7 Konsekvenser

7.1 Innledning

Forslagene i denne meldingen skal bidra til en effektiv fiskerinæring som står rustet til å møte fremtidens utfordringer. Dette skal oppnås samtidig som de andre målene for fiskeripolitikken ivaretas.

Et sentralt mål med regjeringens tiltak i denne stortingsmeldingen er å forenkle kvotesystemet. Dette vil virke positivt på arbeidet med fangstavregning, kontroll samt tidsbruk hos forvaltning og næringsaktører. Det er også et selvstendig poeng at kvotesystemet bør bli mer forståelig. Et transparent kvotesystem vil legge til rette for at diskusjoner om kvotesystemet kan være godt opplyste, og vil være en demokratisk styrking. Det er også et mål at endringene bidrar til mer fleksibilitet i utøvelsen av fisket og stabilitet i rammebetingelsene for næringsaktørene. Kvotesystemet skal også bidra til gode rammevilkår for sjømatindustrien, som benytter fisk og skalldyr som råstoff i sin produksjon. Dette vil i sum bidra til å skape større verdier av fiskeressursene.

Det understrekes at konsekvensvurderingene i stor grad er innlemmet i diskusjonen knyttet til de ulike forslagene i meldingens kapittel 4. Dette kapittelet må derfor leses i sammenheng med meldingens øvrige konsekvensdrøftelser.

7.2 Samfunnsøkonomiske konsekvenser

Hovedvirkningen av tiltakene er at de legger til rette for en mer effektiv utnyttelse av fiskeressursene. Forenklingen av grunnsystemet for kvotetildeling vil gi administrative besparelser, men har i seg selv begrenset betydning for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten. Forenklingen legger imidlertid til rette for at systemet for øvrig kan gjøres mer effektivt.

Det legges opp til ulike ordninger som fungerer slik at aktører kan øke sitt driftsgrunnlag. Samfunnsøkonomisk teori tilsier at dette medfører en samlet velferdsforbedring, dersom de som har høyest betalingsvilje er de mest effektive aktørene. En oppnår da en effektivisering i fiskeflåten. Gjennom videreføringen av strukturkvoteordningen med færre begrensninger vil det fortsatt være mulig å øke det enkelte fartøys kvotegrunnlag og derigjennom oppnå en reduksjon av fiskeflåtens totale fangstkostnader, særlig ved at de faste kostnadene blir fordelt med større fangst på færre fartøy. Disse besparelsene kan representere en betydelig samfunnsøkonomisk gevinst.

Kvotetakene begrenser bruk av strukturkvoteordningen. Det foreslås ikke nå å gjøre endringer i nivået på kvotetakene. I ringnotgruppen og torsketrålgruppen ble kvotetakene hevet i 2015, mens kvotetakene i kystflåten ble hevet i 2017, og det gjenstår et betydelig urealisert effektiviseringspotensial i flere fartøygrupper. Det foreslås å lempe på andre begrensninger som fjerning av kondemneringskrav, og for både konvensjonell kystflåte og ringnot vil avkortningen ved sammenslåing bli lavere enn i dag. Det vil dessuten være mulig å dele opp kvotepakker. Alt dette vil gjøre den endrede strukturkvoteordningen mer gunstig å benytte, og det vil etter departementets vurdering trolig føre til en noe høyere struktureringstakt enn ved uendret videreføring av dagens ordning.

Når begrensningene gjennom kvotetak opprettholdes, samtidig som de aller fleste fartøygruppene og en avkortningsmekanisme videreføres, begrenses effektiviseringspotensialet i fiskeflåten, og også den økonomiske avkastningen som genereres i næringen. Dette innebærer samfunnsøkonomiske kostnader som avveies mot fiskeripolitiske målsetninger om å opprettholde en størrelsesmessig og geografisk differensiert flåtestruktur med et spredt og variert eierskap.

Reduksjon av antall fartøy som følge av bruk av strukturkvoteordningen vil i utgangspunktet medføre redusert sysselsetting i fiskeflåten, men ikke i et en-til-en forhold ettersom større driftsgrunnlag på et fartøy kan gi opphav til skiftordninger som krever flere sysselsatte. De som blir overtallige, og som ikke finner nytt arbeid, representerer en samfunnsøkonomisk kostnad. Dette tapet er sterkest knyttet til de som vanskeligst kan omstille seg til arbeid i andre sektorer. Det er imidlertid ikke gitt at dette er et omfattende problem. Historisk sett har nedgangen i sysselsettingen i fiskerinæringen tilsvart nedgangen i de fleste andre industrisektorer; de er i kontinuerlig omstilling og har vært det gjennom årtier. I de seneste årene har sysselsettingen i fiskerinæringen flatet ut. I den grad det er knapphet på arbeidskraft i andre sektorer i relativt nær fremtid, vil det å videreføre overflødig kapasitet i fiskerisektoren bli en samfunnsøkonomisk kostnad.

Sjarkflåten vil ikke få tilgang på strukturkvoteordningen. Samfiskeordningen i torskefiskeriene avvikles, men en kondemneringsordningen vil bidra til at gjenværende fartøy i sjarkflåten får økt sitt kvotegrunnlag noe. Sammenlignet med et alternativ hvor samfiskeordningen videreføres vil produktiviteten kunne gå noe ned, ettersom kvotegrunnlaget spres på flere heller enn å konsentreres på aktørene som har benyttet seg av adgangen til å samfiske med seg selv.

Opprettelsen av en ny, markedsbasert kvoteutvekslingsordning vil være et tiltak som bidrar til å forbedre fleksibiliteten for fiskere. Sammen med muligheten til å dele opp kvotepakker gir dette mulighet for at fiskerne individuelt i større grad kan skreddersy sine kvotepakker etter egne behov. Dette gir muligheter for økt spesialisering eller diversifisering, som dermed kan bedre den økonomiske avkastningen som genereres i næringen.

