6 Nytte og kostnader av Langskip

6.1 Nytta

Langskip har som mål å bidra til at Noreg og Europa kan nå dei langsiktige klimamåla til lågast mogleg kostnad. Gevinstrealiseringsarbeidet har som mål å legge til rette for at nytta i prosjektet blir størst mogleg. I kapittel 3 er det gjennomgått marknadsvikt for utvikling av CO₂-handtering og vist potensialet for kostnadsreduksjonar som vil følgje av utbygging av fleire CO₂-handteringsprosjekt. Dette kapitelet går gjennom korleis Langskip vil svare på desse marknadssviktane og bidra til å legge til rette for kostnadsreduksjonar for etterfølgjande prosjekt.

Potensielle nytteeffektar frå Langskip kan delast inn i to hovudkategoriar: 1) Klimaeffektar og 2) Næringsutvikling. Desse kategoriane finn ein også igjen i effektmåla kor klimaeffektane svarar til effektmål 1–3 og næringsutvikling svarar til effektmål 4.

Kor store desse nytteeffektane blir vil avhenge av mellom anna framtidig klimapolitikk i Europa og at mål om utsleppsreduksjonar vert følgd opp med verkemiddel og tiltak. Effektane for næringsutvikling er såleis avhengig av at klimaeffektane er anerkjende og etterspurde. Samtidig vil vellukka demonstrasjon av ei heil kjede for fangst, transport og lagring av CO₂ vise ei realistisk løysing for reduksjon av utslepp frå viktige industriar som ikkje har alternativ til CO₂-handtering. Dermed vil Langskip gjere det enklare å følgje opp politiske ambisjonar for utsleppsreduksjonar med konkrete tiltak, og dermed bidra til å nå klimamåla i Europa.

6.1.1 Klimaeffektar

Klimaeffektane av Langskip kjem både direkte gjennom utsleppsreduksjonar i Noreg, og indirekte gjennom kostnadsreduksjonane demonstrasjon og utvikling av CO₂-handtering vil gi og at det blir etablert infrastruktur for prosjekta som kjem etter, jf. omtalen av marknadssvikt i kap 3.

Dei direkte nasjonale utsleppsreduksjonane frå prosjektet vil i første omgang vere om lag 400 000 tonn CO₂ per år når Norcem sitt fangstprosjekt vert sett i drift og auke til om lag 800 000 tonn CO₂ per år dersom Fortum Oslo Varme sitt prosjekt vert sett i drift. Av desse vil om lag 200 000 tonn CO₂ frå Fortum Oslo Varme kunne reknast mot forpliktinga Noreg har mot EU om reduksjonar i ikkje-kvotepliktige utslepp. Norcem sin sementfabrikk er ein del av kvotepliktig sektor og deira reduserte kvotepliktige utslepp vil på sikt ha sitt motsvar i auka utslepp andre stader innanfor fastsett utsleppstak i kvotesystemet.

Indirekte vil prosjektet gi klimaeffekt ved at demonstrasjon av ein heil og fleksibel kjede med fangst og lagring av CO₂, og etablering av infrastruktur for CO₂-transport og -lager bidreg til reduserte kostnader for prosjekta som kjem etter [41]. Dette er illustrert i figur 3.1.

Langskip bidrar til reduserte kostnader på ulike måtar. For det første vil læring og teknologiutvikling frå prosjekta på Norcem og eventuelt Fortum Oslo Varme bidra til reduserte kostnader og risiko for dei prosjekta som kjem etter. DNV GL sin rapport om forventa kostnadsreduksjonar for CO₂-fangst og -lagring bereknar kostnadsreduksjonar på om lag ti pst. for kvar kumulative dobling av CO₂-volum fanga [41]. Gjennom å etablere CO₂-fangst vil ein bidra i denne prosessen. Det er også slik at kostnadsreduksjonspotensialet frå dei første prosjekta er større enn når det er bygd fleire prosjekt. Slik bidreg dei første prosjekta med ein relativt sett større andel kostnadsreduksjonar [25].

For det andre vil etableringa av infrastruktur for CO₂-transport og -lager også bidra til reduserte kostnader. I tillegg vil etablering av infrastruktur for CO₂-transport og -lager gi tryggleik til aktørar med industriutslepp som vurderer å fange CO₂ om at dei faktisk kan få lagra CO₂. Etablering av infrastruktur er såleis naudsynt for å etablere ein marknad for CO₂-handtering. Ei rekke aktørar som planlegg fangst av CO₂ i Europa vurderer lagring av CO₂ i eit norsk CO₂-lager. Nærleik til CO₂-lager og den fleksible løysinga for transport som skipstransport legg til rette for, gjer Northern Lights sin infrastruktur attraktiv for fleire utsleppskjelder rundt Nordsjøen. Infrastrukturen Northern Lights etablerer har potensial til å vere utløysande for CO₂-fangstprosjekt både i Noreg og elles i Europa.

