4 Resultat av det målretta arbeidet med fangst og lagring av CO₂

4.1 Oppfølging av regjeringa sin strategi for arbeidet med CO₂-handtering

Regjeringa vil bidra til å utvikle teknologi for fangst, transport og lagring av CO₂. Regjeringa presenterte strategien sin for arbeidet med CO₂-handtering i 20141. Strategien omfattar eit breitt spekter av tiltak innan forsking, utvikling, demonstrasjon, arbeidet med å realisere fullskala demonstrasjonsanlegg og internasjonalt arbeid.

Teknologisenter Mongstad har vore i drift sidan 2012. Det er ei lang rekkje teknologileverandørar som har testa og planlegg å teste sin teknologi ved senteret. CLIMIT-programmet har støtta utvikling av fleire ulike teknologiar og løysingar som kan gjere CO₂-handtering meir effektivt og sikkert, og eit nytt forskingssenter for miljøvenleg energi (FME) dedikert til fangst og lagring av CO₂ er oppretta. Gjennom det internasjonale arbeidet har Noreg bidratt til utvikling av fangst og lagring av CO₂ globalt. Det samla verkemiddelapparatet har vore godt eigna til å støtte utviklinga av fullskala demonstrasjon av CO₂-handtering i Noreg.

4.1.1 Gassnova SF

Gassnova SF skal bidra til teknologiutvikling og kompetanseoppbygging gjennom støtte til konkrete CO₂-fangst- og -lagringsprosjekt. Foretaket har ansvar for sentrale verkemiddel for utvikling av teknologi for CO₂-handtering og er Olje- og energidepartementet sin rådgjevar i spørsmål om CO₂-handtering. Gassnova forvaltar staten sine interesser i Teknologisenter Mongstad (TCM) og deler forvaltingsansvar med Noregs Forskingsråd for det nasjonale forskingsprogrammet for CO₂-handteringsteknologier, CLIMIT. Fleire aktivitetar i både TCM og CLIMIT har dei siste åra vore særskilt retta mot å løyse utfordringar i prosjektet som no får namnet Langskip. Gassnova har koordinert dei ulike delprosjekta og arbeidet med gevinstrealisering i prosjektet og hatt ansvar for å følgje opp og evaluere aktørane sine prosjekt, inkludert potensial for gevinstrealisering.

4.1.2 Nasjonale verkemiddel for å fremje forsking, utvikling og demonstrasjon

Teknologisenter Mongstad

Teknologisenter Mongstad (TCM) er det største og mest fleksible anlegget i verda for utvikling, testing og kvalifisering av teknologi for CO₂-fangst. TCM bidreg til internasjonal spreiing av desse erfaringane, slik at kostnader og risiko for fullskala CO₂-fangst kan bli redusert. TCM har vore i drift sidan 2012. Alstom, Shell Cansolv, Aker Solutions, CCS Limited, ION Engineering og Fluor Corporation har gjennomført omfattande testar på TCM. I tillegg har TCM testa ulikt måleutstyr og prosesskomponentar og gjennomført testkampanjar med opne resultat i samarbeid med norske og utanlandske universitet og forskingsinstitusjonar. Eit viktig mål med dei opne kampanjane er å publisere resultata offentleg. Prosjekt med offentleg støtte frå amerikanske styresmakter har testa teknologien sin på TCM, og USA løyvde i 2018 33,7 millionar amerikanske dollar til fire nye prosjekt for avansert fangstteknologi, som planlegg å teste på TCM. Staten og dagens industrielle eigarar av TCM har inngått ein ny driftsavtale for perioden frå utløpet av august 2020 og ut 2023. Frå staten si side er det ønske om auka industrideltaking og -finansiering av teknologisenteret.

CLIMIT

CLIMIT er eit nasjonalt program for forsking, utvikling og demonstrasjon av teknologiar for fangst, transport og lagring av CO₂. Støtte frå programmet skal bidra til utvikling av kunnskap, kompetanse, teknologi og løysingar som kan gi kostnadsreduksjonar og bli spreidd breitt internasjonalt. CLIMIT har tilført viktige bidrag til fullskala CO₂-handtering gjennom støtte til utvikling og demonstrasjon av teknologi som no blir nytta i prosjektet, t.d. gjennom støtte til pilottesting av CO₂-fangstteknologi. CLIMIT støttar òg prosjekt som ser på løysingar for fangst ved andre utsleppskjelder i Noreg.

ACT

CLIMIT har òg finansiert internasjonale prosjekt og kunnskapsdeling gjennom Accelerating CCS Technology (ACT)2. ACT er eit internasjonalt samarbeid for sams utlysingar for forskingsprosjekt innan CO₂-handtering og har som mål å koordinere innsatsen mellom land og legge til rette for internasjonalt samarbeid om forskingsprosjekt. Verksemda til ACT er støtta av EU-kommisjonen gjennom Horizon 2020-programmet. ACT starta opp i 2016 og har 16 deltakande partar. ACT har utvikla prosjekt som er relevant for det norske CO₂-handteringsprosjektet. Samarbeidet kan bidra til å integrere utsleppskjelder frå Europa i den norske infrastrukturen for CO₂-transport og -lagring. Initiativet har òg vore medverkande til å løfte forskingsinnsatsen på CO₂-handtering internasjonalt.

Forskingssenter for miljøvenleg energi (FME)

Noreg har eit forskingssenter for miljøvenleg energi (FME) dedikert til fangst og lagring av CO₂. Norwegian CCS Research Centre (NCCS) starta opp i 20163. Senteret varer i åtte år. NCCS har rundt 30 forskings- og industripartnarar og eit budsjett på 570 millionar kroner over åtte år.4 SINTEF Energi leier senteret i tett samarbeid med mellom anna NTNU og UiO. Senteret arbeider målretta med industridriven innovasjon for raskare demonstrasjon av CO₂-handtering.

Europeisk laboratorie-infrastruktur ECCSEL

Noreg leier òg eit konsortium av europeisk distribuert forskingsinfrastruktur ECCSEL ERIC (European Carbon Dioxide and Storage Laboratory Infrastructure5) som skal styrke Europas forsking på CO₂-fangst, -transport og -lagring [42]. Konsortiet består av 21 operatørar av 77 forskingsfasilitetar i Noreg, Nederland, Frankrike, Italia og Storbritannia. Forskningsrådet har sidan 2013 finansiert til saman nesten 250 mill. kroner til den norske delen av infrastrukturen. Infrastrukturen er viktig for samarbeid innan forsking mellom landa og for gjennomføring av forskingsprosjekt innan CO₂-handtering i CLIMIT og NCCS samt internasjonale prosjekt.

4.1.3 Internasjonalt arbeid

Det norske prosjektet understrekar behovet for, og verdien av, internasjonalt samarbeid om teknologiutvikling og utsleppsreduksjonar. Internasjonalt samarbeid, og etterfølgjande anlegg i Europa og verda, er ein føresetnad for at CO₂-handtering skal kunne bli eit effektivt og konkurransedyktig klimaverkemiddel. Det er også avgjerande for å lukkast med kommersialisering av løysingar i det norske prosjektet. Noreg har sett i verk ei rekkje tiltak for å dele kunnskap om CO₂-handtering. Læringseffektar vil medverke til å redusere kostnadene ved CO₂-handtering. Samtidig er internasjonalt samarbeid viktig for å skape auka forståing for kor viktig CO₂-handtering er for å nå klimamåla.

Olje- og energidepartementet arbeider saman med andre departement, utanriksapparatet, Forskningsrådet og Gassnova for å fremje fangst og lagring av CO₂ internasjonalt.

Noreg arbeider tett saman med EU og deltek i ei rekkje forum og organ retta mot mellom anna utvikling av rammer og regelverk for fangst og lagring av CO₂. Olje- og energidepartementet har tett dialog med Europakommisjonen om CO₂-handtering. Departementet leiar gruppa for styresmaktene under Zero Emissions Platform6 som er teknisk rådgivar for EU om fangst, lagring og bruk av CO₂. Vidare sit departementet i ekspertgruppa for Innovasjonsfondet, og har bidratt til utforminga av reglane for støtte til innovativ teknologi, deriblant CO₂-handtering.

Departementet deltar òg i Strategic Energy Technology Plan (SET-Plan) i EU7. SET-Planen er ein viktig del av Energiunionen i EU. SET-Planen gir retning til arbeidet med forsking på energi i EU. Noreg leier saman med Nederland arbeidet med CO₂-fangst, -lagring og -bruk under SET-Planen.

Departementet jobbar òg gjennom regionale forum, som North Sea Basin Task Force og Nordic Baltic Networking Group on Carbon Capture, Utilisation and Storage. North Sea Basin Task Force arbeider for felles prinsipp for sikker transport og lagring av CO₂ i Nordsjøbassenget og har medlemer frå styresmakter og industri frå Noreg, Storbritannia, Nederland, Tyskland og den belgiske regionen Flandern. Nordic Baltic Networking Group on Carbon Capture, Utilisation and Storage er ei gruppe for deling av erfaringar og kunnskap om fangst, lagring og bruk av CO₂ mellom dei nordiske og baltiske landa.

