2 Sysselsatte og personer utenfor arbeidsmarkedet

I Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024 er arbeidskraft beregnet å være den mest verdifulle ressursen i nasjonalformuen. Det illustrerer hvor viktig det er å forvalte den på en best mulig måte. God tilgang på arbeidskraft vil være avgjørende for framtidig økonomisk aktivitet og velferd.

Yrkesdeltakelsen blant kvinner har økt betydelig siden begynnelsen av 1970-tallet. Det har bidratt til sterk vekst i sysselsettingen, og andelen sysselsatte i befolkningen i aldersgruppen 15–74 år lå i 2023 om lag ti prosentenheter høyere enn for femti år siden. Framover ventes veksten i personer i yrkesaktiv alder å stanse opp, samtidig som det vil bli mange flere eldre. Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder ventes derfor å falle betydelig. Selv om økt utdanning, utsikter til bedre helse og insentivene i pensjonsreformen gjør at mange eldre ventes å stå lenger i arbeid, er det utsikter til at forsørgelsesbyrden vil øke framover.

Perspektivmeldingen understreker at det forventes økende knapphet på arbeidskraft, og det pekes på at det vil være behov for å mobilisere mer arbeidskraft for å løse samfunnets oppgaver i framtiden. Det er flere grupper som har betydelig svakere tilknytning til arbeidslivet enn resten av befolkningen. Det gjelder blant annet enkelte innvandrergrupper, personer uten fullført videregående opplæring og personer med ulike helseutfordringer. I tillegg er det mange, særlig kvinner, som arbeider deltid. Et hovedbudskap er derfor at muligheten til å opprettholde et høyt nivå på velferdstjenestene framover avhenger av at det gjennomføres en politikk som kan bidra til å øke deltakelsen i arbeidslivet.

Dette kapittelet går nærmere inn på trekk ved det norske arbeidsmarkedet som er relevante for å vurdere hvordan arbeidsmarkedspolitikken kan bidra til å styrke sysselsettingen. Kapittelet ser primært på strukturelle trekk og utfordringer ved arbeidsmarkedet nå, særlig knyttet til grupper som står utenfor arbeidslivet, og vier mindre plass til å beskrive utviklingen bakover i tid.

Vedlegg

Forstørr bilde

Se figurnote 2.11 for definisjon av grupper og prioriteringsrekkefølge.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Forstørr bilde

Se figurnote 2.11 for definisjon av grupper og prioriteringsrekkefølge.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Forstørr bilde

Se figurnote 2.11 for definisjon av grupper og prioriteringsrekkefølge.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

2.1 Sysselsetting og arbeidsmarked i Norge

2.1.1 Sysselsetting og ledighet

Norge har i hovedsak et velfungerende arbeidsmarked med høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Blant kvinner, eldre og de yngste i yrkesaktiv alder, er sysselsettingen også høy sammenliknet med mange europeiske land. Som det understrekes i Perspektivmeldingen, vil den demografiske utviklingen øke forsørgelsesbyrden og føre til kamp om arbeidskraften. De fleste andre OECD-land står overfor tilsvarende utfordringer.

Utviklingen i sysselsetting og ledighet de siste ti årene

I 2023 var det om lag 4,1 millioner personer mellom 15 og 74 år i Norge, hvorav rundt 70 prosent var sysselsatt. Arbeidsstyrken, dvs. summen av sysselsatte og arbeidsledige, utgjorde om lag 73 prosent av befolkningen, se figur 2.1.

Det ble gjort en større omlegging av AKU i 2021. Tallene er justert for brudd.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sysselsettingsutviklingen de siste ti årene har vært preget av to nedgangskonjunkturer og etterfølgende oppgang. I 2014 falt oljeprisen mye, noe som førte til redusert aktivitet og sysselsetting i årene etter. Det var først fra 2017 at sysselsettingsandelen økte igjen, og var ved inngangen til 2020 tilbake på nivået før oljeprisfallet. I 2020 brøt koronapandemien ut, og det ble et kraftig fall i den økonomiske aktiviteten. Det traff arbeidsmarkedet hardt, og sysselsettingen falt betydelig.

Etter pandemien tok sysselsettingen seg kraftig opp fram til første halvdel av 2023. Siden har sysselsettingsveksten bremset opp, men sysselsettingsandelen er fortsatt høy. Vi må tilbake til 2009 for å finne høyere sysselsettingsandeler enn de siste par årene.

Svingningene i arbeidsstyrken i prosent av befolkningen (yrkesandelen) har i stor grad vært sammenfallende med utviklingen i sysselsettingsandel. Det reflekterer at mange har forlatt arbeidsstyrken når økonomien har vært svak, og kommet tilbake når den har bedret seg. Samtidig har også arbeidsledigheten svingt med de økonomiske konjunkturene i denne perioden, se figur 2.2. Både i kjølvannet av oljeprisfallet i 2014 og koronapandemien i 2020 og 2021, økte ledigheten før nivået falt igjen. Et velfungerende arbeidsmarked bidrar til at arbeidsledige og de som har forlatt arbeidsstyrken midlertidig, raskt kommer tilbake, og ikke blir stående varig utenfor jobb.

En ny registreringsløsning i Arbeids- og velferdsetaten ga brudd i registerstatistikken fra november 2018. Tallene i begge seriene er justert for brudd.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Arbeids- og velferdsdirektoratet

Antall registrert helt arbeidsledige økte moderat gjennom 2023, og inn i 2024, men ikke mer enn at arbeidsledighetsraten har holdt seg stabil, og er fortsatt lavere enn gjennomsnittet de siste 20 årene. I 2023 var 1,8 prosent av arbeidsstyrken registrert helt ledige, ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet. Inkluderes arbeidssøkere på tiltak (bruttoledighet), var andelen 2,2 prosent. Arbeidsledigheten målt ved arbeidskraftundersøkelsen (AKU) har økt noe mer det siste året. I 2023 utgjorde den 3,6 prosent av arbeidsstyrken i gjennomsnitt.