For det tredje vil etablering av CO₂-fangstanlegg på Norcem med transport og lagring frå Northern Lights også demonstrere ei heil kjede. Eit vellukka prosjekt vil redusere risiko for dei komande prosjekta, både ved at dei ser om løysinga faktisk fungerer og at utvikling av spesifikasjonar og prosedyrar er gjennomført. Eit mislukka prosjekt med høge kostnader kan ha negativ nytte ved at det verkar avskrekkande for andre framtidige prosjekt.

Desse effektane set industrien i stand til å rette innsatsen sin mot utvikling av CO₂-fangst, og meir testing og bruk av teknologi vil gi ein raskare innovasjonssyklus. Fleire brukarar kan gjere innovasjonsløpet for nye teknologiar kortare, og nye teknologiar kan gjere terskelen for bruk av CO₂-fangstteknologi lågare. Vegen mot ei kritisk masse av CO₂-fangstprosjekt som kan skape eit krinsløp av teknologiutvikling og -bruk er lang, men vil gjerast kortare ved realisering av ei heil kjede med fangst, transport og lagring av CO₂.

Internasjonalt samarbeid er avgjerande for å løyse dei globale klimautfordringane, og regjeringa vil at Noreg skal vere ein pådrivar i det internasjonale klimaarbeidet.

Realisering av ei heil kjede med CO₂-fangst og -lagring vil også demonstrere at CO₂-handtering er eit tilgjengeleg klimaverkemiddel, og terskelen for å realisere nye CO₂-fangstprosjekt som knyter seg til Northern Lights er lågare. Dette vil gjere det enklare å følgje opp med politiske tiltak og verkemiddel fordi løysinga er realisert og tilgjengeleg. Slik kan ein også argumentere for at prosjektet har ei særs viktig demonstrasjonseffekt også politisk.

Basert på analysen frå DNV GL og IEA sine forventningar om kva CO₂-pris kraft- og industrisektoren står overfor i avanserte økonomiar i 2030 og 2040 kan CO₂-handtering vere bedriftsøkonomisk lønsamt mellom 2030 og 2040, m.a. avhengig av kor mange CO₂-fangstanlegg som blir etablert [41].

Satsing på hydrogen er eit sentralt element for å nå målet i «European Green Deal» om eit klimanøytalt Europa. Hydrogen kan bidra til lågare utslepp frå industri, transport, kraftproduksjon og bygningar i heile Europa. Europakommisjonen lanserte 8. juli 2020 ein ny hydrogenstrategi [57]. Strategien skildrar korleis EU kan verkeleggjere potensialet gjennom investeringar, reguleringar, marknadsbygging, forsking og innovasjon. I strategien prioriterar EU hydrogen produsert frå fornybar kraft, men på kort og mellomlang sikt vil det vere behov for store mengder hydrogen frå andre kjelder.

I dag kjem om lag 90 prosent av all hydrogen produsert i Europa frå reformering av naturgass utan CO₂-fangst og -lagring. Til skilnad er berre 4 pst. av hydrogenet produsert frå elektrolyse av vatn, og kun delar av denne elektrolysen nyttar rein fornybar kraft. Etablering av infrastruktur for lagring av CO₂ vil gjere det mogleg å produsere tilnærma utsleppsfri hydrogen i Europa frå naturgass med CO₂-fangst og lagring. Tilgang på lagerinfrastruktur vil kunne sette fart på den europeiske hydrogensatsinga og redusere store CO₂-utslepp frå eksisterande og framtidig hydrogenproduksjon. Gass produsert effektivt og med låge utslepp på norsk sokkel vil kunne bidra til å dekke eit behov for gass til framstilling av rein hydrogen i Europa.

Regjeringa la 3. juni 2020 fram sin hydrogenstrategi. Strategien, som er den første av sitt slag i Noreg, legg grunnlaget for det vidare arbeidet med hydrogen. Langskip gjer det mogleg å produsere hydrogen frå naturgass med låge samla utslepp. Slik er òg Langskip eit viktig bidrag til at EU kan lukkast med sin ambisiøse hydrogenstrategi. Regjeringa vil følgje opp hydrogenstrategien og Langskip med eit eige vegkart for hydrogen.

6.1.2 Næringsutvikling

I tillegg til klimaeffektane omtala over kan Langskip også vere positivt for næringsutvikling i Noreg [9]. Korvidt slike effektar aukar verdiskapinga i Noreg er vanskeleg å måle og det vil avhenge av mellom anna om verda og Europa set i verk politikk og tiltak i tråd med dei globale klimamåla i Parisavtalen. Langskip har som mål å bidra til å utvikle eit tiltak som er naudsynt for at dei globale klimamåla skal nåast til lågast mogleg kostnad.