Bedre sammensetning av kvoteporteføljene og informasjonen fra en felles markedsplass for omsetning av kvoter vil også kunne bidra til en bedre verdikjedetilpasning. Arter som i dag behandles som biprodukter vil kunne fiskes av fartøy som bedre ivaretar disse. Dette vil også gi grunnlag for at foredlingsbedrifter kan tilpasse seg bedre til foredling av disse og gjøre bedre markedsarbeid. Redusert overregulering og muligheten til å bedre sette sammen kvoteporteføljer vil gi større forutsigbarhet i rammebetingelsene for næringsaktørene. Større forutsigbarhet vil igjen gi økt sikkerhet for investeringer.

Tidsbegrensningen i strukturkvoteordningen foreslås videreført, men det gis anledning til å søke om at en andel av strukturkvotefaktorene konverteres til kvotefaktorer med en forlenget tidsbegrensning på 15 år. Den resterende andelen, strukturgevinsten, skal fordeles direkte eller indirekte mellom fartøyene i strukturgruppen. En slik forlengning av tidsbegrensningen, vil i det vesentligste avklare rammebetingelsene for de deler av fiskeflåten som har hatt tilgang på strukturkvoteordningen i den nærmeste fremtid, og dermed redusere usikkerhet. Dette kan styrke insentivene til å gjennomføre investeringer som vurderes som lønnsomme og derigjennom legge til rette for at verdiskapingen i fiskerinæringen øker. Omdisponering av strukturgevinsten er et fordelingsspørsmål. Tidsbegrensningen omtales nærmere i 7.2.1.

Endring av inndeling i kystflåtens fartøygrupper fra hjemmelslengde til faktisk lengde innebærer at fartøy med en faktisk lengde som skiller seg fra deltakeradgangens hjemmelslengde vil innplasseres i en ny gruppe. Dette vil innebære at en rekke fartøyer flyttes opp til en ny gruppe, jf. kapittel 4.4.3. I struktursammenheng vil disse fartøyene også plasseres i en ny gruppe, og vil få et større effektiviseringspotensial. Noen fartøy vil imidlertid flyttes ned til gruppen med faktisk lengde under 11 meter. Å regulere kystflåtens fartøygrupper etter faktisk lengde vil i større grad sikre en differensiert flåtestruktur. Samtidig innebærer endringen en begrensning ved at fartøy ikke nødvendigvis kan bygges i henhold til de spesifikasjoner som næringsaktørene ellers ville ansett som mest hensiktsmessige gitt deres fangstgrunnlag.

Forslaget om å videreføre aktivitetsplikten i pliktordningen for noen fartøy i torsketrålgruppen kan utgjøre en samfunnsøkonomisk kostnad. Forslaget om å videreføre den primære tilbudsplikten innebærer antagelig at kjøp av tilbudspliktig råstoff ikke endres betydelig. Det som i tilfelle vil medføre en endring i omfanget av slike kjøp, er forslag om endring i bearbeidingskrav og avregningsperiode for bearbeidingsplikten. Dette kan antas å gjøre plikten noe mindre tyngende for tilgodesette industribedrifter som kjøper råstoff under tilbudsplikten. At avregningen av bearbeidingskravet gjøres månedlig i stedet for at det avregnes per fangst som tidligere, kan tenkes å gjøre det mer attraktivt å kjøpe tilbudspliktig råstoff. I så tilfelle vil mer råstoff omsettes via pliktsystemet. Det antas imidlertid at pliktsystemet i det vesentligste vil fungere omtrent som i dag med de foreslåtte endringene.

7.2.1 Nærmere om forlengelse av tidsbegrensningen

En forlengelse av tidsbegrensningen mot en konvertering er et tiltak som vil kunne begrense omfanget av usikkerheten for næringsaktørene. En forlengelse av tidsbegrensningen innebærer også at tidspunktet for når tidsbegrensningen inntreffer forskyves, som i neste rekke innebærer at denne usikkerheten begrenses på kort og mellomlang sikt.

Regjeringens forslag innebærer at aktører med fartøy som er tildelt strukturkvoter får adgang til å søke om å forlenge tidsbegrensningen med 15 år. Dersom søknaden innvilges, beholder fartøyet en andel som tilsvarer verdien av å utnytte strukturkvotegrunnlaget frem til tidsbegrensningen inntreffer, mens den resterende delen av strukturkvoten, kalt strukturgevinsten, går tilbake direkte eller indirekte i gruppen. Tabell 4.4 i meldingens kapittel 4.3. gir en oversikt over struktureringsgraden i ulike fartøygrupper, og synliggjør den potensielle strukturgevinsten som kan realiseres dersom alle benytter seg av konverteringsmuligheten.

Ettersom om lag halvparten av kvotefaktorene i norske fiskerier er strukturkvoter, har spørsmålet om tidsbegrensningen av strukturkvotegrunnlaget stor betydning for den enkelte fiskers rammebetingelser. Sammenlignet med en situasjon hvor tidsbegrensningen ikke forlenges, og næringsaktørene i prinsippet går inn i en tid hvor det er raskt økende usikkerhet med tanke på den fremtidige fordelingen av ressursene, kan forlengelsen av strukturkvotegrunnlaget bidra til å avklare usikkerhet. Med en avklaring av usikkerhet for en tid fremover vil forslaget legge til rette for at det i større grad er grunnlag for å foreta produktivitetsfremmende investeringer i fartøy eller andre driftsmidler, og forslaget vil slik legge til rette for bedret samfunnsøkonomisk effektivitet.

7.3 Administrative konsekvenser

Forslagene vil i en overgangsperiode innebære en økt belastning på forvaltningen. Dette kjennetegner enhver omfattende omlegging av forvaltningen. Innføring av en ny fiskeritillatelse, innføring av sammenlignbare kvotefaktorer, forslaget om å forlenge tidsbegrensningen på strukturkvotegrunnlaget og implementeringen av en ny kvoteutvekslingsordning være ressurskrevende særlig i Fiskeridirektoratet.