Over tid har de to ledighetsmålene i stor grad fulgt hverandre, men på ulikt nivå. Normalt er arbeidsledigheten i AKU høyere enn den registrerte arbeidsledigheten hos Arbeids- og velferdsdirektoratet. Det skyldes blant annet at AKU fanger opp nye personer på arbeidsmarkedet, som ikke har rett på dagpenger og dermed har svakere insentiver til å melde seg hos Arbeids- og velferdsetaten. Det gjelder særlig ungdom. En annen forskjell er at permitterte blir definert som arbeidsledige fra første permitteringsdag hos Arbeids- og velferdsetaten, mens i AKU er de som er permittert i inntil tre måneder definert som sysselsatt. Det kan forklare noe av den store økningen i den registrerte ledigheten under koronapandemien, som man ikke så i AKU-ledigheten.

Mange personer opplever arbeidsledighet i løpet av karrieren, men de fleste kommer tilbake i jobb etter relativt kort tid. Ledigheten er mer alvorlig jo lenger den varer, fordi sannsynligheten for å komme tilbake i jobb kan reduseres. Om lag 40 prosent av de arbeidsledige har vært arbeidssøkere i minst seks måneder i 2023. I statistikken omtaler vi personer som har vært arbeidsledige i minst seks måneder som langtidsledige.

Som omtalt over innebærer redusert sysselsetting i nedgangskonjunkturer både økt ledighet og at enkelte trekker seg ut av arbeidsstyrken. Det kan være fordi flere unge heller velger (mer) utdanning når det er vanskelig å få jobb, flere eldre går av med alderspensjon, og personer som oppfyller vilkårene for å motta helserelaterte ytelser, på grunn av dårlig helse, trekker seg ut av arbeidslivet. Blant annet viser Bratsberg m.fl. (2013) at tap av arbeid mer enn dobler sannsynligheten for uførhet blant menn.1 Andre som ikke lykkes med jobbsøkingen, kan slutte å søke aktivt. Det innebærer at mye av arbeidskraftreserven er å finne utenfor arbeidsstyrken når etterspørselen tar seg opp. En del av disse kommer raskt tilbake når arbeidsmarkedet bedres, mens for andre er avgangen fra arbeidslivet mer langvarig eller permanent.

Bredere definisjon av arbeidsstyrken

De internasjonale kravene for å bli definert som arbeidsledig i AKU er at personen er helt uten inntektsgivende arbeid, har forsøkt å få jobb de siste fire ukene, og er tilgjengelig til å starte i jobb i løpet av to uker. Denne inndelingen fanger ikke opp alle som kan og vil delta i arbeidslivet. Blant annet blir personer som er langtidspermitterte og venter på å komme tilbake i jobb definert som utenfor arbeidsstyrken. Det samme gjelder personer med lav søkeaktivitet eller som er mindre tilgjengelig for arbeid enn det som følger av de fastsatte kravene.

Ved å utvide begrepet for arbeidsstyrken vil man kunne si noe om potensiell arbeidskraft og «skjult ledighet». Den utvidede arbeidsstyrken er summen av sysselsatte og arbeidsledige, samt personer som til en viss grad er tilgjengelige eller søker arbeid, men ikke tilfredsstiller alle kriteriene for å bli definert som arbeidsledig. I 2023 utgjorde den utvidede arbeidsstyrken 75 prosent av befolkningen mellom 15 og 74 år. Det er to prosentenheter høyere enn arbeidsstyrken slik som den vanligvis måles i den ordinære statistikken fra SSB. Samtidig er det viktig å understreke at dette ikke er hele bildet, og at det kan være et betydelig arbeidskraftpotensiale også blant personer som faller utenfor en slik bredere definisjon av arbeidsstyrken, se avsnitt 2.3.

Det er også en arbeidskraftreserve blant personer som ønsker lengre arbeidstid, dvs. personer som jobber ufrivillig deltid, slik det er definert i AKU. I 2023 var det 100 000 personer eller 14 prosent av de deltidsansatte, som ønsket lengre arbeidstid. Denne andelen har falt moderat de siste tre årene.

Regionale forskjeller i sysselsettingen

Det er regionale forskjeller i sysselsettingen, se figur 2.3. Ved utgangen av 2023 var sysselsettingsandelen høyest i Oslo med i underkant av 72 prosent, mens Vestfold og Telemark hadde lavest sysselsettingsandel med om lag 65 prosent. Ifølge Regionale utviklingstrekk 2023, kan forskjeller i alderssammensetning forklare mye av de regionale forskjellene.2 Unge og eldre deltar i mindre grad i arbeidslivet enn øvrige grupper. Det må ses i sammenheng med at mange unge er under utdanning, og at mange eldre har forlatt arbeidslivet på grunn av helseutfordringer eller gjennom tidligpensjonsordninger. I Innlandet og Vestfold og Telemark er gjennomsnittsalderen høy blant dem i yrkesaktiv alder, og det kan forklare noe av den lave sysselsettingsandelen. I Oslo er derimot store deler av befolkningen i alderen 25–54 år, hvor sysselsettingen er høyest.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sysselsetting blant innvandrere

I 2023 var sysselsettingsandelen for innvandrere i aldersgruppen 20–66 år 68 prosent. Det er klart lavere enn befolkningen ellers, som hadde en sysselsettingsandel på 77 prosent. Samtidig har sysselsettingsandelen blant innvandrere økt dobbelt så mye som i øvrig befolkning siden 2015, med henholdsvis fire prosentenheter mot to prosentenheter. I gjennomsnitt er innvandrere i yrkesaktiv alder relativt unge, og det er også flere menn. Dette er forhold som, isolert sett, vil trekke opp sysselsettingen. Lavere utdanning enn befolkningen ellers, trekker i motsatt retning.

