1 Innledning og sammendrag

1.1 Et trygt og rettferdig samfunn med arbeid til alle

Regjeringens mål er et trygt og rettferdig samfunn med arbeid til alle. I Norge trenger vi at alle som kan jobbe, er i jobb.

Arbeid er viktig for den enkelte. Det gir en inntekt å leve av, tilhørighet og mulighet til å bruke evner og ferdigheter sammen med andre. Arbeid er viktig for oss som samfunn. Det at flest mulig deltar i arbeidslivet er avgjørende for at vi skal kunne løse oppgavene som ligger foran oss og trygge velferden.

For å sikre at flest mulig kan jobbe og kan stå i jobb, legger regjeringen arbeidslinja til grunn. Arbeidslinja betyr at virkemidler og velferdsordninger utformes, dimensjoneres og tilrettelegges slik at de støtter opp under målet om arbeid til alle. Den som ikke kan jobbe, skal få inntektssikring og tilgang til tjenester finansiert av fellesskapet. For at dette skal være mulig også de neste tiårene, må flere delta i arbeidslivet.

I denne meldingen vil regjeringen forsterke arbeidslinja ved å legge til rette for en mer aktiv politikk for å få flere i arbeid og færre på trygd. Arbeid er et gode. Arbeid gir inntekt og mulighet for å forsørge seg selv og familien. Det gir mening til tilværelsen og muligheter for mestring. Arbeid kan forbedre helsen og forebygge ensomhet og isolasjon. Hver dag legges grunnlag for læring, utvikling og verdiskaping i kollegafellesskap på arbeidsplasser over hele landet.

Det er en menneskerett å kunne jobbe. Retten til arbeid er nedfelt både i FNs verdenserklæring om menneskerettigheter og i konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Gjennom Grunnloven § 110 er myndighetene pålagt å «legge forholdene til rette for at ethvert arbeidsdyktig menneske kan tjene til livets opphold ved arbeid eller næring». Omsatt til dagens virkelighet betyr det at fellesskapet skal stille opp med aktive tiltak for å hjelpe folk i arbeid. Regjeringen ønsker å løfte dette perspektivet framover.

Det er befolkningens arbeidsinnsats som skaper verdier i samfunnet. Humankapitalen er beregnet til å utgjøre om lag to tredeler av nasjonalformuen, se Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024.

Arbeidskraften er den viktigste innsatsfaktoren i utvikling og produksjon av varer og tjenester. Ved å knytte til seg arbeidskraft, kan virksomhetene skape og utvikle verdier, og sikre at nødvendige oppgaver blir utført.

I Norge finansieres godt utbygde offentlige velferdsordninger av skatteinntekter. Med høy sysselsetting styrkes mulighetene for å opprettholde og videreutvikle velferdsstatens sikkerhetsnett og tilby gode tjenester til innbyggere over hele landet. Samtidig bidrar flere i arbeid til å redusere ulikhet i befolkningen, styrke likestilling og integrering og motvirke fattigdom.

Det norske arbeidsmarkedet står overfor store endringer. En rivende teknologisk utvikling, blant annet med innfasing av kunstig intelligens, gir store muligheter og noen utfordringer. En kompetent arbeidsstyrke og et omstillingsdyktig arbeidsliv gir et godt grunnlag for å møte endringer. Utdannings- og kompetansepolitikken støtter opp under dette. Arbeidslivet vil trenge både hoder og hender i årene som kommer.

Framover vil befolkningen bestå av flere eldre og en lavere andel personer i yrkesaktiv alder. Det innebærer at det blir relativt færre til å finansiere økte utgifter til velferdsstaten, herunder pensjoner og helse- og velferdstjenester, og at det framover må forventes økende knapphet på arbeidskraft. Samtidig står et stort antall mennesker på utsiden av arbeidslivet. I 2022 var om lag 600 000 i aldersgruppen 18–66 år utenfor arbeid eller utdanning. Blant disse er det flere som vil kunne jobbe dersom forholdene legges til rette for det, og de får tilstrekkelig bistand og støtte. Dette er mennesker med ideer, evner og kompetanse vi som samfunn ikke har råd til å gå glipp av.

Regjeringen vil mobilisere, motivere og kvalifisere flere av dem som står uten arbeid, og styrke deres mulighet til å komme i jobb. Flere skal få en stabil tilknytning til arbeidslivet. Det skal føres en samlet politikk for at flere arbeidsgivere skal etterspørre arbeidskraften. Det innebærer også å redusere hindre og barrierer for arbeidsgivere som trenger folk til virksomheten, og understøtte virksomhetenes mulighet for å inkludere og kvalifisere personer med den arbeidsevnen de har. Arbeidsmarkedet skal fungere godt. Da må det tilrettelegges for at personer som tilbyr arbeidskraft og arbeidsgivere som trenger den, raskt kan finne hverandre, uten unødige hindre.

Det norske arbeidslivet stiller høye krav til kompetanse og produktivitet. Det har blitt færre jobber som ikke krever formell kompetanse, og vanskeligere for personer med lite utdanning å få en stabil arbeidstilknytning. Helseutfordringer kan gi den enkelte lavere og mer variabel produktivitet, og det kan skape usikkerhet når arbeidsgivere skal ansette. Faktorer som mangel på kompetanse, svake språkferdigheter, sosiale problemer og helseutfordringer øker risikoen for utstøting fra arbeidslivet og kan gjøre at flere blir gående lenger uten arbeid. For noen gjør flere utfordringer seg gjeldende på samme tid. Da trengs det samarbeid mellom flere sektorer for å finne gode, helhetlige løsninger.

Regjeringen vil legge til rette for tettere samhandling på tvers av sektorer og bedre muligheter for å se ulike virkemidler i sammenheng. Særlig vil et godt samarbeid mellom helse-, utdannings- og arbeidsmarkedssektoren kunne bidra til at flere med sammensatte utfordringer får den hjelpen de trenger for å delta i utdanning, arbeid og samfunnsliv. For å lykkes med dette, må samarbeidet skje i aktiv medvirkning fra brukerne selv.

Regjeringen vil verne om det seriøse arbeidslivet og motvirke sosial dumping. Økt organisasjonsgrad blant både arbeidstakere og arbeidsgivere er viktig. Regjeringen er opptatt av å sikre trygge forhold for arbeidstakere og bidra til et inkluderende og forebyggende arbeidsmiljø som gjør at flere kan stå lenger i jobb og at færre faller ut. Hovedinntrykket er at det er høy trivsel i norske virksomheter, og at arbeidsgivere, i samarbeid med tillitsvalgte, strekker seg langt for å ivareta og tilrettelegge for de ansatte.

Regjeringen ser stor verdi i et sterkt trepartssamarbeid. Et godt samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet er sentralt for å forstå hverandres partsinteresser, og for å utvikle en felles forståelse av utfordringer og løsninger. Hovedorganisasjonene i arbeidslivet spiller her en nøkkelrolle, og har i samspill med det offentlige en viktig oppgave med å legge til rette for et godt og produktivt arbeidsliv, hvor folk ikke sliter seg ut. Den viktigste inkluderingen er den som skjer på den enkelte arbeidsplassen. Her kan både arbeidsgivere, arbeidstakere og tillitsvalgte gjøre en forskjell.

Hovedregelen i norsk arbeidsliv er, og skal fortsatt være, at arbeidstakere jobber i hele, faste stillinger. Det gir god utnyttelse av arbeidskraften, og sikrer trygghet og forutsigbarhet for den enkelte. Det er mye å hente på at en person går fra deltids- til heltidsarbeid, både for arbeidstakeren selv og for samfunnet. Tilsvarende vil det være mye å hente på at en person går fra å ikke jobbe, til å jobbe noe. For personer som står utenfor arbeidslivet på grunn av omfattende utfordringer knyttet til helse eller annet, kan heltidsarbeid være urealistisk. I en slik sammenheng er det viktig å erkjenne at et fleksibelt og inkluderende arbeidsliv må gi mulighet for tilpasset deltakelse for dem som trenger det, blant annet gjennom deltidsstillinger for personer med nedsatt arbeidsevne. Også innretningen av hjelpetilbud og arbeids- og utdanningsrettede tiltak må i større grad tilpasses slike behov når det er nødvendig.

Over tid har levealderen i Norge økt betydelig, og det er forventet at økningen vil fortsette. Det er bra. De eldre har totalt sett blitt friskere og har bedre funksjon enn tidligere. Det legger til rette for økt deltakelse i arbeidslivet. Utformingen av pensjonssystemet støtter opp under målet om å få flere til å stå lenger i arbeid. Økt levealder og flere friske leveår gir grunnlag for å heve aldersgrensene i pensjonssystemet. Dette er understreket gjennom pensjonsforliket i 2024, hvor det var enighet om at aldersgrensene i pensjonssystemet skal økes i tråd med forslaget i Meld. St. 6 (2023–2024) Et forbedret pensjonssystem med en styrket sosial profil, at aldersgrensen i staten skal økes fra 70 til 72 år og at det ikke skal gjeninnføres en plikt til å fratre ved oppnådd særaldersgrense for yrker som har dette.

