 tonn når ordningen går inn i sitt femte år, om vi forutsetter at 5 rekrutter skal kompenseres årlig i 5 år.

En slik rekrutteringskvotebonus, vil bidra til økt lønnsomhet for yngre fiskere som ønsker å satse på fiske med eget fartøy. Det vil igjen bidra til at overgangen fra åpen til lukket gruppe blir enklere for personer som ønsker å satse på en levevei som høvedsmann i kystfiskeriene.

4.5.4 Oppsummering

Å sikre vedvarende rekruttering i fiskeflåten er viktig, for å unngå forgubbing i fiskerinæringen og opprettholde levende kystsamfunn. Samtidig som det er en erkjennelse at andre utviklingstrekk i samfunnet virker sterkt inn på norsk ungdoms yrkesvalg, så som reallønnsutvikling mellom ulike profesjoner, demografiske trekk og annet, så er det også nødvendig å utvikle strategier for å tilrettelegge for at nettopp fiskeri er blant alternativene når personer gjør sine yrkesvalg. I så måte er en lønnsom næring med sikre rammebetingelser kanskje den største garantisten for at unge mennesker skal velge en fremtid i dette yrket.

Tilrettelegging for rekruttering spenner bredt. Fra undervisningsopplegg til skoleklasser, «Fiskesprell» og fritidsfiske for de aller yngste, til tilrettelegging gjennom ungdomskvoter, lærlinge- og skolekvoter til videregående opplæring, og også rene rekrutteringsvirkemidler. Noen rekrutteres inn i næringa som mannskap på fartøy, tilrettelagt gjennom for eksempel lærlingekvoter. Andre finner sitt utkomme som høvedsmenn på eget fartøy. Samtidig skal opprettholdelse og ivaretakelse av begge disse mulighetene, samt å styrke og lette mulighetene for å ha sitt utkomme fra eget fartøy, ikke gå på for sterk bekostning av eksisterende fiskeres fangstmulighet.

4.6 Pliktsystemet for fartøy med torsketråltillatelse

Pliktsystemet for industrieide torsketrålere omfatter tre plikter: en plikt for enkelte eiere av fartøy med torsketråltillatelse til å tilby fangst for salg (tilbudsplikt) til en utpekt bedrift eller bedrift på et utpekt sted, en plikt for industribedrifter til å bearbeide fangst kjøpt under tilbudsplikten (bearbeidingsplikt) og en plikt til å opprettholde aktivitet ved enkelte industribedrifter (aktivitetsplikt).

Pliktsystemet er hjemlet i deltakerloven. Bakgrunnen for pliktsystemet ligger i den storstilte satsingen på industriell filetproduksjon i Nord-Norge i etterkrigsårene. Som en del av et større moderniseringsprosjekt ble det satset på utbyggingen av en filetindustri som skulle forsyne det utenlandske markedet med fryste filetprodukter, og med det bidra til sysselsetting og bosetting langs kysten. Sentrale selskaper i den tidlige fasen var det privateide Findus, samt det statseide Finotro (Finnmark og Nord-Troms Fiskeindustri).

Filetproduksjonen var i starten i stor grad basert på råstoff fra kystflåten, men dette medførte fort utfordringer. De sterke sesongvariasjonene i kystflåtens landingsmønster, hvor en stor andel av råstoffet landes i perioden januar – april, var uforenelig med et moderne industrialisert produksjonskonsept. For å sikre en mer stabil helårlig tilførsel av råstoff, fikk industribedriftene anledning til å eie havgående fiskefartøy ved at det ble gitt dispensasjon fra aktivitetskravet i deltakerloven. Dette representerte et brudd med det som har vært, og fortsatt er hovedlinjen i norsk fiskeripolitikk, nemlig at fiskefartøy skal være eid av aktive fiskere. I enkelte tilfeller var også kommuner og lokale banker inne på eiersiden sammen med lokale trålrederi. I tiårene som fulgte var det en relativt stor tilvekst av trålere til den norske fiskeflåten, i form av frysetrålere, saltfisktrålere og fabrikktrålere, men hvor ferskfisktrålerne utgjorde det viktigste bidraget til filetindustrien.

Til tross for mer stabil helårlig tilførsel av råstoff, opplevde filetindustrien økonomiske problemer, og flere endringer i perioden rundt 1980–90 forverret situasjonen. Lavere torskekvoter, bortfall av statsstøtte med EFTA- og EØS-avtalen, samt overgangen til en mer markedsorientert næringspolitikk var sterkt medvirkende til at flere bedrifter gikk konkurs. Andre sentrale endringer i samme periode var opphevingen av frysekonsesjonsloven i 1983, noe som åpnet for ombordfrysing av råstoff, og var medvirkende til at flere ferskfisktrålere ble ombygget til frysetrålere. Videre gjorde endringer i den daværende fiskerigrenseloven det mulig for russiske fartøy å levere fangster i Norge. Sistnevnte fungerte som et kortvarig supplement til filetindustrien, men bidro også til å opprettholde en overkapasitet.

Leveringsplikt ble gradvis innført gjennom enkeltvedtak på 1980- og 1990-tallet for å sikre at trålerne opprettholdt opprinnelig leveringsmønster. Men siden det ikke var noen kjøpsplikt hos tilgodesette anlegg ble ikke nødvendigvis råstoffet kjøpt. Dette kunne skyldes at råstoffet hadde feil kvalitet eller konservering for anleggene. Senere på 1990-tallet ble det også innført aktivitetsplikt for noen aktører for å sikre at produksjonen ved anleggene ble opprettholdt. I 2003 ble det fastsatt en egen forskrift om leveringsplikt for fartøy med torsketråltillatelse som presiserte at leveringsplikten er en tilbudsplikt. Dermed formaliserte man det som allerede var praksis. Bearbeidingsplikten ble innført i 2006 for å unngå at industrien videresolgte fangst kjøpt under tilbudsplikten uten bearbeiding av denne.

4.6.1 Pliktsystemet i dagens kvotesystem

4.6.1.1 Tilbudsplikt

Tilbudsplikten reguleres gjennom forskrift av 12. september 2003 om leveringsplikt for fartøy med torsketråltillatelse. Forskriften stiller som krav av fartøy ilagt leveringsvilkår skal tilby 80 pst. av torskeråstoff og 60 pst. av hyseråstoff til den eller de bedrifter/kommuner/regioner som er tilgodesett i konsesjonsvilkårene. Om ikke den tilbudte fangsten kjøpes av de primært tilgodesett bedriftene, skal fangsten tilbys fiskeindustribedrifter innenfor samme region. Regionene er i forskriften definert som I) Øst-Finnmark, II) Vest-Finnmark/Nord-Troms, og III) Nordland og øvrige kommuner i Troms. Dersom ingen bedrifter i den tilgodesette regionen kjøper fangsten, kan fangsten omsettes fritt.

I forskriften spesifiseres prismekanismen for utbudspris. Utbudspris fastsettes utfra gjennomsnittsprisen i Råfisklagets distrikt for tilsvarende fisk (fersk eller fryst) de siste to uker før salget finner sted. I beregningen inngår ikke andre leveranser av leveringspliktig fisk. Dersom det bare er en bedrift som er tilgodesett, blir minste utbudspris den faktiske omsetningsprisen. Prismekanismen gjelder ikke dersom fangsten leveres til fartøyeierens eget anlegg. Det aller meste av det leveringspliktige råstoffet er fryst. Dette betyr at potensielle kjøpere må betale nær den globale markedsprisen for fryst fisk for leveringspliktig råstoff.