Meld. St. 17 (2023–2024) Om integreringspolitikken: Stille krav og stille opp viser at sysselsettingen blant innvandrere varierer betydelig etter landbakgrunn, innvandringsgrunn, kjønn, alder, botid, utdanningsnivå mv. Spesielt er innvandringsgrunn en viktig faktor. Arbeidsinnvandrere har klart høyere sysselsetting enn andre innvandringsgrupper. I 2022 var sysselsettingsandelen blant personer med arbeid som innvandringsgrunn 80 prosent, mens den var 53 prosent blant personer med flukt som innvandringsgrunn.

Fordrevne fra Ukraina har trukket sysselsettingsandelen blant innvandrere ned det siste året. Siden Russlands fullskala krig mot Ukraina har over 70 500 ukrainske fordrevne blitt bosatt i Norge fram til august 2024. Av disse har litt under 11 600 eller 27 prosent mellom 20 og 66 år kommet ut i jobb i juli 2024, ifølge tall fra SSB. De lave sysselsettingstallene skyldes blant annet at mange av de ukrainske fordrevne har vært kort tid i Norge og at mange deltar i introduksjonsprogrammet. Likevel ser det ut til at sysselsettingen er noe høyere for ukrainske fordrevne som kom hit i 2022 sammenliknet med andre flyktninger med kort botid.3 Rundt én av to ukrainere går rett ut i arbeid eller utdanning etter fullført introduksjonsprogram. Mange av de ukrainske fordrevne som ikke går rett ut i jobb, registrerer seg hos Arbeids- og velferdsetaten. I alt var om lag 30 prosent registrert hos Arbeids- og velferdsetaten i juli 2024, enten som ordinær arbeidssøker eller med nedsatt arbeidsevne.

Sysselsetting blant unge

Sysselsettingen blant unge mellom 18 og 29 år har økt de senere årene. Den er også relativt høy i internasjonal sammenheng. Det er likevel en betydelig andel som strever med å finne sin plass i arbeidslivet. Unge som ikke kommer inn og får fotfeste i arbeidsmarkedet, risikerer å bli stående varig utenfor. Mange år uten inntektsgivende arbeid innebærer et stort tap, både for den enkelte og samfunnet.

Sysselsettingen blant unge svinger normalt mer med konjunkturene enn for andre aldersgrupper. I perioder med oppgangskonjunkturer øker sysselsettingen mye, og motsatt ved nedgangskonjunkturer. Etter koronapandemien har det vært sterk vekst i sysselsettingen blant unge. Mange unge kombinerer utdanning med arbeid, se figur 2.4. Sysselsettingen blant disse må derfor ses i sammenheng med deltakelse i utdanning. Avsnitt 2.3.2 ser nærmere på unge utenfor arbeid og utdanning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sysselsetting blant eldre

Norge hadde høy sysselsetting blant de eldste sammenliknet med andre europeiske land i 2023. Ifølge Eurostat var sysselsettingsandelen i Norge 34 prosent i aldersgruppen 65–69 år, mot EU-gjennomsnittet på 15 prosent og 28 prosent i Sverige og Danmark.

Med økende levealder er det viktig at flere jobber lenger. Andelen sysselsatte har økt for alle årskullene mellom 60 og 74 år fra 2010 til 2023, se figur 2.5. Faktorer som bedre helse, høyere utdanning og et godt arbeidsmarked forklarer noe av denne økningen, men også pensjonsreformen fra 2011. Pensjonsreformen ga sterkere insentiver til å stå lenger i arbeid, og man så en spesielt stor økning i sysselsettingen blant aldersgruppen 62–66 år i årene etter reformen.

Forstørr bilde

Endring i datagrunnlaget i 2015. Bruddet er beregnet å ha hevet sysselsettingsnivået med om lag 0,8 prosentenheter, se Nordby og Næsheim (2017). Yrkesaktivitet blant eldre før og etter pensjonsreformen. 2016. Rapport 2017:5. Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sysselsettingen sammenliknet med andre land

Norge har en sysselsettingsandel for aldersgruppen 20–64 år på 80,4 prosent i 2023, se figur 2.6 A. Som beskrevet i kapittel 1 har regjeringen satt seg som mål at andelen skal øke til 82 prosent fram mot 2030, og ytterligere til 83 prosent i 2035. Det betyr at sysselsettingsandelen må øke med 1,6 prosentenheter fram mot 2030 og 2,6 prosentenheter fram mot 2035 for å nå målet.

Sysselsettingen i Norge har utviklet seg noe annerledes enn i flere av landene rundt oss de siste ti årene, særlig som følge av den særnorske nedgangskonjunkturen i perioden fra 2014 til 2017, som spesielt rammet mannsdominerte næringer. Mens andelen sysselsatte blant de mellom 20 og 64 år i Norge er om lag på samme nivå som for ti år siden, har de fleste andre land hatt en klar oppgang. Det har ført til at Norges relative posisjon har fortsatt å falle sammenliknet med andre land. Koronapandemien påvirket arbeidsmarkedet sterkt i alle land, men de fleste landene hentet seg raskt inn igjen.

I Norge var sysselsettingsandelen blant kvinner i alderen 20–64 år 78 prosent i 2023. Det er fortsatt klart høyere enn gjennomsnittet i Europa, men figur 2.6 B illustrerer tydelig at andre land har hentet inn en del av det norske «forspranget». Det er heller ikke store endringer i sysselsettingen blant menn i Norge i den siste tiårsperioden, se figur 2.6 C. I 2023 var 83 prosent i jobb. Også blant menn har mange andre land hatt en gunstigere utvikling, og det norske nivået er ikke veldig mye høyere enn EU-gjennomsnittet.

Forstørr bilde

Kilde: Eurostat

Mens sysselsettingen blant menn i «kjernegruppen» 25–54 år er høy i de fleste land, viser figur 2.7 at Norges nivå ligger under gjennomsnittet til øvrige europeiske land, mens det var motsatt for ti år siden. Det står i kontrast til Norges høye sysselsetting relativt til andre land blant unge, eldre og kvinner. Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring) trekker fram at det er særlig de med kun grunnskoleutdanning som har hatt svakere utvikling, og viser til at denne gruppen har opplevd sterk konkurranse fra arbeidsinnvandring.