I overgangen til et system med kvoteutveksling må eksisterende kvoteregistre endres, og det må utvikles IT-løsninger for en effektiv markedsplass. Transaksjonskostnader vil reduseres for næringsaktørene, og prisingen av utleie og innleie av kvoter vil bli riktig og transparent. For forvaltningen vil avviklingen av eksisterende kvoteutvekslingsordninger til fordel for en markedsplass på sikt være en effektivisering. Utleieordningen skal virke nøytralt på ressursfordelingen mellom fartøygrupper.

Departementet legger til grunn at de økte kostnadene til omleggingen kan løses ved omprioriteringer innenfor gjeldende rammer, og at det derfor ikke blir behov for å tilføre forvaltningen økte ressurser.

Det er imidlertid departementets vurdering at forslagene over tid vil føre til et enklere, mer gjennomarbeidet og oversiktlig system. Dette legger til rette for administrative besparelser for forvaltning og også for næringen som brukere av systemet.

Kondemneringsordningen for sjarkflåten vil kreve saksbehandlingsressurser i den virksomhet som får oppdraget med å administrere ordningen. Kostnader til saksbehandling må dekkes innenfor ordningen. Det er lagt til grunn at kondemneringsordningen avgiftsfinansieres av den aktuelle fartøygruppen selv, og at bevilgningen til denne ordningen i praksis derfor er næringsfinansiert.

Markedsplassen som opprettes i forbindelse med etablering av en ny kvoteutvekslingsordning skal være selvfinansierende. Strukturkvoteordningen finansieres av de næringsaktørene som velger å benytte seg av ordningene. Ingen av forslagene som er fremmet i denne meldingen innebærer derfor særskilte eller økte bevilgninger over offentlige budsjetter.

Opprettelsen av en statlig kvotebeholdning og forslaget om å leie ut de statlige kvoteandelene på markedsplassen for kvoteutveksling vil generere et proveny for staten. Etablering av kvotebeholdningen vil være noe ressurskrevende i det samlede reguleringssystemet, og dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

En harmonisering av hjemmelslengde og faktisk lengde i kystflåten vil på papiret redusere antall fartøy i den minste kystflåten og endre den tallmessige sammensetningen i de andre gruppene i kystflåten, selv om dette grepet ikke påvirker den reelle flåtestrukturen. Gjennomføringen vil kreve administrative ressurser.

Forslaget om å videreføre den primære tilbudsplikten for noen fartøy i torsketrålgruppen, med en endret sekundær tilbudsplikt, innebærer isolert sett ingen endringer i de administrative konstnadene ved ordningen.

7.4 Distrikts- og regionalpolitiske konsekvenser

7.4.1 Nærmere om fiskerinæringens distriktsmessige betydning

Fiskerinæringen er en betydelig distriktsnæring. I den fiskeribaserte verdikjeden utgjorde verdiskapingen 37 milliarder kr i 20171. Den fiskeribaserte verdikjeden inkluderer leddene fangst, foredling (av villfanget fisk/skalldyr/skjell) og eksport-/handelsledd (av produkter fra fiske og fangst). Verdikjeden sysselsetter til sammen 28 600 årsverk. Innenfor fangst og fiske var det per 2018 sysselsatt om lag 9500 med fiske som hovedyrke.

Verdiskapingen per årsverk er beregnet til 1,42 mill. kroner innenfor fiske og fangst og 1,47 mill. kroner innenfor fiskeforedling. Til sammenlikning er verdiskapingen beregnet til 1,1 mill. kroner per årsverk for fastlandsøkonomien og 4,1 mill. kroner per årsverk for havbruksnæringen.

Ringvirkningene av fangst og fiske er betydelige. Hvert årsverk i fiske- og fangstleddet genererte i 2017 ca. 0,87 årsverk i foredlingsleddet, ca. 0,05 årsverk i grossist- /eksportleddet og ca. 1,22 årsverk i det øvrige norske næringslivet. Samlet gir dette en multiplikator for antall årsverk på 2,15 i den fiskeribaserte verdikjeden for hvert årsverk knyttet til fiske og fangst (ibid.). En vekst i multiplikatoren fra 2014 til 2017 fra 1,93 til 2,0 og videre til 2,15 skyldes først og fremst økt aktivitet på grunnlag av god ressurssituasjon for flåteleddet.

Fra 2008 til 2018 gikk antallet fiskere ned med nær 1100. Til sammenlikning har den samlede sysselsettingen i Norge vokst med mer enn seks pst. i samme periode. Det er særlig i Troms, Nordland og Trøndelag hvor nedgangen innen fangst og fiske har vært betydelig. I Finnmark har det i perioden vært en økning i antall sysselsatte med fiske som hovedyrke.

Figur 7.1 illustrerer hvor fiskerisektoren er spesielt viktig. I en nasjonal sammenheng er det mindre enn fire promille som er sysselsatt innen fangst og fiske. Likevel er fiske en viktig næring for flere kystkommuner, og 31 kommuner har mer enn 5 pst. av de sysselsatte innenfor fangst og fiske.

Kilde: SSB og Fiskeridirektoratet. Kart og beregninger: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Utover verdiskaping og sysselsetting i verdikjeden for villfisk, bidrar næringen også til økonomisk aktivitet i andre sektorer (etterspørselsbaserte ringvirkninger). Flåteleddet gir størst ringvirkninger innenfor installasjon og reparasjon av skip og fartøy. Kjerneaktivitetene i verdikjeden gir størst ringvirkninger innenfor engroshandel og detaljhandel, i tillegg til annen næringsmiddelproduksjon. Andre næringer som i høy grad leverer varer og tjenester til verdikjeden er finansiell tjenesteyting og forsikringsvirksomhet, akvakultur, omsetning og drift av fast eiendom, faglig, rådgivende og teknisk tjenesteyting, produksjon og installasjon av elektrisk utstyr, produksjon og distribusjon av elektrisitet samt utvinning av råolje og naturgass og rørtransport. I kystsamfunn hvor fiskerinæringen er viktig, kan ringvirkningene fra fiske til disse næringene være viktige.