1.2 Utfordringer i arbeidsmarkedet

I Norge er sysselsettingen samlet sett relativt høy sammenliknet med mange andre europeiske land. I 2023 var 80,4 prosent i alderen 20–64 år sysselsatt. Året før var om lag 600 000 personer, tilsvarende 17 prosent av alle i alderen 18–66 år, utenfor arbeid eller utdanning. Det høye antallet er bekymringsfullt. Av disse er det flere som kan og vil jobbe.

Ifølge tall fra OECD er både sykefraværet og den samlede andelen mottakere av helserelaterte ytelser høyere i Norge enn i sammenliknbare land. Nesten ni av ti av de som mottar en ytelse, mottar en helserelatert ytelse. Det er også en nær sammenheng mellom utviklingen i de helserelaterte ytelsene. Om lag 70 prosent av nye mottakere av arbeidsavklaringspenger i 2023 var registrert med sykepenger i forkant, og de fleste nye uføretrygdede har tidligere mottatt arbeidsavklaringspenger.

Regjeringen vil få flere i jobb og færre på trygd. Flere må kunne kombinere trygd med arbeidsdeltakelse når det er mulig. Det er sløsing med ressurser når folk ikke får brukt den arbeidsevnen de har i arbeidslivet. Det høye antallet som mottar en helserelatert ytelse innebærer et stort tap av arbeidskraft. Det er viktig å unngå frafall fra arbeidslivet og forebygge innstrømming til de helserelaterte ytelsene. Ytelsene må støtte opp under arbeid og aktivitet.

Flere utviklingstrekk skaper utfordringer og kan sette velferdssamfunnet under press. Befolkningsutviklingen går i retning av stadig flere eldre, samtidig som andelen i yrkesaktiv alder reduseres. Framover forventes økende knapphet på arbeidskraft, særlig i distriktene hvor det blir færre folk i arbeidsdyktig alder. I noen kommuner er knappheten allerede merkbar. Det forventes heller ingen drahjelp fra de yngste årsklassene. Det fødes færre barn. Det er nedadgående fruktbarhet i hele Norden og andre vestlige land, og i Norge var fruktbarheten i 2023 på 1,4 barn per kvinne.

Med flere eldre i befolkningen vil etterspørselen etter helse- og velferdstjenester øke. Samtidig står det færre i yrkesaktiv alder bak hver pensjonist; i dag er forholdstallet fire – i 2060 vil det være to. Det vil skape utfordringer for tilbud og finansiering av tjenestene. Helsepersonellkommisjonen har tidligere gjort det klart at personellmessige begrensninger i større grad vil prege helsetjenestene framover, se NOU 2023: 4 Tid for handling – Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste. I Perspektivmeldingen som peker framover mot 2060, betegnes knappheten som en kamp om arbeidskraften. Vi kan heller ikke forvente å løse utfordringen gjennom innvandring.

I dag har mange bedrifter et udekket behov for arbeidskraft, samtidig som mange personer står uten jobb. I 2023 var det til enhver tid mer enn 100 000 ledige stillinger, samtidig som et langt høyere antall personer sto utenfor arbeidslivet. Det er flere og sammensatte grunner til at det på samme tid kan være et stort behov for arbeidskraft i bedriftene, og at mange ikke er i arbeid. Det kan blant annet skyldes helseproblemer, preferanser, eller arbeidsgiveres tilbakeholdenhet med å ansette personer med lavere eller antatt lavere produktivitet. Det kan også skyldes diskriminering. Ofte er likevel hovedproblemet et manglende samsvar mellom den kompetansen arbeidslivet trenger, og den kompetansen arbeidskraftreserven har.

I flere sektorer og yrker vil etterspørselen etter kompetent arbeidskraft trolig bli større enn det tilbudet som er tilgjengelig. Blant annet anslås behovet for fagarbeidere og helsepersonell å være større enn yrkesaktive med denne kompetansen framover. Viktige omstillinger, som det grønne skiftet, vil kreve endret og styrket kompetanse. Den teknologiske utviklingen vil også prege samfunnet og arbeidsmarkedet sterkt i årene som kommer. Mangel på kvalifikasjoner og økende krav til omstilling er sentrale utfordringer for samfunnet vårt.

Grupper som unge, innvandrere, eldre og personer med lav formell kompetanse og helseutfordringer kan være særlig utsatt for å falle ut av arbeidslivet ved omstillinger. Samtidig kan det være en utfordring at jobbmarkedet for en del utsatte grupper, blant annet innvandrergrupper, er mest tilgjengelig i de delene av arbeidslivet som preges av svake lønns- og arbeidsvilkår og lav organisasjonsgrad.

Krig, kriser og uforutsette hendelser påvirker arbeidsmarkedet. Koronavirusutbruddet, som for alvor traff Norge i 2020, ga store utslag. Omfattende smitteverntiltak ga omfattende konsekvenser for flere sektorer, og førte til en betydelig økning i antall permitteringer og ledige, særlig i perioder i 2020 og 2021. Selv om arbeidsmarkedet tok seg opp relativt raskt etter det, ga erfaringene viktige påminnelser om sårbarheter og betydningen av beredskap og krisehåndtering på tvers av sektorer. Samtidig viste evnen til å håndtere krisen oss betydningen av verdier ved det norske samfunnet, blant annet et godt trepartssamarbeid.

Russlands fullskala invasjon av Ukraina fra februar 2022 har ført over seks millioner mennesker på flukt fra landet. Siden krigsutbruddet og fram til august 2024, har over 70 500 ukrainske fordrevne blitt bosatt i Norge. Mange av disse trenger hjelp og støtte for å komme i jobb eller utdanning, forsørge seg selv og delta i det norske samfunnet. Integreringspolitikken er viktig for å få til dette.

En ny sikkerhetspolitisk situasjon krever at mer av samfunnets ressurser blir brukt på forsvar og beredskap. En styrket beredskap og forsvarsevne vil kreve både kompetanse og arbeidskraft i årene framover.

Knapphet på arbeidskraft stiller krav til innovasjon, teknologi og nye måter å organisere og utføre arbeid på. Men først og fremst må behovet for arbeidskraft møtes gjennom å ta alle landets arbeidskraftsressurser i bruk. Det er hovedtema for denne meldingen.

1.3 En forsterket arbeidslinje

Arbeidslinja har ligget til grunn for arbeids- og velferdspolitikken gjennom flere tiår ved at virkemidler og velferdsordninger utformes, dimensjoneres og tilrettelegges slik at de støtter opp under målet om arbeid til alle. Sentralt i arbeidslinja står:

• At det føres en økonomisk politikk som bidrar til høy sysselsetting.

• At det føres en aktiv politikk for inkludering av flere i arbeidslivet.

• At arbeidslivet legger forholdene til rette for at folk kan stå i arbeid.

• At det skal lønne seg å jobbe.

Regjeringen vil forsterke arbeidslinja gjennom å føre en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Arbeidsmarkedspolitikken skal gi høy deltakelse i arbeidslivet og legge til rette for at virksomhetene får tak i den arbeidskraften de trenger. Den skal motvirke uønsket avgang fra arbeidslivet og støtte opp om at folk blir værende i jobb. Samtidig skal kompetanse vektlegges i større grad, også som en viktig del av arbeidsmarkedspolitikken. Økt kompetanse er viktig for bedriftene og vil gi den enkelte bedre utsikter til varig jobbtilknytning. Velferdsstatens inntektssikringsordninger skal støtte opp under arbeid og aktivitet. Flere med helseutfordringer skal kunne delta i arbeidslivet med de forutsetningene de har. Det innebærer blant annet å endre fokus fra begrensninger, til muligheter for arbeid og aktivitet – og sikre tilbudet om nødvendig hjelp til å oppnå dette. Samtidig skal de som ikke har mulighet til å motta egen inntekt fra arbeid være trygge på at fellesskapet stiller opp. Velferdsstaten og arbeidslinja hører sammen. Det er nettopp ved at flere jobber, at de som ikke kan jobbe, sikres trygghet og velferd. Det må vi holde fast på. På denne måten blir et mål om høy sysselsetting også et uttrykk for ambisjoner om å trygge og styrke velferdsstaten.

Gratis utdanning, helsehjelp og godt utbygde velferdsordninger er sentrale byggesteiner i det norske samfunnet, som det store flertallet slutter opp om. For å få til en bærekraftig finansiering framover, må flere arbeidskraftsressurser tas i bruk. Regjeringen vil mobilisere, motivere og kvalifisere flere av dem som står uten arbeid og styrke deres muligheter til å komme i jobb. Når vi lykkes med å hjelpe flere til å komme inn i jobb og få stabil tilknytning til det seriøse arbeidslivet, lykkes vi også med å redusere knappheten på arbeidskraft.

1.3.1 Sysselsettingsmål

Regjeringens overordnede mål for den økonomiske politikken er høy og stabil sysselsetting. Høy sysselsetting gjør at mange er med å finansiere offentlige tjenester og velferdsgoder. Dette er avgjørende for å sikre den norske velferdsstaten. Med høy sysselsetting vil det også være mindre behov for å omfordele fra de som er i jobb, til de som ikke er i arbeid, slik også St.meld. nr. 35 (1994–95) Velferdsmeldingen slo fast. For å nå dette overordnede målet må det føres en aktiv og langsiktig politikk.