Departementet leiar saman med USA, Storbritannia og Saudi-Arabia CO₂-handteringsinitiativet under Clean Energy Ministerial (CEM). Eit sentralt føremål med initiativet er å styrke samarbeidet mellom offentlege og private aktørar om CO₂-handtering. Det har samarbeid med Oil and Gas Climate Initiative (OGCI)8 og samarbeid med dei store utviklingsbankane og andre internasjonale finansinstitusjonar om felles prinsipp for deira finansiering av CO₂-handtering. Noreg har vore ein av dei største donorane til Verdsbanken sitt kapasitetsbyggingsfond for CO₂-handtering, og vi støttar at Verdsbanken inkluderer prinsipp for finansiering av CO₂-handtering som ein del av deira strategi.

Forskingsrådet har ansvar for å følgje opp intensjonsavtalen mellom Olje- og energidepartementet og Department of Energy i USA [43]. Under denne avtalen er det i fleire år arbeidd aktivt for å auke samarbeid og dette har mellom anna bidrege til raskare oppskalering av fangstteknologiar gjennom samarbeid på TCM, deling av data for CO₂-lagring mellom fleire land og til at USA deltek i ACT.

4.1.4 Planlegging av prosjektet

Med bakgrunn i strategien for CO₂-handtering i OEDs Prop. 1 S (2014–2015), gjennomførte Gassnova i 2015 ein idéstudie som identifiserte fleire utsleppskjelder og lagerlokasjonar som kunne vere teknisk eigna for fangst og lagring av CO₂, samt industrielle aktørar som var interesserte i å delta i vidare studiar. Idéstudien fokuserte på eksisterande, landbaserte utsleppskjelder, med utslepp over 400 000 tonn CO₂ årleg. Det vart også gjort ei brei vurdering av CO₂-lagringsmoglegheiter på norsk kontinentalsokkel og samordning av lager med andre land. Røyr- og skipstransport vart også gjort greie for. Utgreiinga om CO₂-transport vart utført av Gassco.

Ei klar anbefaling frå idéstudien var å etablere ein transport- og lageraktør som kan tilby tenester til industriaktørar med CO₂-utslepp som ikkje har kompetanse om CO₂-transport og -lagring. Idéstudien anbefalte difor å dele kjeda opp slik at aktørane berre er ansvarlege for aktivitetar innan si verksemd og som dei har kompetanse om, medan staten burde avlaste aktørane for grensesnittsrisikoen i kjeda. Denne risikoen handlar mellom anna om å få kjeda til å henge saman gjennom heile prosjekteringsløpet og inn i realiserings- og driftsfasen, både med omsyn til tidsplan og til grensesnitt og driftsrisiko.

Regjeringa la i OEDs Prop. 1 S (2016–2017) fram forslag om å vidareføre arbeidet og gjennomføre moglegheitsstudiar. I moglegheitsstudiane vurderte Norcem CO₂-fangst ved sementfabrikken i Brevik. Yara vurderte CO₂-fangst ved ammoniakkfabrikken på Herøya, medan Fortum Oslo Varme (som då var del av Energigjenvinningsetaten i Oslo kommune) vurderte CO₂-fangst frå energigjenvinningsanlegget på Klemetsrud. Moglegheitsstudiane vart fullført sommaren 2016 og viste at CO₂-fangst var teknisk mogleg å gjennomføre ved alle dei tre utsleppslokasjonane. Vidare vart skipstransport og tre moglege lagerlokasjonar, Sæter-strukturen i Utsira Sør, Heimdal-strukturen og Smeaheia aust for Troll, studert. Ei utbyggingsløysing med landanlegg og røyr til ein injeksjonsbrønn i Smeaheiaområdet vart identifisert. Denne løysinga hadde lågast risiko, størst operasjonell fleksibilitet og størst potensial for framtidige kapasitetsutvidingar. Sjølv om Heimdal-strukturen verka å vere godt eigna som CO₂-lager, ville det mellom anna vore naudsynt å utvikle laste- og lossesystem for CO₂ til havs, samt løysingar for direkteinjeksjon av CO₂ frå skip. Løysinga med direkteinjeksjon vart vurdert til å ha høgare teknisk og operasjonell risiko. Mogleghetsstudien konkluderte også at den studerte strukturen i Utsira Sør ikkje var eigna som lager for prosjektet grunna for låg lagringskapasitet i strukturen for dei tiltenkte CO₂-voluma.

Olje- og energidepartementet gjennomførte i 2016 ei konseptvalutgreiing (KVU) for prosjektet [44]. Konseptvalutgreiinga vart kvalitetssikra av Atkins og Oslo Economics i KS1 for prosjektet [45]. Som del av KS1 vart det også gjennomført ein samfunnsøkonomisk analyse. Analysen peikte spesielt på at nyttesida var usikker, særskild om det ville komme etterfølgjande CO₂-handteringsprosjekt som kunne dra nytte av læringseffektane frå det norske prosjektet. KS1 anbefalte å ikkje gå vidare med prosjektet før nyttesida i større grad kunne sannsynleggjerast. Olje- og energidepartementet tilrådde likevel å vidareføre prosjektet, og det vart sett i gong eit omfattande arbeid med å identifisere nytteeffektar av prosjektet og sette i verk tiltak for å auke sannsynet for at måla med prosjektet blir oppfylt. Dette arbeidet er vidare omtalt som gevinstrealisering.

Gassnova lyste hausten 2016 ut to konkurransar om statsstøtte til gjennomføring av konsept- og forprosjekteringsstudiar; ein konkurranse om studiar av CO₂-fangst frå industrielle anlegg og ein konkurranse om studiar av geologisk lagring av CO₂. Konsept- og forprosjekteringa vart notifisert til ESA som godkjente notifiseringa [46]. På grunnlag av konkurransen etablerte Gassnova våren 2017 avtalar med Fortum Oslo Varme, Norcem og Yara om studiar av CO₂-fangst. Tilsvarande etablerte Gassnova avtale om studiar av CO₂-lagring med Equinor. Etter at avtalen om konsept- og forprosjektering vart tildelt danna Equinor ASA, A/S Norske Shell og Total E&P Norge AS eit samarbeid for studiefasen. Dette samarbeidet fekk namnet Northern Lights. Gassco fekk ansvaret for å utføre konseptstudiar av CO₂-transport med skip.

Konseptstudiane av CO₂-fangst vart ferdigstilt hausten 2017. Regjeringa ønska då å legge prosjektet fram for Stortinget. Stortinget fekk i Prop. 85 S (2017–2018) eit heilskapleg framlegg om arbeidet med fullskala CO₂-handtering. Stortinget løyvde midlar til å sette i gong forprosjekt hos Norcem og Fortum Oslo Varme. Departementet anbefalte å ikkje vidareføre prosjektet ved Yaras ammoniakkfabrikk i Porsgrunn grunna lågt læringspotensial samanlikna med dei to andre aktørane samt usikkerheit om andre forhold ved anlegget. Yara meinte også at det ikkje var industrielt fornuftig å vidareføre prosjektet deira.

Konseptstudiane av CO₂-transport vart ferdigstilt hausten 2017. Ansvaret for vidare studiar av transport vart overført til Equinor, mellom anna for å redusere talet på grensesnitt og aktørar i prosjektet. Konseptstudien av CO₂-lagring vart avslutta hausten 2018. Northern Lights konkluderte i løpet av konseptstudiefasen med at usikkerheita om lagringskapasiteten i den valte CO₂-lagerlokasjonen Smeaheia var for stor. Eit alternativt lager i den nærliggande Johansenformasjonen, som også var studert i samband med planlegginga av fullskalaprosjektet på Mongstad, viste større potensial for lagringskapasitet. Dette området vart difor valt som lagringsformasjon. Endringa til Aurorakomplekset i Johansenformasjonen minska risikoen i prosjektet samstundes som potensialet for lagring av CO₂ frå andre kjelder auka.

Forprosjekteringa av CO₂-fangst og største delen av CO₂-transport og -lagringsarbeidet vart avslutta hausten 2019. Det vart seint i 2018 avdekka behov for boring av ein verifikasjonsbrønn i Johansen-formasjonen i lagringskomplekset som då hadde fått namnet Aurora. Denne boringa vart gjennomført frå november 2019 til februar 2020. Enkelte delar av forprosjekteringa av sjølve lagerlokasjonen vart difor ferdigstilt først våren 2020.

Departementet har lagt stor vekt på å arbeide med nyttesida av prosjektet. Gassnova har levert planar for gevinstrealiseringa ved fleire milepælar gjennom prosjektfasane. Den siste gevinstrealiseringsplanen byggjer også på ein oppdatert samfunnsøkonomisk analyse som Gassnova utførte i samarbeid med DNV GL hausten 2019.

4.2 Langskip – ei kostnadseffektiv løysing for fullskala CO₂-handtering

I samband med konseptvalutgreiinga og KS1 vart det definert samfunnsmål og effektmål for prosjektet. Desse måla styrer prioriteringar i prosjektet generelt og gevinstrealiseringsarbeidet spesielt.