7.4.2 Distrikts- og regionalpolitiske konsekvenser av forslagene

På lang sikt er bevaring av ressursgrunnlaget den eneste garantien for at fiskerinæringen fortsatt skal oppfylle en distriktspolitisk rolle. Det er en forutsetning for en hensiktsmessig utnyttelse av ressursene at rederiene i fiskeflåten kan drive innenfor bedriftsøkonomisk lønnsomme rammer.

De foreslåtte tiltakene legger til rette for at fiskerinæringen opprettholder en rolle som en viktig arbeidsgiver i kystdistriktene, både i flåteleddet, i fiskeindustri og gjennom ringvirkninger som næringsvirksomheten gir opphav til. Tiltakene vil overordnet sett styrke rammebetingelsene til fiskeflåten, og vil dermed gi effekter som samlet sett er vesentlig positive for samfunnet. Samtidig vil enkelte tiltak kunne ha negativ effekt for noen lokalsamfunn som er svært fiskeriavhengige. Blant de konkrete tiltakene som drøftes i denne stortingsmeldingen er det særlig fremtidig bruk av strukturkvoteordningen som kan ha distriktsmessige konsekvenser. I det nye kvotesystemet vil fartøygruppene i det vesentlige opprettholdes som i dag, kvotetak videreføres på dagens nivå, og avkortningsmekanismen videreføres. Som redegjort for i kap. 4.3.1.4 vil avkortningsmekanismen fungere som en brems på strukturkvoteordningene, selv om avkortningssatsen i de fleste tilfeller vil reduseres. Dette legger begrensninger på hvor omfattende strukturelle endringer som kan komme som følge av øvrige lettelser i strukturkvoteordningens begrensninger.

Selv om det foreslås at kvotetakene holdes på samme nivå som i dag, vil øvrige begrensninger i strukturkvoteordningen i det vesentlige lettes. Det er særlig bortfallet av kondemneringskravet og reduksjon av avkortningskravet i de fleste fartøygrupper som vil trekke i denne retningen. Videre har kvotetakene i flere fartøygrupper relativt nylig blitt hevet. De samlede betingelsene for bruk av strukturkvoteordningen vil derfor bli mer gunstige for fartøyene som kan ta i bruk ordningen enn med dagens strukturkvoteordning, og det er grunn til å anta at den samlede effekten vil være en reduksjon i antall fartøy i de fartøygruppene som har tilgang på ordningen. Dette kan få negative effekter dersom det medfører at fartøy forsvinner fra særlig fiskeriavhengige samfunn.

Den foreslåtte kondemneringsordningen i sjarkflåten vil også kunne føre til færre fartøy, men her er det særlig passive fartøy som vil forvinne. Det kan likevel tenkes at noen fartøy som kunne vært solgt for videre drift vil kondemneres. Sjarkflåten vil ikke få tilgang til strukturkvoteordningen. De indirekte virkningene på fiskeindustri og annen fiskerirelatert virksomhet vil være vanskelig å forutsi, men i den grad flåten blir ytterligere konsolidert og strukturert med færre enheter, vil dette kunne øke ringvirkningene i sentrale geografiske knutepunkter, mens det i mindre samfunn vil kunne reduseres.

Samtidig vil økt mulighet til skredddersøm av kvoteporteføljer og etablering av et kvotemarked for kortsiktig kvoteleie kunne øke mulighetene et fartøy har til å levere det landanleggene vil ha, slik at fiskeriaktivteten i et samfunn kan bli styrket.

I adgangsbegrensningen for kystfisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord er det lagt inn en begrensning om at fartøy ikke kan selges for fortsatt drift fra en landsdel til en annen. Denne landsdelsbindingen gjelder også ved såkalt splitting og ved strukturering. Landsdelsbindingen var tidligere kjent som fylkesbindingen, da den frem til 2016 gjaldt med fylkesvise begrensninger. Landet er innenfor ordningen delt i to; Nordland og nordover utgjør en landsdel, og Trøndelag og sørover er en annen landsdel. Kravet er at kjøper og selger av fartøyet skal ha vært ført i fiskermanntallet i samme landsdel de siste 12 måneder før kjøpet finner sted. Unntak fra dette kan gjøres når fartøy kjøpes fra annet fylke til Nord-Troms og Finnmark, og ved salg mellom nabofylker når det er naturlig å se kjøpers og selgers distrikt som ett område i kvotesammenheng. Landsdelsbindingens formål er å bidra til å opprettholde den relative fordelingen av kvoter og fartøy innad i landsdelene. Landsdelsbindingen er ikke til hinder for at fartøyeier kan flytte mellom landsdelene og gjennom dette påvirke den relative fordelingen. Det er også gjennom forvaltningspraksis etablert en begrensning på salg av torsketrålere og ringnotfartøy fra nord til sør, i tillegg til at det gjelder særskilte begrensninger på strukturering mellom landsdeler i havfiskeflåten.

Fordelingen av fisketillatelsene er et nullsumspill, der noen regioner og kystsamfunn vil tjene på endringer mens andre vil tape. Det er vanskelig å forutsi hva som blir de faktiske konsekvensene. Dette beror på de enkelte næringsaktørenes atferd ved omsetning av kvoteandeler, og de valg de gjør basert på så vel biologisk som økonomisk informasjon, og ikke minst hvem som er aktuelle kjøpere/selgere til enhver tid.

Hvilke verdier som kan skapes av fiskeressursene er imidlertid ikke et nullsumspill. Selv om størrelsen på fiskeressursene kan anses som uavhengige av kvotesystemets innretning dersom høstingsraten ikke overstiger totalkvotene, kan kvotesystemet påvirke den samlede verdiskapingen som fiskeressursene genererer. Med et kvotesystem som legger til rette for bedre fangstadferd, god utnyttelse av tilgjengelige ressurser og størst mulig verdiskaping av ressursene, kan det muliggjøre tilpasninger der flere regioner og kystsamfunn kommer bedre ut, uten at noen nødvendigvis kommer dårligere ut. Det er departementets syn at kystsamfunnene som helhet vil komme godt ut av oppmykning av reguleringene gjennom bedre markedstilpasning, mer stabile arbeidsplasser og frigjorte ressurser som kan brukes i mer produktive anvendelser.