Regjeringen har satt et konkret og ambisiøst mål for utviklingen i sysselsettingen framover. Innen 2030 skal sysselsettingsandelen i Norge øke til 82 prosent av befolkningen i aldersgruppen 20–64 år. Innen 2035 skal sysselsettingen øke ytterligere til 83 prosent for samme aldersgruppe. Målet er også omtalt i Perspektivmeldingen.

Flere andre land har egne sysselsettingsmål. I EU er målet at 78 prosent i aldersgruppen 20–64 år skal være sysselsatt i 2030.

Ved å knytte måltallet til en felles aldersgruppe, blir det lettere å følge utviklingen og sammenlikne mellom land. Samtidig er det viktig for regjeringen å understreke at mål om økt sysselsetting også skal omfatte de som er over 64 år, selv om disse ikke inngår i det tekniske måltallet. Regjeringen er opptatt av å føre en politikk som gjør det mulig og attraktivt å stå lenger i jobb. Seniorenes kompetanse, erfaring og kapasitet skal verdsettes i arbeidslivet.

Med en ambisjon om økt sysselsetting vil regjeringen ta utgangspunkt i utfordringsbildet, og samtidig peke ut en tydelig retning og ambisjon for veien videre. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs, og framover må den forvaltes og utnyttes bedre.

Sysselsettingsmålet synliggjør et behov for bred og langsiktig innsats. Skal målet nås, må flere politikkområder og aktører trekke i samme retning. Arbeids- og velferdsforvaltningen vil spille en viktig rolle i dette arbeidet.

1.3.2 Arbeids- og velferdsforvaltningens rolle

Arbeidsmarkedet er i kontinuerlig omstilling. Jobber skapes, endres og legges ned. Fra 2023 til 2024 startet over 800 000 personer i ny stilling, og nær like mange sluttet i en stilling. Mange skifter jobb, noen mister jobben, men de fleste finner seg raskt en ny. Ofte er det først når den enkelte ikke kommer i arbeid på egenhånd, og blir stående uten jobb og inntekt over tid, at det er aktuelt å ta kontakt med et NAV-kontor. Arbeidsgivere som ikke får dekket sitt rekrutteringsbehov kan også kontakte NAV-kontoret.

Arbeids- og velferdsforvaltningen består av et partnerskap mellom stat og kommune. Kommunens rolle i partnerskapet er avgjørende for å sikre velfungerende NAV-kontor, som leverer helhetlige tjenester til brukere over hele landet. De kommunale sosiale tjenestene i NAV-kontoret skal fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse og bidra til å bedre levekårene for vanskeligstilte.

Forvaltningen spiller en nøkkelrolle i gjennomføring av arbeidsmarkedspolitikken og praktisering av arbeidslinja. Den skal fremme overgang til arbeid og aktivitet, og samtidig bidra til økonomisk og sosial trygghet. Alle som støtter opp om å ta arbeidskraftreserven i bruk, bør ha forståelse for det viktige oppdraget arbeids- og velferdsforvaltningen utfører på vegne av fellesskapet. Både innsats og virkemidler bør gjøres bedre kjent for å sikre en god utnyttelse og bruk av ordningene.

Arbeids- og velferdsetaten, som er den statlige delen av forvaltningen, skal sørge for at brukere får god informasjon om jobbmuligheter og tilbud om veiledning. Etaten skal ha tett kontakt med både brukere og bedrifter. Den skal også vurdere, i samarbeid med den enkelte og basert på en behovs- eller arbeidsevnevurdering, om det er nødvendig og hensiktsmessig å tilby arbeidsmarkedstiltak. Arbeidsmarkedstiltak skal bidra til å styrke den enkeltes muligheter til å få eller beholde arbeid. Det kan skje blant annet gjennom arbeidstrening, lønnstilskudd, oppfølging eller opplæringstiltak. De som fyller kriteriene, kan også motta ytelser. Flere ytelser har aktivitetskrav som skal fremme arbeid og aktivitet.

Regjeringen vil legge grunnlag for at flere som trenger det kan få oppfølging, tilrettelegging, kvalifisering og tiltak som gjør at de kan delta i arbeidslivet. Arbeids- og velferdsforvaltningen skal bidra til det i samarbeid med skole, utdanningsinstitusjoner og helsevesen. Fylkeskommunen spiller en viktig rolle gjennom sitt ansvar for regional kompetansepolitikk, videregående opplæring, fagskoleutdanning og karriereveiledning.

Samarbeidet med arbeidslivet er avgjørende både for tiltaksgjennomføring og ansettelser. For å formidle og inkludere flere i arbeidslivet, må arbeidslivets behov for kompetanse og arbeidskraft være styrende. Samtidig må arbeidslivet i større grad inkludere og ansette personer med den arbeidsevnen de har. Både private, frivillige og ideelle aktører er viktige samarbeidspartnere. Det er også partene i arbeidslivet. Offentlig sektor er en stor arbeidsgiver med et samfunnsoppdrag som gir sektoren et spesielt ansvar for inkludering.

1.4 Sentrale innsatsområder

For å få flere i arbeid og innfri ambisjonene vi har satt oss, vil regjeringen invitere Stortinget til en kraftfull arbeidsmarkedspolitisk innsats. Regjeringen vil i denne meldingen særlig løfte fram følgende innsatsområder:

• Trappe opp og forbedre bruken av arbeidsmarkedstiltak for å få flere i arbeid og færre på trygd.

• Forsterke og videreutvikle innsatsen overfor unge.

• Satse på økt kompetanse og mer stabil tilknytning til arbeidslivet.

• Samarbeide om mer koordinerte tjenester fra arbeidsmarkeds-, utdannings- og helsesektoren.

• Tilrettelegge for en tillits- og kunnskapsbasert gjennomføring av arbeidsmarkedspolitikken.

1.4.1 Trappe opp og forbedre bruken av arbeidsmarkedstiltak for å få flere i arbeid og færre på trygd

Arbeidsmarkedstiltakene er sentrale virkemidler i arbeidsmarkedspolitikken. Tiltakene skal forbedre den enkeltes arbeidsevne og muligheter i arbeidsmarkedet. Bruk av arbeidsmarkedstiltak skal også senke terskelen for å komme inn i arbeidslivet og understøtte arbeidsgiveres evne til å inkludere flere i virksomheten.

De fleste studier finner at arbeidsmarkedstiltak har positiv effekt på sysselsetting. Effekten varierer med ulike tiltakstyper og målgrupper. Særlig har tiltak som lønnstilskudd og opplæring vist gode resultater.

Samfunnsøkonomiske analyser av norske data tyder på at mange tiltak også er lønnsomme. En utfordring i slike vurderinger er at sammenhengen mellom utgifter til gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak og gevinstene satsingen genererer i form av overgang til arbeid, økte skatteinntekter, reduserte trygdeytelser mv. kan være krevende å måle. Ofte blir gevinstene synlige først over tid. Det gjelder for eksempel utdanningstiltak, der en relativt lang investeringsperiode ser ut til å kaste mye av seg på lengre sikt. Derfor er det viktig å både tenke og satse langsiktig. For samfunnet er den arbeidsrettede innsatsen en investering for å oppnå økt deltakelse i arbeidsstyrken, flere i arbeid og færre på trygd.

Regjeringen vil styrke den arbeidsmarkedspolitiske innsatsen og trappe opp bruken av arbeidsmarkedstiltak, slik at en større andel av dem som står utenfor får tilbud om kvalifisering og bistand til å komme i jobb. Det er i tråd med Sysselsettingsutvalgets anbefaling, se NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring og NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring.

Opptrapping og forbedring av bruken av arbeidsmarkedstiltak vil legge til rette for å få flere i arbeid og færre på trygd. Samtidig må NAV-kontorene ha tilstrekkelig med personellressurser til å gi god oppfølging til både brukerne og arbeidsgivere som tar imot tiltaksdeltakere. Regjeringen vil også vurdere å styrke oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetatens egenregi.

Arbeidsrettet hjelp til flere, kortere ventetid og nye forsøk med lønnstilskudd

Flere som sliter med å komme i arbeid, vil ha god nytte av arbeidsmarkedstiltak. Gjennom å trappe opp bruken av arbeidsmarkedstiltak, kan Arbeids- og velferdsetaten hjelpe flere til å komme i jobb.

Tiltak vil redusere hindringer som gjør det vanskelig å få innpass i arbeidslivet. En opptrapping av tiltak kan blant annet legge til rette for økt bruk av lønnstilskudd og opplæring til flere som trenger det, for eksempel gjennom fag- og yrkesopplæring. Flere tiltaksplasser vil gi rom for mer målrettet kjeding og samtidig bruk av tiltakene («tiltakspakker»), slik at deltakerne skal få en mer stabil tilknytning til arbeidslivet. Kjeding innebærer at flere tiltak settes sammen i en rekkefølge basert på brukerens bistandsbehov og muligheter for å komme i jobb. En kjede kan for eksempel bestå av arbeidstrening for utprøving og arbeidserfaring, etterfulgt av midlertidig lønnstilskudd ved ansettelse.