Samfunnsmål

«Demonstrasjon av CO₂-handtering skal gi den naudsynte utviklinga av CO₂-handtering, slik at dei langsiktige klimamåla i Noreg og EU kan nåast til lågast mogleg kostnad»

For å nå samfunnsmålet er det definert fire effektmål:

1. Prosjektet skal gi kunnskap som viser at det er mogleg og trygt å gjennomføre fullskala CO₂-handtering

2. Prosjektet skal gi produktivitetsgevinstar for komande prosjekt gjennom lærings- og skalaeffektar

3. Prosjektet skal gi læring knytta til regulering og insentivering av CO₂-handteringsaktivitetar

4. Prosjektet skal legge til rette for næringsutvikling

Det er modna fram ei løysing for CO₂-handtering i industriell skala som legg til rette for at CO₂-handtering kan utviklast vidare både i Noreg og Europa. Prosjektet har omfatta fangst av CO₂ frå Norcem sin sementfabrikk i Brevik i Porsgrunn kommune, fangst av CO₂ frå Fortum Oslo Varme sitt avfallsforbrenningsanlegg på Klemetsrud i Oslo kommune. Northern Lights har hatt ansvaret for CO₂-transport- og -lagringsdelen av prosjektet som har omfatta skip for transport av flytande CO₂ og ein mottaksterminal i Øygarden kommune med røyr til ein brønn der CO₂ skal bli injisert i ein lagringsformasjon under havbotnen i Utnyttingsløyve 001, også kalt Aurora, sjå figur 4.1.

Forstørr bilete

Kjelde: Gassnova

Norcem, Fortum Oslo Varme og Northern Lights sitt arbeid gjennom forprosjektfasen har vore regulert av studieavtalar med Gassnova. Alle selskapa har levert omfattande forprosjektrapportar som er vurdert både av Gassnova og av Atkins og Oslo Economics, som ekstern kvalitetssikrar etter statens prosjektmodell.9

Gjennom forprosjektfasen har aktørane modna vidare sine respektive prosjekt frå konseptfasen. I all hovudsak har modninga vore vidare arbeid med dei valte løysingane for å redusere usikkerheit i gjennomføringa. Norcem og Fortum Oslo Varme har mellom anna verifisert CO₂-fangstteknologien dei har valt, optimalisert integrasjonen, førebudd avtalar med sine hovudleverandørar og utarbeidd planar for gevinstrealisering. Northern Lights har bora ein verifikasjonsbrønn der resultata viser at reservoaret er eigna for CO₂-lagring. Vidare er det utvikla løysing for transport med skip og det er utarbeidd plan for utbygging, anlegg og drift (PUD/PAD) med tilhøyrande konsekvensutgreiing (KU). Det er også gjort nokre endringar i dei tekniske løysingane gjennom denne fasen der t.d. Fortum Oslo Varme har endra transportløysing frå anlegget til Oslo hamn og Northern Lights har forenkla designet av mottaksterminalen på land. Den overordna framdriftsplanen i prosjektet tilseier at ved oppstart av realiseringsfasen i januar 2021 vil Norcem og Northern Lights kunne vere i drift i løpet av 2024. Når Fortum Oslo Varme vil vere i drift vil avhenge av den eksterne finansieringa, jf. kap 2.6. Det er då lagt opp til ein støtteperiode som varar til 2034.

Alle aktørane har i forprosjektfasen fulgt opp arbeidet med gevinstrealisering.

Alle industriselskapa i prosjektet har fatta investeringsavgjerder i sine delprosjekt basert på forprosjektrapportane og dei avtaleutkasta som er forhandla fram mellom staten og industrien, på vilkår om at staten også fattar avgjerd om å støtte prosjektet.

4.2.1 Norcem

Sementproduksjon står for om lag 7 pst. av dei globale CO₂-utsleppa [47]. To tredelar av utsleppa frå sementproduksjonen kjem som eit resultat av prosessen med å omdanne kalkstein til sement. Så lenge ein nyttar kalkstein kan ikkje utsleppa frå prosessen bli redusert på annan måte enn ved fangst og lagring av CO₂. Sementindustrien er difor avhengig av CO₂-fangst for at produkta og industrien skal kunne bli CO₂-nøytral.

Norcem AS er eit heileigd dotterselskap av HeidelbergCement Group AG. Norcem har produsert sement i Brevik sidan 1916. Etter oppgraderingar er anlegget på fleire område av dei meir moderne anlegga for sementproduksjon i Europa i dag. I 2019 slapp Norcem ut om lag 900 000 tonn CO₂ frå fabrikken i Brevik. Av dette var om lag 100 000 tonn CO₂ frå biogene kjelder, medan om lag 800 000 tonn CO₂ kom frå fossile kjelder [48]. Norcem planlegg å bygge og drive eit CO₂-fangstanlegg som kan fange om lag 400 000 tonn CO₂ per år frå eksisterande utslepp frå sementfabrikken i Brevik. Norcem legg opp til å bruke restvarmen frå sementfabrikken som innsatsfaktor i CO₂-fangstanlegget, og det er tilgangen på restvarme som avgjer kor stor del av utsleppa ein då har kapasitet til å fange. Dersom Norcem skulle lagt opp til å fange heile utsleppet ville det krevd auka energibehov og kostnadene ville blitt høgare.

To tredelar av utsleppa til Norcem kjem som eit resultat av prosessen med å omdanne kalkstein til sement. Den siste tredelen av utsleppa ved Norcem Brevik kjem som eit resultat av forbrenning og om lag 35 pst. av denne forbrenninga kjem frå biogene kjelder. Det er dermed allereie gjort eit omfattande arbeid med å redusere utsleppa frå sementproduksjonen, mellom anna gjennom å innføre alternative brensel. Norcem har valt Aker Carbon Capture som hovedkontraktør og leverandør av CO₂-fangstteknologien. CO₂ vert skild ut frå røykgassen og gjort flytande før den skal mellomlagrast ved kai i Grenland hamn, der det er lagringskapasitet til om lag fire døgn med produksjon.

Forstørr bilete

Kjelde: Norcem

Multiconsult har på oppdrag frå Norcem gjennomført ei konsekvensutgreiing av CO₂-fangstprosjektet til Norcem [49]. Konsekvensutgreiinga har ikkje avdekka noko som tilseier at tiltaket ikkje bør eller kan gjennomførast. Multiconsult vurderer at dei negative konsekvensane av tiltaket er små. Prosjektet vil gjere at noko av forureininga som i dag går til luft, vil gå til sjø etter reinsing. Aminer blir ei ny forureining til luft, men mengdene er små og i følgje Multiconsult ufarlege. Lagring av CO₂ på tankar under trykk inneber ein risiko, men den er i følgje Multiconsult svært liten.

Når det gjeld sysselsettingseffekter av tiltaket vurderer Gassnova, basert på Norcem sin forprosjektrapport og tilleggsdokumentasjon, at prosjektet vil gi ein direkte sysselsettingseffekt i byggefasen på om lag 900 årsverk [49]. Dette er primært sysselsetting hos leverandørane til prosjektet. Dersom ein tek med indirekte effektar og konsumverknader vurderer Gassnova at prosjektet hos Norcem vil ha ein sysselsettingseffekt på om lag 1 800 årsverk i byggefasen. Hovudtyngden av arbeidet vil foregå i andre halvår 2023, men det vil òg vere stor aktivitet knytta til grunn- og fundamenteringsarbeid frå hausten 2022.

Norcem har i forprosjektfasen bidratt til gevinstrealiseringsarbeidet. Prosjektet er presentert i ulike forum og samanhengar og læring frå prosjektet har blitt delt. Norcem er i kontakt med aktørar både nasjonalt og internasjonalt som følgjer med på utviklinga i CO₂-fangstprosjektet til Norcem. Norcem har òg teke imot mange besøk på anlegget sitt.

Forstørr bilete

Kjelde: Gassnova, basert på forprosjektrapportane

4.2.2 Fortum Oslo Varme

Avfallshandteringsbransjen er globalt ein bransje i vekst. Utslepp av klimagassar frå avfallshandtering utgjer om lag 5 pst. av dei totale globale utsleppa [50]. Overgang frå deponi til sortering, gjenvinning og energigjenvinning av restavfall reduserer både klimagassutslepp og generell påverknad på miljøet betydeleg. CO₂-fangst og -lagring vil vere eit viktig verkemiddel for å oppnå CO₂-nøytralitet frå denne bransjen. Vidare vil bransjen kunne bidra til karbonnegative utslepp, som mellom anna FNs klimapanel vurderer som viktig for å nå måla i Parisavtalen [4].