Konsentrasjon av kvotegrunnlag på færre fartøy innebærer ikke nødvendigvis at den geografiske spredningen av eierskap og aktivitet endres i vesentlig grad. Det er videre flere prosesser enn bare bruk av strukturordningene som påvirker den demografiske utviklingen og de geografiske effekter det får. Selv om det er vanskelig å anslå fremtidige virkninger av videre bruk av ordningen, kan den historiske utviklingen gi en indikasjon på mulige fremtidige utviklingstrekk. I norsk fiskerinæring har eierskapet over tid blitt konsentrert på færre aktører, men den geografiske spredningen på regionnivå er i stor grad opprettholdt. På lokalt nivå har den geografiske spredningen av eierskap i fartøy med kvoteandeler blitt endret. Den geografiske fordelingen av landingene av fisk varierer med en rekke forhold, først og fremst bestands- og kvoteutviklingen. I figur 7.2 er dette illustrert ved å vise til den regionale utviklingen i landinger av hvitfisk over tid. Som det kommer frem av figuren har Finnmark økt sin andel av landingene fra om lag 25 pst. i 2003 til om lag 35 pst. i 2017. På samme tid har landingene gått ned i Møre og Romsdal. For de øvrige fylkene har andelene av landinger vært relativt stabile på et regionalt nivå.

På kommunenivå er det stor volatilitet i utviklingen av landingene. Figur 7.3 viser andelen av fersk torsk som landes i et utvalg av større fiskerikommuner. Båtsfjord, Øksnes, Hasvik og Måsøy har økt kraftig i denne perioden, mens andelen har blitt redusert andre steder. Blant de store fiskerikommunene er det bare Vågan og Røst som har mistet andeler. For disse kommunene er det imidlertid perioder med oppgang og nedgang, og disse er spesielt sensitive for torskens vandringsmønster og tilgjengelighet. I tillegg påvirkes landingene av mange andre forhold, og det er vanskelig å isolere den virkningen strukturkvoteordningene har hatt på utviklingen. I høyre panel av figur 7.3 er endringen i andel av landinger sett i forhold til endringer i andel av kvotefaktorer. Det ser ut til å være liten grad av sammenheng mellom endringene, og det kan tale for at virkningen av strukturkvoteordningen ikke har vært av systematisk betydning for endringer i landingsmønster. Det er likevel slik at en reduksjon i aktivitet kan ha stor negativ betydning for de samfunn dette gjelder.

Konsekvensene av forslagene kan over tid antagelig være at noen færre vil være sysselsatt som fiskere. Denne utviklingen har allerede pågått over lang tid gjennom ulike tilpasninger innenfor fiskerinæringen, og vil antagelig også vedvare dersom kvotesystemet forblir uendret. Tiltakene som regjeringen foreslår sikrer likevel at fiskerinæringen fortsatt vil være en viktig distriktsnæring.

Ved strukturering vil ikke fangstmengden påvirkes, fordi fangstkvantum vil høstes av andre fartøy, men det kan bli endringer i landingsmønsteret. Dette vil kunne påvirke enkelte lokalsamfunn, men ikke den totale produksjonen i sektoren.

7.4.3 Spesielt om rammebetingelsene for sjarkflåten

Den minste kystflåten, her omtalt som sjarkflåten, har en særstilling i mange kystsamfunn. Rammebetingelsene for denne fartøygruppen er derfor av særlig betydning når de distrikts- og regionalpolitiske konsekvensene av tiltakene i meldingen skal vurderes.

Forslaget om å innføre en kondemneringsordning for sjarkflåten legger til rette for at de fartøy som er minst egnet til å nyttes i fiske, kan tas ut. Kvotegrunnlaget til fartøyene som tas ut fordeles mellom de gjenværende fartøyene i fartøygruppen, og bidrar til å styrke de økonomiske betingelsene for disse. Dette vil kunne gi positive ringvirkninger for den fiskeindustrien som disse fartøyene leverer til og de lokalsamfunn hvor de er tilknyttet. Samtidig vil dette være et grep som innebærer at antallet fartøy i gruppen går ned, noe som vil kunne gi tilsvarende negative effekter for de lokalsamfunn der fartøyeiere forlater fiskerinæringen.

Det presiseres imidlertid at selv om kondemneringsordningen isolert sett vil bidra til å redusere antallet fartøy i gruppen, bør innføringen av denne ordningen sees i sammenheng med effektene av at samfiskeordningen i torskefisket bortfaller, slik det er redegjort for i kapittel 4. Samfiskeordningen har bidratt til at det i dag er omtrent 200 fartøy i sjarkflåten som er svært lite aktive i fisket. Kondemneringsordningen vil trolig innebære at det er disse fartøyene, som kanskje ikke har blitt holdt i hevd eller bidratt med faktisk aktivitet, som i første rekke er de som tas ut av fisket. Hvor mange fartøy som vil tas ut beror på den endelige innretningen og omfanget av ordningen, og det vises til at rammene for ordningen vil fastsettes i samråd med næringen. Dette innebærer at tiltaket antagelig vil ha relativt liten effekt på hvor mange aktive fartøy som finnes i fartøygruppen, sammenlignet med dagens situasjon. Harmoniseringen av hjemmelslengde og faktisk lengde kan imidlertid få større effekt, ettersom det legges til rette for at om lag en femtedel av fartøyene flyttes fra hjemmelslengdegruppen under 11 meter til lengdegrupper der de får tilgang på strukturkvoteordningen.