Det vil verte svært krevjande for EU å nå det langsiktige målet om utsleppsnøytralitet i 2050, utan at CO₂-handtering vert teke i bruk mange stader. CO₂-handtering må også bidra til negative utslepp i stor skala [17, 18]. Noreg er det einaste landet i Europa som lagrar CO₂ i dag. Det er bygd opp stor kompetanse og Equinor er verdsleiande innan lagring av CO₂ til havs. I Europa vurderer eller planlegg Nederland, Storbritannia, Irland og Danmark CO₂-lager, i tillegg til Noreg. Dette vil skape etterspurnad etter kunnskap om og erfaring med CO₂-handtering som kan gi positive effektar for Noreg på tre område: 1) Omstilling av norsk industri til lågutsleppssamfunn, 2) Næringsutvikling som er avhengig av tilgang på CO₂-lager og vidareutvikling av leverandørindustrien og 3) Statlege inntekter frå CO₂-handteringsrelatert verksemd.

Som omtalt i kapittel 2 vil det for enkelte industriar, som sement og avfallshandtering, antakeleg ikkje finnast alternativ til CO₂-handtering for å redusere CO₂-utsleppa substansielt. For andre sektorar kan CO₂-handtering vere eit konkurransedyktig alternativ til andre klimatiltak.

CO₂-handtering kan bidra til å bevare industriarbeidsplassar som elles ville vore i fare ved omstilling til eit lågutsleppssamfunn. Desse arbeidsplassane finnest over heile landet, fordi norsk prosessindustri og andre verksemder med CO₂-utslepp finnest over heile landet. Til dømes vurderer industriklynga rundt Mo Industripark i Nordland (m.a. Alcoa Mosjøen, Elkem Rana og Elkem Salten), Eyde-klynga og fleire verksemder rundt Øra i Fredrikstad (m.a. Borregaard i Sarpsborg og Saugbrugs i Halden) å utvikle CO₂-fangst ved sine anlegg og nytte seg av transport og lagringsinfrastrukturen til Northern Lights1. Returkraft i Kristiansand har saman med Northern Lights med fleire søkt om støtte frå EU til studiar av transport av CO₂ for lagring i eit eventuelt norsk CO₂-lager.

Utbygging og drift av anlegg for fangst og lagring av CO₂ vil legge til rette for arbeidsplassar og næringsutvikling i Noreg. Det er venta at prosjektet vil gi 1 500–3 000 årsverk i anleggsfasen og om lag 170 arbeidsplassar i driftsfasen. Noreg har gjennom meir enn 25 års arbeid bygd opp kunnskapsmiljø og ein leverandørindustri med stor kompetanse på fangst, transport og lagring av CO₂. Dette er tufta på ei langsiktig satsing på forsking, ny teknologi og næringsutvikling. I ein framtidig global marknad for CO₂-handtering vil norsk leverandørindustri kunne stille sterkt i konkurranse om å vinne kontraktar og ta marknadsandelar internasjonalt. Denne effekten vert styrka av at ein er tidleg ute. Deltaking i europeiske prosjekt vil både gi oppdrag til norsk leverandørindustri, styrke den norske kompetansebasen, og vidareutvikle norsk næringsliv på området.

Northern Lights har i arbeidet sitt med å skaffe tredjepartskundar til CO₂-lageret hatt kontakt med aktørar som vurderer å flytte eller starte ny næringsverksemd i Noreg som følgje av tilgang til infrastruktur for transport og lagring av CO₂. Samtalane er på eit tidleg stadium og det er fleire faktorar enn tilgang til CO₂-lager som er avgjerande for lokalisering av industri. Eit døme på slik industri er CCB og ZEG Power som har fått støtte frå Enova til etablering av industrielt pilotanlegg for hydrogenproduksjon med CO₂-handtering. Anlegget vil bli etablert like ved landanlegget til Northern Lights.2

Prosjektet legg til rette for utvikling av infrastruktur som kan gi betydeleg CO₂-lagring i Noreg. I kapittel 4 og 8 er det skildra korleis CO₂-transport- og -lagerinfrastrukturen er planlagt utbygd i fasar slik at kapasiteten kan aukas. Det er også skildra korleis Northern Lights-prosjektet vurderer marknadspotensialet.

Gitt at det kjem prosjekt etter, vil Langskip og den satsinga vi har hatt på CO₂-handtering over lang tid, gi Noreg eit fortrinn gjennom kompetanse, utbygd infrastruktur og at norske styresmakter og selskap er sentralt plasserte i relevante internasjonale nettverk.

Staten har ikkje lagt opp til å vere medeigar i CO₂-lageret i utbyggingsfase 1 og 2. Statens rolle er primært å støtte finansielt og å dele risiko slik det er omtalt i avtalen. Staten har ingen kostnader knytta til utbyggingsfase 2, men får heller ingen direkte inntekter frå CO₂-lagring i desse fasane. Dersom realavkastinga Northern Lights oppnår på investert kapital skulle overstige ti pst. vil ein del av overskotet i støtteperioden, inkludert ein del av eventuelt overskot frå utbyggingsfase 2, gå til staten.