Kilde: Eurostat

Utførte timeverk

I Norge arbeidet tre av fire sysselsatte heltid i 2023. Av de som jobber deltid er det langt flere kvinner enn menn, men forskjellen har avtatt over tid. Det kommer av at stadig flere kvinner jobber heltid, mens det er motsatt for menn. Deltid er også mer vanlig blant innvandrere, personer med lav utdanning, og blant de yngste og de eldste i befolkningen. Høy deltidsandel blant unge skyldes i stor grad at mange kombinerer arbeid med utdanning. Blant eldre henger deltid blant annet sammen med helsesituasjon og at noen velger å jobbe mindre og kombinerer pensjon og arbeid.

Lavere normalarbeidstid blant heltidsansatte, høyere sykefravær, lange foreldrepermisjoner og noe høyere andel deltidsarbeid gjør at Norge har færre utførte timeverk per sysselsatt enn mange andre land, se figur 2.8.4 Men siden Norge har høy deltakelse i arbeidslivet, er antall arbeidstimer per innbygger om lag som EU-gjennomsnittet. Det vil si at flere bidrar i arbeidet, og hver enkelt sysselsatt jobber færre timer.

Forstørr bilde

Kilde: Eurostat

2.1.2 Utviklingstrekk og utfordringer framover

Norsk økonomi er åpen mot omverdenen, og handel med utlandet har sammen med teknologisk utvikling ført til store næringsomstillinger og økt velstand gjennom mange tiår. Omstillingene har endret bruken av arbeidskraft vesentlig. Færre jobber i industri og primærnæringer, og flere i tjenestenæringene og offentlig sektor. Parallelt har det vært økende mekanisering og bruk av ny teknologi. Overgangen til tjenesteytende næringer forsterkes av at konsumet vris fra varer til tjenester når velstanden øker. Det er grunn til å tro at slike omstillinger og vridninger vil fortsette. Samtidig som denne utviklingen har påvirket fordelingen av arbeidskraft mellom ulike næringer, ser det ut til at kompetanse har blitt stadig viktigere for deltakelse i arbeidslivet, se avsnitt 2.2.1.

Figur 2.9 viser befolkningsutviklingen siden 1980, og hovedalternativet i SSBs befolkningsframskrivninger. Det framgår at antall personer i alderen 18–66 år som andel av befolkningen økte fram til for rundt ti år siden, men har siden falt. I framskrivningene faller denne andelen videre. Antall personer over 80 år relativt til befolkningen i alderen 18–66 år har vært ganske stabilt de siste 40 årene. Ifølge framskrivningene vil dette forholdet øke fra 7 prosent i 2024 til 19 prosent i 2060, og aldringen vil skje enda raskere i mindre sentrale deler av landet. De minst sentrale kommunene (sentralitet 5 og 6) vil få en reduksjon i antall i arbeidsfør alder (15–74 år) på mer enn 10 prosent de neste 20 årene.5

Forstørr bilde

I figuren brukes hovedalternativet i SSBs befolkningsframskrivning fra 2024.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Liten vekst i antall personer i alderen 18–66 år gir økende knapphet på arbeidskraft, samtidig som flere eldre over 80 år tilsier større etterspørsel etter helse- og velferdstjenester og betydelig økt personellbehov i helse- og omsorgssektoren de neste tiårene.

Framover vil tiltak for å redusere utslippene av klimagasser bidra til lavere etterspørsel etter olje og gass. Det vil over tid innebære redusert sysselsetting i norsk petroleumssektor. Kompetanse fra petroleumssektoren og leverandørindustrien kan være et konkurransefortrinn også i andre næringer, for eksempel innenfor fornybar energi, maritimnæringen, sjømatnæringen og prosessindustrien. Men omstillingen vil også skje gjennom at sysselsatte i petroleumssektoren og leverandørindustrien tilegner seg annen kompetanse, og ved at en del etter hvert går ut av arbeidslivet som alderspensjonister eller med helserelaterte ytelser.

Endrede krav til kompetanse som følge av omstillinger i arbeidslivet bør gjenspeiles i unges utdanningsvalg. Vi har relativt god nasjonal oversikt over dagens kompetansebehov, men det er vanskeligere å spå nøyaktig hvilke utdanninger som vil være etterspurt i framtiden. I Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge pekte regjeringen på at trender som aldrende befolkning, grønn omstilling, teknologiske endringer, endringer i arbeidsdeling og organisering i arbeidslivet vil være av betydning. Det er også avgjørende at arbeidstakere er omstillingsdyktige og tilegner seg ny kompetanse gjennom yrkeslivet, og at arbeidslivet som den viktigste arenaen for livslang læring legger til rette for det.

Flere norske studier gir empirisk belegg for at nedbemanning og omstilling i næringslivet også fører til økt bruk av helserelaterte trygdeordninger, se blant annet Bratsberg m.fl. (2010).6 Arbeidsmarkedspolitikken har en viktig rolle i å bidra til at flest mulig av de som blir berørt av slike omstillinger kan forbli i arbeidslivet.

Økende knapphet på arbeidskraft som følge av befolkningsutviklingen kan avhjelpes på ulike måter. Høyere fødselstall kan hjelpe på lengre sikt, forutsatt at de som blir født etter hvert kommer i jobb. Økt innvandring kan også bidra, men er ikke en løsning på lang sikt, se nærmere omtale i avsnitt 2.1.3. Økt produktivitet kan bidra, for eksempel gjennom teknologisk utvikling som frigjør arbeidskraft, og ved at det gjennomføres tiltak som øker yrkesdeltakelsen. Nedenfor gis en kort drøfting av muligheter og utfordringer knyttet til ny teknologi. Hvilket potensial som finnes for økt sysselsetting gjennom å mobilisere personer som i dag står utenfor arbeidsmarkedet, og hvilken rolle arbeidsmarkedspolitikken kan spille for å realisere det, drøftes inngående i øvrige kapitler i meldingen.

