9 Olje- og energidepartementets vurdering

Ifølgje FNs klimapanel og andre toneangivande aktørar vil det vere naudsynt med CO₂-handtering for å redusere utslepp frå industri- og kraftproduksjon og bidra til negative utslepp for å redusere globale klimagassutslepp i tråd med klimamåla til lågast mogleg kostnad. Det er relativt få anlegg i drift i dag på verdsbasis, og det er behov for kostnadsreduksjonar og effektivisering for at CO₂-handtering skal verte eit effektivt og konkurransedyktig klimatiltak. Nye og fleire prosjekt som gir læring, teknologisk utvikling og stordriftsfordelar vil redusere kostnadene.

Marknaden gir ikkje i dag industrien tilstrekkelege insentiv til å implementere og utvikle CO₂-handtering. Dette kjem mellom anna av at det er høge investeringskostnader, lågt inntektspotensial på kort sikt og høg risiko. Vidare er prisen på utslepp av CO₂ lågare enn kostnaden ved CO₂-handtering, og utvikling av klimateknologi er eit offentleg gode der dei som tek kostnadene ved å utvikle teknologien må dele den økonomiske fortenesta med andre. Slik teknologien og marknaden er i dag, er det naudsynt at statar bidreg til å utvikle CO₂-handtering. Eit norsk prosjekt vil vidareutvikle teknologien for CO₂-handtering og gjennom det redusere kostnader for anlegg som kjem seinare, og prosjektet vil gjere det mogleg å skape ein marknad for CO₂-lagring.

Noreg har gode føresetnader for å bidra til utviklinga av CO₂-handtering. Over mange år har ulike regjeringar støtta opp under teknologiutvikling, test- og pilotprosjekt og framheva CO₂-fangst og -lagring som eit viktig verkemiddel i internasjonale klimaforhandlingar. Regjeringa har følgd opp dette og arbeida målretta med strategien for arbeidet med CO₂-handtering sidan 2013. Dette arbeidet har gitt gode resultat og regjeringa legg i denne meldinga fram eit avgjerdsgrunnlag for Stortinget med eit robust og modent prosjekt for fullskala CO₂-fangst, -transport og -lagring i Noreg.

Prosjektet har følgd eit industrielt prosjektmodningsløp. I tråd med dette er det gjennomført eit omfattande arbeid med ulike utgreiingar og studiar; idéstudiar, moglegheitsstudiar, konseptstudiar og forprosjektstudiar. Industriselskapa har modna sine prosjekt med finansielle tilskot frå staten. Ei slik stegvis tilnærming inneber at prosjektet har blitt grundig og betre definert og spesifisert for kvar prosjektfase, samtidig som usikkerheita er redusert og det er etablert meir nøyaktige kostnadestimat. I 2018 presenterte regjeringa eit framlegg av prosjektet for Stortinget i Prop. 85 S (2017–2018). Det vart vedteke å vidareføre prosjektet til forprosjektstudiar. Samtidig peikte regjeringa på kva som vil vere viktige forhold ved investeringsavgjerd:

• Informasjon frå forprosjekteringsfasen, herunder kostnadsutvikling, risiko, læringseffektane opp mot ressursbruk og om eit CO₂-handteringsprosjekt i Noreg vil vere eit effektivt bidrag i den samla globale klimainnsatsen.

• Det økonomiske handlingsrommet som gjer det krevjande å finansiere prosjektet utan betydeleg finansiering frå andre kjelder.

• At tilsvarande ressursbruk til andre klimatiltak kan gi mykje større utsleppsreduksjonar.

Departementet vurderer at prosjektet er modna fram til det nivået det skal vere ved investeringsavgjerd. Prosjektet regjeringa vil realisere har fått namnet Langskip og omfattar fangst av CO₂ frå Norcem sin sementfabrikk i Brevik i Porsgrunn kommune som første fangstanlegg, transport av CO₂ med skip til ein mottaksterminal i Øygarden kommune med røyr til ein brønn der CO₂ skal bli injisert i ein lagringsformasjon under havbotnen. Det er Northern Lights, samarbeidet mellom Equinor, Shell og Total, som har planlagt CO₂-transport og -lagringsdelen av prosjektet. Regjeringa vil også realisere CO₂-fangstanlegg ved Fortum Oslo Varme sitt avfallsforbrenningsanlegg på Klemetsrud i Oslo kommune, under føresetnad av at Fortum Oslo Varme bidreg med tilstrekkeleg eigenfinansiering og finansiering frå EU eller andre kjelder.