For utvidingar av kapasiteten for årleg mengde CO₂ lagra utover utbyggingsfase 1 og 2 vil det vere behov for vidare utvikling av den etablerte infrastrukturen og investering i ny infrastruktur (utbyggingsfase 3). Staten kan velge å initiere forhandlingar om eigarskap i den etablerte infrastrukturen. Dersom etterspurnaden blir stor vil det vere behov for nye lagringsløyve etter CO₂-lagringsforskriftene. Ved nye løyve har staten etter CO₂-lagringsforskriftene rett til å tre inn i partnarskapet.

6.2 Statens kostnader og risiko

6.2.1 Kostnadsoversikt

Staten dekker ein stor del av dei faktiske kostnadene i prosjektet. Kostnads- og risikofordelinga i dei framforhandla avtalane inneber ei prosentvis fordeling av faktiske kostnader. Kostnadsoversikta i dette avsnittet er dermed anslag basert på forprosjektrapportane og avtalane. Statens faktiske kostnader vil avhenge av dei faktiske kostnadene i prosjektet og dermed auke viss kostnadene i prosjektet vert høgare, opp til ei avtalt maksimalgrense. Sjå 4.2.6 for detaljar om tilskotsavtalane.

Olje- og energidepartementet vil i Prop. 1 S (2020–2021) foreslå for Stortinget at ein gjennomfører prosjektet med Norcem som første fangstprosjekt, og deretter Fortum Oslo Varme sitt fangstprosjekt under føresetnad av tilstrekkeleg eigenfinansiering og finansiering frå EU eller andre kjelder. Fortum Oslo Varme må avklare korvidt dei ønskjer å realisere prosjektet på desse vilkåra innan tre månader etter avgjerd om tildeling i andre utlysingsrunde av EUs Innovasjonsfond, men ikkje seinare enn 31. desember 2024. Statens tilskot til Fortum Oslo Varme vert avgrensa oppover til 2 mrd. kroner i investeringar og 1 mrd. kroner i driftsutgifter. Dette forslaget vil ha ei samla styringsramme for staten på 16,8 mrd. kroner og ei kostnadsramme for investeringar på 13,1 mrd. kroner og driftsstøtte på 6,1 mrd. kroner.

Tala inkluderer ikkje mogleg tilleggstilskot i driftsfasen frå 2024 for kompensasjon for fanga CO₂ som ikkje er omfatta av kvoteplikt. Fangst av CO₂ frå ikkje-fossile kjelder vil ikkje gi noko innsparing eller inntekt for Norcem eller Fortum Oslo Varme. Tilskotsavtalen legg difor opp til eit tilleggstilskot for fangst av CO₂ lik kvoteprisen i det europeiske kvotesystemet per tonn fanga CO₂ som ikkje er kvotepliktig. Skatteetaten har hatt eit forslag om innføring av CO₂-avgift på avfallsforbrenning på høyring. Ei avgift vil redusere tilleggstilskotet. Dersom det blir innført CO₂-avgift på avfallsforbrenning vil om lag halvparten av utsleppa frå Fortum Oslo Varme sitt anlegg, dei som kjem frå fossile kjelder, vere omfatta av avgiftsplikt. Dersom avgifta vert innført vil CO₂-fangst gi ei kostnadsinnsparing for Fortum Oslo Varme gjennom sparte avgifter. Dersom avgifta er lågare enn kvoteprisen vil Fortum Oslo Varme få differansen mellom avgifta og kvoteprisen; dersom avgifta er høgare enn kvoteprisen vil differansen gå til frådrag i tilleggstilskotet for CO₂ frå biogene kjelder.

Om lag 12 prosent av Norcem sine utslepp er ikkje underlagt kvoteplikt fordi dei kjem frå biogene kjelder og vil dermed gi grunnlag for tilleggstilskot.

Dersom staten ville realisert både Norcem og Fortum Oslo Varme utan støtte frå EU ville forventa kostnader for staten vore om lag 20 mrd. kroner (P503). Dette inkluderer statens del av investeringskostnadene og statens del av ti års driftskostnader. Kostnadsforskjellen mellom Norcem og Fortum Oslo Varme er om lag 2 mrd. kroner.

I avtalen med Equinor, på vegne av Northern Lights, forpliktar staten seg til å yte tilskot til avslutning, overvaking og fjerning med inntil 80 pst. av utgiftene til den forholdsmessige andelen av fanga CO₂ frå demonstrasjonsanlegg for fullskala CO₂ i Noreg etter ti års drift. Kostnader til overvaking er ikkje tatt med i kostnadsanslaga. Dersom transport- og lageroperatøren ikkje klarar å skaffe tredjepartskunder, og lageret dermed vert stengd ned utan å lagre CO₂ frå andre kjelder enn Fortum Oslo Varme og Norcem, vil staten måtte dekke 80 pst. av kostnadene knytta til avslutning, overvaking og fjerning. Dersom transport- og lageroperatøren klarar å skaffe kunder til lageret og fortset kommersiell drift utover støtteperioden på ti år, vil etter kvart den forholdsmessige andelen av lagra CO₂ frå Norcem og eventuelt Fortum Oslo Varme bli mindre. Staten sin andel av kostnader knytt til avslutting, overvaking og fjerning vil då vere redusert og vil kunne vere null dersom Northern Lights oppnår ei viss minsteavkasting i løpet av drifta.