46,5 kvotefaktorer i trålernes torskekvote er ilagt leveringsvilkår, noe som utgjør omlag halvparten av torsketrålgruppens 87,9 faktorer. Tabell 4.11 gir en forenklet oversikt over hvordan de ulike konsesjonsbestemmelsene med tilbudsplikt er utformet og hvordan disse fordeler seg på bedrifter, steder og regioner. Ettersom vilkårene fremgår av relativt detaljerte enkeltvedtak er det vanskelig å gi en fullgod enkel oversikt. Den største andelen av kvotefaktorene (62 pst.) har tilbudsplikt til bestemte anlegg. Anleggene er for en stor del eid av bedrifter innenfor samme konsern. Om lag en tredjedel av leveringsforpliktelsene er knyttet til bestemte steder eller kommuner. Her kan det være steder der det er en eller flere foredlingsbedrifter. Eierskapet til disse varierer også, i noen tilfeller er det en enkelt bedrift innenfor samme konsern, i andre tilfeller eksterne bedrifter eller kombinasjoner av disse.

I underkant av 10 pst. av kvotefaktorene har tilbudsplikt til større regioner, som hele fylker eller kombinasjoner av fylker, mens et fartøy har en kvotefaktor med tilbudsplikt til Nord-Norge.

De beskrevne tilbudspliktene er fordelt på en rekke torsketrålere, der noen eies av foredlingsindustribedrifter og noen av aktive fiskere. Bruk av strukturkvoteordningen fører til at enkelte av fartøyer disponerer en kombinasjon av ordinære og tilbudspliktige kvotefaktorer. Fordelingen per april 2019 er illustrert i figur 4.23. De tilbudspliktige kvotefaktorene er knyttet til 19 fartøy, og av disse har 10 utelukkende tilbudspliktige kvotefaktorer. De resterende fartøyene kombinerer i varierende grad tilbudspliktige og ordinære kvotefaktorer. Noen få fartøy har svært liten andel tilbudspliktige kvotefaktorer.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

I tre tilfeller har rederier blitt løst fra tilbudsplikten gjennom en gjensidig avtale med den aktuelle kommunen og landanlegget. I to tilfeller har dette blitt gjort mot et vederlag: «Riston» med leveringsplikt til Sørvær, opphevet i 2008 mot 17,5 mill. kroner til Hasvik kommune, og «Langøy» med leveringsvilkår til J.M. Nilsen Fisk AS, opphevet i 2014 mot 1 mill. kroner til Andøy kommune og 4 mill. kroner til J.M. Nilsen Fisk AS. «Prestfjord» ble i 2010 løst fra sine leveringsvilkår til Øksnes kommune, i forståelse med kommunen, uten noen direkte økonomisk kompensasjon.

4.6.1.2 Bearbeidingsplikt

Bearbeidingsplikten påligger kjøper av tilbudspliktig fangst, og er et krav om å bearbeide 70 pst. av torskeråstoff kjøpt under tilbudsplikt. Bearbeiding inkluderer filetering av fersk fisk, videreforedling av fryste varer, røyking og tørrfisk-, saltfisk- og klippfiskproduksjon, mens ferskfiskpakking faller utenom. Plikten gjelder per landing. Kravet om bearbeiding gjelder uavhengig av om fangsten kjøpes under primær eller sekundær tilbudsplikt. Dersom tilbudspliktig fangst ikke kjøpes i første eller andre runde, men til slutt omsettes fritt, oppstår det ikke krav om bearbeiding.

4.6.1.3 Aktivitetsplikt

Aktivitetsplikten skal sikre at det opprettholdes drift ved gitte fiskeindustrianlegg, og at industrivirksomheten og eierskapet til fiskefartøy forblir én enhet som ikke kan endres uten godkjenning fra Nærings- og fiskeridepartementet. Ved tildeling av ervervstillatelse og torsketråltillatelse er det satt vilkår om at dersom aktiviteten ved de gitte anleggene reduseres eller eventuelt legges ned, kan ervervstillatelsen og torsketråltillatelsen trekkes tilbake. Plikten omfatter både den geografiske beliggenheten til anlegget og aktivitetsnivået, dvs. sysselsetting, produksjonsmengde, e.l. Aktivitetsnivået er imidlertid ikke konkretisert, og det stilles ikke nøyaktige krav til eksempelvis antall sysselsatte.

Aktivitetsplikten gjelder per i dag kun Havfisk ASA sine anlegg i Stamsund, Melbu, Hammerfest, Storbukt, Kjøllefjord og Båtsfjord. Nergård AS hadde tidligere aktivitetsplikt på sine anlegg i Skjervøy og Bø, men ble løst fra kravet gjennom en gjensidig avtale med kommunene som innebar et vederlag på hhv. 15 mill. kroner og 19 mill. kroner. Dette tilsvarte da en verdi på 7,5 og 14,1 mill. kroner per kvotefaktor. Undersøkelser av Nofima i 2016 tydet på at en torsketråltilltaelse med aktivitetsplikt var verd 24–40 mill. kroner mindre enn en uten. I en verdivurdering finner Deloitte at aktivitetsplikten påfører daværende Havfisk og Norway Seafoods en byrde over tid som tilsvarer en nåverdi på 677 mill. kroner.

4.6.1.4 Vurdering av pliktene

Tilbudsplikten kontrolleres på årsbasis av Fiskeridirektoratet, og kontrollen viser at pliktene generelt overholdes. Rederiene tilbyr det kvantum de er pålagt, og i enkelte tilfeller tilbys det også en større andel enn de 80 pst. av torskeråstoff og 60 pst. av hyseråstoff som er påkrevd. Det er imidlertid en svært lav andel tilbudspliktig fangst som faktisk omsettes under enten primær eller sekundær tilbudsplikt. Norges Råfisklag anslår at minst 90 pst. av alt tilbudspliktig råstoff omsettes i tredje runde, dvs. omsettes utenfor tilbudsplikten. Årsaken til at en såpass lav andel omsettes under tilbudsplikt handler i stor grad om at mye råstoff landes fryst, samt ulempene som følger av bearbeidingsplikten.

Bearbeidingsplikten setter begrensninger på industriens fleksibilitet, men er også vanskelig å kontrollere. Plikten til å bearbeide gjelder per enkeltparti, og sporingssystemer som kan knytte produserte produkter til konkrete fangster er ikke tilgjengelig.

Utformingen av tilbudsplikten innebærer betydelige administrative kostnader både for myndighetene og næringen. Når det gjelder bearbeidingsplikten vil ikke den generere administrative kostnader for fiskerimyndighetene, så lenge den faktisk ikke kan kontrolleres.

Aktivitetsplikten er den av pliktene som i størst grad har direkte betydning for industrianleggene og kystsamfunnene den angår. Aktivitetsplikten skal sikre fortsatt aktivitet ved gitte industrianlegg, og at industrivirksomheten og eierskapet til fiskefartøy forblir én enhet. Det stilles ikke konkrete krav til nivået på verken sysselsetting eller produksjonsmengde, men det må avgjøres gjennom en skjønnsmessig vurdering om den i et konkret tilfelle er overholdt eller ikke. Samtidig som plikten bidrar til sysselsetting, legger imidlertid en plikt til å opprettholde aktivitet begrensninger på industriens handlingsrom. Plikten bidrar trolig til å opprettholde en mottaksstruktur som ut fra rent økonomiske vurderinger hadde sett annerledes ut uten disse pliktene.

Striden rundt de industrieide torsketrålerenes leveringsvilkår og den fremtidige utformingen av pliktsystemet må forstås på bakgrunn av intensjonene ved opprettelsen av ordningen. Snevert sett var målet med industrieide trålere, og senere pliktsystemet, å sørge for tilførsel av råstoff til nordnorsk fiskeindustri i perioder hvor kystflåten hadde begrenset mulighet for å tilføre råstoff til industrien. I en større sammenheng var dermed målsetningen at ordningen skulle medvirke til å sikre en lønnsom fiskeindustri og bidra til å bevare bosetting og sysselsetting i fiskeriavhengige kystsamfunn. Ordningen har dermed både en næringspolitisk, men også sterk distriktspolitisk dimensjon ved seg.