Selskapa skal eige og utvikle prosjekta. Det er forhandla fram avtalar om statsstøtte som regulerer kostnads- og risikodeling mellom staten og selskapa. Støtteavtalane er utforma slik at dei gir gode insentiv til å halde kostnadene nede og til å halde tidsplanen.

Resultata frå forprosjekta viser at alle delane av prosjektet er gjennomførbare. Å realisere CO₂-fangst ved Norcem vil bidra til å utvikle CO₂-fangst i sementindustrien, som står for om lag 7 pst. av dei globale CO₂-utsleppa. Gjennom å bruke restvarmen frå sementproduksjonen vert energibehovet redusert og det bidreg dermed til viktig teknologiutvikling. Etter kriteria som er sett for prosjektet vurderer departementet at Norcem kjem klart best ut av ei rangering av CO₂-fangstprosjekta.

Fortum Oslo Varme bidreg også med viktige element til utviklinga av CO₂-handtering ved å demonstrere fangst av CO₂ på avfallshandtering der ein større del av utsleppa kjem frå biogen forbrenning. Prosjektet vil såleis demonstrere korleis CO₂-handtering kan gi negative utslepp. CO₂-fangst og -lagring frå Fortum Oslo Varme vil også gi utsleppsreduksjonar i ikkje-kvotepliktig sektor, der Noreg har ambisiøse mål.

Det økonomiske handlingsrommet er på lang sikt svekka av den pågåande Covid-19-pandemien. Regjeringa vel likevel å prioritere Langskip. Regjeringa sitt grunnlag for avgjerd viser òg at det norske prosjektet for CO₂-handtering bidreg til at dei langsiktige kostnadene ved å redusere klimagassutsleppa blir lågare.

Regjeringa meiner difor at å gjennomføre Langskip er ein effektiv måte for Noreg å bidra til at dei globale klimagassutsleppa vert redusert på lang sikt til lågast mogleg kostnad. Samstundes inneber prosjektet betydeleg risiko og usikkerheit. Vurderinga er likevel at risikoen og usikkerheita ved å ikkje gjennomføre prosjektet er høgare.

Regjeringa vil i Olje- og energidepartementets Prop. 1 S (2020–2021) tilrå at Stortinget løyver midlar slik at Langskip vert gjennomført. Regjeringa vil tilrå at det vert gitt statsstøtte i tråd med framforhandla avtalar. Vidare tilrår regjeringa at ein gjennomfører Langskip med Norcem som første CO₂-fangstprosjekt, og deretter Fortum Oslo Varme sitt CO₂-fangstprosjekt under føresetnad av at dei får tilstrekkeleg eigenfinansiering og finansiering frå EU eller andre kjelder. Fortum Oslo Varme må avklare korvidt dei ønskjer å realisere prosjektet på desse vilkåra innan tre månader etter avgjerd om tildeling i andre utlysingsrunde av EUs Innovasjonsfond, men ikkje seinare enn 31. desember 2024. Statens støtte til Fortum Oslo Varme vert avgrensa oppover til to mrd. kroner i investeringar og ein mrd. kroner i driftsutgifter. Regjeringa vil også foreslå naudsynte fullmakter.

Totale kostnader for prosjektet er anslått til 25,1 mrd. kroner. Regjeringa si tilråding vil ha ei samla styringsramme for staten på 16,8 mrd. kroner og ei kostnadsramme for investeringar på 13,1 mrd. kroner og driftsstøtte på 6,1 mrd. kroner. Dette inneber at staten forventar å dekke om lag to tredelar av kostnadene i prosjektet.

Langskip er komplekst. Kostnadene er høge og staten tek på seg risiko gjennom støtteavtalane med industriaktørane. Det er også usikkerheit utanfor statens kontroll som påverkar om prosjektet lukkast, herunder utvikling i andre lands klimapolitikk og tal på prosjekt som kjem etter. Sjølv om teknologien i dei einskilde delane av prosjektet er velprøvd, vil det vere risiko ved ei rekke forhold. Staten tar ein vesentleg del av denne risikoen. Det vil vere risiko ved grensesnitta mellom dei ulike delane av prosjektet. Det vil også knyte seg risiko til mellom anna kostnadsutvikling, framdriftsplan og om alle delar av prosjektet verkar som dei skal. Det er ei avveging mellom å redusere risiko og å halde kostnadene nede. Viss Langskip skal ha god demonstrasjonseffekt må kostnadene vere så låge som mogleg. Vi må difor rekne med at det vil vere til dømes innkøyringsproblem og periodar med låg fangstgrad. Det å løyse slike problem vil vere viktige delar av læringa med prosjektet.