Muligheter og utfordringer ved ny teknologi

Teknologiske framskritt har gitt effektivisering av arbeidsoppgaver og produksjonsmetoder, slik at varer og tjenester kan produseres med mindre bruk av arbeidskraft. Det reduserer isolert sett behovet for arbeidskraft. Teknologisk utvikling og økt produktivitet gir samtidig rom for inntektsvekst og prisreduksjoner, som i neste omgang kan føre til økt etterspørsel etter varer og tjenester og dermed også arbeidskraft. I tillegg vil ny teknologi generelt endre produksjonsprosesser og metoder som gir opphav til nye produkter og tjenester, slik at det skapes nye jobber. Totaleffekten på sysselsettingen avhenger av hvilken effekt som er sterkest – den direkte effekten av at ny teknologi erstatter arbeidsoppgaver eller virkninger via produktivitetsforbedring, etterspørselsvekst og framveksten av nye jobber. Ser vi bakover i historien er det tydelig at den siste effekten dominerer.

Teknologisk utvikling har historisk sett automatisert rutinebaserte arbeidsoppgaver. Siden Norge allerede har relativt få slike jobber, har studier pekt på at risikoen for at jobber forsvinner grunnet automatisering er relativt lav i Norge.7 Den raske utviklingen innenfor kunstig intelligens (KI) det siste tiåret har utvidet omfanget av jobber med høy risiko for automatisering, og ført til større usikkerhet om konsekvensene av den teknologiske utviklingen.

Ifølge OECD er yrkene som krever høy utdanning, mest eksponert for utviklingen i KI.8 Det betyr likevel ikke at disse yrkene nødvendigvis har høyest risiko for å bli automatisert. Som med annen teknologisk utvikling er effekten av KI på etterspørselen etter arbeidskraft usikker. Yrker som krever høy utdanning, vil også dra mest nytte av nye arbeidsoppgaver og jobber som KI bidrar til å skape. Samtidig vil mange arbeidsoppgaver i yrker som krever høy utdanning fortsatt være vanskelig å automatisere. OECD vurderer dermed at det fortsatt er størst risiko for automatisering i yrker som krever lav og middels utdanning. Mens andelen i yrkene med størst risiko for automatisering utgjorde om lag 27 prosent av sysselsettingen i OECD-land i alt i 2019, var tilsvarende andel 21 prosent i Norge.

De fleste studier om effektene av kunstig intelligens i arbeidsmarkedet er imidlertid gjennomført før ChatGPT 3.5 ble lansert i november 2022. Ifølge OECD er det for tidlig å vurdere om konsekvensene for arbeidsmarkedet blir større enn hva erfaringene fra tidligere teknologisk utvikling tilsier.

Teknologi som erstatter menneskelig arbeidskraft, kan frigjøre ressurser som kan påta seg andre arbeidsoppgaver. Eksempelvis kan teknologiske framskritt innenfor medisinsk diagnostisering frigjøre ressurser til helse- og omsorgsoppgaver som krever menneskelig kontakt. Raskere utvikling av arbeidsbesparende teknologi kan derfor bidra til å redusere den forventede mangelen på kvalifisert helse- og omsorgspersonell framover.

Betydningen av arbeidsinnvandring

Arbeidsinnvandringen økte kraftig etter EU-utvidelsene i 2004 og 2007. Fra 2006 har arbeidsinnvandrere vært den største gruppen av innvandrere som kommer til Norge. Med unntak av de store gruppene asylsøkere som kom i 2015, gjaldt det fram til 2022, da Russland angrep Ukraina.

Sysselsettingen blant arbeidsinnvandrere er forholdsvis høy. Mens arbeidsinnvandrere fra tredjeland har et sysselsettingsnivå på linje med nordiske innvandrere og den øvrige befolkningen, er sysselsettingen blant arbeidsinnvandrere fra EØS-landene (utenom Norden) noe lavere, men likevel godt over nivået til flyktninger og øvrige innvandrere. Siden EU-utvidelsen har mye av sysselsettingsveksten i Norge kommet i form av arbeidsinnvandring fra disse landene. Arbeidsinnvandrere tilfører arbeidsmarkedet viktig kompetanse og bidrar til å dekke behovet for arbeidskraft i mange sektorer.

Arbeidsinnvandring har samtidig gitt utfordringer for den norske arbeidslivsmodellen knyttet til sosial dumping, innleid arbeidskraft og arbeidslivskriminalitet i enkelte bransjer. Arbeidsinnvandrere, særlig fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, er konsentrert i bransjer med lav organisasjonsgrad. De har dårligere lønns- og arbeidsvilkår, en løsere tilknytning til arbeidslivet og en høyere risiko for arbeidsrelaterte skader og dødsfall, sammenliknet med norskfødte arbeidstakere. Mange av utfordringene handler om hvilke deler av arbeidsmarkedet arbeidsinnvandrerne typisk jobber i, men de forsterkes av at mange arbeidsinnvandrere har mangelfulle norskferdigheter og liten kjennskap til rettighetene og pliktene de har i det norske arbeidsmarkedet.

Utfordringene med mangelfulle norskferdigheter skaper problemer for etterfølgelse av HMS-regler, og språklig og sosial segregering på arbeidsplassen. Det gir arbeidsinnvandrere en svak forhandlingsposisjon overfor arbeidsgivere når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår. Den svake forhandlingsposisjonen forsterkes av at arbeidsinnvandrere i liten grad er medlemmer i fagforeninger. Svake ferdigheter i norsk gjør det også vanskelig å følge opp barn i barnehage og skole, og er et hinder for deltakelse i lokalsamfunnet, frivillighet og politikk, se NOU 2022: 18 Mellom mobilitet og migrasjon – Arbeidsinnvandreres integrering i norsk arbeids- og samfunnsliv. Utvalget mente at det var behov for å styrke norskopplæringen for bosatte arbeidsinnvandrere. Sysselsettingsutvalget viste til at høy arbeidsinnvandring har bidratt til lavere lønnsvekst i næringer med mange innvandrere, både ved at innvandrere i gjennomsnitt har lavere lønninger og gjennom dempet lønnsvekst, se NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring. Sysselsettingsutvalget pekte også på at arbeidsinnvandringen har økt konkurransen om jobbene, særlig innenfor næringer som bygg og anlegg og industri. Ifølge EØS-utvalget (NOU 2024: 7 Norge og EØS: Utvikling og erfaringer) foreligger det likevel så langt lite dokumentasjon på at arbeidsinnvandringen har ført til direkte fortrengning av innenlandsk arbeidskraft. Utvalget mener likevel at det har oppstått negative indirekte effekter, som fallende lokal rekruttering til en del yrker og fag, særlig innenfor byggenæringen.