6.2.2 Finansiering frå andre kjelder

I tillegg til det som industriselskapa dekker i dei framforhandla avtalane har departementet undersøkt andre moglegheiter til medfinansiering av prosjektet. Prosjektet vil bidra til å legge til rette for at industri og aktørar i EU kan redusere sine utslepp til lågare kostnad. Det har difor særleg vore arbeidd med medfinansiering frå EU. Den største potensielle kjelda til finansiering i EU er Innovasjonsfondet. Dette fondet vert finansiert gjennom sal av kvoter i EUs klimakvotesystem. Fondet kan gi tilskot på inntil 60 pst. av dei relevante investerings- og driftskostnadene i aktuelle prosjekt. Sjå meir om fondet i boks 2.6.

EU lyste i juli ut første runde med midlar med søknadsfrist 29. oktober 2020. For prosjekt som søker om støtte i første runde er avgjerd om støtte frå Innovasjonsfondet venta å komme i siste kvartal 2021. I ein søknad må aktørane indikere om dei ventar finansiell støtte frå nasjonale myndigheiter. Regjeringa sitt forslag til gjennomføring av prosjektet gir Fortum Oslo Varme ein slik indikasjon.

6.2.3 Risiko

Kostnadsrisiko

Basert på dei framforhandla avtalane vil staten dekke om lag 80 pst. av dei faktiske kostnadene for prosjektet. Staten dekker 80 pst. av investeringskostnadene knytta til utbyggingsfase 1 av Northern Lights, med unntak av eit eventuelt ekstra skip og ein eventuell ekstra brønn, der staten dekker maksimalt 50 pst. av kostnadene. I avtaleutkasta med fangstaktørane vil staten dekke 75 pst. av alle kostnader over eit gitt nivå. Ingen av partane vil imidlertid vere forplikta til å dekke investeringskostnader som går over det avtalte nivået (P85). Prosjektet er komplekst, noko som syner seg i omfattande tilskotsavtalar. Boks 6.3 gir ei oversikt over kostnads- og risikofordeling i avtalane.

Det er visse unntak frå kostnadstaket for transport og lager, med mogleg uinnskrenka kostnadseksponering for staten. Dersom ei ekstraordinær hending skulle skje, med fare for lekkasje frå lageret eller skade på miljøet eller liv og helse, vil staten måtte dekke 80 pst. av kostnadene for preventive og korrektive tiltak knytta til voluma som er lagra i fase 1 av prosjektet (opp til 1,5 millionar tonn CO₂ årleg). Dette ansvaret gjeld gjennom heile driftsperioden til lageret og er ikkje avgrensa av taket på statens kostnadsansvar i avtalen.

Ved eventuelle CO₂-utslepp frå lageret, også etter støtteperioden, vil statens kostnader vere 80 pst. av kostnadene knytta til CO₂-volum frå Norcem og eventuelt Fortum Oslo Varme. Desse kostnadene vil avhenge av kor mykje som eventuelt vil lekke og kor høg kvoteprisen er. For dei resterande 20 pst. har staten dessutan forplikta seg til å ta noko av risikoen for auka kvotepris ved å dekke kvotekostnaden over 40 euro per tonn CO₂. Sannsynet for utslepp av CO₂ frå lageret er svært låg4. Eventuelle utslepp av CO₂ frå andre kjelder skal dekkast heilt av Northern Lights. Ansvar vil vere fordelt forholdsmessig basert på den totale mengda CO₂ deponert på det aktuelle tidspunktet. Dette gjeld likevel ikkje dersom utsleppet er skulda forsettlege eller grovt aktlause handlingar eller unnlatingar frå personell i leiande, overordna eller særleg uavhengige stillingar hos Northern Lights eller nokon dei svarar for. Tilskotsmottakar skal i så fall dekke alle kostnader knytta til utsleppet.

Etter nedstenging av ein lagringslokalitet vil alle forpliktingar til overvaking og utbetrande tiltak etter forskrifta bli overført til staten ved Olje- og energidepartementet, eller den staten gir fullmakt til. Ansvarsoverføring er regulert i forskrift om utnytting av undersjøiske reservoarer på kontinentalsokkelen til lagring av CO₂ og om transport av CO₂ på kontinentalsokkelen. Staten og operatøren sine rettar og plikter etter forskrifta er omtalt i kap 4.3.