Styrking av arbeidsmarkedstiltakene kan bidra til å redusere ventetiden fra vedtak om tiltak til faktisk iverksettelse. Det vil ha positiv betydning for grupper med nedsatt arbeidsevne som har lange, passive perioder før tiltaksdeltakelse. Det vil også gi mulighet for i større grad å vurdere arbeidsrettet aktivitet tidligere i helseforløp, blant annet gjennom økt bruk av tiltak for sykmeldte som trenger det. Regjeringen vil forebygge at flere enn nødvendig går fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger og videre til uføretrygd.

For å lykkes med å få flere inn i jobb, må Arbeids- og velferdsetaten rette oppmerksomhet mot hva arbeidsgivere trenger for å inkludere. Ordinært arbeidsliv skal i større grad benyttes som tiltaksarena og for opplæringsformål. Virkemidler som kan støtte opp under inkludering må gjøres bedre kjent for arbeidsgivere.

Et arbeidsliv med knapphet på arbeidskraft, kan gi nye muligheter til å inkludere personer som i utgangspunktet står lengre fra arbeidslivet. Flere med varig nedsatt arbeidsevne skal kunne delta i arbeid, og kombinere trygd med jobb. Regjeringen vil øke bruken av varig lønnstilskudd som alternativ til uføretrygd og overfor uføretrygdede. Regjeringen vil også vurdere muligheter for oppfølging over lengre tid i tiltaket.

For at det i større grad skal lønne seg å jobbe kombinert med uføretrygd, vurderes endringer i regelverket. Regjeringen vil også vurdere å utvide retten til hjelpemidler i arbeidslivet for uføretrygdede.

Når en person innvilges uføretrygd, betraktes vedkommende som «ferdig avklart» og vurderes ikke lenger med tanke på arbeidsrettet oppfølging. Arbeids- og velferdsetaten erfarer likevel at flere unge med uføretrygd ønsker å prøve seg i arbeid etter at det har gått noe tid. Det er utfordrende for NAV-kontoret å komme i kontakt med målgruppen dersom de ikke aktivt oppsøker hjelp. Regjeringen vil derfor vurdere om unge med uføretrygd bør få målrettet informasjon fra Arbeids- og velferdsetaten om muligheter for arbeidsrettet oppfølging. Det understrekes at retten til uføretrygd skal ligge fast.

For unge som står langt unna arbeidslivet kan det være behov for inkluderingstiltak som gir både arbeidsgiver og arbeidstaker forutsigbarhet over en lengre periode. Regjeringen vil iverksette et forsøk med fireårig lønnstilskudd for utsatte unge som står i fare for å bli uføretrygdet, eller som allerede er uføretrygdet. Forsøket kan inkludere både offentlige og private virksomheter. Lønnstilskuddet skal kunne kombineres eller kjedes med andre tiltak som arbeidstrening, oppfølging, mentor og opplæring. Ved bruk av lønnstilskuddet skal det legges opp til en regulert nedtrapping av kompensasjonen. Forsøket rammes inn slik at det også stilles konkrete forventninger til arbeidsgivere om fast ansettelse etter tilskuddsperioden.

Regjeringen vil også vurdere endringer i tiltaket arbeidsforberedende trening (AFT), blant annet knyttet til om oppfølging i tiltaket også bør kunne skje etter at deltakeren er ansatt. Det vil også vurderes endringer i AFT som kan gi muligheter for fag- og yrkesopplæring som leder fram mot et fagbrev. Tiltaket varig tilrettelagt arbeid (VTA) skal trappes opp med om lag 2 000 plasser i løpet av perioden 2024–2027. Deltakere på VTA i ordinært arbeidsliv skal tilbys tettere oppfølging i tråd med anmodningsvedtak fra Stortinget.

Regjeringen vil styrke innsatsen for økt inkludering i offentlig sektor. Både stat og kommune er store arbeidsgivere med et betydelig arbeidskraftsbehov. I 2024 er det stilt krav til statlige virksomheter om en positiv utvikling i antall ansettelser av personer med funksjonsnedsettelse og personer med langt fravær fra arbeid, utdanning eller opplæring. Virksomhetene skal rapportere på måloppnåelse. Traineeprogrammet i statlig sektor videreføres. Regjeringen vil igangsette et arbeid for å utrede ytterligere og sterkere tiltak for inkludering i staten. Regelverket for statsansatte skal gjennomgås for å vurdere om det i tilstrekkelig grad legger til rette for deltakere i arbeidsmarkedstiltak. Samtidig vil regjeringen legge bedre til rette for økt inkludering i kommunal sektor. Det foregår allerede mye bra inkluderingsinnsats i kommunene, men potensialet er større og behovet for arbeidskraft framover vil være betydelig. Regjeringen vil derfor ta sikte på å etablere et forsøk med lønnstilskudd i utvalgte kommuner som skal gi flere som står utenfor arbeidslivet mulighet for å jobbe, enten i nye kommunale stillinger som et resultat av oppgavedeling, eller i etablerte stillinger. Det kan bidra til å løse viktige oppgaver og skape bedre velferd samt støtte opp om inkluderingsarbeid som allerede pågår i kommunene. Prosesser med arbeids- og oppgavedeling aktualiseres stadig mer i en situasjon med økende knapphet på arbeidskraft.

Mer målrettet og stabil tiltaksbruk

Bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak har blitt trappet opp og ned avhengig av situasjonen i arbeidsmarkedet. Ser en bakover i tid, har budsjettrammene økt når ledigheten var høy og blitt redusert igjen i høykonjunktur, når ledigheten var lav.

Arbeidsmarkedstiltak benyttes i dag langt mer overfor personer med nedsatt arbeidsevne enn ledige. Om lag åtte av ti tiltaksdeltakere har nedsatt arbeidsevne, og gruppen er mye større enn de ledige. I 2023 var det i gjennomsnitt over 212 000 personer med nedsatt arbeidsevne, mot nær 64 000 helt ledige og arbeidssøkere på tiltak. Personer med nedsatt arbeidsevne har også gjennomgående større behov for bistand for å komme i arbeid. Samtidig påvirkes utviklingen i antall personer i denne gruppen mindre av konjunkturene enn blant arbeidssøkere.

Forskning tyder på at arbeidsmarkedstiltak gir bedre effekt på deltakernes jobbtilknytning i høykonjunktur enn i lavkonjunktur. Et stort behov for arbeidskraft kan gjøre virksomheter mer inkluderingsvillige. Det kan forsterkes når konkurransen om arbeidskraften er større. I perioder med høy etterspørsel kan det også være mindre fare for å fortrenge annen arbeidskraft ved bruk av tiltak.

Store opp- og nedtrappinger i bevilgningene til arbeidsmarkedstiltak kan føre til dårligere tilpasset tiltaksbruk og mindre effektiv utnyttelse av bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak. Det kan i forbindelse med nedtrapping være nødvendig å gjøre størst endringer i omfanget av tiltakstyper som har høy månedspris og kort bindingstid. Dermed kan store variasjoner i tiltaksbevilgningen gjøre at tilbudet til brukerne blir mindre tilpasset den enkeltes behov. Det er også krevende for leverandører av arbeidsmarkedstiltak å håndtere usikkerhet og store svingninger i volum. Det kan gi lavere kvalitet på tjenestene.

Regjeringen vil legge mer vekt på den samlede samfunnsøkonomiske effekten av arbeidsmarkedstiltakene, og gi Arbeids- og velferdsetaten mer stabile rammer å forholde seg til. Det er også i tråd med forslagene i en områdegjennomgang av arbeidsmarkedstiltak som ble gjennomført av Oslo Economics, Proba Samfunnsanalyse og Frischsenteret (2023).

Arbeidsmarkedstiltakene organiseres og framskaffes ulikt. Med framskaffelser mener vi her at tiltak blant annet kan etableres direkte hos arbeidsgiver i ordinært arbeidsliv, kjøpes i henhold til anskaffelsesregelverket, produseres i Arbeids- og velferdsetatens egenregi eller kjøpes direkte fra forhåndsgodkjente tiltaksarrangører. Valg av framskaffelsesmetoder påvirker hvilke aktører som finnes i markedet og har betydning for priser, kvalitet og tilgjengelighet. Regjeringen vil sikre bedre faglig grunnlag for hvordan arbeidsmarkedstiltakene bør framskaffes. Det skal bidra til god kvalitet og tilgjengelighet lokalt.

1.4.2 Forsterke og videreutvikle innsatsen overfor unge

Det store flertallet av unge deltar i utdanning eller arbeidsliv. Andelen unge som står utenfor arbeid, utdanning eller opplæring er lavere i Norge sammenliknet med de fleste andre europeiske land. Likevel er det særlig bekymringsfullt når unge faller utenfor. Denne gruppen har potensielt et langt arbeidsliv foran seg. Mange år uten inntektsgivende arbeid vil innebære et stort tap, både for den enkelte og for samfunnet.