Det er knyttet store forventninger til hva pliktsystemet skal bidra med, noe som er synlig gjennom de protestene forslag om endringer fører med seg. Samtidig er dette forventninger som det har vist seg vanskelig å oppfylle. Ordningen med plikter har vist seg dårlig egnet til å ivareta de opprinnelige intensjonene. Pliktsystemet dras mellom næringspolitiske og distriktspolitiske mål. Det er således en vanskelig balansegang å finne alternative løsninger som både kan bidra til å sikre en lønnsom fiskeindustri og bidra til å bevare bosetting og sysselsetting i de kystsamfunnene det gjelder.

4.6.2 Tidligere utredninger og vurdering

Pliktsystemet har vært tema i flere utredninger og rapporter de senere årene. Sjømatindustriutvalget foreslo i NOU 2014: 16 en avvikling av pliktsystemet, og at det ble nedsatt en kommisjon for å «komme frem til en samfunnsmessig forsvarlig løsning på saken som hensyntar alle parter, eksempelvis gjennom en økonomisk kompensasjon.» Forslaget ble behandlet i Meld. St. 10 (2015–2016) En konkurransekraftig sjømatindustri, hvor regjeringen gikk inn for en regionalisering av leveringsplikten, bortfall av bearbeidingsplikten, og opprettelse av en kommisjon med henblikk på å avvikle aktivitetsplikten. Som følge av Stortingets behandling av denne meldingen, ble regjeringen bedt om å oppnevne en ekspertgruppe som fikk i oppdrag å vurdere pliktsystemet i sin helhet utfra dets intensjon.

4.6.2.1 Ekspertgruppe

Ekspertgruppen overleverte sin rapport «Vurdering av leveringsplikten, bearbeidingsplikten og aktivitetsplikten» i oktober 2016. Det ble der konkludert med at pliktsystemet var et uegnet virkemiddel for å ivareta intensjonen om at fiskeressursen skulle komme fellesskapet til gode, og at det i liten grad bidro til å oppfylle intensjonen om lønnsom, helårlig drift.

Ekspertgruppen anbefalte at pliktsystemet ble opphevet mot en omfordeling av ressurser. Konkret innebar dette:

• Avvikling av bearbeidingsplikten

• Avvikling av tilbudsplikten

• Avvikling av aktivitetsplikten mot en forholdsmessig avkortning i kvotefaktorer (6 000 – 10 000 tonn)

• Avkortede kvotefaktorer legges i en statlig kvotebeholdning som auksjonerer ut kvoter til industrien på land

• Overskuddet fra auksjonsordningen plasseres i et næringsfond som kommer kystsamfunnene til gode

4.6.2.2 Meld. St. 20 (2016–2017) Pliktsystemet for torsketrålere

På bakgrunn av rapporten, la Regjeringen frem Meld. St. 20 (2016–2017) Pliktsystemet for torsketrålere. Stortingsmeldingen konkluderte i likhet med ekspertgruppen at pliktsystemet er et utdatert næringspolitisk virkemiddel. Regjeringen gikk i likhet med ekspertgruppen inn for en avvikling av pliktsystemet. Regjeringen foreslo følgende endringer:

• Avvikling av bearbeidingsplikten.

• Avvikling av tilbudsplikten mot et økonomisk vederlag på 100 mill. kroner.

• Avvikling av aktivitetsplikten mot en 20 pst. avkortning av relevante kvotefaktorer.

• Midler fra avvikling av leveringsplikten benyttes til omstillingstiltak for kommuner.

• Frigjort kvantumet ved avvikling av aktivitetsplikten overføres til kystflåtens lukkede grupper under 15 m i Nordland, Troms og Finnmark.

Behandlingen i Stortinget viste at det ikke var flertall for regjeringens forslag. Av hensyn til forutsigbarhet for næringen, valgte regjeringen i Meld. St. 37 (2016–2017) «Tilbaketrekning av Meld. St. 20 (2016–2017) Pliktsystemet for torsketrålere» å trekke meldingen.

4.6.3 Alternativ innretning av pliktsystemet

Det er ulike oppfatninger om pliktsystemet bør avvikles eller opprettholdes med en annen innretning. Flere mener at pliktsystemet ikke bør avvikles uten en form for kompensasjon.

Det har vært foreslått mange endringer i systemet siden innføringen, men ulike innretninger er utredet og forkastet. Dette delkapitlet begrenses derfor til en drøfting av tre komponenter i tilbudsplikten og bearbeidingsplikten: Prismekanismen, avregningsperiode for bearbeiding av tilbudspliktig råstoff og bearbeidingskravets innretning.

4.6.3.1 Prismekanismen

Et av kjernespørsmålene i pliktsystemet er hvilken pris råstoffet som omfattes av leveringsplikten skal omsettes for. I dag utnytter de tilgodesette bedriftene svært lite tilbudspliktig råstoff. Dette skyldes flere faktorer; de aktuelle bedriftene har f.eks. i hovedsak innrettet produksjonen mot bruk av ferskt råstoff, mens trålerne over tid har lagt om driften til å levere frosset råstoff. Prismekanismen er trolig likevel en vesentlig del av forklaringen. Bestemmelsene om hvilken pris leveringspliktig råstoff kan omsettes for tilsier at dette i all hovedsak må kjøpes til rundt markedspris. Denne prisen er som regel vesentlig høyere enn ferskt, ubearbeidet råstoff fra kystflåten.

Figur 4.24 illustrerer prisutviklingen på torsk landet fra trål i perioden 2014 til 2017. Det har vært en betydelig prisvekst i perioden, fra i underkant av 10 til om lag 20 kr/kg. Også minsteprisene har økt, slik at differansen siden slutten av 2014 har vært rimelig stabil på i om lag 6 kr/kg. Det er rimelig å anta at tilbudspliktig råstoff selges til nær markedspris. Vertikalt integrerte konsern har visse incentiver til å benytte lavere salgspriser, men inntrykket er at dette i liten grad gjøres.

Kilde: Nofima med basis i data fra Fiskeridirektoratet

Man må kunne anta at en prismekanisme som gav lavere pris ville gi flere salg gjennom tilbudsplikt-ordningen. På den annen side vil redusert salgspris gi inntektsnedgang på fartøysiden, redusere lønnsomhet og avlønningen av mannskap som har lott-avlønning.

4.6.3.2 Krav om bearbeiding og avregningsperiode

Norske foredlingsbedrifter er relativt spesialiserte, med en produktmiks av få og relativt like produkter, eksempelvis tørrfisk, saltfisk, klippfisk og filet. I betydelig grad krever disse spesielle typer råstoff, og andre råstofftyper gir svakere resultater. Eksempelvis er stor fisk spesielt gunstig i saltfiskproduksjon, mens fisk av noe mindre størrelse er best tilpasset filetproduksjon.

Råstoffet som tilbys fra trålere vil variere med hensyn på størrelse. Det er også usikkerhet knyttet til viktige kvalitetsparametere. Foredlingsbedriftens risiko ved kjøp av slikt råstoff er derfor høyere enn for annet råstoff som kan videreselges, om det viser seg bedre egnet til annen produksjon ved andre foredlingsbedrifter. Med dagens krav til bearbeiding av konkrete fangster, innebærer det økt usikkerhet om å oppnå lønnsom produksjon for foredlingsbedriftene, og dermed blir det mindre attraktivt å by på tilbudspliktig råstoff.