Selv om arbeidsinnvandring kan bidra til å dekke det løpende behovet for arbeidskraft dersom de kommer og forblir i jobb, er arbeidsinnvandring mindre egnet for å løse de langsiktige utfordringene knyttet til aldring av befolkningen. Arbeidsinnvandrere blir også eldre, og vil ikke uten videre endre det langsiktige forholdet mellom antall forsørgere og forsørgede. Innvandrere skal også ha tilgang på offentlige tjenester, infrastruktur og bolig, og de vil bidra til økt etterspørsel etter varer og tjenester. Økt innvandring vil dermed også øke etterspørselen etter arbeidskraft og i begrenset grad lette forsørgerbyrden i befolkningen. Ved permanent bosetting bidrar arbeidsinnvandrere ikke bare til økt produksjon, men også til at det blir flere å dele produksjonsresultatet på.

2.2 Barrierer mot deltakelse i arbeidslivet

De som står utenfor arbeid og ønsker å komme i jobb kan møte ulike barrierer som gjør deltakelse vanskelig. Det dreier seg både om barrierer knyttet til egenskaper ved den enkelte, og barrierer knyttet til arbeidsgivere. Barrierer knyttet til den enkelte kan dreie seg om helse- og kompetanseutfordringer. Det kan også være utfordringer knyttet til familiesituasjon og omsorgsansvar, bosituasjon, samt psykososiale vansker. Fra arbeidsgivers side kan barrierene være både holdningsmessige, kompetansebaserte, økonomiske, administrative, formelle og strukturelle. En sammenpresset lønnsfordeling, med et relativt høyt nivå på de laveste lønningene, kan innebære høye krav til kompetanse og produktivitet i det norske arbeidslivet. Trolig vil mange kunne jobbe om disse utfordringene løses.

Nedenfor drøftes noen viktige barrierer knyttet til den enkelte, utfordringer knyttet til utdanning, kompetanse og helse. Barrierer knyttet til arbeidsgiver drøftes i kapittel 5.

OECD har brukt data fra EU-SILC9 til å se på hva som er de viktigste barrierene for personer med store sysselsettingsutfordringer i Norge.10 Det er definert til sammen syv ulike barrierer knyttet til utdanning, kompetanse, arbeidserfaring, helseproblemer, omsorgsforpliktelser og økonomiske insentiver. Om lag 50 prosent har helseproblemer som en barriere, mens nesten like mange har problemer på grunn av lav utdanning. Lav utdanning er her definert som ikke å ha fullført videregående skole. OECD finner at økonomiske insentiver også er en barriere for mange. Det skyldes både et høyt nivå på ytelser sammenliknet med potensiell arbeidsinntekt, men for noen også at husholdningen samlet allerede har høy inntekt. Ifølge OECD møter mer enn 40 prosent av de som har store sysselsettingsutfordringer minst tre av de nevnte barrierene samtidig.

I et prosjekt gjennomført for Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring) så Fevang m.fl. (2020) nærmere på de ikke-sysselsatte i perioden 1993–2017, og hvor langt unna arbeidsmarkedet disse er.11 Forfatterne peker på at det i denne perioden ser ut til å ha blitt et skarpere skille mellom de som er innenfor og de som er utenfor arbeidsmarkedet. En stadig større andel av de ikke-sysselsatte har aldri vært i arbeid, målt ved at de aldri har tjent mer enn 1 G årlig i sin yrkeskarriere. I tillegg har sannsynligheten for at en ikke-sysselsatt blir sysselsatt det neste året falt gjennom perioden de ser på, særlig for personer som har stått lenge utenfor arbeidslivet. For personer som har vært uten arbeid i minst seks år, har sannsynligheten for å komme tilbake i arbeid blitt halvert fra 1999 til 2012. Det ser altså ut til at det å stå lenge uten arbeid ble en større barriere for mulighetene til å komme i jobb.

Fevang m.fl. (2020) undersøker også hvor følsom sysselsettingen blant ulike grupper av ikke-sysselsatte er for endringer i etterspørselen etter arbeidskraft. De viser at andelen som kommer i jobb varierer med konjunkturene for alle grupper av ikke-sysselsatte, enten de er arbeidsledige, mottar helserelaterte ytelser, er i utdanning eller annet. Utviklingen i etterspørselen etter arbeidskraft er med andre ord viktig, også for de som står utenfor på grunn av helseproblemer, selv om variasjonen er noe mindre for mottakere av arbeidsavklaringspenger enn for ledige. Unntaket er mottakere av uføretrygd, som i svært liten grad kommer tilbake i jobb uansett hvordan arbeidsmarkedet er.

2.2.1 Lav utdanning og manglende kompetanse

Lav utdanning er en barriere mot arbeid. I 2022 var 35 prosent av de med grunnskole som høyeste utdanning i alderen 18–66 år utenfor arbeid eller utdanning, og mottok heller ikke alderspensjon. Tilsvarende andel blant de med videregående opplæring eller universitets- og høyskoleutdanning var henholdsvis 15 og 10 prosent.

For mange innvandrere utgjør svake norskferdigheter en særskilt barriere, både mot arbeidsdeltakelse og deltakelse i eventuelle tiltak, se også avsnitt 2.1.1.