I 2022 utgjorde unge i alderen 18–29 år utenfor arbeid og utdanning om lag 107 000 personer. Det har vært en økning i andelen unge som mottar helserelaterte ytelser gjennom de siste ti årene, og andelen unge uføre er doblet i perioden. Noe av økningen kan ses i sammenheng med at psykiske plager og lidelser er blitt mer utbredt blant unge. Blant mottakere av arbeidsavklaringspenger under 30 år er andelen med psykiske lidelser om lag 70 prosent, og den er høy også blant unge uføre.

Regjeringen har som mål at flere skal få oppleve god psykisk helse og livskvalitet. Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse 2023–2033 inneholder flere viktige tiltak for å få til dette, og meldingen framhever forebygging, tidlig innsats og innsats på tvers av sektorer.

Regjeringen styrker innsatsen for at unge som trenger arbeidsrettet bistand for å komme i arbeid fanges opp tidlig. De unge skal tilbys systematisk hjelp som er tilpasset deres behov og bidrar til overgang til arbeid eller utdanning. Fra 1. juli 2023 innførte regjeringen en egen ungdomsgaranti i Arbeids- og velferdsetaten. Hensikten er å tilby de unge tidlig, tett og tilpasset oppfølging fra en fast veileder i Arbeids- og velferdsetaten, så lenge de trenger det.

Regjeringen prioriterer innsats overfor unge. Vi vil videreføre ungdomsgarantien og legge til rette for at flere kommer i arbeid. Det innebærer blant annet å utvikle lokale, arbeidsrettede lavterskeltilbud i utvalgte kommuner og utvikle modeller for kvalifisering og opplæring på arbeidsplassen for utsatte unge. Det handler også om at Arbeids- og velferdsetaten skal samarbeide lokalt med aktører som fylkeskommunen, skolen og eventuelt kommunen om å forebygge frafall og bidra til tilbakeføring til videregående skole for unge som har falt ut. I tillegg vil regjeringen starte opp et forsøk med nytt ungdomsprogram.

Arbeidsrettet ungdomsprogram – ny ungdomsytelse

Regjeringen vil iverksette forsøk med et nytt ungdomsprogram i Arbeids- og velferdsetaten. Programmet skal gi tett oppfølging og stille høye krav til arbeidsrettet aktivitet, blant annet i form av deltakelse i arbeidsmarkedstiltak. Formålet med det nye ungdomsprogrammet er å øke overgangen til jobb og utdanning, samtidig som det skal forebygge og begrense tilstrømmingen til helserelaterte ytelser. Forsøket ses i sammenheng med ungdomsgarantien. Nærmere avgrensing av målgruppen, kriterier for tildeling og nivået på inntektssikringen vil vurderes nærmere.

I den offentlige debatten har flere stilt spørsmål ved om årsaken til den høye andelen unge som mottar helserelaterte ytelser kan ligge i ytelsessystemet. For unge uten arbeidserfaring, er dagpenger ved arbeidsledighet en lite aktuell ytelse, fordi det stilles krav til tidligere arbeidsinntekt. Det kan gjøre at flere vurderes for arbeidsavklaringspenger, og dermed øke risikoen for at for mange unge kommer inn i et forløp med fokus på helsemessige begrensninger. Det er uheldig dersom arbeidsavklaringspenger framstår som den eneste muligheten unge uten rett til dagpenger har for en forutsigbar og god inntektssikring. På denne måten kan et ledighetsproblem dreies over til et helseproblem, gjerne omtalt som «medikalisering». Medikaliseringen kan skape feller og redusere de unges innsats for å få en ny jobb – samtidig som det kan øke presset på å fastslå og dokumentere sykdom.

For å møte denne utfordringen ønsker regjeringen gjennom forsøk å teste ut et tidsavgrenset ungdomsprogram med rett til en statlig finansiert inntektssikring, hvor nedsatt helsetilstand ikke er et inngangsvilkår. Deltakelse i programmet skal være på tilnærmet fulltid og inntektssikringen forutsetter at aktivitetene gjennomføres. Forsøket med ungdomsprogram skal evalueres.

Regjeringen vil også gjennomføre en egen områdegjennomgang av de helserelaterte ytelsene, og vil i lys av denne gjennomgangen vurdere tiltak som skal bidra til å redusere tilgangen til og gi økt overgang fra helserelaterte ytelser til arbeid.

1.4.3 Satse på økt kompetanse og mer stabil tilknytning til arbeidslivet

Flere sektorer vil ha et økende behov for kompetanse og arbeidskraft framover. For å møte behovet, må større deler av arbeidskraftreserven tas i bruk, og flere må utvikle kvalifikasjoner som trengs i arbeidsmarkedet.

Regjeringen legger til rette for at flere kan få mulighet til å tilegne seg nødvendig kompetanse. En kompetent arbeidsstyrke er nødvendig for å sikre et høyproduktivt arbeidsliv, styrke arbeidslinja og understøtte viktige omstillinger knyttet til ny teknologi og det grønne skiftet. For de som mangler kompetanse, kan formell utdanning bedre mulighetene for å få jobb, og sikre en mer robust arbeidstilknytning. Særlig er det utfordringer i arbeidsmarkedet for dem som mangler videregående opplæring. Framover forventes stor etterspørsel blant annet etter personer med fag- eller svennebrev.

For flertallet gir det ordinære utdanningssystemet gode muligheter for å tilegne seg nødvendige kvalifikasjoner. Med ny opplæringslov, fullføringsrett og endringer som blant annet innføring av modulbasert opplæring for voksne, vil mer tilpassete opplæringsløp bli tilgjengelige for flere.

For personer som står utenfor arbeid og utdanning og trenger ekstra støtte og tilrettelegging for å fullføre utdanning og opplæring, kan Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak benyttes. Regjeringen vil legge til rette for økt bruk av opplæringstiltak og økt fleksibilitet i tiltaket. De siste årene er det gjort en rekke endringer for å bedre tilbudet for etatens brukere, særlig når det gjelder tilrettelagt fag- og yrkesopplæring. Regjeringen vil vurdere og iverksette ytterligere forbedringer i opplæringstiltaket som gjør det mer tilpasset brukernes behov og endringer i det generelle utdanningstilbudet. Det vil innebære mulige endringer i innhold, innretning og varighet. Også endringer i andre tiltak som inneholder kompetanseelementer, som arbeidsforberedende trening (AFT), vil bli vurdert.

Kvalifisering bør i større grad skje på arbeidsplassen. Regjeringen fremmer tiltak i meldingen som støtter opp under dette.

1.4.4 Samarbeide om mer koordinerte tjenester fra arbeidsmarkeds-, helse- og utdanningssektoren

Mange som står utenfor arbeidslivet har helsemessige utfordringer eller de mangler kvalifikasjoner som etterspørres i arbeidsmarkedet. Ofte henger dette sammen. Regjeringen vil videreutvikle samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten, helse- og omsorgstjenesten og utdanningssektoren med sikte på å bedre tilbudet til dem som trenger hjelp og samordnete tjenester fra flere sektorer. Oppgaver og virkemidler bør i større grad ses i sammenheng, slik at de benyttes for å nå felles mål. Det er også viktig å få bedre kunnskap om utfordringer i samarbeidet og tjenestene, blant annet knyttet til informasjonsutveksling. Ikke minst er dette viktig overfor utsatte unge.

Regjeringen vil legge til rette for at flere med helseutfordringer kan delta i arbeid. Helseutfordringer skal i mindre grad assosieres med fravær fra jobb, og flere skal kunne kombinere trygd med arbeidsdeltakelse. For å få til dette, trengs kunnskap, informasjon og ressurser til tilrettelegging og muligheter for tilpasninger og bruk av ulike tiltak og ordninger i arbeidslivet. Et tettere samarbeid og mer koordinert innsats fra arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenesten skal gi flere med helseutfordringer tilpasset bistand som inkluderer både arbeidsrettet og helsemessig oppfølging. Regjeringen vil videreføre og bygge ut tilbudet om Individuell jobbstøtte (IPS) og videreføre utprøving av modeller for systematisk tjenestesamhandling fra arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenestene. Det vil også vurderes om det bør utvikles egne modeller for tjenestesamhandling mellom sektorene rettet mot unge.

1.4.5 Tilrettelegge for en tillits- og kunnskapsbasert gjennomføring av arbeidsmarkedspolitikken

For å bygge opp en forsterket arbeidslinje hvor det føres en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk, er vi avhengig av at NAV-ansatte og de andre aktørene på dette området får brukt sin faglighet og kompetanse. De som møter brukerne ansikt til ansikt er nøkkelpersoner i arbeidet med å få flere i jobb.

Ressursene og fagkompetansen som er tilgjengelig i forvaltningen, hos de forhåndsgodkjente virksomhetene, ideelle aktører og andre tiltaksarrangører må samspille godt for å få til best mulig innsats i den viktige jobben som gjøres ovenfor den enkelte bruker. De ulike delene av våre velferdstjenester, fra utdanningssektoren, helse- og omsorgstjenesten, fylkeskommune og kommunene, må samarbeide bedre for å sikre at den som har sammensatte behov blir møtt på en god måte og kan delta i arbeid.