De fleste av de tilgodesette bedriftene har store leveranser fra kystflåten i hovedsesongen. Dette gir grunnlag for drift og høy sysselsetting i denne perioden. Utenom denne perioden er råstofftilgangen svakere. Trålerne har et jevnere landingsmønster, og vil slik kunne bidra til jevnere tilgang på råstoff. For mange av de tilgodesette bedrifter og samfunn ville dette råstoffet kunne utgjøre en vesentlig del av den totale råstofftilgangen utenom sesongen.

Innenfor dagens system må en relativt høy andel av råstoffet fra den faktiske leveransen av torsk bearbeides (70 pst.). Dette kan bety at bedriften oppnår lønnsomhet i produksjonen av en andel av råstoffet, mens påbudt bearbeiding av andre deler av råstoffet gir tap. Dersom dette samlet sett gir tap for bedriften, vil det ikke være attraktivt å kjøpe tilbudspliktig råstoff. Om bearbeidingskravet kan oppfylles muligens gjennom flere tilbudspliktige leveranser, men over en lengre avregningsperiode, vil dette øke bedriftenes fleksibilitet i anvendelsen av råstoffet fra trålerne. Dersom en fangst er av mindre gunstig kvalitets- eller størrelsessammensetning og en annen fangst er bedre egnet til bedriftens produksjon, vil bedriften kunne bearbeide en større andel av sistnevnte og videreselge mer av råstoffet som var mindre egnet. Slik vil dette øke bedriftenes muligheter til å oppnå lønnsomhet og økt aktivitet ved kjøp av tilbudspliktig råstoff. Dette ville isolert sett ført til at mer av tilbudspliktig råstoff ville blitt kjøpt med krav om bearbeiding. En samtidig økning av bearbeidingsplikten vil forsterke effekten.

I hvilken grad en økt avregningsperiode faktisk gir seg utslag i økt fleksibilitet avhenger av flere forhold. Spesielt viktig er antall leveranser bedriften får tilgang på og hvor store kvalitetsvariasjoner det er mellom leveransene. Dersom bedriften bare har tilbud om en leveranse i måneden, vil økt avregningsperiode ikke ha betydning. Tilsvarende om det ikke er variasjoner i råstoffets egnethet til bedriftens produksjon.

Det er i dag relativt få trålere med leveringsplikt, og en stor andel av disse er frysetrålere der turene strekker seg over en relativt lang periode – gjerne en måned – men der også deler av fangsten kan og blir levert ferskt. Dette betyr at antall leveranser per måned vil være noe begrenset. Figur 4.25 viser gjennomsnittlig antall landinger per måned for trålere med leveringsplikt i 2018. De fleste ligger mellom 1 og 2 landinger per måned. En gruppe på fem trålere har 2–3 og to har om lag en landing per uke. De to sistnevnte er trolig ferskfisktrålere, mens de mellom 1 og 2 nok er typiske frysetrålere.

Kilde: Nofima med basis i data fra Norges Råfisklag.

For bedrifter som er tilgodesett med tilbudsplikt fra en enkelt typisk frysetråler vil fleksibilitetsøkningen ved en økt avregningsperiode være relativt liten. For bedrifter som har tilbudsplikt fra flere fartøy, gjerne med innslag av ferskfiskdrift, vil antall landinger og dermed fleksibiliteten bli større.

4.6.3.3 Kostnader knyttet til endring av pliktene

Med en endring av pliktsystemet som drøftet ovenfor vil flere av de begunstigede foredlingsanleggene kunne kjøpe tilbudspliktig råstoff. Dette vil kunne være bedrifter som i all hovedsak er lokalisert andre steder enn der trålerne vanligvis leverer fangsten. I dag er systemet innrettet slik at kjøper bekoster transport når fangsten er landet innen den region bedriften er lokalisert i. Ellers skal rederiet dekke transportkostnadene til kjøper. Trålerne leverer i dag ofte ved fryselagre som ligger i eller nær logistikknutepunkter, fordi dette er kostnadsbesparende. Ved en slik videreføring av pliktene må trålerne enten ta de ekstra kostnadene ved å levere ved kjøperens anlegg eller dekke transportkostnadene. Det er rimelig å forvente at disse vil øke under et slikt revidert pliktsystem, men det er vanskelig å anslå omfanget av en slik kostnadsøkning.

Den største effekten for trålerflåten ligger i inntektstapet fra redusert prisoppnåelse. Avhengig av konkurransen om råstoffet og eierskapsforhold mellom rederi og tilgodesette foredlingsbedrifter, vil prisen for det tilbudspliktige råstoffet bli lavere enn i dag dersom prismekanismen endres.

Mange av trålerne har en betydelig andel leveringspliktige kvotefaktorer, og gjennom lottsystemet vil en generell prisnedgang gi lavere avlønning av mannskapet. Selv om avlønningen på de aller fleste trålerne er god i dag, grunnet gode salgspriser og generelt høye kvoter per fartøy, vil dette medføre at mannskapet på disse fartøyene får en dårligere inntekt enn andre.

Ved en del tilfeller er det enkeltbedrifter som nyter godt av tilbudsplikten, slik at konkurransen om råstoffet blir liten. Dette kan gi et konkurransefortrinn for den aktuelle bedriften i forhold til andre bedrifter i nærområdet, og slik sett være uheldig. Det kan også gi økt risiko for sementering av næringsstrukturer, og kunne gi uheldige samfunnsøkonomiske effekter på sikt. Dette vil til en viss grad også gjelde på et høyere regionalt nivå.

Det er vanskelig å forutsi hvordan de administrative kostnadene for rederiene og næringsaktørene vil utvikle seg. Det kan bli flere transaksjoner av tilbudspliktig råstoff, men samtidig vil dette oftere bli solgt tidlig i prosessen og man unngår flere tilbud. Myndighetene har allerede kostnader til kontroll av tilbudsplikt. Dersom myndighetene begynner å kontrollere bearbeidingsplikten vil dette medføre administrative kostnader.

4.6.4 Oppsummering

Hensikten med pliktsystemet er å legge bedre til rette for helårlig drift og sysselsetting på foredlingsbedrifter på bestemte steder. Tilbuds- og bearbeidingsplikten har i dag svært liten praktisk betydning for bedriftene og samfunnene som skulle tilgodeses. Lite råstoff omsettes over tilbudsplikten, og effekten på bearbeiding og aktivitet i de tilgodesette bedrifter og områder er dermed tilsvarende liten. Pliktsystemet gir økte administrasjonskostnader for både myndigheter og næringsaktører. Betingelsene kompliserer også kvotesystemet og er en kilde til politiske diskusjoner og uenighet.

Et alternativ er å endre systemet slik at effektene blir mer i tråd med intensjonen, der trålerne som omfattes av leveringsplikten i større grad bidrar til lønnsom helårsdrift blant tilgodesette industribedrifter. Dette kan oppnås gjennom en endring av bestemmelsene om utbudspris, som i dag i praksis likestiller tilbudspliktig fisk med annet råstoff. Økt avregningsperiode for bearbeiding vil forsterke industribedriftenes fleksibilitet og krav til økt andel av råstoffet som skal bearbeides vil styrke sysselsettingseffekten av det tilbudspliktige råstoffet. Innføring av et slikt system vil medføre inntektsnedgang og økte kostnader hos rederiene.

4.7 Kvotesystemet i et verdikjedeperspektiv

Kvotesystemet er en av flere faktorer som påvirker sjømatindustriens konkurransekraft. Konkurransekraften er igjen avgjørende for muligheten til å tilby helårige og attraktive arbeidsplasser. Regjeringens strategi for helårige arbeidsplasser i fiskeindustrien gir en nærmere gjennomgang av de ulike faktorene som påvirker sjømatindustriens konkurransekraft. I denne meldingen legges det spesielt vekt på betydningen av kvotesystemet for industrien, mens de øvrige faktorene som påvirker industriens konkurransekraft drøftes mer inngående i strategien for helårige arbeidsplasser. Det vises til regjeringens strategi for økt utnyttelse av restråstoff for en nærmere drøfting av de ulike faktorene som har betydning for ilandføring og verdiskaping basert på restråstoffet.