Det er likevel ikke slik at det å unnlate å innføre en kondemneringsordning for denne fartøygruppen vil medføre at det ikke skjer endringer i lokaliseringen av fartøyene. Det er mange forhold som påvirker dette. Rammebetingelser som ikke gir grunnlag for fornying av fiskeflåten og konkurransedyktige inntektsforhold både for eiere og mannskap, vil på sikt også føre til endringer i næringens mulighet til å opprettholde virksomhet på alle steder hvor det i dag finnes fartøy og mottak.

7.5 Klima- og miljømessige konsekvenser

Produktive marine økosystemer og et rent hav er grunnleggende forutsetninger for fremtidig marin verdiskaping. Et rikt hav med økosystemer som opprettholder en stor og mangfoldig biologisk produksjon er en grunnleggende forutsetning for at vi i fremtiden skal ha høstbare bestander. Høstbare bestander gir i sin tur grunnlag for en konkurransedyktig fiskeflåte.

Et premiss for regjeringens forslag er at fordelingen av fiskeressurser mellom de ulike flåtegruppene skal ligge fast. De faste bindingene på fartøygrupper legger begrensninger på mulige klimamessige tilpasninger. Regjeringens forslag om å gå over til faktisk lengde i gruppeinndelingen i kystflåten vil til en viss grad kunne begrense fartøyeiernes muligheter til å utforme sine fartøy på en mest mulig energieffektiv måte.

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er avgifter på utslipp av klimagasser og omsettelige klimakvoter, basert på prinsippet om at forurenser betaler. Det er således ikke endringene i kvotesystemet som skal bidra til å nå regjeringens klimamål. Likevel kan virkemidler som styrker lønnsomheten og forutsigbarheten i fisket gjøre fartøyeiere i bedre stand til å foreta en fornying av flåten. Ved bygging av nye fartøy er det langt enklere og billigere å gjøre tiltak som bidrar til å redusere utslipp av klimagasser.

Regjeringen har et uttrykt mål om en halvering av klimagassutslippene fra innenriks sjøfart og fiske innen 2030. Fiskeflåten har en refusjonsordning for mineraloljeavgift, som innebærer at fiskefartøy kan søke om refusjon av deler av CO₂-avgiften for fiske og fangst i nære farvann. Som et ledd i klimapolitikken har en arbeidsgruppe vurdert innføring av full CO₂-avgift for fiskeflåten, samt andre utslippsreduserende tiltak. Arbeidsgruppen leverte sin rapport til regjeringen i mai 2019. Rapporten er nå på høring.

7.6 Konsekvenser for det samiske folk og samisk kultur

Kystfiskekvoten og rekrutteringstiltak foreslås innlemmet i åpen gruppes torskekvote, og avsetningen til åpen gruppe torsk økes med det samlet sett. Dagens 3.000 tonn torsk til kystfiskekvoten utgjør om lag 1 pst. av gjennomsnittlig norsk totalkvote for torsk i perioden 1995–2019 (301.000 tonn), og om lag 0,76 pst. av gjennomsnittlig kvote i perioden 2012–2019. At også kystfiskekvoten fastsettes som en fast andel av totalkvoten og at denne andelen settes til 0,9 pst. antas å gi en avsetning som over tid vil være på nivå med dagens faste avsetning. Dette vil bidra til å opprettholde næringsgrunnlaget for de minste fartøyene i samiske kyst- og fjordområder, og i andre utsatte kystsamfunn.

Regjeringen foreslår at kystflåtens gruppeinndeling etter hjemmelslengde erstattes av en gruppeinndeling etter faktisk lengde. Dette vil bidra til å opprettholde en differensiert flåte og er også i tråd med Sametingets innspill til høringen om sjarkflåtens rammebetingelser.

Regjeringen foreslår at fartøygruppen under 11 meter skal få tilgang til en kondemneringsordning. Gjenværende fartøyeiere, herunder i sjøsamiske områder, som ikke velger å benytte seg av kondemneringsordningen, vil med det få økt sitt kvotegrunnlag. Kondemneringsordningen vil være en frivillig, søknadsbasert ordning som verken bidrar til å stenge noen ute eller slippe inn nye aktører. At kondemneringsordningen finansieres av fartøygruppen selv, vil innebære en kortsiktig økt avgiftsbelastning for de aktuelle fartøyene.

For øvrig antas det at forslagene ikke vil ha særskilte konsekvenser for samisk kultur og næringsutøvelse. Hvordan samiske interesser berøres avhenger i stor grad av de aggregerte effektene av både de samiske aktørene og andre aktørers atferd, og vil være svært vanskelig å forutsi.

Det har vært gjennomført konsultasjoner om forslagene i meldingen med Sametinget.

Konsultasjonene har ikke ført til enighet mellom Sametinget og regjeringen når det gjelder avsetningen til kystfiskekvoten, gjennomføringen av endringen av kystflåtens gruppeinndeling eller pliktsystemet for fartøy med torsketråltillatelse.

Når det gjelder avsetningen til kystfiskekvoten har Sametinget anbefalt at det bør finnes et minimumskvantum for kystfiskekvoten på 3 000 tonn torsk per år, og at avsetningen må settes til 1,2 pst. av norsk totalkvote.

Regjeringen ser det slik at avsetninger til ulike formål i utgangspunktet bør være andelsmessig fast. Regjeringen ser det slik at dersom man gir uttrykk for at enkelte ordninger likevel ikke skal følge en andelsmessig avsetning, kan dette på sikt undergrave det sentralte forenklingstiltaket om at man vil gå over til et prinsipp om at de formål hvor det settes av kvoter, enten det er tildeling til enkeltfartøy eller grupper av fartøy gjennom åpne grupper, kvotebonusordninger e.l, skal gjøres i form av andeler av totalkvoten og ikke som nominelt faste størrelser.