Arbeids- og velferdsforvaltningen har et omfattende samfunnsoppdrag og forvalter store ressurser på vegne av fellesskapet. Det er viktig at disse ressursene utnyttes på best mulig vis, og at brukerne møter en forvaltning som har kompetanse, virkemidler og muligheter til å arbeide kunnskapsbasert. Formidlings- og rekrutteringstjenester er viktige deler av arbeidsmarkedspolitikken som vil videreutvikles framover.

Regjeringen har satt i gang en tillitsreform for å utvikle og fornye offentlig sektor. Tillitsreformen innebærer at NAV-ansatte skal få større handlingsrom til å bruke sin faglighet og kompetanse i arbeidet med å finne løsninger til beste for brukerne.

Områdegjennomgangen av arbeidsmarkedstiltak har kommet med forslag til hvordan arbeids- og velferdsforvaltningen bedre kan ta i bruk og utvikle kunnskapen om tiltak og resultater i møte med brukerne. Regjeringen vil, blant annet som oppfølging av områdegjennomgangen, utvikle kunnskapsgrunnlaget om arbeidsmarkedstiltak og utnytte bedre de mulighetene som ligger i bruk av ny teknologi.

Bruk av moderne teknologi er avgjørende for å kunne tilby effektive tjenester som ivaretar arbeidssøkeres og arbeidsgiveres behov, i takt med endringene i arbeidsmarkedet. Digitalisering og ny teknologi kan frigjøre kapasitet og tid til å bistå flere som trenger hjelp for å komme i arbeid. Det må vurderes hvordan det kan legges bedre til rette for bruk av digitale verktøy og ny teknologi, som kunstig intelligens og prediksjonsbaserte virkemidler, i tjenesteutviklingen. En videre utvikling vil innebære vurderinger av rettslig grunnlag og juridisk handlingsrom, så vel som vurderinger av etiske problemstillinger ved viderebehandling av personopplysninger.

1.5 Kunnskapsgrunnlag og innspill

Et godt kunnskaps- og erfaringsgrunnlag må ligge i bunnen for politikkutvikling. Det reflekteres i denne meldingen.

Sysselsettingsutvalget analyserte utviklingen i sysselsetting og mottak av inntektssikring og foreslo gjennom sine to rapporter en rekke tiltak for at flere skulle komme i arbeid, se NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring og NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring. Utvalget la blant annet vekt på at det bør føres en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk, hvor flere får tett oppfølging og tilbud om arbeidsmarkedstiltak. Det ble pekt på at det er særlig viktig å øke innsatsen for unge, gjennom økt satsing på kvalifisering, utdanning og opplæring. Meldingen bygger videre på dette.

Regjeringen igangsatte i 2022 en områdegjennomgang av arbeidsmarkedstiltak. Gjennomgangen har gitt kunnskap om god bruk av arbeidsmarkedstiltak, og det er pekt på ulike barrierer for å ta kunnskapen i bruk på NAV-kontorene. Den har også gitt forslag til hvordan arbeids- og velferdsforvaltningen bedre kan ta i bruk og utvikle kunnskapen i møte med brukerne. Flere av forslagene følges opp i denne meldingen. Gjennomgangen skisserer også behov for mer langsiktige utviklingsløp på flere områder, for å sikre kunnskapsbasert bruk av arbeidsmarkedstiltak.

Arbeidsmarkedstiltak har vært gjenstand for omfattende forskning og evaluering gjennom mange år. I løpet av det siste året er det gjennomført flere evalueringer av enkelttiltak, som arbeidsforberedende trening (AFT), arbeidstrening, varig lønnstilskudd, og av tiltak som sammenliknes med hverandre og for ulike grupper. Evalueringene er nyttige i vurderinger av hvordan arbeidsmarkedstiltakene virker og hvordan de eventuelt kan endres for å virke mer effektivt.

Selv om forskning alltid er beheftet med usikkerhet og påvirket av ulike forutsetninger og metoder, er det mye vi vet om hvordan arbeidsmarkedspolitikken virker. Kunnskapen er sentral for politikkutviklingen som presenteres i denne stortingsmeldingen.

Innspill til meldingsarbeidet

Regjeringen har mottatt flere innspill til arbeidet med stortingsmeldingen. Det har blant annet vært gjennomført innspillsmøter med partene i arbeidslivet, arrangører av arbeidsmarkedstiltak, brukerorganisasjoner mv. Hensikten med innspillsmøtene har vært å løfte fram konkrete problemstillinger, utfordringer og forslag til tiltak for å få flere i arbeid.

Innspillene er en viktig del av det fundamentet stortingsmeldingen bygger på, og har bidratt til å gi et klarere bilde av hva som er hovedutfordringene i arbeidsmarkedet, og hvordan politikken på en bedre måte kan møte disse.

1.6 Innsats i flere sektorer – om tilgrensende meldinger

Selv om flertallet klarer seg godt gjennom skole, utdanning og arbeidsliv, er det for mange som sliter med å komme i arbeid, eller som etter hvert faller ut av arbeidslivet. Det er ulike årsaker til dette. Ofte går likevel helseutfordringer, manglende kompetanse samt sosiale eller mer sammensatte problemer igjen. Det gir behov for koordinert og systematisk innsats i samarbeid mellom ulike sektorer fra et tidlig tidspunkt.

Problemene starter ofte allerede i oppveksten. Barn og unge som vokser opp i Norge skal få en god og trygg oppvekst som legger grunnlag for senere deltakelse i skole, utdanning, arbeid og samfunnsliv. Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om sosial mobilitet og sosial utjevning våren 2025. Meldingen vil rette oppmerksomhet mot barn, unge og deres familier, og hva som skal til for å unngå at dårlige levekår og sosioøkonomisk status går i arv. Meldingen skal dekke sentrale arenaer og faser i barn og unges liv, fra barnets første leveår, barnehage, skole og utdanning og overgangen fra barndom til ungdoms- og voksenliv, og til arbeid. Meldingsarbeidet er et samarbeid mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Kultur- og likestillingsdepartementet.

Det er en klar sammenheng mellom utdanning og deltakelse i arbeidslivet. Personer med lav formalkompetanse og svake grunnleggende ferdigheter sliter ofte med å få et solid fotfeste i arbeidslivet. Selv om fullført videregående opplæring fører til bedre muligheter i arbeidsmarkedet, viser tallene at nær én av fem ikke fullfører videregående opplæring, og at frafallet er særlig høyt innenfor fag- og yrkesopplæring.

For regjeringen er det viktig at alle kan delta og lykkes i fellesskolen. Framtidens samfunnsutfordringer må løses av både teoretikere og praktikere, og skolen må være tilpasset begge. I løpet av høsten 2024 vil regjeringen legge fram en stortingsmelding om 5.–10. trinn. Meldingen skal blant annet se på hvordan skolen kan bli mer praktisk og variert, slik at elevene lærer mer og trives bedre.

Et høyt utdanningsnivå bidrar til en mer produktiv arbeidsstyrke og økonomisk vekst. Regjeringen la i 2023 fram en stortingsmelding med en politikk for å øke sysselsettingen og dekke de viktigste kompetansebehovene i arbeids- og samfunnsliv framover, Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge. Regjeringen har også tatt viktige grep for å øke fullføringsgraden i videregående skole, blant annet gjennom å innføre en fullføringsrett og gjøre endringer i ny opplæringslov som trer i kraft høsten 2024. Modulstrukturert opplæring vil gi mer tilpassete opplæringsløp for voksne.

Samtidig er arbeidsplassen den viktigste arenaen for livslang læring. Regjeringen har satt ned et kompetansereformutvalg med partene i arbeidslivet som skal utrede hvordan det kan legges bedre til rette for omstilling og læring i arbeidslivet, gitt overordnede mål om høy, stabil sysselsetting, å motvirke økende ulikhet og sikre kompetansen arbeidslivet trenger. Rapport fra utvalget ventes høsten 2024. Det er et mål at vi i fellesskap lager en kompetansereform, hvor arbeidslivets parter og offentlige myndigheter i samarbeid finner fram til ordninger som svarer på behovene til både arbeidstakere og arbeidsgivere for oppdatert og formalisert kompetanse.

Et godt, offentlig helsetilbud landet over, er viktig for innbyggerne. De fleste i yrkesaktiv alder som står utenfor arbeidslivet og mottar en trygdeytelse, har helsemessige utfordringer. I noen tilfeller må helsemessig behandling og rehabilitering skje før det er mulig å komme inn i eller tilbake til arbeidslivet, men ofte er det hensiktsmessig å kombinere helsehjelp og oppfølging med arbeidsrettet bistand slik at personen raskere kan delta i arbeid. Gjennom de siste årene har det vært en økning i registrerte psykiske plager og lidelser blant unge. Utviklingen gir grunn for bekymring. Samtidig er det en økende forståelse for at arbeid kan være helsefremmende, særlig for unge med psykiske plager og lidelser.