Samstundes vil eit vellukka prosjekt for fangst, transport og lagring av CO₂ i Noreg bidra vesentleg til utvikling av CO₂-handtering som eit effektivt klimatiltak og gi teknologiutvikling i eit internasjonalt perspektiv. Langskip demonstrerer at CO₂-handtering er trygt og mogleg, det legg til rette for læring og kostnadsreduksjonar for etterfølgjande prosjekt og det vert etablert infrastruktur som andre prosjekt kan nytte. Terskelen for å etablere nye CO₂-fangstprosjekt blir dermed lågare. Langskip kan også legge til rette for næringsutvikling gjennom å bevare, omstille og skape ny industri og næringsverksemd i Noreg. Prosjektet vil sysselsette om lag 1 500–3 000 årsverk i anleggsfasen, avhengig om Fortum Oslo Varme blir realisert. Ifølgje industriaktørane vil prosjektet gi om lag 170 arbeidsplassar i driftsfasen.

Skal verda nå dei globale klimamåla er det behov for internasjonalt samarbeid om teknologiutvikling og utsleppsreduksjonar. Dette er også viktig for at Langskip skal få ønska effekt. Prosjektet er eit bidrag i ein internasjonal dugnad for å utvikle eit naudsynt klimatiltak, og prosjektet vil berre lukkast dersom etterfølgjande prosjekt brukar infrastrukturen og læringa som kjem ut av prosjektet. Prosjektet bør først og fremst vurderast ut frå om det bidreg til å nå måla som er sett for prosjektet og regjeringa sitt arbeid med CO₂-handtering. På kort sikt kan det vere tiltak som gir større utsleppsreduksjonar for tilsvarande ressursbruk, men kortsiktige nasjonale utsleppsreduksjonar er ikkje hovudformålet med prosjektet. Ei rekke analysar viser at CO₂-handtering er eit naudsynt og kostnadseffektivt klimatiltak på lengre sikt. Departementet si vurdering er at Langskip legg til rette for kostnadsreduksjonar som kan bidra til å gjere CO₂-handtering til eit effektivt klimatiltak dersom også andre land følgjer opp med konkret politikk. Prosjektet understrekar behovet for, og verdien av, internasjonalt samarbeid om teknologiutvikling og reduksjonar av utslepp.

Northern Lights sitt arbeid med å skape ein marknad for CO₂-handtering i Europa viser at det er fleire prosjekt som vurderer å bruke infrastrukturen i Noreg. Støtteavtalen til transport- og lagerdelen av prosjektet er utforma slik at han stimulerer til å knyte til seg nye prosjekt. Northern Lights får alle sine inntekter frå lagring av CO₂ frå volum frå nye prosjekt. Northern Lights har difor sterke insentiv til å utvikle marknaden for CO₂-lagring. Departementet vurderer at det er viktig at kapasiteten i Northern Lights vert nytta av industriaktørar som ikkje vert finansiert direkte av den norske staten. Lukkast ein med dette vil det vere eit tydeleg prov på at prosjektet har hatt ønska effekt. Vi er avhengig av at EU og europeiske nasjonar også bidreg til å utvikle CO₂-fangst og -lagring som klimatiltak. Regjeringa har difor ei klar forventing om at Europa no følgjer etter og at restkapasiteten i lageret vert nytta av tredjepartar som ikkje den norske stat finansierar direkte.

Regjeringa vil halde fram med å bidra til utvikling av teknologi for fangst, transport og lagring av CO₂. Regjeringa vil i det vidare arbeidet bygge på etablerte verkemiddel og ordningar og vil:

• medverke i utforming av politikk og verkemiddel på europeisk nivå for å legge til rette for CO₂-fangst og -lagring i Europa.

• vidareføre CLIMIT og Teknologisenter Mongstad som sentrale verkemiddel i CO₂-handteringsarbeidet.

• følgje opp gevinstrealiseringsarbeidet i Langskip i tett samarbeid med industriselskapa og legge til rette for at kunnskap, læring og effektivisering frå prosjektet bidreg positivt til utviklinga av CO₂-handtering i Europa og verda.

• bidra til at infrastrukturen i CO₂-lageret kan nyttast av andre prosjekt gjennom auka samarbeid med relevante land i Europa.

• legge til grunn at eventuelle framtidige CO₂-fangst og -lagringsprosjekt i Noreg må konkurrere om investerings- og driftsstøtte frå generelle støtteordningar som Enova og EUs Innovasjonsfond. Staten vil ikkje gå inn i direkte forhandlingar om statsstøtte med enkeltaktørar.

• følgje opp hydrogenstrategien og Langskip med eit eige vegkart for hydrogen.