Kvotesystemet har i seg selv i utgangspunktet liten betydning for hvor mye fisk som landes, og dermed heller ingen stor betydning for hvor mye råstoff som gjøres tilgjengelig for fiskeindustrien i Norge. Kvotesystemet kan imidlertid ha betydning for hvor og når fisken fanges, med hvilket redskap og med hvilken kvalitet. Kvotesystemet har også betydning for strukturen i flåteleddet, som igjen påvirker hvor mye som landes hver gang fartøyet leverer fangst og hvilken mottakskapasitet landanleggene må være utstyrt med.

Hovedregelen er at flåten er eid av aktive fiskere, som søker å maksimere sin lønnsomhet. Industrien, på sin side, har som regel andre eiere, og søker å maksimere lønnsomheten av råstoffet som kjøpes fra fiskeflåten. Manglende integrasjon kan gi utfordringer med hensyn til koordinering i verdikjeden, for å maksimere verdiene av fiskeressursene. Det kan oppstå utfordringer både med hensyn til optimal høstingsstrategi og kvalitetshåndtering, særlig i lys av at fiskesalgslagsloven pålegger et særegent regelverk for omsetningen gjennom første hånd som innebærer at ordinære markedsmekanismer delvis er satt ut av spill. For eksempel er det velkjent at god kvalitet i liten grad premieres, mens dårlig kvalitet i liten grad straffes i form av lavere pris. Tilsvarende er det ikke gitt at fangstleddet høster optimalt dersom prissignalene fra sluttmarkedet ikke fullt ut når frem til flåten.

Det følger av aktivitetskravet i deltakerloven at industrien som hovedregel ikke har majoritetseierskap i fiskefartøy. Loven forhindrer imidlertid ikke at flåteleddet kan ha eierandeler i fiskeindustrien. I de senere år har man sett eksempler på at fiskere etablerer egne salgs- og industrivirksomheter på land.

Sjømatindustrien, som omfatter bedriftene som benytter fisk og skalldyr som råstoff i sin videre produksjon av bearbeidede produkter, har over tid hatt utfordringer med lav lønnsomhet. Årsakene til dette har vært gjenstand for flere utredninger gjennom årenes løp. NOU 2014: 16 Sjømatindustrien – utredning av sjømatindustriens rammevilkår konkluderte med at den relativt lave verdiskapingen i fiskeindustrien i noen grad skyldes reguleringer i flåteleddet som svekker lønnsomheten i landindustrien. Samtidig er andre faktorer enn kvotesystemet trolig vel så viktige for å forklare at verdiskapingen i den sjømatbaserte verdikjeden er ulikt fordelt.

Lønnsomheten i flåteleddet har over tid vært god, mens lønnsomheten i industrien som nevnt har vært svak. At verdiskapingen er ujevnt fordelt, betyr imidlertid ikke nødvendigvis at fordelingen er feil. En faktor som kan forklare høy lønnsomhet i flåteleddet er eksistensen av en ressursrente, som realiseres på første hånd, blant annet fordi en har hatt en vellykket forvaltning av de viktigste fiskebestandene og fordi adgangen til fiskeriene er lukket og det er gjennomført effektiviseringstiltak (strukturering) blant dem som fisker. I fiskeindustrien er det derimot ingen ressursrente og det er fri etablering. Det er derfor ikke overraskende at lønnsomheten og verdiskapingen er høyere i flåteleddet enn i industrien. I noen grad kan likevel elementer ved rammevilkårene, særlig knyttet til førstehåndsomsetningen, bidra til at fordelingen av verdiskapingen vris i retning av flåteleddet. Dette drøftes nærmere i regjeringens strategi for helårige arbeidsplasser.

Det har over tid vært en utvikling mot økt eksport av ubearbeidet fisk fra Norge, både fryst og fersk, mens den videre bearbeidingen skjer i land med fortrinn for arbeidsintensiv produksjon. Lave transportkostnader globalt gjør at sjømatindustrien møter sterk konkurranse i råstoff- og produktmarkedene fra sjømatindustrien i andre land, samtidig med at sjømatindustrien i Norge må konkurrere med andre næringer om arbeidskraft og kapital. I figur 4.26 er det illustrert hvordan andelen og kvantum av ubearbeidet hyse og torsk (fersk og frossen) som eksporteres har utviklet seg de siste årene.

Kilde: Nofima og SSB

Det må legges til at det er store variasjoner i lønnsomheten mellom ulike bransjer internt i sjømatindustrien, og også mellom enkeltbedrifter. Som helhet har likevel fiskeindustrien hatt lav lønnsomhet.

Selv om andelen av bearbeidet norsk sjømat har vært fallende over tid, kan det likevel være muligheter for å øke bearbeidingen i Norge fremover, blant annet gjennom satsing på automatisering og robotisering, samt gjennom å dra nytte av økende konsumentkrav til sporbarhet og bærekraftig produksjon.

Sjømatindustriens utfordringer er sammensatte, og kvotesystemet kan bare i noen grad bidra til å avhjelpe utfordringene som sjømatindustrien møter. To sentrale utfordringer for sjømatindustrien, som kvotesystemet potensielt kan bidra til å avhjelpe, men som også henger sammen med andre forhold, er varierende tilgang på råstoff og varierende tilgang på råstoff av god kvalitet. De utpregede sesongvariasjonene i fiskeriene gjør at tilgangen på råstoff svinger gjennom året, noe som vanskeliggjør helårig produksjon basert på én art. Videre varierer kvaliteten på råstoffet betydelig ut fra hvilket redskap som er benyttet, samt at det periodevis kan oppstå insentiver til kappfiske som kan medføre redusert kvalitet. En tredje utfordring for industrien, som kvotesystemet også potensielt kan avhjelpe, er at fisket på arter som sei og hyse i dag er lite forutsigbart ettersom det ofte nedprioriteres av kystflåten til fordel for fiske på torsk. En fjerde utfordring er strukturen i flåteleddet, hvor større fartøy fører til at det enkelte mottak også må ha høyere kapasitet for å kunne ta imot fangstene.

4.7.1 Kvalitet

Variasjon i råstoffkvaliteten er en stor utfordring for samspillet i verdikjeden. Det gir blant annet sterke føringer for valg av produktporteføljen.

Det er en nær sammenheng mellom råvarekvalitet og fangststørrelse. Garn og snurrevad er de redskapene som leverer de største fangstene i den mest intensive delen av vinterfiske. Valg av disse redskapene har selvsagt sammenheng med deres fangsteffektivitet.

Boks 4.20 Råstoffkvalitet

Flere observasjoner indikerer at det er betydelig potensial for forbedring av kvaliteten på landingene i norske fiskerier. Dette er dokumentert blant annet gjennom undersøkelser foretatt av Nofima og Norges Råfisklag, som gjennom flere år har fulgt utviklingen av råvarekvaliteten på landingene fra kystflåten under vinterfisket etter torsk.

Kilde: Nofima

Figuren over oppsummerer funnene fra Nofimas undersøkelse de siste tre årene. Disse sammenfaller i stor grad med Norges Råfisklags konklusjoner. Resultatene samsvarer dessuten med hva som kan forventes utfra annen kunnskap om sammenhengen mellom redskapsbruk, intensitet i fisket og råstoffkvalitet.

I Nofimas oppsummering av funnene konkluderes det med følgende:

• Kvalitetsfeil oppstår og påvirkes av forhold under fangstoperasjonen og naturlige variasjoner under fiske. Herunder redskapsvalg, bruk av redskap, vær, strøm, tid i havet og status på fisken.