Når det gjelder gjennomføringen av endringen av kystflåtens gruppeinndeling har Sametinget anbefalt at kvoteandelene i de nye gruppene bør tilsvare dagens hjemmelslengdegruppe. Sametinget mener at den andelsmessige reduksjonen av kvoteandeler i gruppen under 11 meter som følger av at gruppene avgrenses på en ny måte, skal kompenseres gjennom at en overfører kvantum fra «toppen» til den nye gruppen under 11 meter, slik at gruppekvoteandelen til gruppen under 11 meter basert på faktisk lengde blir som andelen til gruppen under 11 meter under dagens hjemmelslengdeinndeling, slik at gruppen fortsatt kan opprettholde sin aktivitet og antall fartøy. Sametinget mener at denne kvoteandelen deretter skal betraktes som en fast avsatt prosentsats av norsk TAC for torsk. Sametinget ser det slik at gruppen under 11 meter er selve bærebjelken for å ivareta sjøsamisk næring og levesett, og mener derfor at en ikke kan redusere dagens gruppekvote selv om en går bort fra bruk av hjemmelslengde til bruk av fartøyets faktiske lengde.

Regjeringen ser det slik at når gruppene får en ny struktur som følge av en ny opptegning av fartøygruppene, skal kvotegrunnlaget følge det enkelte fartøy. Dermed ser regjeringen det ikke som aktuelt å trekke kvoter fra «toppen» for å ha samme kvoteandeler i den nye gruppen under 11 meter som vil oppstå, dersom fartøygruppene inndeles basert på faktisk lengde fremfor hjemmelslengde. For regjeringen er nøytralitet i kvotefordelingen et bærende hensyn i overgangen til nytt system, mens det å tegne opp gruppene på nytt er en teknisk justering. Ettersom det er fartøyeiere, og ikke fartøygrupper, som disponerer kvotefaktorer i de lukkede fiskeriene, mener regjeringen at kvotefaktorene skal følge fartøyeierne i overgangen til nytt system.

Når det gjelder pliktsystemet for fartøy med torsketråltillatelse, har Sametinget anbefalt at systemet bør avskaffes og at kvotefaktorene deles likt og vederlagsfritt mellom gjeldende trålerselskap og gruppen kystfiskere under 15 meter i de områdene (fylkene) hvor fartøy som i utgangspunktet var tildelt leveringspliktige trålkonsesjoner var tilknyttet. Sametinget mener fordelingen av tilbaketrukket trålkvote bør fordeles med halvparten til lukket gruppe og resterende halvpart til åpen gruppe.

Regjeringen ser det slik at det ikke bør foretas omfordeling av kvoter mellom fartøygrupper i overgangen til et nytt kvotesystem, herunder kvotefaktorer tildelt fartøy med torsketråltillatelse ved en eventuell avvikling av deler av pliktsystemet. Regjeringens syn er uansett at systemet bør videreføres i en endret form.

Det var for øvrig enighet mellom regjeringen og Sametinget i konsultasjonene om at sjarkflåten ikke skal gis tilgang på strukturkvoteordningen, men at innføring av en kondemneringsordning ved avvikling av samfiskeordningen kan være et hensiktsmessig alternativ i en overgangsperiode. Det var videre enighet om at kvotesystemet som hovedregel bør innrettes med faste kvotefaktorer, selv om Sametinget anbefaler at avsetningen til åpen gruppe og kystfiskekvoten bør være høyere enn hva regjeringens forslag legger til grunn. Det var i tillegg enighet om at kystflåtens gruppeinndeling bør endres til faktisk lengde, selv om Sametinget anbefaler at gruppekvoteandelen til gruppen under 11 meter basert på faktisk lengde blir som andelen til gruppen under 11 meter under dagens hjemmelslengdeinndeling.

Sametinget ønsket at meldingen gjengir deres syn vedrørende menneskerettigheter i forvaltning av ressursene:

«FN anbefaler alle stater å ha en nasjonal institusjon for menneskerettigheter som fremmer og beskytter menneskerettighetene nasjonalt. I Norge har Stortinget gitt denne oppgaven til Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM). NIM er et uavhengig, offentlig organ som organisatorisk er underlagt Stortinget. NIM har som mål å «fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med Grunnloven, menneskerettsloven og den øvrige lovgivning, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig». NIM har dermed en viktig funksjon i vårt demokratiske samfunn.

I NIMs melding til Stortinget i 2016 ble temarapport «Sjøsamenes rett til sjøfiske» vedlagt. I rapporten fastslås det at fiske er en helt sentral del av den sjøsamiske kulturen. Vidtgående reguleringer av fisket, kan derfor medføre en stor utfordring for den sjøsamiske kulturens overlevelse. Med bakgrunn i Kystfiskeutvalgets forslag (NOU 2008:5) og den oppfølging forslaget fikk fra myndighetene, vurderer NIM hvorvidt gjeldende regelverk er tilstrekkelig for å ivareta sjøsamenes menneskerettigheter. NIM konkluderer med at det er behov for et sterkere vern om retten til fiske, og anbefaler at sjøsamenes rett til fiske bør lovfestes. NIM peker også på utfordringer knyttet til sikring av sjøsamenes reelle innflytelse i saker som har konsekvenser for deres rettigheter, også utenfor fiskeriforvaltningen. NIM anbefaler også at lovgivningen må sikre at inngrep som kan innvirke på sjøsamenes materielle kulturgrunnlag blir tilstrekkelig utredet. Likeledes gir NIM anbefalinger om at den lovbestemte retten etter deltakerlovens § 21, 4. ledd, for personer bosatt i sjøsamiske områder har begrenset verdi dersom sjøsamene får tildelt så lave kvoter at retten i realiteten er innholdsløs. Fiskeriregulering på grunn av nedgang i TAC er akseptabelt så lenge det skjer av hensyn til forsvarlig ressursforvaltning, men norske myndigheter er etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter art. 27 forpliktet til å sikre at sjøsamene får et tilstrekkelig økonomisk grunnlag for å opprettholde sin kultur gjennom sin tradisjonelle næringsutøvelse i form av fiske. I en situasjon med knapphet på ressurser må det legges til grunn at disse folkerettsforpliktelsene medfører at staten må sikre positiv særbehandling hvis det er lite ressurser. Ut fra dette fremmer NIM følgende anbefaling:

Sjøsamenes rett til fiske som en del av deres kulturutøvelse og basert på deres historiske fiske, bør lovfestes. Det samme gjelder retten til en positiv forskjellsbehandling ved tildeling av kvoter og tilsvarende, hvis dette er nødvendig for ivaretakelsen av sjøsamenes materielle kulturgrunnlag.