Ifølge Fevang m.fl. (2020) har det blitt et sterkere skille mellom de som har fullført videregående opplæring og de som ikke har det. For både menn og kvinner under 60 år har andelen utenfor arbeid økt blant de som ikke har fullført videregående opplæring. Det kan i noen grad henge sammen med at utdanning i tillegg til å gi kompetanse også fungerer som en sorteringsmekanisme, slik at personer som ikke har fullført videregående opplæring utgjør en mer selektert gruppe enn tidligere. De samme bakenforliggende faktorene gjør det vanskelig både å gjennomføre videregående opplæring og å komme i jobb.

Norske studier, som kontrollerer for andre faktorer, understøtter likevel at gjennomføring av videregående opplæring kan ha en selvstendig betydning.12 Albæk m.fl. (2020) finner at sannsynligheten for ikke å være i arbeid eller under utdanning ved 28 års alder var 12–15 prosentenheter lavere for de med fullført videregående utdanning relativt til de som ikke har fullført.

Institutt for samfunnsforskning (ISF) har med utgangspunkt i PIAAC-undersøkelsen 2011 belyst sammenhengen mellom ferdigheter og arbeidsmarkedssituasjon.13 Analysen viser at forskjellen i sysselsettingssannsynlighet for i utgangspunktet ikke sysselsatte personer med henholdsvis svake og sterke numeriske ferdigheter er 32 prosentenheter. Dårligst ut kommer personer med både dårlig helse og svake ferdigheter.

Forskjellen i sysselsettingsandel mellom de med grunnskole og de med videregående opplæring som høyeste utdanning har økt over tid (NOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæring – Finansiering av livsopphold). Det kan blant annet skyldes at migrasjon, ny teknologi, konkurranse fra globale tjenesteaktører mv. har ført til forskyvninger i næringer og yrker, og dermed høyere krav til utdanning og ny kompetanse. Samtidig kan høy innvandring gi større konkurranse om jobber som krever lite utdanning.

Det ser ut til at kravene til kompetanse i arbeidslivet har økt over tid. Bare siden årtusenskiftet har det vært en kraftig vridning bort fra yrker med kompetansekrav svarende til utdanning på videregående- eller grunnskolenivå og over mot yrker som krever høyere utdanning. Ifølge Barth og Østbakken (2021), som undersøker utviklingen i det norske arbeidsmarkedet de siste 15 årene, har ansatte uten høyere utdanning fått vanskeligere forhold i arbeidsmarkedet. Sysselsettingsandelene har falt og konkurransen fra personer med høyere utdanning har økt.14

Voksne som ikke har fullført grunnskoleopplæring, utgjør en liten gruppe av befolkningen. De aller fleste voksne som er født eller oppvokst i Norge har fullført grunnskolen. Mer enn 90 prosent av personer med mangelfull eller ikke godkjent grunnskoleopplæring er innvandrere, og de fleste har fluktbakgrunn.

637 000 personer mellom 20 og 66 år hadde ifølge SSB ikke studie- eller yrkeskompetanse fra videregående opplæring i 2022. Det høye antallet skyldes ikke bare innvandring eller at den eldre delen av befolkningen ikke fikk samme muligheter til utdanning som vi har i dag, men også at det hvert år er mange som forlater utdanningen uten å ha oppnådd sluttkompetanse. Antallet har likevel gått ned de siste årene. Av de som startet i videregående opplæring i 2016, hadde 31 prosent ikke oppnådd studie- eller yrkeskompetanse på normert tid. To år senere var andelen nede i 19 prosent, ifølge tall fra SSB.

2.2.2 Helseutfordringer

Helseproblemer er en viktig årsak til at personer står utenfor arbeidslivet. Forholdet mellom arbeid og helse er likevel sammensatt. Forskning slår fast at arbeid i mange tilfeller fremmer helse. Wilkie m.fl. (2020) og Cullen m.fl. (2018) viser til at det også gjelder for mennesker med diagnoser som ofte fører til uføretrygd, som muskel- skjelettlidelser, smertetilstander og psykiske helseproblemer.15 Arbeid kan påvirke helsen positivt ved å gi mening, utvikling, struktur på dagen og tilhørighet, samt en bedre økonomi for den enkelte. På den annen side kan krevende arbeidsoppgaver og et dårlig arbeidsmiljø ha negative helsekonsekvenser. Et godt arbeidsmiljø vil virke positivt inn på både helse, motivasjon og sykefravær blant ansatte, men også på produktivitet i virksomheter og kostnader for samfunnet.

Mange av de som står midlertidig eller varig utenfor arbeidsmarkedet, mottar en helserelatert ytelse, jf. avsnitt 2.3.

Det foreligger ingen samlet statistikk eller oversikt over hvilke helseutfordringer som dominerer blant de som står utenfor som følge av problemer med helsen. Problemstillingen kan likevel belyses ved å se nærmere på kjennetegn ved mottakere av ulike offentlige stønader.

Muskel- og skjelettlidelser og psykiske lidelser er de to største diagnosegruppene både blant sykmeldte, blant mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygdede.

Fra 2018 finnes det statistikk over diagnoser kun for uføretrygdede under 30 år. I desember 2020 var det 20 900 unge uføretrygdede i alderen 18–29 år. Av disse var 68 prosent uføretrygdet på grunn av psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser. Blant andre større diagnosegrupper utgjorde sykdommer i nervesystemet og medfødte misdannelser og kromosomavvik hver om lag 10 prosent. Alle andre diagnoser utgjorde om lag 11 prosent. Fra 2000 til 2020 var det en vekst i andelen med psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser på 20 prosentenheter, samtidig gikk andelen ned for de andre diagnosegruppene.

Det har også vært en økning i antall barn og unge som både henvises for, og får hjelp for psykiske lidelser i spesialisthelsetjenesten. Fra 2019 til 2023 økte antallet nye henvisninger til psykisk helsevern for barn og unge med 30 prosent.