• Kvalitetsfeil oppstår ombord og frem til prosessering. Herunder bløggerutiner, mekanisk belastning, kjøling, føringsmetode og rutiner ved levering og oppbevaring før prosess.

• Kvalitetsfeil grunnet fangststrategier basert på egne tilpasninger for økonomisk optimalisering, samt kunnskapsnivå og fokus på kvalitet. Typisk kan dette være avveininger mellom å fangste store volum med litt lavere pris og lavere kvalitet, eller fangste lavt volum der kvaliteten kan ivaretas på en bedre måte.

• Kvalitetsfeil kommer som direkte eller indirekte konsekvens av avtaler eller manglende avtaler mellom fisker og fiskebruk. Herunder at små fangster med høy kvalitet betales dårligere enn store fangster av lavere kvalitet, grunnet konkurranse om råstoffet og en merkostnad ved håndtering av små fangster. Liten (?) prisdifferanse for fisk av ulik kvalitet (?) motiverer satsing på volum, ikke kvalitet. Når det heller ikke er kvalitetsgradering ved levering, gir det dårlig grunnlag for å få pris etter kvalitet.

Kilde: Nofima

Høy kvalitet på råvaren åpner for mange ulike produkter. Det torskeproduktet som stiller strengest krav til kvalitet, er skreipakking. Under vinterfisket etter torsk i 2018 ble det levert til sammen over 200 000 tonn fersk torsk. Av dette ble kun 5 000 tonn (produktvekt) pakket som skrei. Dette kan være en indikasjon på at råstoffkvaliteten begrenset skreipakkingen, men det kan selvsagt også skyldes at det var større lønnsomhet med å produsere andre produkter.

Et viktig bidrag til å øke råstoffkvaliteten vil være å i størst mulig grad basere kvotesystemet på garanterte fartøykvoter. Fartøykvoter innebærer at det ikke er behov for overregulering, som i visse tilfeller kan føre til kappfiske og redusert kvalitet. Valg av redskapstype kan påvirke kvaliteten på råstoffet. Det kan også være et spørsmål om strengere begrensninger på mengde redskap som settes og krav til røkting av redskap, kunne gi bedre kvalitet på råstoffet.

4.7.2 Råstofftilgang (ekstrakvoteordninger)

Fisket på de fleste ville bestandene er preget av store sesongsvingninger. Variasjonen er først og fremst skapt av biologi og bestandenes vandringsmønster, som gjør det lønnsomt å fange fisken innenfor korte og hektiske perioder i avgrensede geografiske områder. Viktige bestander som NVG-sild, barentshavslodde og nordøstarktisk torsk tilbringer store deler av året med vandring over store havområder, før den kjønnsmodne delen av bestanden på et relativt fast tidspunkt årlig kommer inn til kysten for å gyte.

Fiskens vandringsmønster kan selvsagt ikke reguleres av myndighetene, men det legger viktige premisser for effektene av kvotesystemet. Vandringsmønsteret gir sterke økonomiske insentiver for å fange fisken når den er nært kysten. Fisken står konsentrert og det gir høye fangstrater, fangsten består av den mest verdifulle delen av bestanden, avstanden til fiskefeltene er kort og fisket foregår på tidspunkt og i områder som ikke er så værutsatt som i andre deler av året. Dette vandringsmønsteret er den underliggende forklaringen på det sesongintensive uttaket vi har i mange norske fiskerier.

I tabell 4.12 er fangstmønsteret for torsk nord for 62°N, NVG-sild og makrell i 2018 illustrert. Mange tiltak har vært forsøkt for å dempe denne intensiteten i sesongfisket. Landingsstatistikk viser imidlertid at konsentrasjonen av landingene er uendret eller har økt de siste årene. Markedsmessig og kapasitetsmessig gir dette landingsmønsteret store utfordringer for de tilstøtende leddene av verdikjeden, opp til de markedene som ønsker produkter kontinuerlig. Fra et markedsperspektiv vil det gjerne være ønskelig med en jevnere tilførsel av råstoff gjennom året, samtidig som fiskens kvalitet i høysesongen i mange tilfeller gir god pris. For at det skal lønne seg, må det imidlertid innebære tilstrekkelig høye priser til at det kompenserer for økte kostnader ved å fange fisken utenfor perioden hvor den er mest tilgjengelig. Den minste flåten har i liten grad mulighet til å fiske utenom i perioden hvor fisken oppholder seg nærmest land, mens den havgående flåten har større fleksibilitet med hensyn til fangstmønster. Svingningene i de årlige totalkvotene bidrar ikke til endringer i sesongprofilen, men bidrar til at volumene i sesongene varierer tilsvarende.

Ulike ordninger innenfor kvotesystemet har vært benyttet for å stimulere flåten til å spre landingene ut over året, for å bidra til jevnere råstofftilgang for industrien. Dette gjelder blant annet ferskfiskordningen og ordningen med levende lagring av torsk. Ordningene har imidlertid økt over tid til langt utover de 5 pst. som kvoteutvalget pekte på som en naturlig begrensning.

4.7.3 Spesialisert fiske

Fartøy som er gitt kvoter til fiske etter torsk har i dag også kvoter på hyse og sei. Torsk oppnår vanligvis betydelig høyere priser enn hyse og sei. Mange kystfartøy prioriterer derfor fiske etter torsk, med den konsekvens at mange fartøy ikke fisker kvotene av hyse og sei. For å sikre at kvoten av disse artene tas, er det derfor behov for overregulering av disse fiskeriene. Likevel ender det ofte med at kvantum overføres til havfiskeflåten fordi kystflåten ikke fisker opp sine gruppekvoter. Med en markedsplass som muliggjør inn- og utleie av kvotegrunnlag, vil det åpnes nye muligheter for et spesialisert fiske etter slike arter. Det vil igjen bidra til en mer forutsigbar råstofftilgang til industrien, og gir et godt grunnlag for å skape større verdier basert på disse artene.

4.7.4 Fiskeindustri langs hele kysten

Strukturen i flåteleddet har stor betydning for fiskeindustrien. Større fangster samlet på færre fartøy krever større kapasitet på det enkelte anlegg på land. Større fartøy vil også ha større mobilitet, noe som fører til at landanleggene i større grad må konkurrere med andre anlegg om fangstene.

4.7.5 Utnyttelse av marint restråstoff

Marint restråstoff utgjør årlig store kvanta og er en ressurs som potensielt kan utnyttes bedre enn i dag enten til produksjon av produkter til humant konsum, marine oljer, biodrivstoff eller til fôringredienser. Restråstoff som for eksempel lever, rogn, hoder, buklister og annet filetavskjær har lange tradisjoner for å bli benyttet som mat. Det finnes likevel et betydelig potensial for å benytte mer av restråstoffet til å skape mer høyverdige produkter. I tillegg er det store kvantum av restråstoff som ikke tas til land, og som ikke blir utnyttet. Dette restråstoffet oppstår nærmest i sin helhet hos havfiskeflåten i hvitfisksektoren. Tabell 4.13 viser fordelingen mellom oppstått og utnyttet restråstoff i hvitfisksektoren.

Selv om mye restråstoff ikke utnyttes i havfiskeflåten, er det tegn til en positiv utvikling. Flere nybygde og ombygde havgående fartøy har anlegg for ivaretakelse og produksjon basert på restråstoff om bord. Havfiskeflåten i hvitfiskesektoren foretar sløying om bord på fartøyene, og hovedutfordringen er å oppnå tilstrekkelig lønnsomhet basert på restråstoffet til at det er regningssvarende å ta det til land. Så lenge det er begrenset plass om bord på fartøyene, vil det lønne seg å prioritere å benytte det til det mest verdifulle råstoffet. Kystflåten står ikke overfor tilsvarende avveining, ettersom landingene i all hovedsak skjer som rund fisk.