I 2023 la regjeringen fram en opptrappingsplan for psykisk helse, med særlig vekt på forebygging og tidlig innsats, Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse 2023–2033. Planen gir grunnlag for satsing i flere sektorer framover. Arbeid og helse og betydningen av samarbeid er også vektlagt i Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar og i Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027. Vår felles helsetjeneste. Det foreslås tiltak for å få ned ventetiden i spesialisthelsetjenesten. Det foreslås også tiltak for å sikre nok fagfolk til den offentlige helse- og omsorgstjenesten gjennom tre innsatsområder: i) understøtte arbeidet med å fremme godt arbeidsmiljø og gode arbeidsvilkår, ii) hensiktsmessig oppgavedeling og kompetanseutvikling for å fremme en effektiv organisering av arbeidsprosesser og iii) understøtte arbeidet med å sikre tilgang til riktig kompetanse gjennom rekruttering, kvalifisering og kompetanseheving.

Innsatsen for å integrere innvandrere, herunder satsing for å få flere fordrevne fra Ukraina inn i jobb og selvforsørgelse og integreringspolitikk overfor arbeidsinnvandrere, er nærmere beskrevet i regjeringens integreringsmelding som ble lagt fram våren 2024, Meld. St. 17 (2023–2024) Om integreringspolitikken: Stille krav og stille opp. Integreringspolitikken og arbeidsmarkedspolitikken henger sammen. Arbeids- og velferdsetaten samarbeider blant annet med kommunene om introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger, og en stor andel av dem som trenger bistand fra NAV-kontoret har innvandrerbakgrunn.

I Meld. St. 6 (2023–2024) Et forbedret pensjonssystem med en styrket sosial profil la regjeringen fram forslag til hvordan pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft skal sikres over tid. Regjeringen mener at økte aldersgrenser, bedre alderspensjon til uføre og endret regulering av minstesatsene i folketrygdens alderspensjon vil bidra til et mer rettferdig pensjonssystem, også i framtiden.

Arbeidet som er vist til i dette avsnittet, er med på å legge viktige premisser for regjeringens samlede innsats for å få flere i arbeid. Skal vi nå ambisjonene vi har satt oss om økt sysselsetting, må vi stå sammen om strategi og felles innsats.

1.7 Regjeringens forslag til tiltak

Kapittel 3 – Mål og strategier i arbeidsmarkedspolitikken

Kapittel 3 beskriver hva regjeringen legger i arbeidslinja, og hvordan en aktiv arbeidsmarkedspolitikk er en sentral del av denne. Kapittelet trekker fram hvordan arbeidsmarkedspolitikken fungerer og hvorfor den er viktig. Mange politikkområder må virke sammen med og utfylle arbeidsmarkedspolitikken dersom målene i arbeidslinja skal realiseres.

Regjeringen vil:

• Trappe opp og forbedre bruken av arbeidsmarkedstiltak og i mindre grad enn tidligere endre bevilgningen ved konjunkturendringer.

• Gjennomføre en områdegjennomgang av de helserelaterte ytelsene. Formålet er å tydeliggjøre driverne bak bruken av helserelaterte ytelser, og vurdere tiltak for å få flere i jobb og færre på trygd.

• Legge fram en stortingsmelding om sosial mobilitet og sosial utjevning våren 2025.

Kapittel 4 – Tiltak for å styrke den enkeltes arbeidsevne

Kapittel 4 drøfter hvordan arbeids- og velferdsforvaltningen kan utvikle og forbedre tiltak for at personer som er uten arbeid på grunn av lave kvalifikasjoner eller helserelaterte utfordringer skal kunne delta i arbeidslivet. Det er behov for koordinert og systematisk innsats fra arbeidsmarkeds-, helse- og utdanningssektoren for å tilby gode tjenester til dem som trenger det. Kapittelet beskriver også innsats overfor unge med sammensatte utfordringer og andre grupper som er utsatte i arbeidsmarkedet.

For at arbeidssøkere som har lave formelle kvalifikasjoner eller mangelfull kompetanse skal få styrket sine muligheter i arbeidsmarkedet, vil regjeringen:

• Legge til rette for økt bruk av opplæringstiltak som gir formell kompetanse, herunder videregående opplæring, og øke fleksibiliteten i tiltaket.

• Vurdere utvidet varighet for opplæringstiltak i tilfeller hvor det er behov for studiespesialisering i forkant av høyere utdanning, for å bidra til at flere med nedsatt arbeidsevne kan gjennomføre høyere utdanning.

• Vurdere endringer i arbeidsforberedende trening (AFT), som kan gi muligheter for fag- og yrkesopplæring som leder fram mot et fagbrev.

• Vurdere praktiseringen av Fagbrev på jobb slik at ordningen blir mer tilgjengelig for NAV-brukere og brukere i introduksjonsprogram.

• Utrede en ny dokumentasjonsordning for kortere opplæringsløp – minikvalifikasjoner.

• Etablere veiledende prinsipper for samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten, fylkeskommunene og kommuner om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring, på bakgrunn av erfaringer fra forsøk og tilskuddsordninger.

• Innhente mer kunnskap om opplæringstiltak, herunder bruk av formell utdanning for ulike målgrupper og erfaringer med arbeidsmarkedsopplæring (AMO).

For at arbeidssøkere som har helserelaterte utfordringer skal få bedre koordinerte tjenester og økt samtidighet i tjenestene slik at de får styrket sin arbeidsevne, vil regjeringen:

• Vurdere behovet for å øke bruken av arbeidsmarkedstiltak for sykmeldte.

• Videreføre og bygge ut bruken av Individuell jobbstøtte (IPS).

• Videreføre utprøving av to modeller for systematisk tjenestesamhandling mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunehelsetjenestene.

• Etablere nasjonale faglige anbefalinger for Individuell jobbstøtte (IPS) og HelseIArbeid.

• Få mer kunnskap om kvinners arbeidshelse, jf. et nytt utvalg som er nedsatt for å utrede kvinners vilkår for deltakelse i arbeidslivet, arbeidshelse og sykefravær samt vurdere mulige tiltak.

For å forsterke og videreutvikle innsatsen overfor unge og understøtte ungdomsgarantien, vil regjeringen:

• Etablere et forsøk med nytt arbeidsrettet ungdomsprogram med rett til en statlig finansiert inntektssikring.

• Utvikle lokale arbeidsrettede lavterskeltilbud i utvalgte kommuner.

• Utvikle modeller for opplæring og kvalifisering på arbeidsplassen for unge som ikke klarer å gjennomføre ordinære opplæringsløp.

• Samarbeide lokalt om å forebygge frafall og om unge som har falt ut av videregående opplæring.

• Vurdere om det bør utvikles egne modeller for systematisk tjenestesamhandling mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunehelsetjenestene målrettet mot unge, og hvordan utdanningsmyndighetene kan kobles på ved behov.

• Innhente mer kunnskap om erfaringer med samarbeid og samordning mellom arbeid, helse og utdanning med sikte på en mer koordinert og helhetlig oppfølging av unge med sammensatte bistandsbehov.

For at flere innvandrere skal få en stabil tilknytning til arbeidslivet og bli selvforsørget, vil regjeringen:

• Åpne for å innvilge forberedende opplæring for voksne som opplæringstiltak og utvide opplæringstiltakets varighet for personer som tar forberedende opplæring for voksne i forkant av eller i kombinasjon med fag- og yrkesopplæring.

• Legge til rette for at flere innvandrere som trenger det kan få tilbud om norskopplæring som arbeidsmarkedstiltak.

• Innhente mer kunnskap om hvordan overgangen mellom introduksjonsprogrammet og arbeidsrettet oppfølging i NAV-kontoret fungerer, og om hva som er barrierene og mulighetene for å få til en smidig overgang for deltakere som ikke når sluttmålet sitt i introduksjonsprogrammet.

Kapittel 5 - Tiltak for å styrke arbeidslivets muligheter til å inkludere

Kapittel 5 beskriver og vurderer ulike tiltak for å øke mulighetene for inkludering hos arbeidsgivere. Det legges vekt på både Arbeids- og velferdsetatens virkemidler og hva arbeidsgivere selv kan gjøre for å inkludere flere som står utenfor arbeidslivet. Sentrale spørsmål er hvordan arbeidsrettede tiltak kan innrettes, og hvordan arbeidslivet kan legge til rette for at arbeidskraftressursene kan tas i bruk til beste for den enkelte, arbeidsgiverne og samfunnet. Økt inkludering i arbeidslivet krever treffsikre virkemidler, individuelle tilpasninger og et godt samarbeid over tid mellom Arbeids- og velferdsetaten, arbeidsgivere og brukere.

For å støtte opp om virksomhetenes evne til å inkludere flere med den arbeidsevnen de har, vil regjeringen:

Styrke bruken av arbeidsrettede virkemidler ved å:

• Legge til rette for at arbeidsgivere får økt informasjon og kunnskap om virkemidler som arbeidsmarkedstiltak, tilretteleggingsordninger og hjelpemidler, og muligheter for samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten.

• Vurdere å utvide retten til hjelpemidler i arbeid for uføretrygdede.