Avfallsforbrenningsanlegget på Klemetsrud starta opp i 1985. Fortum Oslo Varme er eigd 50 pst. av det finske energiselskapet Fortum Oyj og 50 pst. av Oslo kommune. Forbrenningsanlegget produserer damp til straumproduksjon og fjernvarme. Om lag halvparten av avfallet som vert brent i anlegget er frå biogene kjelder. Det betyr at fangst og lagring av CO₂ ved Fortum Oslo Varme vil gjere at CO₂ blir teke ut av atmosfæren. Fordi dette kjem frå biogene kjelder kan det ikkje teljast mot Noreg si utsleppsforplikting. Avfallsforbrenning med fjernvarme er del av den sentrale infrastrukturen i Oslo kommune.

Fortum Oslo Varme planlegg å bygge og drive eit CO₂-fangstanlegg som kan fange om lag 400 000 tonn CO₂ per år frå eksisterande utslepp frå avfallsforbrenningsanlegget. Utsleppa frå Fortum Oslo Varme er ikkje omfatta av EUs klimakvotesystem, jf. boks 2.2. CO₂ vert skilt ut frå forbrenningsanlegget, gjort flytande og mellomlagra i tankar på Klemetsrud. Frå desse tankane vil tankbilar frakte flytande CO₂ til Oslo hamn der det er lagringskapasitet til CO₂ frå om lag fire døgn med produksjon. Fortum Oslo Varme har valt TechnipFMC som hovedkontraktør og Shell som leverandør av CO₂-fangstteknologi.

Forstørr bilete

Kjelde: Fortum Oslo Varme

Ifølgje Fortum Oslo Varme vert det kvart år produsert meir enn 2 mrd. tonn avfall i verda, og handteringa av dette avfallet fører til store utslepp av klimagassar [51]. Utsleppa frå Fortum Oslo Varme er ikkje kvotepliktige i EUs kvotesystem.

Gassnova anslår, basert på Fortum Oslo Varme sin forprosjektrapport [51] og tilleggsdokumentasjon, at dei direkte sysselsettingseffektane i byggefasen vil vere om lag 1 400 årsverk. Dersom ein inkluderer indirekte sysselsettingseffektar og konsumverknader er sysselsettingseffektane anslått til 2 800 årsverk i byggefasen. I og med at prosjekteringsarbeidet vil bli drive frå TechnipFMC sitt kontor i Lyon er det venta at sysselsettinga vil vere høgast utanfor Noreg i starten. Ein stor del av sysselsettinga lokalt vil kome i 2022 og 2023.

Fortum Oslo Varme har i forprosjektfasen bidrege til gevinstrealiseringsarbeidet. Prosjektet er presentert i ulike forum og samanhengar og læring frå prosjektet har blitt delt. Fortum Oslo Varme er i kontakt med avfallsforbrenningsanlegg både nasjonalt og internasjonalt som følgjer med på utviklinga i CO₂-fangstprosjektet på Klemetsrud. Fortum Oslo Varme har også teke imot svært mange besøk på anlegget sitt.

Forstørr bilete

Kjelde: Gassnova, basert på forprosjektrapportane

4.2.3 Northern Lights

Northern Lights er eit samarbeid mellom Equinor ASA, A/S Norske Shell og Total E&P Norge AS. Northern Lights vil transportere CO₂ med skip til ein ny mottaksterminal i Øygarden kommune. Herfrå blir CO₂ pumpa via eit røyr til ei brønnramme på havbotnen og injisert i ein geologisk formasjon om lag 2 600 meter under havbotnen for permanent lagring.

Forstørr bilete

Kjelde: Northern Lights

Northern Lights planlegg ei utbygging i to fasar: Fase 1 er planlagt med ein anslått kapasitet på 1,5 mill. tonn CO₂ per år over ein driftsperiode på 25 år. Ein mogleg fase 2 er planlagt med ein anslått kapasitet på 5 mill. tonn CO₂ per år.10 Vidare auke i kapasiteten utover 5 mill. tonn CO₂ per år i infrastrukturen vil krevje større investeringar enn utviding i fase 2 (Utbyggingsfase 3). Arbeidet med å verifisere at ein lagerlokasjon er trygg og eigna er tids- og kostnadskrevjande. For å verifisere lagringspotensialet i Aurora-komplekset har Northern Lights, med støtte frå staten, bora ein verifikasjonsbrønn som har vist at der er sandstein og akseptabelt lagringspotensial i den aktuelle formasjonen. Denne brønnen vil også bli brukt som injeksjonsbrønn. Det er i tillegg lagt opp til at det på visse vilkår også kan bli bora ein brønn til i løpet av fase 1. Det er også lagt opp til at Northern Lights i fase 1 kan investere i inntil tre skip som kan frakte CO₂ frå ulike fangstanlegg til landanlegget i Øygarden. Sjå kap. 8 for ein grundigare omtale av Northern Lights-prosjektet.

Northern Lights har også bidratt til gevinstrealiseringsarbeidet i forprosjektfasen. Ein viktig del av dette arbeidet er aktivitetar som bidreg til forretningsutvikling som er nærare omtalt i kapittel 4.2.5. Selskapa som deltar i Northern Lights nyttar også erfaringa frå prosjektet inn mot eiget forskings- og utviklingsarbeid. Erfaringane kan også nyttast i eventuelle etterfølgjende prosjekt eller vidare utvikling av Northern Lights.

Forstørr bilete

Kjelde: Northern Lights

4.2.4 Kostnadsestimat

Ekstern kvalitetssikrar har i KS2-rapporten utarbeidd kostnadsestimat for Langskip, basert på aktørane sine forprosjektrapportar. Eit prosjekt med fangst hos Norcem og transport og lager er forventa (P50) å samla koste 18,7 mrd. kroner, der 12,9 mrd. kroner er investeringar mellom 2021 og 2024 og 5,7 mrd. er driftskostnader for ein etterfølgjande tiårig driftsperiode. Eit prosjekt med fangst frå Fortum Oslo Varme og transport og lager er anslått samla å koste 20,7 mrd. kroner, der 13,9 mrd. kroner er investeringar mellom 2021 og 2024 og 6,8 mrd. kroner er driftskostnader for etterfølgjande tiårig driftsperiode. Samla kostnad for begge fangstprosjekta og transport og lager er anslått til 25,1 mrd. kroner, der 17,1 mrd. kroner er investeringar og 8 mrd. kroner er til drift. Statens kostnader og risiko i prosjektet vert omtala i kap 6.2.

Ei direkte samanlikning av kostnadsutviklinga frå KS1 til KS2 er krevjande. Sidan KS1 er det gjort betydelege endringar i prosjekta, som samtidig er modna gjennom forprosjektfasen. Totalt har det for fangstanlegga vore ei kostnadsauke i basis etableringskostnader frå KS1 på 34 og 75 pst. for høvesvis Norcem og Fortum Oslo Varme. Isolert sett har det frå gjennomføring av KS2 Del 1 til KS2 Del 2 vore mindre kostnadsauker på 3 til 7 pst. Dersom ein inkluderer tilleggsinvesteringa i eit tredje transportskip og ein ekstra injeksjonsbrønn er kostnadsauken for transport- og lagerprosjektet på om lag 30 pst. Anslaga i dei årlege driftskostnadene i prosjektet er noko redusert etter konseptfasen.

4.2.5 Gevinstrealisering

Gassnova har utarbeidd eit rammeverk for arbeidet med gevinstrealisering som tek utgangspunkt i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sin rettleiar [52]. Gevinstrealiseringsarbeidet bygger på samfunnsmålet, effektmåla og dei samfunnsøkonomiske vurderingane i prosjektet. Dette arbeidet handlar om å identifisere gevinstar og å auke sannsynet for at effektmåla og dermed samfunnsmålet vert nådd. Gevinstar som prosjektet skal bidra til å oppnå er definert, saman med ein plan for ulike tiltak og kven som har ansvaret for dei. Dette er dokumentert i ein gevinstrealiseringsplan [53]. Gevinstrealiseringsplanen vert oppdatert fleire gonger gjennom levetida til prosjektet. Industriaktørane i prosjektet har skildra sine bidrag til gevinstrealisering som del av forprosjektet. Gevinstrealiseringsplanen er eit verktøy for å koordinere og samanfatte industriaktørane og staten sine planar. Figur 4.8 viser samanhengen mellom prosjektet sine mål og gevinstar.

Forstørr bilete

Kjelde: Gassnova gevinstrealiseringsplan

Gevinstrealiseringsarbeidet famnar breitt og alle industriaktørane, Gassnova og Olje- og energidepartementet har brukt mykje ressursar på dette gjennom forprosjektet. Northern Lights' forretningsutviklingsarbeid står sentralt i gevinstrealiseringsarbeidet. I tillegg til dette har det blitt delt erfaringar med ei rekke etterfølgjande prosjekt, akademia og myndigheiter i andre europeiske land. Det er arrangert internasjonale seminar, ein europeisk CO₂-handteringskonferanse saman med EU-kommisjonen, studiebesøk frå andre lands myndigheiter og industriaktørar. I tillegg er det utvikla nettsider for å effektivt dele rapportar og erfaringar med interessentar. Det har òg blitt gitt innspel for utviklinga av EUs innovasjonsfond. Arbeidet med regulatoriske avklaringar, som til dømes Londonprotokollen, er også gevinstrealisering frå prosjektet.