Det utgjør ikke et miljøproblem at havfiskeflåten ikke ilandfører alt råstoffet. Fra et verdiskapingsperspektiv utgjør det heller ikke et problem så lenge lønnsomheten ved å ta vare på restråstoffet ikke overstiger kostnadene ved å bringe det til land. Fra et etisk perspektiv, og i lys av økte forventninger blant forbrukerne om bærekraftig og sirkulær produksjon, kan det likevel synes problematisk at fullt brukbare proteinkilder ikke utnyttes. Det vises til regjeringens strategi for økt verdiskaping av marint restråstoff for en nærmere drøfting av hvilke faktorer som påvirker utnyttelsen av restråstoff.

4.7.6 Oppsummering

Kvotesystemet er en viktig rammebetingelse for fiskeindustrien, og ett av flere virkemidler for myndighetene. En viktig premiss er at kvotesystemet innrettes slik at det legges til rette for størst mulig verdiskaping basert på fiskeressursene. Det innebærer at kvotesystemet må gi gode rammevilkår for flåten, men også for industrien.

Kvotesystemet har betydning for sjømatindustrien på flere vis, men samtidig er det flere andre faktorer som trolig er vel så viktige med hensyn til industriens konkurransekraft. Innretningen av kvotesystemet utgjør bare ett element i regjeringens politikk for sjømatindustrien.

Regjeringens strategi for helårige arbeidsplasser i fiskeindustrien gir en nærmere gjennomgang av de ulike faktorene som påvirker fiskeindustriens konkurransekraft, og dermed mulighetene for å tilby helårige og trygge arbeidsplasser.

4.8 Næringens bidrag

Fiskerinæringen utnytter ressurser som tilligger felleskapet i Norge, og næringsvirksomheten skal bidra til sysselsetting og velferd i samfunnet. I motsetning til de fleste andre næringer er disse forventningene mer eksplisitt og spesifisert i større detalj som formål i det næringsspesifikke lovverket. Selv om målene kan være innbyrdes motstridende og kan være krevende å etterleve entydig, er det klart at fiskerinæringen bidrar positivt til både kyst- og storsamfunn. Storsamfunnet drar nytte av velferden som genereres av fiskeriaktiviteten og kystsamfunnene har direkte effekter av næringen i form av arbeidsplasser i både fiske og fiskeforedling, og i tillegg ringvirkningene denne aktiviteten genererer. Struktureringen av fiskeflåten har bidratt positivt gjennom å legge til rette for mer effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser, både fiskeressursene, men også arbeids- og kapitalressurser. Enkelte kystsamfunn har opplevd at kvotegrunnlaget i deres område er økt, mens andre har opplevd tilbakegang.

Produktivitetsveksten i fiskerinæringen fører til at behovet for arbeidskraft i næringen reduseres. Figur 4.29 nedenfor illustrerer at mengden fisk per fisker har økt fra 58 tonn i 1990 til 224 tonn i 2018. Siden 2013 har imidlertid antall fiskere vært relativt konstant, med drøye 11 200. Når mengden fisk i stor grad er gitt av naturen, er det da spørsmål om hvor sterk rolle fiskerinæringen kan spille i opprettholdelsen av kystsamfunnene.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Antall fiskere er med andre ord redusert over tid, også før strukturordningene fikk det omfanget de har i dag. Denne endringen kom som følge av teknologisk fremgang og fremveksten av alternative arbeidsplasser. Etter innføring av strukturordningene har både antall sysselsatte og årsverk utført falt, men ikke i samme størrelsesorden som reduksjonen i antall fartøy, jf. figur 4.30.

Kilde: SSB, Fiskeridirektoratet

Også i fiskeforedlingsindustrien har sysselsettingen falt, men i likhet med i fiskerinæringen skjedde utviklingen primært før innføringen av strukturordningene i fiskeflåten.

I en situasjon med overkapasitet i fiskeflåten oppstår det i mindre grad ekstraordinær avkastning for fartøyene enn ved mer effektivt fiske. Ressursrenten bidrar da isteden i større grad til å opprettholde flere fartøy og sysselsatte i sektoren enn hva som er strengt nødvendig for å høste ressursene. Over tid har antall direkte sysselsatte i fiskerinæringen gått ned. Produktivitetsveksten og lønnsomheten har samtidig gått opp. Begrunnelsen for ikke å gjøre forvaltningsgrep som i større grad realiserer ressursrenten i form av ekstraordinær avkastning, har vært at fiskerinæringen gir opphav til ringvirkninger for kystsamfunn gjennom høyere sysselsetting og et eierskap som er spredt langs kysten og fordelt mellom mange aktører.

I det videre omtales ulike måter for å inndrive deler av ressursrenten som realiseres i fiskerinæringen.

4.8.1 Avgifter på førstehåndsomsetning

En måte å trekke inn deler av ressursrenten i fiskeriene er gjennom en avgift på førstehåndsomsetningen. Dette er en velbrukt måte å skattlegge ulike bransjer og også fiskeflåten er kjent med denne typen avgifter. Allerede i dag svares det avgifter på førstehåndsomsetningen, som referert til i Boks 4.21. Det ilegges også avgifter lengre nedstrøms i verdikjeden som også fiskerne bidrar til gjennom innkrevingen av avgift på fiskeeksport, i størrelsesorden 0,3–1,05 pst. av eksportverdien. Denne avgiften omfatter markedsavgiften (kanalisert til Norges Sjømatråd) og FoU-avgiften (kanalisert til Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfinansiering, FHF).

En mulig innkrevingsmodell for ressursrente er å innføre avgift på førstehåndsomsetningen, gjennom en ressursavgift. Avgiften kan utformes som en kvantumsavgift (avgift per kilo fisk) eller som en verdiavgift fastsatt på førstehåndsomsetningen (avgift per krone). En avgift på førstehåndsomsetningen vil redusere fangstverdien, og derigjennom redusere avlønningen/lott, dersom ikke tariff og andel av delingsfangsten reforhandles. En slik avgift kan også diversifiseres, med ulike satser for ulike arter og fartøygrupper. En avgift på førstehåndsverdien vil samtidig redusere den ordinære selskapsskatten fra næringen, siden skattegrunnlaget reduseres, men reduksjonen i selskapsskatt vil ikke være like stor som inntekten fra avgiften.

En ulempe med slike bruttoavgifter er at de er lønnsomhetsuavhengige: De er ikke nøytrale, og vil fungere på samme måte som en realkostnad og ha vridende effekter. Dette innebærer at aktørene vil vurdere investeringsbeslutninger og driftsopplegg annerledes med en avgift sammenlignet med uten. Størrelsen på disse vridende effektene vil avhenge av nivået på avgiften og hvor stor del av fangstinntekten man ønsker å kreve inn. En avgift av typen kroner per kilo vil favorisere aktører som får stor verdi fra fangsten (som f.eks. fryst torsk) mens en prosentavgift vil ramme alle likt, uavhengig av marginen i drift, som varierer mye. Avgiften vil også inndras fra de som ikke genererer ren profitt, og med tap på drift kan det bidra til en ytterligere struktureringseffekt i retning av effektivitet. Ressurser som for samfunnet er lønnsomme å utnytte, kan da bli ulønnsomme for private aktører som får inntekten redusert med avgiften. Størst virkning vil avgiften ha i fiskerier og på aktører med marginal lønnsomhet, der en avgift kan bidra til at disse faller fra.

Innføring av en avgift vil være enkel, og fiskesalgslagene kan innkreve denne som de gjør i dag med andre avgifter, med begrenset ekstra administrasjon. Om avgiften differensieres vil det bli mer komplisert.