• Vurdere om unge med uføretrygd bør få målrettet informasjon fra Arbeids- og velferdsetaten om muligheter for arbeidsrettet oppfølging.

• Legge til rette for økt bruk av arbeidsmarkedstiltak i ordinært arbeidsliv, herunder økt bruk av lønnstilskudd.

Styrke oppfølgingen overfor arbeidsgivere og brukere ved å:

• Styrke de midlertidige arbeidsmarkedstiltakene for å gi økt rom for målrettet kjeding av tiltak og samtidig bruk av tiltak.

• Vurdere endringer som kan øke nytten av arbeidsforberedende trening (AFT), herunder om det bør kunne gis oppfølging også etter at tiltaksdeltakeren er ansatt.

• Vurdere å styrke oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetatens egenregi.

• Få mer systematisk kunnskap om hvem som faller ut av jobb etter å ha blitt formidlet via Arbeids- og velferdsetaten, hva som skal til for at de blir stående i arbeidslivet og hva arbeidsgiver og arbeidstaker trenger for å få til en mer stabil tilknytning i arbeidslivet.

Styrke og forbedre bruken av varige arbeidsmarkedstiltak gjennom å:

• Legge til rette for at flere kan kombinere trygd med deltakelse i arbeidslivet.

• Øke bruken av varig lønnstilskudd som et alternativ til uføretrygd og overfor uføretrygdede.

• Gjennomføre et forsøk med fireårig lønnstilskudd for utsatte unge.

• Trappe opp bruken av tiltaket varig tilrettelagt arbeid.

• Følge opp Stortingets anmodningsvedtak gjennom å etablere en oppfølgingsordning for deltakere i varig tilrettelagt arbeid i ordinær virksomhet.

• Vurdere om oppfølging skal kunne tilbys over lengre tid i forbindelse med varig lønnstilskudd.

Legge bedre til rette for at offentlig sektor skal kunne inkludere flere som står utenfor arbeidslivet gjennom å:

• Ta sikte på å gjennomføre et forsøk i utvalgte kommuner for å prøve ut hvordan kommunene kan benytte lønnstilskudd, midlertidig eller varig, i større grad enn i dag.

• Følge opp fellesføring i 2024 om at statlige virksomheter skal ha en positiv utvikling i antall ansettelser av personer med funksjonsnedsettelse og/eller fravær fra arbeid, utdanning eller opplæring.

• Igangsette et arbeid for å utrede ytterligere og sterkere tiltak for å inkludere flere mennesker med funksjonshindre og flere mennesker med hull i CV-en i arbeidslivet i staten.

• Utrede om regelverket for ansettelser i statlig tariffområde i tilstrekkelig grad legger til rette for bruk av arbeidsmarkedstiltak.

• Videreføre traineeprogrammet i statlig sektor.

• Vurdere en nærmere avgrenset undersøkelse av kompetansekrav versus innhold i stillinger, blant annet muligheten til å stille differensierte språkkrav.

• Legge til rette for å øke bruken av systematisk samarbeid og strategiske partnerskap mellom Arbeids- og velferdsetaten og virksomheter i offentlig sektor.

Bidra til et mer tilpasset arbeidsliv for personer med nedsatt arbeids- og/eller funksjonsevne ved å:

• Støtte opp om tilpasninger i arbeidslivet som fremmer inkludering av flere personer med nedsatt arbeids- og/eller funksjonsevne, blant annet med bruk av deltidsstillinger for de som ikke kan jobbe heltid. Økt bruk av arbeidsmarkedstiltak på deltid kan bidra til dette.

• Styrke samarbeidet mellom arbeidsmiljø- og helsemyndighetene om blant annet forebygging av arbeidslivs- og arbeidsmiljøutfordringer, og kunnskapsutvikling.

• Understøtte arbeid med hensiktsmessig oppgavedeling og god organisering i arbeidslivet som kan legge til rette for at flere grupper kommer i arbeid i ulike sektorer.

Kapittel 6 – Tiltak for at flere arbeidsgivere og arbeidssøkere skal finne hverandre

Kapittel 6 beskriver viktige trekk i stillingsmarkedet og drøfter behovet for å videreutvikle Arbeids- og velferdsetatens formidlings- og rekrutteringstjenester. Det er store strømmer i arbeidsmarkedet, høy etterspørsel etter arbeidskraft og en rekke private tilbydere av ulike rekrutteringstjenester. I de aller fleste tilfeller finner arbeidsgivere og jobbsøkere hverandre uten at det offentlige er involvert. Arbeids- og velferdsetatens tjenester aktualiseres ofte først når arbeidssøkere har problemer med å finne ledige stillinger, eller arbeidsgiver ikke finner aktuelle kandidater. Etaten skal tilby individuelt tilpasset formidlingsbistand til personer som ikke kommer i jobb på egenhånd, og kan tilby rekrutteringsbistand til arbeidsgivere. Arbeids- og velferdsetaten har en viktig rolle i å gjøre mest mulig fullstendig informasjon om stillingsmarkedet tilgjengelig for arbeidssøkere og arbeidsgivere. Tett kontakt med næringslivet er en forutsetning for dette.

Regjeringen vil styrke Arbeids- og velferdsetatens rolle som arbeidsformidler, særlig overfor personer som trenger ekstra hjelp for å komme inn i arbeidslivet.

For å gjøre det enklere for arbeidssøkere og arbeidsgivere å finne hverandre, og for at flere personer fra utsatte grupper skal komme i arbeid, vil regjeringen:

• Vurdere endringer i regelverket som regulerer Arbeids- og velferdsetatens rolle som tilbyder av formidlings- og rekrutteringsbistand slik at arbeidssøkere og arbeidsgivere kan få tjenester som bedre møter deres behov.

• Legge til rette for at Arbeids- og velferdsetaten skal få bedre tilgang til relevant informasjon om arbeidsmarkedet, slik at informasjonen om ledige stillinger blir mer komplett. Blant annet skal det vurderes om det er behov for regelendringer for å gi etaten adgang til å innhente nødvendig informasjon fra relevante aktører.

• Videreutvikle Arbeids- og velferdsetatens formidlings- og rekrutteringstjenester og verktøy, blant annet ved å legge til rette for bruk av ny teknologi.

• Legge til rette for å styrke og videreutvikle Arbeids- og velferdsetatens tjenester til arbeidsgivere og samarbeid med partene, bransjer og virksomhetene i arbeidslivet.

Kapittel 7 – Bedre gjennomføring av arbeidsmarkedspolitikken

Kapittel 7 tar for seg hvordan arbeids- og velferdsforvaltningen må utvikles videre for at brukerne skal møte en forvaltning som har kompetanse, verktøy og muligheter til å arbeide kunnskapsbasert. Flere pågående prosjekter vil over tid kunne gi viktige bidrag til en mer kunnskapsbasert tjenesteutvikling i arbeids- og velferdsforvaltningen. Tillitsreformen er ett av regjeringens grep for å utvikle og fornye offentlig sektor. Ett av de sentrale premissene for tillitsreformen i arbeids- og velferdsforvaltningen er at NAV-kontorene og de ansatte i førstelinjen, skal ha større handlingsrom til å bruke sin faglighet og kompetanse i arbeidet. For å kunne utøve skjønn og tilpasse tjenestene til individuelle behov og lokale forhold, må medarbeiderne i NAV-kontorene ha et godt kunnskapsgrunnlag og gode støttesystemer. Ny teknologi og bruk av data kan bidra til en mer effektiv arbeidsmarkedspolitikk. Teknologiutviklingen gir Arbeids- og velferdsetaten store muligheter til å forbedre og effektivisere tjenester til brukerne.

For å sikre en bedre gjennomføring av arbeidsmarkedspolitikken vil regjeringen:

• Gjennomføre tillitsreformen i arbeids- og velferdsforvaltningen slik at de ansatte i førstelinjen får større handlingsrom til å bruke sin faglighet og kompetanse i arbeidet.

• Videreutvikle mål- og resultatstyringen slik at Arbeids- og velferdsdirektoratet sikres handlingsrom og fleksibilitet til å styre og lede etaten med økt vekt på kunnskapsrettet bruk av NAV-kontorets ressurser.

• Styrke kunnskapsgrunnlaget om arbeidsmarkedspolitikken og arbeidsmarkedstiltakene gjennom systematisk satsing på å forbedre datagrunnlaget og evalueringer.

• Innhente mer kunnskap om arbeids- og velferdsforvaltningens oppfølging i forkant av tildelingen av arbeidsmarkedstiltak.

• Utvikle kvaliteten på NAV-kontorets tildeling av arbeidsmarkedstiltak gjennom bedre utvikling, spredning og bruk av kunnskap om god gjennomføring av arbeidsrettet oppfølging og bruk av arbeidsmarkedstiltak.

• Utforme mer overordnede prioriteringer av sentrale målgrupper for den samlede arbeidsrettede innsatsen.

• Styrke det faglige grunnlaget for hvordan arbeidsmarkedstiltakene bør framskaffes.

• Utnytte muligheter i bruk av data og ny teknologi for mer kunnskapsbasert arbeidsrettet oppfølging i Arbeids- og velferdsetaten.