Northern Lights har kontakt med utsleppseigarar i Europa som vurderer å nytte eit norsk lager, under føresetnad av at ei heil kjede vert etablert. Carbon Limits og Thema Consulting har på oppdrag frå Olje- og energidepartementet vurdert aktuelle prosjekt under utvikling i Europa [25]. Konsulentane har funne 41 prosjekt under utvikling i Europa på ulikt modningsnivå. Åtte av desse prosjekta planlegg å utvikle eigne CO₂-lager, men vurderer å bruke Northern Lights som reserveløysing. Dette er vist i den øvre linja i figur 4.9 «prosjekt som planlegg eige lager». 11 prosjekt planlegg å lagre CO₂ i eit norsk lager, «potensielle CO₂-fangstkandidatar for Northern Lights». Vidare er det identifisert 22 moglege prosjekt som er i tidleg planleggingsfase, «framtidige moglege prospekt Northern Lights». Desse prosjekta er hovudsakleg i land utan eigne CO₂-lager og dersom dei blir realisert vil det kunne bety auka etterspørsel etter CO₂-lagring i Noreg. Til saman vurderer difor Carbon Limits og Thema Consulting at marknadspotensialet for Northern Lights er mellom 20 og 60 mill. tonn CO₂ årleg, jf. figur 4.9. Dersom alle potensielle og framtidige moglege fangstkandidatar for Northern Lights vert realisert etter tidsplanen, ville lagringskapasiteten på 1,5 mill. tonn CO₂ per år bli nytta frå oppstarten i 2024, mens kapasiteten på 5 mill. CO₂ i fase to ville blitt fylt opp frå 2026. Det er usikkert kor mange av dei identifiserte prosjekta som faktisk blir realisert og utsleppskjeldene er også avhengig av tredjepartsfinansiering.

Forstørr bilete

Kjelde: Carbon Limits/Thema

Northern Lights sitt arbeid med å skape ein marknad for CO₂-handtering i Europa viser eit tilsvarande resultat. I september 2019 signerte Northern Lights intensjonsavtalar med fleire industriaktørar i Europa om samarbeid om CO₂-handtering, jf. tekstboks 4.1. Figur 4.10 viser marknadspotensialet slik Northern Lights ser det no. Dette er eit svært dynamisk bilde. Kvar farge i figuren representerer ei utsleppskjelde i Europa som Northern Lights har kontakt med. Auka volum illustrerer at dei ulike industriselskapa har signalisert at dei ønskjer å starte med CO₂-fangst av mindre volum og deretter auke når ein har fått meir erfaring med aktiviteten. Det er usikkerheit knytta til prosjekta og voluma i figuren og det vil vere behov for tredjepartsfinansiering for fleire av prosjekta.

Forstørr bilete

Kjelde: Northern Lights

4.2.6 Rammer for investering og drift

Departementet har forhandla med selskapa i Langskip over fleire år om fordeling av kostnader og risiko gjennom investerings- og driftsfasen. I desse forhandlingane har departementet lagt vekt på at selskapa skal ha insentiv til å fatte gode industrielle avgjerder gjennom prosjektløpet og at risikoen i prosjektet skal delast mellom staten og industrien. Selskapa tek ein del av kostnader og risiko i prosjektet.

Tilskot frå staten til investering og drift som forhandla fram i avtalane med aktørane og rammene for prosjektet er notifisert til EFTA sitt overvakingsorgan ESA. 17. juli 2020 fatta ESA avgjerd om opplegget for statstilskot til prosjektet, som det fant i samsvar med EØS-avtalen og ikkje hadde innvendingar mot [54]. Ved eventuelle endringar i det framforhandla opplegget kan det bli naudsynt å innhente ny godkjenning frå ESA.

4.2.6.1 CO₂-fangst

For Norcem og Fortum Oslo Varme har forhandlingane vore parallelle med like avtaleutkast. Det viktigaste grepet for kostnads- og risikodeling er modellen for investeringstilskot og driftstilskot. Staten forpliktar seg til å dekke alle kostnader opp til eit innslagspunkt. Over dette innslagspunktet vil staten dekke 75 pst. av kostnadene, medan selskapa dekker 25 pst. Denne modellen er mellom anna valt for at selskapa skal ha gode insentiv til kostnadskontroll. Departementet legg til grunn at 25 pst. av alle kostnader over innslagspunktet gir tilstrekkeleg insentiv i det området der selskapet har moglegheit til å påverke kostnadene. Det er valt ein tilsvarande modell for driftskostnadene. Støtteperioden er fastsett til 10 år frå ein startar drifta. Innslagspunkta er fastsett gjennom tilbod frå selskapa. Norcem og Fortum Oslo Varmes direkte forteneste i prosjektet kjem frå sparte utgifter til CO₂-utslepp. Dette er aktørar som konkurrerar i sektorar med relativt låge marginar. Dei er likevel villige til å ta ein del av kostnader og risiko, og kostnadene deira aukar dersom totalkostnaden i prosjektet aukar meir enn forventa.

For å avgrense statens kostnadsansvar er det avtalt eit kostnadstak. Som del av forprosjekteringa har selskapa utarbeidd ein kostnads- og usikkerheitsanalyse som viser ei sannsynsfordeling for kva det enkelte prosjektet vil koste. Kostnadstaket er tilsvarande nivået som det er 85 pst. sannsyn for at kostnadene vil vere innafor. Dette er også nivået staten normalt brukar som kostnadsramme for statlege investeringsprosjekt. Ingen av partane er forplikta til å gjennomføre prosjektet om ein når kostnadstaket, men dersom ein av partane vel å ferdigstille eller begge partar blir einige om å ferdigstille prosjektet er den andre parten forplikta til å fullføre resterande rettar og plikter etter avtalen.

Det er gjennom forhandlingane også avtalt eit tilleggstilskot for CO₂ som ikkje er underlagt kvoteplikt under det europeiske klimakvotesystemet, der tilskuddsmottakaren får eit tilskot likt kvoteprisen for kvart fanga tonn med CO₂. Dersom utsleppa er underlagt avgiftsplikt skal verdien av CO₂-avgifta trekkast frå kvoteprisen i det europeiske klimakvotesystemet, slik at tilleggstilskotet blir differansen mellom CO₂-avgift og kvoteprisen. Vidare gjeld tilleggstilskotet også CO₂ som kjem frå biogene kjelder.

Det er gjort enkelte tilpassingar i avtalen med Fortum Oslo Varme som reflekterer konklusjonen om medfinansiering frå andre kjelder og korleis risikoen skal fordelast, gitt tilskotet frå regjeringa. Dersom oppstarten av Fortum Oslo Varme blir seinare enn i 2024 vil det også innebere ein kortare støtteperiode for driftskostnader.

4.2.6.2 CO₂-lager

Forhandlingane om rammer for investering og drift i CO₂-lager er gjort med Equinor, i samarbeid med Shell og Total (Northern Lights). Det er avtalt ei kostnadsdeling i prosjektet der staten dekker 80 pst. av investeringskostnadene og selskapa dekker 20 pst. For driftsfasen vil staten dekke 95 pst. av kostnadene det første driftsåret, 90 pst. andre driftsåret, 85 pst. tredje driftsåret og deretter 80 pst. frå det fjerde driftsåret og ut støtteperioden som er på 10 år frå drifta startar. Dersom det er behov for ein brønn til og/eller eit tredje skip skal staten dekke 50 pst. av desse kostnadene, der maksimalt tilskot er avgrensa til 830 mill. kroner. Staten tek også ein andel av kostnadsrisikoen for hendingar som det ikkje er forventa at skal skje, jf. kap 6.2.3.

På same måte som i CO₂-fangstavtalane er det inkludert eit tilsvarande kostnadstak slik at staten si forplikting til å dekke kostnader er avgrensa tilsvarande nivået som det er 85 pst. sannsyn for at kostnadene vil vere innafor. Gjennom støttemodellen vil Northern Lights dekke ein del av driftskostnadene og risikoen ved å lagre CO₂ frå Norcems og eventuelt Fortum Oslo Varmes anlegg. Northern Lights har ingen inntekter frå å lagre CO₂ frå det norske prosjektet og har insentiv til å selje kapasitet til andre CO₂-fangstprosjekt. Effekten av dette er synleg mellom anna gjennom intensjonsavtalane dei har inngått med sju europeiske selskap for å utvikle verdikjeder innan CO₂-fangst og -lagring, jf. tekstboks 4.1.

Etter at eit CO₂-lager vert lukka ned, vil alle plikter om overvaking og utbetrande tiltak bli overført til staten i samsvar med CO₂-lagringsforskrifta (ansvarsoverføring og regulering vert omtala i kapittel 4.3).

4.2.7 Evaluering og rangering av Norcem og Fortum Oslo Varme

Sidan moglegheitsstudiefasen har ramma for utviklinga av CO₂-fangst vore strukturert som ein konkurranseliknande prosess. Dette er gjort mellom anna for ikkje å gi meir statsstøtte enn naudsynt og for å ha ei tydeleg ramme å vurdere prosjekta etter.