Ekstern kvalitetssikrar har framheva usikkerheit i ein del attverande prosessar. Utsleppsløyve er ein slik prosess. Dette gjeld alle tre aktørane, men Gassnova og ekstern kvalitetssikrar framhevar denne usikkerheita som størst for Fortum Oslo Varme sitt anlegg fordi dei ved vurderingstidspunktet ikkje hadde gjort ferdig alt naudsynt underlag til utsleppsløyvet. Fortum Oslo Varme har i ettertid innhenta naudsynt underlag. Gassnova har følgd dette arbeidet tett og meiner på grunnlag av testar gjennomført på pilotanlegget, «Statement of Qualified Technology» frå DNV GL, og dei spreiings- og avrenningsavrekningar som no er gjort, at det er stort sannsyn for at utsleppa vil tilfredsstille dei forventa krava som Miljødirektoratet vil stille for å gi utsleppsløyve. Det er ikkje vanleg å ha innvilga utsleppsløyve før investeringsavgjerd i eit prosjekt. Men det faktum at utsleppsløyve ikkje er gitt gir ein usikkerheit som kan føre til forseinkingar og/eller auka kostnader.

Grensesnittsrisiko

Eit grunnleggande prinsipp i prosjektet som skriv seg frå resultata frå idéstudien er at staten tek rolla som mellomledd mellom Norcem, og eventuelt Fortum Oslo Varme, og Northern Lights. Dette inneber ein grensesnittsrisiko som kan føre til store kostnader for staten dersom til dømes eit ledd av kjeda er forseinka med ferdigstilling. Staten må i dette tilfellet dekke kostnadene for den aktøren som må vente på dei andre aktørane i kjeda. Det gir også risiko for auka kostnader i driftsperioden dersom CO₂ frå fangstaktørane ikkje møter spesifikasjonane eller dei ikkje leverer CO₂ som føresett. Tilsvarande kan staten få auka kostnader dersom Northern Lights ikkje kan ta imot CO₂ som er fanga og dermed i staden må sleppast ut, jf boks 6.3. Med visse unntak, er påverknaden på dei andre ledda i kjeden i all hovudsak statens ansvar. Grensesnittsrisikoen gjer at det er svært viktig med god styring av prosjektet frå staten si side.

Andre forhold som gir risiko i prosjektet

Helse, miljø og sikkerheit

Industriaktørane si kartlegging og handtering av HMS-risiko er godt skildra og gjort i samsvar med god praksis. Ei alvorleg HMS-hending er lite sannsynleg, men dersom ei slik hending skulle skje vil det, utover dei alvorlege direkte konsekvensane, også vere negativt for statens omdøme.

Industriaktørane nedskalerer verksemda

CO₂-fangstprosjekta er avhengige av at industriaktiviteten vert oppretthalden på anlegga. Både Norcem og Fortum Oslo Varme er i ein situasjon der det er lite sannsynleg med ei nedskalering. Selskapa er gjennom tilskotsavtalane forplikta til å drive fangstanlegga, men dersom det skulle gi urimelege byrder å oppfylle tilskotsavtalen vil dei kunne krevje ei reforhandling.

Problem i oppstarten

Injeksjon av CO₂ i lageret er avhengig av nokonlunde stabil tilføring av CO₂. Dersom tilføringa er ustabil vil det kunne føre til at anlegget må stoppe og starte ofte, og det vil gi auka kostnader. Dette er ein sannsynleg risiko i startfasen, men den vil bli redusert med fleire fangstanlegg, og med driftserfaring.

Patentrisiko

Selskapet International Energy Consortium (IEC) har fått godkjent eit patent om CO₂-fangst og -lagring. IEC har kontakta Gassnova og Equinor fleire gonger om påståtte inngrep i patentet deira i samband med det norske prosjektet. Det er gitt innvendingar mot patentet, og saka er til behandling i Det europeiske patentkontoret (EPO).

Patentbyrået Zacco sendte på vegne av Gassnova ei innvending mot IEC sitt patent om fullskala CO₂-handtering til EPO 10. oktober 2018. Det vart sendt inn ytterlegare to innvendingar innan fristen, mellom anna frå Equinor. Innvendingane er grunngitt med ulovlege endringar, manglande utførbarhet og manglande nyheit/oppfinningshøgde. Dette er separate vilkår, slik at dei vil bli vurdert kvar for seg.

EPO innkalte til munnleg høyring i Nederland den 24. mars 2020. EPO gav sommaren 2019 sin førebelse (ikkje-bindande) vurdering av patentet basert på dei tre innvendingane, IEC sitt tilsvar og mottekne kommentarar til tilsvaret5. EPO si førebelse vurdering av saken støttar langt på veg posisjonen til innsigarane. EPO si behandling av saka er utsett til 2021 på grunn av koronasituasjonen.

Zacco si vurdering er at det no er svært stort sannsyn for at EPO enten trekk tilbake godkjenninga av patentet, eller innskrenkar det slik at det ikke kjem i konflikt med interessane til aktørane innan CO₂-handtering

6.3 Tiltak for å handtere risiko i prosjektet

6.3.1 Industrien sine insentiv i avtalen

Det viktigaste tiltaket for å handtere risiko i prosjektet er det tydelege ansvaret selskapa har ved å eige og utvikle CO₂-fangst-, transport- og lagerprosjekta og at dei dekker ein andel av dei faktiske kostnadene når kostnadene kjem. Selskapa har dermed insentiv til å halde kostnadene så låge som mogleg. Selskapa har også insentiv til å ferdigstille prosjekta etter tidsplanen, då ei forseinking vil føre til auka kostnader og forseinke inntektene eller innsparingane som prosjektet vil gi.