Kystfiskekvoten gir ikke i seg selv et fiske man kan leve av, og dermed er fremtiden for sjøsamisk kultur usikker. Mange som har investert i fartøy og som aktivt fisker, vil måtte slutte når man ikke har nok å fiske på. Grunnen til at folkeretten verner om det materielle kulturgrunnlaget er at kulturen er avhengig av at denne næringsutøvelsen finner sted. Hvis retten til å fiske ikke er reell, så står sjøsamisk kultur i fare for å forsvinne.

NIM har også anbefalt at sjøsamenes rett til deltakelse i bruk, styring og forvaltning av sitt materielle kulturgrunnlag skal sikres bedre i lovverket enn det som er tilfellet i dag. Sametinget skal konsultere som ett folkevalgt organ, men sjøsamiske fiskere har selvstendig konsultasjonsrett som staten nå må anerkjenne. Det vil gi bedre muligheter for at man innser konsekvensene av en regulering som kan føre til at sjøsamisk kultur forsvinner. NIM fremmer her følgende anbefaling:

Sjøsamenes rett til deltakelse i bruk, styring og forvaltning av sitt materielle kulturgrunnlag må sikres bedre i lovverket enn hva som er tilfellet i dag for at Norge skal oppfylle sine internasjonale forpliktelser.»

Sametinget ønsket videre at meldingen gjengir deres syn vedrørende Fjordfiskenemnda og Sametingets medvirkning i fiskeriforvaltningen:

«I behandling av Prop. 70 L (2011–2012) Endringer i deltakerloven, havressurslova og finnmarksloven (kystfiskeutvalet) ble det åpnet for å opprette en fjordfiskenemnd for Finnmark, Troms og Nordland, samt få på plass en rammeavtale mellom Fiskeri- og kystdepartementet og Sametinget vedrørende konsultasjoner gjeldende fiskerispørsmål. Dette for at gjeldende forvaltning og fiskerireguleringer blir i tråd med statens folkerettslige forpliktelser overfor samene som minoritet og urfolk. Dette gjelder også med omsyn til medråderetten. Til tross for at Fiskeri- og kystdepartementet i 2012 hevdet at forvaltningssystemet var i tråd med statens pålagte folkerettslige plikter ovenfor samene som minoritet og urfolk, valgte departementet likevel å etablere et system som skulle gi Sametinget mulighet til en mer aktiv rolle og medvirkning i avgjøringsprosessene enn det som var i 2012.

Sametinget kan nå – syv år etter at Prop. 70L (2011–2012) ble vedtatt – ikke se at samiske interesser blir synliggjort i forsvaltningen. Dette gjør at verken Sametinget eller Fjordfiskenemnda har fått noen mer aktiv medvirkning og innvirkning i de avgjøringsprosessene som har praktiske betydning for det samiske folk. Selv i denne meldingen til Stortinget, kan ikke Sametinget se at Regeringen gir Sametinget større rom for medvirkning i fiskeriforvaltningen, eller på en god og bærekraftig måte ivaretar samiske kultur og nærings. Sametinget har konsultert med Nærings- og fiskeridepartementet vedrørende denne meldingen, og her tatt til orde for at samenes rett til fiske må sikres gjennom lovfestelse og kvoteordningene som sikrer at de som bor i sjøsamiske områder kan livnære seg av fiske. Hvis ikke, oppfyller ikke Norge de folkerettslig forpliktelsene, og retten til fiske er i realiteten ikke gjeldende.»

Sametinget ønsket endelig at meldingen gjengir deres syn vedrørende klimagasser og drivstofforbruk:

«Sametinget har en miljøpolitikk som går ut på å redusere klimautslipp, og vil at fangst av fisk og etableringer innen oppdrett av fisk, må sette så lite miljøavtrykk som mulig. I utarbeidelse av Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse for fiskeflåten i 2016, blir 1990 brukt som referanse for klimamål i perioden fra 1990–2016. I perioden 2001–2015 har fiskeflåtens drivstofforbruke og klimagassutslipp blitt redusert. Imidlertid kan en konstatere at det er svært stor forskjell i forbruk av drivstoff mellom de ulike flåtegruppene. Ved sammenstilling av utviklingen i årlig fangst, drivstoffeffektivitet (liter drivstoff /kg landet fisk), kommer det frem at drivstoffeffektiviteten beveger seg motsatt av den totale landingen. Tall fra lønnsomhetsundersøkelsen viser videre at ved god ressurstilgang forbedres drivstoffeffektiviteten, men økningen i samlede klimagassutslipp øker ikke i samme grad som økningen i flåtens landing. Eksempelvis bruker en konvensjonell kystfiskebåt under 11 meter gjennomsnittlig bruker 0,076 liter per kg fisk som fiskes, mens gruppen torsketrål bruker 0,391 liter per kg fisk som fiskes. En torsketråler bruker over 5 ganger mer drivstoff til fangst av en kilo fisk enn en kystbåt under 11 meter bruker.

Sametingets mål er at fisken skal forvaltes på en bærekraftig og økosystembasert måte, med en flåte som ikke forurenser eller setter større miljømessige fotavtrykk en høyst nødvendig. For å oppnå et redusert drivstofforbruk og klimagassutslipp foreslår Sametinget at alle fiskefartøy – innen 2024 – skal innfri et krav om maksimalt drivstoffforbruk på 0,10 liter per kg fisk som fanges. De som ikke tilfredstiller dette kravet, får påfølgende år redusert sine fiskekvoter med 15 pst.»