Med bakgrunn i samfunns- og effektmåla for prosjektet lyste Gassnova ut konkurransen om konsept- og forprosjektstudiar i 2016. Konkurransegrunnlaget gjorde greie for leveransekrav og evalueringskriterier. Konkurransen og evalueringskriteria er også behandla av ESA i samband med notifikasjonen av statsstøtte til konsept- og forprosjektstudiar [46]. Norcem og Fortum Oslo Varme har gjennomført moglegheitsstudiar, konseptstudiar og forprosjektering innanfor rammene av konkurransen. I tillegg har begge selskapa forhandla med departementet om rammer for investering og drift sidan 2017. Departementet har vurdert prosjekta på grunnlag av forprosjektrapportane og resultatet av forhandlingane. Gassnova og departementet sette i samarbeid opp følgjande kriterium for konkurransen;

1. Fangstkapasitet, kor eigna anlegget er

2. Framlagte framdriftsplanar

3. Gjennomføringsevne

4. Statens risiko og kostnader

5. Bidrag til teknologisk utvikling

6. Tilrettelegging for kunnskapsoverføring

Norcem og Fortum Oslo Varme sine forprosjektrapportar, levert i oktober 2019, er utgangspunktet for departementets og Gassnovas vurdering og evaluering av prosjekta. I samband med forhandlingane om rammer for investering og drift har begge aktørar levert tilbod på eigenandel i prosjektet, basert på eit avtaleutkast som er likt for begge aktørane.

Gassnova har gjennomført ei evaluering av Norcem og Fortum Oslo Varme sine prosjekt. Gassnova si evaluering er gjort i fire delar;

1. Teknisk evaluering

2. Vurdering av kvaliteten på kostnadsestimata til aktørane

3. Evaluering av bidrag til gevinstrealisering

4. Rangering

Gassnovas rangering er gjort med utgangspunkt i den tekniske evalueringa. Kvaliteten på kostnadsestimat og aktørane sine bidrag til gevinstrealisering er også blitt teke omsyn til i den endelige rangeringa. Dette inneber at av dei seks kriteria som er sett opp for å vurdere prosjekta har Gassnova vurdert dei tekniske kriteria 1–3 og deretter gjort ei vurdering av gevinstrealiseringa etter kriterium 5 og 6. Gassnova har ikkje vurdert aktørane etter kriterium 4 «statens kostnader og risiko». Gassnova har gitt aktørane poeng på ein skala frå 1–5 der 1 er «ikkje tilfredsstillande» og 5 er «svært god». 3 er «som forventa». Ei vellukka gjennomføring av prosjektet er ein føresetnad for ein god demonstrasjon av CO₂-handtering som klimatiltak. Difor har Gassnova lagt betydeleg vekt på industriaktørane si gjennomføringsevne i si evaluering. Tabell 4.2 oppsummerer Gassnova si tekniske evaluering.

Gassnovas evaluering konkluderer med at både Fortum Oslo Varme og Norcem sine prosjekt har gode tekniske løysingar og at prosjekta er modne nok til å bli realisert. Den tekniske evalueringa viser at Norcem kjem ut med poeng 4 «God» på alle dei tekniske kriteria. Fortum Oslo Varme kjem tilsvarande ut med poeng 3 «Forventa». Gassnova si vurdering er vidare at også i vurderinga av kvalitet på aktørane sine kostnadsestimat og i evalueringa av bidrag til gevinstrealisering kjem Norcem noko betre ut enn Fortum Oslo Varme, men at begge har levert som forventa eller betre.

Gassnova rangerer dermed Norcem over Fortum Oslo Varme totalt sett. Gassnova kan anbefale vidareføring av både Fortum Oslo Varme og Norcem sine prosjekt, slik dei er skildra i forprosjektrapportane.

Gjennom forhandlingar med Norcem og Fortum Oslo Varme utarbeidde departementet avtaleutkast som låg til grunn for invitasjonen til Norcem og Fortum Oslo Varme om å gi tilbod på tilskot til bygging og drift av fangstanlegg for CO₂. Norcem aksepterte avtaleutkastet, medan Fortum Oslo Varme sitt tilbod hadde atterhald om særskilde endringar i avtaleteksten. Endringsforslaga ville ha ført til noko høgare kostnads- og grensesnittsrisiko for staten enn departementets avtaleutkast la opp til.

Departementet vurderer at statens kostnader og risiko er klart mindre hos Norcem enn hos Fortum Oslo Varme, og dermed at Norcem rangerer over Fortum Oslo Varme på kriterium 4 «statens kostnader og risiko».

Atkins og Oslo Economics har kvalitetssikra prosjekta etter rammeavtalen under KS-ordninga, og KS2-rapporten [56] er mellom anna basert på forprosjektrapportane til selskapa og Gassnovas vurderingar. Atkins og Oslo Economics har dermed ikkje gjort ei vurdering av kriteria for konkurransen om støtte, men dei har gjort vurderingar som er relevante for departementet si vurdering. Ein av hovudkonklusjonane i KS2-rapporten er at det kan vere best å realisere eitt fangstprosjekt i staden for to, fordi det gir større lagervolum tilgjengeleg for andre CO₂-fangstprosjekt, og fordi det reduserer kostnaden utan at læringseffektane treng å bli mykje lågare. KS2 viser til at Norcem sitt fangstanlegg er å føretrekke framfor Fortum Oslo Varme sitt, primært på grunn av lågare livsløpskostnad.

Samla vurderer departementet at begge prosjekta er moglege å gjennomføre. Prosjektet kan dermed bli gjennomført med to CO₂-fangstprosjekt. Samtidig kjem Norcem klart best ut av ei rangering av prosjekta etter dei kriteria som er sett for konkurransen.

4.3 Relevant regelverk

Ei effektiv og heilskapleg regulering av fangst, transport og lagring av CO₂ er viktig for å legge til rette for å kunne etablere CO₂-handteringsprosjekt. Klare regelverk og rammer er naudsynt for at kommersielle selskap skal treffe vedtak om investeringar i prosjekt. Det er òg naudsynt for å kunne sikre styresmakter, industri og det sivile samfunn om at CO₂-handtering skjer under forsvarlege og trygge rammer.

Det er fleire internasjonale og nasjonale lover og regelverk som legg rammene for CO₂-handtering i Noreg. Dei viktigaste er omtalt nedanfor.

4.3.1 Internasjonale og regionale rammer

Londonprotokollen

I internasjonal miljørett dannar Protokoll av 7. november 1966 (Londonprotokollen) til Overeinskomst om førebygging av havforureining ved dumping av avfall og anna materiale av 29. desember 1972 eit grunnlag for å tillate CO₂-lagring under havbotnen.

Londonprotokollen forbyr i utgangspunktet forsettleg disponering eller lagring av avfall og anna materiale i havet, på havbotnen eller i undergrunnen til havbotnen. I 2006 kom ei endring av protokollen som tilførde lagring av CO₂ i geologiske formasjonar under havbotnen på lista over «tillaten dumping». Endringa tredde i kraft i 2007.

Londonprotokollen inneheld likevel eit forbod mot eksport av eit kvart avfall og anna materiale til andre statar for dumping eller forbrenning til sjøs. I 2009 vedtok partane til protokollen ei endring som på visse vilkår opnar for eksport av CO₂ til andre statar for lagringsføremål. Denne endringa har ikkje tredd formelt i kraft, fordi det er for få av partane til protokollen som har ratifisert ho. Noreg godkjente endringa i 2010. At 2009-endringa ikkje formelt sett er tredd i kraft, er eit rettsleg hinder for grensekryssande samarbeid om CO₂-handtering. Noreg arbeider for at fleire land skal ratifisere 2009-endringa slik at ho skal tre i kraft for alle partane til Londonprotokollen.

I 2019 støtta partane til Londonprotokollen eit norsk-nederlandsk forslag om å tillate mellombels bruk av denne endringa11, mens vi ventar på at ho vert ratifisert av to tredelar av dei 53 partane. Landa som ønskjer det kan leggje til rette for transport av CO₂ på tvers av landegrenser ved å gi ei erklæring om det til FNs sjøfartsorganisasjon (IMO). I juni 2020 gav Noreg si erklæring om mellombels bruk av 2009-endringa. Erklæringa legg til rette for grensekryssande samarbeid om fangst og permanent geologisk lagring av CO₂.

I følgje 2009-endringa er det òg naudsynt med bilaterale avtalar mellom dei landa som samarbeider om transport og lagring av CO₂. Ein slik avtale skal stadfeste og etle plikter til å gi individuelle løyve til transport og lagring av CO₂. Dette er plikter partane har i samsvar med Londonprotokollen og eventuell anna folkerett.