Forretningsmodellen til Northern Lights er å tilby CO₂-transport- og -lagertenester til industriselskap med CO₂-utslepp, mot kommersielt framforhandla tariffbetalingar. Northern Lights får ingen inntekter frå lagring av CO₂ frå Norcem og eventuelt Fortum Oslo Varme, og utan kommersielle volum vil Northern Lights gå med kontinuerleg underskot. Northern Lights har difor sterke insentiv til å utvikle marknaden for CO₂-lagring, og til å tilby tariffar som industriselskapa evnar å betale.

Norcem og Fortum Oslo Varme får kostnadsinnsparingar gjennom redusert behov for å kjøpe utsleppskvoter, avgiftsbelastingar eller tilleggstilskot per tonn fanga CO₂. Dei vil difor ha sterke insentiv til effektiv drift av CO₂-fangstanlegga.

6.3.2 Prosjektstyring

Langskip er komplekst og dermed krevjande å styre. Dette krev ei god oppfølging frå statens side og særskilt merksemd på eventuelle endringar i delprosjekta. Industriaktørane i prosjektet er internasjonale selskap med etablerte rutinar for prosjektstyring og kvalitetssikring. Dette inkluderer også prosessar for risikoreduserande tiltak. Tilskotsavtalane mellom staten og aktørane regulerer plikter, ansvar og rettar. Statens risiko er regulert gjennom avtalane. Korleis industriaktørane etterlev avtalane vil vere viktig for resultatet. Dette tilseier at staten brukar dei moglegheitene for innsyn og kontroll som avtalane gir. Det er likevel sannsynleg at det vil vere tilfelle der staten og industrien er ueinige om konkrete faglege vurderingar og dette må løysast gjennom dialog med selskapa.

Det er ikkje lagt opp til kommersielle avtalar mellom Norcem og eventuelt Fortum Oslo Varme på eine sida og Northern Lights på andre sida. Staten sin representant må difor ha kompetanse til å handtere grensesnittet mellom aktørane, då denne risikoen i stor grad ligg hos staten. Staten har også ein instruksjonsrett for det tilfellet at det er behov for tiltak i ein del av kjeda for å redusere kostnader i ein annan del av kjeda. Då må staten ta kostnadskonsekvensen av instruksjonen. Kostnads- og risikoeksponeringa til staten gjer at det vil vere behov for oppfølging på staten si side ut over utbetaling og oppfølging av tilskot.

Olje- og energidepartementet vil ha ansvaret for oppfølging av tilskotsavtalane. Det er lagt opp til at Gassnova på vegne av staten skal følgje opp aktørane si prosjektstyring gjennom avtalt rapportering. Gassnova vil etter planen også koordinere arbeidet med gevinstrealisering og legge til rette for at relevante erfaringar kan delast med andre prosjekt og interessentar.

6.4 Samfunnsøkonomisk lønsemd av prosjektet

Det er gjennomført fleire vurderingar av samfunnsøkonomisk lønsemd av Langskip. Ekstern kvalitetssikrar gjorde i KS1 ei vurdering av samfunsøkonomisk lønsemd [45]. Med utgangspunkt i analysen frå KS1 har Gassnova saman med DNV GL gjort ei oppdatert vurdering av samfunnsøkonomisk lønsemd i prosjektet i forkant av KS2 [59]. Som ein del av KS2 har ikkje ekstern kvalitetssikrar gjort ein sjølvstendig samfunnsøkonomisk analyse, men teke utgangspunkt i Gassnova/DNV GL sin analyse og gjennomgått metodebruk og føresetnader [56].

Ein samfunnsøkonomisk analyse skal i utgangspunktet avgrensast til verknader for grupper i Noreg. Sidan prosjektet er utforma for å redusere utslepp og realisere kostnadsreduksjonar som også kan kome internasjonalt, er eit globalt perspektiv lagt til grunn i dette tilfellet.

Analysen til Gassnova og KS2 viser det same biletet. Prosjektet er samfunnsøkonomisk lønsamt om ein legg til grunn ein klimapolitikk i tråd med dei globale temperaturmåla i Parisavtalen. Behovet for mange etterfølgjande prosjekt viser at det er viktig at europeiske land følgjer opp det norske prosjektet med eigne satsingar. I eit scenario med dagens europeiske klimapolitikk er prosjektet ikkje samfunnsøkonomisk lønsamt og analysen viser i dette scenarioet negative netto prissette verknader for prosjektet.

Den prissette samfunnsøkonomiske kostnaden ved å gjennomføre prosjektet er summen av investerings- og driftskostnadene og skattefinansieringskostnaden. Det er lagt til grunn 25 års levetid på prosjektet, men skattefinansieringskostnadene er berre i dei 10 åra med statsstøtte i tillegg til investeringskostnadene.