Et avgiftssystem er transparent og enkelt å forstå og forholde seg til, men selv om et avgiftssystem i utgangspunktet er administrativt enkelt, er ikke en avgift på omsetningen målrettet mot ressursrenteinntekten. En avgift hvis formål er å skaffe myndighetene et høyt proveny er vesensforskjellig fra de avgiftene som i dag kreves inn på første hånd, med tanke på vridningseffektene den vil ha på drifts- og investeringsbeslutninger.

4.8.2 Kvotebeholdning

En kvotebeholdning kan opprettes for å ha en mekanisme for avkorting ved videre strukturering. En kvotebeholdning kan tilføres kvotefaktorer, fra grupper som over tid har hatt tilgang på strukturkvoteordningen. En kvotebeholdning kan også tilføres kvotefaktorer ved at en del av strukturgevinsten ved konvertering av strukturkvoter legges dit. En kvotebeholdning kan være et virkemiddel for å gi opphav til et proveny fra næringen, og således fungere som en mekanisme for at deler av ressursrenten kan tilfalle fellesskapet. Et slikt proveny kan anvendes til rettede tiltak eller mer generelt til å inngå som et bidrag til å finansiere fiskerinæringens forvaltningskostnader.

4.8.2.1 Avkortning ved videre strukturering

Som drøftet i punkt 4.3.4 vil kvotebeholdningens størrelse vokse ved fremtidig bruk av strukturkvoteordningen dersom avkortningen i fremtiden tilføres denne. Det er i praksis vanskelig å anslå fremtidig bruk av ordningen, men det er et betydelig potensial for effektivisering i mange fartøygrupper som relativt nylig har fått hevet kvotetakene. Dersom avkortningssatsen ved bruk av strukturkvoteordningen settes til 10 pst., og det antas en fremtidig effektivisering på 25 pst. jevnt fordelt i alle fartøygrupper, vil dette øke kvotebeholdningens størrelse med 2,5 pst. i fartøygruppene.

4.8.2.2 Kvoteandeler ved konvertering

Som redegjort for i punkt 4.3.4 vil det ved en konvertering av strukturkvoter oppstå en strukturgevinst som kan disponeres på ulike måter. En andel av strukturgevinsten kan for eksempel tilføres kvotebeholdningen.

Denne metoden innebærer at størrelsen på beholdningen avhenger av andelen strukturkvoter som finnes i de ulike fartøygruppene og hvor mange som får innvilget søknad om å konvertere. Kvotebeholdningens størrelse vil derfor kunne variere mellom fartøygrupper. Ettersom enkelte fartøygrupper fikk tilgang på andre effektiviseringsvirkemidler før innføring av strukturkvoteordningen, og i mindre grad har hatt behov for å benytte seg av dagens strukturkvoteordning, kan dette sies å innebære en innføring av ulike betingelser for ulike grupper avhengig av når de fikk tilgang på ulike struktureringsvirkemidler.

Tabell 4.14 angir struktureringsgraden i fartøygrupper, den potensielle strukturgevinsten ved en forlengelse av tidsbegrensningen samt andelen av kvotegrunnlaget som tilføres kvotebeholdningen dersom 20 pst. av strukturgevinsten settes av. I ringnotgruppen, som har en forholdsvis lav struktureringsgrad, vil kvotebeholdningen kunne tilføres 1,1 pst. av kvotegrunnlaget dersom 20 pst. av strukturgevinsten settes av. I den konvensjonelle havfiskeflåten, som har en forholdsvis høy struktureringsgrad, vil derimot 3,7 pst. av fartøygruppens kvotegrunnlag kunne bli tilført beholdningen på denne måten.

4.8.2.3 Kvoteandeler før fordeling i grupper

Ved overgangen til et nytt kvotesystem kan en tilføre en nyopprettet kvotebeholdning nye faste kvotefaktorer. Disse kvotefaktorene kan for eksempel utgjøre 10 prosent av alle de faste kvotefaktorene i gruppen etter nytildelingen. Fartøyene i gruppen tildeles i tilfelle mindre enn 100 pst. av gruppens del av disponibel kvote ved overgangen til nytt kvotesystem. Dersom en gjør det på denne måte, vil gruppefordelingen opprettholdes, samtidig som fartøyene kan leie inn økt kvotegrunnlag ved bruk av markedsplassen for kvoteutveksling.

En kan velge å kun opprette en beholdning på denne måten innenfor utvalgte fartøygrupper, eksempelvis innenfor alle fartøygrupper som har hatt tilgang på strukturkvoteordningen. Dette vil i så fall si at det ikke opprettes en kvotebeholdning på denne måten for fartøy under 11 meter (13 meter i kystmakrell).

4.8.3 Overskuddsbasert ressursrenteskatt

Næringer som utnytter begrensede naturressurser gir potensielt en ekstraordinær avkastning eller ressursrente. Fiskeriressursene tilhører fellesskapet og en andel av ressursrenten bør derfor tilfalle fellesskapet.

Ressursrenteskatt kan kreves inn på overskudd basert på selskapsskattsystemet. I Norge er produksjon av petroleum og vannkraft eksempler på sektorer som har slik ekstra beskatning.

En korrekt utformet særskatt på ressursrenten vil være en nøytral skatt. Med dette menes at uansett nivå på ressursrenteskatten, vil en slik skatt ikke påvirke næringsaktørenes drifts- og investeringsinsentiver. Investeringer og driftsopplegg som er lønnsomme før skatt vil også være lønnsomme etter skatt.

4.8.4 Auksjonsbaserte modeller

Auksjon av kvotefaktorer kan utformes på en rekke ulike måter. Kvoteutvalget vurderte ulike alternativer, og presenterte en auksjonsmodell der en holder tilbake på statens hånd en gitt andel av den samlede kvotemassen, som i det påfølgende året auksjoneres ut igjen. For fiskerne innebærer dette at man hvert år må kjøpe kvoter på auksjon, om en ønsker å opprettholde en konstant kvotebeholdning. De som vil kjøpe seg opp eller selge seg ned kan bruke auksjonsmarkedet til dette.

Denne modellen kan gjennomføres ved at en byr i form av størrelsen på ressursrenteskatten eller ressursavgiften man forplikter seg til å betale om man skulle få tilslag på kvoten. Dette betyr at man ikke må betale for den samlede verdien av kvoten ved overtagelse (en gitt pris), men at man betaler over tid en gitt andel av fangstinntektene. På denne måten vil aktørene slippe å skaffe kapital for å dekke kvoteinvesteringen ved innkjøp, i tillegg til at en del av risikoen deles mellom fiskerne og myndighetene (for eksempel risiko knyttet til utviklingen i totalkvoter og prisene på fisk).

4.8.5 Oppsummering

Dersom man ønsker å øke næringens økonomiske bidrag til staten, ut over det som følger av ordinær beskatning, er det forskjellige måter dette kan gjøres på.

De forskjellige metodene har ulike fordeler og ulemper. Alle metodene er skalerbare, dvs at man vil kunne velge et ønsket proveny-nivå og deretter innrette satser osv. i metoden for å gi dette proveny-nivået. Metodene har likevel ulik treffsikkerhet; metoder som er basert på kvotebeholdning og utleie derfra, er avhengig av betalingsvillighet og størrelse på totalkvotene, mens overskuddsbasert ressursrentebeskatning er avhengig av overskuddet som genereres i næringen.

Det er ingen av tiltakene som foreslås i meldingen som vil være til hinder for at staten på et senere tidspunkt innfører nye tiltak, eventuelt ved å erstatte tidligere innførte ordninger, for å øke næringens bidrag til staten på vegne av det fellesskapet som det blir vist til i havressursloven § 2: «Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg.»