For at Noreg skal kunne inngå grensekryssande samarbeid om transport og lagring av CO₂ er det difor naudsynt at samarbeidslandet erklærer formell mellombels bruk av 2009-endringa til Londonprotokollen til IMO og at ei bilateral avtale mellom Noreg og samarbeidslandet vert inngått. Det er òg fordelaktig om samarbeidslandet ratifiserer 2009-endringa. Olje- og energidepartementet vil på vanleg måte følgje opp mot styresmaktene i land kor det er industriaktørar med interesse for å sende CO₂ til eit lager på norsk sokkel.

Oslo-Paris-konvensjonen (OSPAR)

OSPAR-konvensjonen har som føremål å verne og bevare det marine miljøet. I 2007 vedtok OSPAR-kommisjonen endringar i vedlegga til OSPAR-konvensjonen for å tillate lagring av CO₂ i geologiske formasjonar under havbotnen. I samband med endringane av konvensjonen har OSPAR eit vedtak om å sikre sikker lagring for miljøet av CO₂ i geologiske formasjonar og OSPAR-retningsliner for risikovurdering og -styring.

OSPAR-kommisjonen har òg vedteke eit forbod mot lagring av CO₂ i vassøyla i havet og på havbotnen på grunn av dei potensielle negative miljøeffektane dette kan ha.

Retningslinjer frå FN sitt klimapanel

Under Klimakonvensjonen, Kyotoprotokollen og Parisavtalen gjeld retningslinjene frå FN sitt klimapanel for bokføring av klimagassutslepp12. I samsvar med retningslinene vert det årleg rapportert om mengda CO₂-utslepp og injisert CO₂ ved kvart lager tilknytt CO₂-handtering for permanent geologisk lagring.

Det europeiske klimakvotesystemet

Noreg deltek i det europeiske klimakvotesystemet og er bunden av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2003/87/EF om opprettelse av en ordning for handel med utslippskvoter for klimagasser i Fellesskapet (Kvotedirektivet) som vart innlemma i EØS-avtalen i 2007. Kvotedirektivet er gjennomført i norsk rett i lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvotelova) og forskrift om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteforskrifta). Verksemder som har kvotepliktig aktivitet må kvart år levere inn kvoter som tilsvarar den totale mengda kvotepliktige utslepp. CO₂ som vert fanga og lagra kan kvotepliktige verksemder trekke frå i sine utsleppsrekneskap. Då slepp dei å svare kvoter for dette volumet. Norcem vil vere eit døme på dette når prosjektet vert realisert. Fortum Oslo Varme har ikkje kvotepliktig aktivitet, men Skatteetaten har hatt på høyring eit forslag til stortingsvedtak om CO₂-avgift på forbrenning av avfall. Om forslaget vert gjennomført vil det bli CO₂-avgift på den delen av utsleppa som kjem frå brenning av fossile kjelder. I så fall slepp Fortum Oslo Varme å betale avgift dersom utsleppa deira vert fanga og lagra.

Det norske prosjektet inneber at fanga CO₂ vert transportert med skip til lageraktøren sin mottaksterminal. Dette har reist enkelte kvoterettslege spørsmål fordi klimakvoteregelverket eksplisitt regulerer transport i røyr, men ikkje omtalar skipstransport. I juli 2020 gav Europakommisjonen støtte til Noreg si tolking av regelverket som inneber at fangstaktørane vil kunne trekke frå CO₂ i sitt utsleppsrekneskap når CO₂ er overført frå skipet til mottaksterminalen. Fangstaktøren kan ikkje trekke frå kvoter som eventuelt lekk ut under transport og må altså svare kvoter for desse utsleppa. Det økonomiske tapet som følgje av eventuelle lekkasjar under transporten kan ein regulere i privatrettslege avtalar mellom aktørane. Kvar fangstaktør må ha detaljerte og tilpassa overvakingsplanar som regulerer lekkasje og utslepp av CO₂ under transport og som vert utvikla i samråd med norske styresmakter.

Utslepp av CO₂ frå biomasse (biogen CO₂) er ikkje kvotepliktig, og slike utslepp vert rekna som null i utsleppsrekneskapet. Det betyr at ein heller ikkje kan gjere frådrag i utsleppsrekneskapet for biogen CO₂ som vert fanga og lagra. Klimakvoteregelverket gir dermed ikkje insentiv til å fange biogen CO₂ og for såkalla negative utslepp. Fangst og lagring av CO₂ frå biomasse er inkludert i dei fleste utsleppsbaner frå FN sitt Klimapanel for å nå temperaturmåla i Parisavtalen [3]. Det er difor ei utfordring at det i dag manglar insentiv for å fange biogen CO₂. Europakommisjonen vil vurdere korleis ein kan utvikle insentiv for bioenergi med CO₂ -fangst- og -lagring i det vidare arbeidet knytt til «The European Green Deal». Europakommisjonen har starta ein prosess for å vurdere potensielle insentiv for såkalla naturbaserte løysingar for fjerning av CO₂, inkludert CO₂-handtering på utslepp frå biogene kjelder13.

4.3.2 Nasjonalt regelverk

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/31/EF om geologisk lagring av CO₂ («lagringsdirektivet») er det juridiske rammeverket for ei miljømessig sikker lagring av CO₂ innan EØS-området. Direktivet har som mål å sikre at det ikkje er vesentleg risiko for lekkasje av CO₂ eller skade på helse eller miljø, samt å hindre negative effektar på tryggleiken til transportnettverket eller CO₂-lageret. Lagringsdirektivet stiller mellom anna krav om etablering av ei konsesjonsordning for leiting etter ein lagringslokalitet, overvaking av lagra CO₂, finansiell tryggleik og tredjepartstilgang til røyr for transport av CO₂ og til lagringslokalitetar.

Direktivet vart innlemma i EØS-avtalen i 2012, og Olje- og energidepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Klima- og miljødepartementet har ansvar for ulike delar av direktivet i norsk rett. Innlemminga vart gjort gjennom ei ny forskrift, forskrift om utnyttelse av undersjøiske reservoarer på kontinentalsokkelen til lagring av CO₂ og om transport av CO₂ på kontinentalsokkelen (CO₂-lagringsforskrifta), eit nytt kapittel i forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning (forureiningsforskrifta) og eit nytt kapittel i forskrift 27. juni 1997 nr. 653 til lov om petroleumsvirksomhet (petroleumsforskrifta). Saman med forskrift 25. februar 2020 nr. 186 om sikkerhet og arbeidsmiljø ved transport og injeksjon av CO₂ på kontinentalsokkelen (CO₂-sikkerhetsforskrifta) utgjer dei eit samla regelverk for transport og lagring av CO₂ i Noreg.

CO₂-lagringsforskrifta inneheld mellom anna føresegner om vilkår for ansvarsoverføring til staten (§ 5-8), finansiell sikring for forpliktingar etter forskrifta i driftsperioden og ein etterfølgjande periode fram til ansvarsoverføring (§ 5-9), finansielt bidrag til dekking av kostnadene for staten i ein periode etter ansvarsoverføring (§ 5-10) og tredjepartstilgong til innretningar for transport og lagring av CO₂ (§5-12). Forureiningsforskrifta del 7A, kapittel 35 inneheld til dels overlappande føresegner. Departementet si vurdering av desse tema for prosjektet som vert planlagt gjennomført i Utnyttingsløyve 001 følgjer nedanfor. Dette inneber ikkje ei avgrensing av kompetansen til departementet eller legg føringar for framtidig forvaltingspraksis.

Ansvarsoverføring til staten (§ 5-8)

Etter at eit CO₂-lager vert lukka ned vil alle plikter om overvaking og utbetrande tiltak bli overført til staten i samsvar med CO₂-lagringsforskrifta. CO₂-lagringsforskrifta § 5-8 første ledd stiller fire vilkår for ansvarsoverføring til staten. Det første vilkåret er at alle tilgjengelege opplysingar peiker i retning av at den lagra CO₂-en vil fortsetje å vere fullstendig og permanent inneslutta. For å oppfylle dette vilkåret må operatøren m.a. kunne dokumentere at den faktiske oppførsel av injisert CO₂ stemmer overeins med den modellerte oppførsel, at det ikkje kan verte påvist lekkasje og at lagringslokaliteten utviklar seg mot ein tilstand av varig stabilitet. Det andre vilkåret er at ein minimumsperiode fastsett av departementet er gått ut. Denne minimumsperioden skal ikkje vere kortare enn 20 år, med mindre departementet etter søknad frå operatøren før eller på dette tidspunkt er overtyda om at kravet i det første vilkåret er oppfylt før minimumsperioden er gått ut. Det tredje kravet er at dei finansielle krava i § 5-10 som følgjer nedanfor er oppfylt. Det fjerde kravet er at lagringslokaliteten er forsvarleg forlaten og injeksjonsanlegga fjerna.