Den samfunnsøkonomiske nytta ved å gjennomføre prosjektet har to prissette delar: Verdien av utsleppsreduksjonar og produktivitetsgevinstar. Produktivitetsgevinstar betyr at etterfølgjande CO₂-handteringsprosjekt kan gjennomførast til lågare kostnader som følgje av at dette prosjektet vert gjennomført. Produktivitetsgevinstane kan igjen delast inn i to delar. Effektar som følgjer av læring og kunnskapsoverføring (læringseffekt) og effektar som følgjer av auka bruk av kapasiteten i CO₂-lageret (skalaeffekt). KS2-rapporten vurderer produktivitetsgevinstane som opsjonsverdiar. Det vil seie at verknadene avheng av at andre også fattar avgjerder, utover gjennomføring av prosjektet som skildra i denne meldinga, for at dei skal få effekt. Konkret er nytteverknaden avhengig av at andre prosjekt fattar investeringsavgjerd og vert realisert. Analysane viser dermed at etterfølgjande anlegg i Europa og verda er ein føresetnad for at CO₂-handtering skal kunne bli eit effektivt og konkurransedyktig klimaverkemiddel.

I tillegg til de prissette nytteeffektane er det i analysen til Gassnova og i KS2-rapporten identifisert og vurdert ei rekke ikkje-prissette effektar. Prosjektet vil vise at CO₂-handtering er eit mogleg og trygt klimatiltak, prosjektet vil ha ein tilretteleggande effekt for etterfølgjande prosjekt og gi regulatorisk og kommersiell læring.

Vidare vil prosjektet legge til rette for å utnytte lagerkapasiteten på norsk kontinentalsokkel, og legge til rette for låge utslepp frå bruk av norsk naturgass gjennom konvertering til hydrogen med CO₂-handtering.

Tabell 6.3 oppsummerer vurderinga av den samfunnsøkonomiske lønsemda i prosjektet frå KS2-rapporten. Dei ikkje-prisette effektane er vurdert på ein skala frå +++++ (stort omfang av ei positiv effekt med stor betyding for samfunnet) til ----- (stort omfang av ein negativ effekt med ei stor betyding for samfunnet). I scenarioet der verda når dei globale temperaturmåla i Parisavtalen er alternativet der berre Norcem vert realisert og alternativet der både Norcem og Fortum Oslo Varme vert realisert om lag like samfunnsøkonomisk lønsame. Dersom ein også reknar med opsjonsverdiane er prosjektet i dette scenarioet samfunnsøkonomisk svært lønsamt. I scenarioet «Dagens europeiske klimapolitikk» er prosjektet samfunnsøkonomisk svært ulønsamt, men alternativet med Fortum Oslo Varme er minst ulønsamt. Det er fordi det er lagt til grunn eit skilje mellom kvotepliktig og ikkje-kvotepliktig sektor i dette scenarioet og at CO₂-prisane som er lagt til grunn er mykje høgare i ikkje-kvotepliktig sektor enn i kvotepliktig sektor.

I KS2-rapporten er det peika på at prosjektet kan verte samfunnsøkonomisk lønsamt, gitt ein ambisiøs internasjonal klimapolitikk som gir CO₂-prisar som er om lag ti gonger så høge som dagens kvoteprisar. Det er avgjerande for analysen når CO₂-prisen når nivået ti gonger høgare enn dagens nivå. I tabell 6.3 er det lagt til grunn at CO₂-prisen er ti gonger høgare enn i dag i 2040. Det gir eit samfunnsøkonomisk svært lønsamt prosjekt etter opsjonsverknader. Legg ein til grunn ein flat CO₂-pris dei første ti åra for deretter å stige til 10 gonger høgare pris i 2050 er prosjektet marginalt samfunnsøkonomisk lønsamt etter opsjonsverknader. Samtidig vil det vere andre effektar som også påverkar lønsemda, som mellom anna kor store kostnadsreduksjonar som kjem av prosjektet og tal på etterfølgjande prosjekt. Effekten av det norske prosjektet er at dei neste prosjekta vil krevje ein lågare CO₂-pris for at dei skal være lønsame, og at desse prosjekta blir samfunnsøkonomisk lønsame utan at CO₂-prisane blir ti gonger så høge som i dag.

I KS2-rapporten er det også gjennomført analysar av kor mykje desse resultata endrar seg om ein endrar på føresetnadene. Desse analysane viser at tiltaket også kan vere svært ulønsamt, dersom det vert lagt til grunn lågare, men framleis stigande CO₂-prisbanar, dersom levetida vert avgrensa til ti år, eller om ein legg eit reint nasjonalt perspektiv til grunn for analysen eller om færre anlegg kjem etter og haustar av læringa frå prosjektet. I analysen av følsemd for høgare CO₂-pris blir prosjektet meir samfunnsøkonomisk lønsamt.