Staten vil ikkje fastsetje ein lengre minimumsperiode enn det som er naudsynt for å kunne konstatere at det første og andre vilkåret i § 5-8 første ledd er oppfylt. Staten vil ikkje motsetje seg ansvarsoverføring dersom det er klart at vilkåra i § 5-8 første ledd er oppfylt. Nærare fastsetjing av kriterium for ansvarsoverføring og lengde på minimumsperioden må ta omsyn til erfaringar med drift av lageret. Dette må gjerast i dialog mellom lageroperatøren og relevante styresmakter. Gjennom ein slik prosess kan ein klarleggje detaljane rundt ansvarsoverføring i god tid før drifta vert avslutta. Det er naturleg å basere denne dialogen på erfaringar frå den etablerte overvakingsplanen utarbeidd av operatøren i samsvar med krava i vedlegg II til CO₂-lagringsforskrifta. Overvakingsplanen skal oppdaterast kvart femte år og etter at lagringslokaliteten er lukka ned. Ved ansvarsoverføring til staten må operatøren legge fram ein oppdatert plan som demonstrerer krava gitt i CO₂-lagringsforskrifta. Dersom operatøren meiner at vilkåra i forskrifta er oppfylt, kan operatøren fremje ein søknad om ansvarsoverføring til staten. Departementet legg til grunn at grunnlaget for ein slik søknad i utgangspunktet først vil vere der etter den første femårsperioden. I samsvar med CO₂-lagringsforskrifta er det likevel ikkje avgjerande kor lang tid som er gått, men at vilkåra for ansvarsoverføring er oppfylt. Vurderingane etter § 5-8 om ansvarsoverføring, lengda på minimumsperioden og eventuell ansvarsoverføring før denne er gått ut, vil vere basert på all informasjonen som finst på det aktuelle tidspunktet.

Finansiell sikring (§ 5-9)

CO₂-lagringsforskrifta § 5-9 stiller krav om finansiell sikring. Ved søknad om løyve til å injisere og lagre CO₂ i samsvar med kapittel 35 i forureiningsforskrifta skal operatøren dokumentere at ein kan foreta eigna disposisjonar i form av sikring eller tilsvarande for å sikre at alle forpliktingar som følgjer av forureiningsforskrifta kan bli oppfylt. Dokumenteringa vert gjort på grunnlag av nærare føresegner fastsett av Miljødirektoratet. Den finansielle sikringa skal vere gyldig og effektiv innan injeksjonen startar. Det er Klima- og miljødepartementet og Olje- og energidepartementet i fellesskap som vil ta stilling til den finansielle sikringa.

Forureiningsforskrifta inneheld ei delvis overlappande regulering i § 35-15 som òg stiller krav om finansiell sikring for å sikre at alle forpliktingar som følgjer av kapittel 35 kan bli oppfylt, inkludert dei som følgjer av føresegnene om prosedyrar for å lukke ned lagringslokaliteten, drift etter at lagringslokaliteten er lukka ned og eventuelle forpliktingar som følgjer av klimakvotelova. Den finansielle sikringa vert tilpassa med jamne mellomrom for å ta omsyn til endringar i fare for lekkasje og anteke omkostningar. Når ein lagringslokalitet vert lukka ned etter at vilkåra er oppfylt eller etter søknad, skal den finansielle sikringa vere gyldig og effektiv fram til ansvaret for lagringslokaliteten er overdratt til staten i samsvar med forskrifta. Når ei løyve vert kalla tilbake, skal den finansielle sikringa vere gyldig og effektiv fram til ei ny løyve er gitt eller lagringslokaliteten er lukka ned og staten har fått inndrive sine omkostningar i samsvar med forskrifta.

Korleis den finansielle sikringa skal utformast og kva tryggingsprodukt som vert aksepterte vil avhenge av ei konkret vurdering av m.a. kva forpliktingar som skal dekkast, kva vilkår som gjeld for produktet, korleis dekkingsretten til staten er teke vare på samt soliditeten og likviditeten til operatøren. Vurdering av beløpsavgrensing vil gjerast basert på kor store kostnader som etter ei forsvarleg vurdering kan forventast å kome knytt til m.a. overvakingsprogram, eventuelle korrektive tiltak, nedstenging, etterdrift og kvotekostnader ved lekkasjar. Storleiken på den finansielle sikringa vil vurderast med jamne mellomrom og tilpassast eventuelle endringar i vurderinga av lekkasjerisikoen og anslege kostnader for alle forpliktingar. I vurderinga av kva som vert sett på som tilstrekkeleg til dekking av kvotekostnader ved eventuelle lekkasjar vil staten ta omsyn til kva som vert sett på som sannsynleg basert på den kunnskapen som finst når den finansielle sikringa vert stilt, med seinare tilpassingar.

Omfanget av sikringa for dette prosjektet skal òg ta omsyn til at staten gjennom tilskotsavtalen tek på seg ansvaret for ein betydeleg del av potensielle kostnader knytt til injeksjon av 1,5 mill. tonn CO₂ årleg og utslepp av CO₂ frå statsstøtta CO₂-fangstprosjekt. Det er behov for dialog mellom Northern Lights og styresmaktene om fastsetting av innhaldet og omfanget av sikringa.

Finansiell mekanisme (§ 5-10)

CO₂-lagringsforskrifta § 5-10 stiller krav om at operatøren skal stille eit finansielt bidrag til rådigheit for staten v/Olje- og energidepartementet etter nærmare avgjerd frå departementet før ansvarsoverføring skjer. Bidraget skal ta omsyn til dei kriteria som er nemnt i vedlegg I til CO₂-lagringsforskrifta og til element som angår den historiske lagring av CO₂ av relevans for fastsetting av forpliktingane etter overføringa. Det finansielle bidraget skal i det minste dekke forventa overvakingsomkostningar i ein periode på 30 år. Bidraget kan verte anvendt til å dekke statens omkostningar etter ansvarsoverføringa til sikring av at CO₂ er sikkert lagra etter ansvarsoverføringa.

Storleiken på det finansielle bidraget vil i utgangspunktet bli fastsett basert på forventa overvakingskostnader i 30 år, ut frå kva som etter ei forsvarleg fagleg vurdering blir sett på som eit naudsynt overvakingsprogram. Etter ei konkret vurdering i samsvar med § 5-10 vil òg andre element kunne gi grunnlag for auka bidrag. Krava til overvaking etter ansvarsoverføring må basere seg på den kunnskapen og risikovurderinga som vert gjort når det er aktuelt med ansvarsoverføring, særleg basert på dei erfaringane som er vunne gjennom driftsperioden for lageret. Som eit generelt prinsipp bør det finansielle bidraget ikkje vere større enn det som etter ei forsvarleg vurdering er naudsynt for å dekke dei forventa kostnadene for staten etter ansvarsoverføring. Kostnader vil vere relatert til identifisert framtidig risiko ved tidspunkt for ansvarsoverføring. Storleiken på det finansielle bidraget blir bestemt ved ansvarsoverføring, men skal som eit minimum dekke kostnader til ei datainnsamling som kan gi eit godt bilde av lagra CO₂. Datainnsamlinga må basere seg på anerkjent metode og tilgjengeleg teknologi på det tidspunktet den skal gjennomførast. Det er behov for dialog mellom Northern Lights og styresmaktene om desse sakene i løpet av driftsperioden slik at ein gjennom ein slik prosess kan klarlegge detaljane rundt den finansielle mekanismen i god tid før ansvarsoverføring blir aktuelt.

Tredjepartstilgong til innretningar for lagring av CO₂ og lagringslokalitetar (§ 5-12)

CO₂-lagringsforskrifta § 5-12 fastsett at avtale om bruk av innretningar og lagringslokalitetar som er omfatta av § 4-5 om plan for utbygging og drift av undersjøisk reservoar til injeksjon og lagring av CO₂ eller av lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet (petroleumslova) skal leggast fram for departementet til godkjenning. Departementet kan ved godkjenning av avtale eller viss det ikkje vert oppnådd einigheit om slik avtale innan rimeleg tid, samt ved pålegg etter forskrifta fastsette tariffer og andre vilkår eller seinare endre dei vilkåra som er godkjent eller fastsett, for å sikre at lagring av CO₂ vert gjennomført ut i frå omsynet til ressursforvaltning og at eigaren av innretninga vert gitt ei rimeleg forteneste m.a. ut frå investering og risiko. CO₂-lagringsforskrifta § 6-3 fastsett òg at departementet kan sette vilkår for løyve til anlegg og drift av innretningar og tariffer for bruk av innretninga.

Ein føresetnad for å lukkast med prosjektet er at det bidreg til realisering av fleire CO₂-fangstprosjekt i Europa. Sentrale verkemiddel for å få til dette er at det vert etablert eit lager med kapasitet til å ta imot CO₂-volum ut over dei avtalte voluma frå Norcem og eventuelt Fortum Oslo Varme, at lagerselskapa forvaltar denne kapasiteten, og at lagerselskapa får moglegheit til å oppnå ei rimeleg forteneste gjennom å lagre CO₂-volum frå Europa. Ein føresetnad for at selskapa tek ein eigenandel er at dei får mogelegheit til å få inntekter gjennom sal av kapasitet i lageret som gir ei rimeleg forteneste. Dersom realavkastinga for transport- og lagerselskapa vert høgare enn ti pst. i støtteperioden, vil staten gjennom tilskotsavtalen ha krav på ein del av overskotet.