Forut for innvilgelse av uføretrygd har de fleste gått gjennom et avklaringsløp og mottatt arbeidsavklaringspenger. Også blant mottakerne av arbeidsavklaringspenger har andelen med en diagnose innenfor psykiske lidelser økt, mens andelen med muskel- og skjelettlidelser har avtatt. Ved utgangen av 2023 hadde over 40 prosent av mottakerne av arbeidsavklaringspenger en diagnose knyttet til psykiske lidelser. Andelen var høyest blant de under 30 år – om lag 70 prosent.

Andelen uføretrygdede i befolkningen under 30 år har doblet seg fra 2013 til 2023. Særlig diagnoser knyttet til psykiske lidelser har økt. Ifølge Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring) indikerer flere studier at det er uklart hvorvidt økningen i psykiske helseplager blant unge kan knyttes til at unge er blitt sykere reelt sett, eller at andre faktorer som økt åpenhet og lavere terskel for å rapportere psykiske lidelser har betydning for økningen. Dagens arbeidsliv stiller høye krav til effektivitet og kompetanse, og mange strever med å komme inn i arbeidslivet.

Befolkningsundersøkelser som Ungdata og Studentenes helse- og trivselsundersøkelse har vist en økning i selvrapporterte psykiske plager hos barn, unge og unge voksne, og særlig for kvinner. Etter koronapandemien har denne utviklingen stabilisert seg i undersøkelsen til Ungdata. Det er behov for å finne ut mer om hvorfor vi ser en økning i rapportering av psykiske plager. Helse- og omsorgsdepartementet har gitt Folkehelseinstituttet i oppdrag å gjennomføre analyser basert på resultatene fra undersøkelsene for å avdekke mulige årsaker til økningen. Regjeringen har også satt ned et utvalg som skal se særskilt på kvinners arbeidshelse, herunder gjøre opp kunnskapsstatus og utrede kvinners vilkår for deltakelse i arbeidslivet. Utvalget skal også vurdere hvilken betydning arbeidsforhold og arbeidsmiljø har for helse gjennom kvinners livsfaser, og vurdere mulige tiltak.

2.2.3 Høye krav til produktivitet og kompetanse

Lønnsdannelsen i Norge er koordinert og følger frontfagsmodellen. Modellen bygger på at en representativ del av konkurranseutsatt industri, frontfaget, forhandler om lønn først. Utfallet fungerer som en norm for lønnsveksten i de forhandlingsområdene som følger etter. Frontfagsmodellen er nylig inngående drøftet i NOU 2023: 30 Utfordringer for lønnsdannelsen og norsk økonomi.

Internasjonale sammenlikninger, som Barth m.fl., viser at når lønnsforhandlingene er koordinerte eller gjennomføres på sentralt nivå, fører det til mindre lønnsforskjeller mellom bedrifter, bransjer og yrkesgrupper.16 Denne mekanismen virker i begge ender av lønnsskalaen, slik at de laveste lønningene blir høyere og de høyeste lønningene lavere, sammenliknet med om forhandlingene ikke var koordinerte eller sentraliserte. Høy grad av koordinering i lønnsdannelsen bidrar dermed til et relativt høyt lønnsgulv. Det fører til høy produktivitet gjennom investering i kompetanseheving og teknologi, høye produktivitetskrav til arbeidstakerne, samt til å allokere arbeidskraft og kapital dit den er mest lønnsom. Det bidrar til at gevinstene kan bli høyere for alle, uavhengig av utdanning og kompetanse.

Figur 2.10 viser at det er relativt små lønnsforskjeller i Norge sammenliknet med andre land. En lønnsstruktur med relativt små lønnsforskjeller kan innebære at de minst produktive jobbene faller bort og de minst lønnsomme bedriftene «presses ut», fordi de ikke har råd til å betale selv de laveste lønningene. Bedrifter med høy produktivitet kan samtidig dra nytte av at de høyeste lønningene er relativt lave. Mer koordinert lønnsdannelse med mindre lønnsforskjeller innebærer også at bedriftene tjener mer på å benytte ny og effektiv teknologi, og det kan bidra til en raskere modernisering i land med små lønnsforskjeller.17

Forstørr bilde

Figuren viser forholdstallet mellom henholdsvis den femte og den første inntektsdesilen, og den niende og første inntektsdesilen. Brutto inntekt. Tall for 2021, og 2020 for Tyskland.

Kilde: OECD

Et høyt nivå på de laveste lønningene vil samtidig stille krav til at arbeidstakernes utdanning, kvalifikasjoner og arbeidsevne skal være på et visst nivå. Det kan gjøre det vanskeligere for utsatte grupper med svake kvalifikasjoner eller lav arbeidsevne å få innpass i arbeidslivet. Teknologisk utvikling der rutineoppgaver overtas av maskiner kombinert med konkurranse fra innvandrere om lavt kvalifiserte jobber, kan føre til at personer med lav arbeidsevne, for eksempel på grunn av svekket helse eller lite utdanning, blir presset ut av arbeidsmarkedet. Kompetansepolitikken, inkludert opplæringstiltakene i den aktive arbeidsmarkedspolitikken og integreringspolitikken, har en viktig oppgave i å motvirke slike mekanismer.

2.3 Personer som står utenfor arbeidslivet

2.3.1 Personer utenfor arbeid og utdanning

Selv om mange er i jobb, er det likevel et stort potensial for økt sysselsetting. Figur 2.11 illustrerer arbeidsmarkedsstatusen i den norske befolkningen i alderen 18–66 år i 2022, ved å fordele personer i grupper etter aktivitet og ytelser. I vedlegg til kapittelet gis tilsvarende illustrasjoner for snevrere aldersgrupper. I 2022 var 77 prosent av befolkningen mellom 18 og 66 år sysselsatt. Av disse var tre av fire kun i jobb, mens resten kombinerte jobb med andre aktiviteter eller ytelser. Personer som ikke er i arbeid, er enten registrert helt ledig eller utenfor arbeidsstyrken. De som er utenfor arbeidsstyrken er hovedsakelig mottakere av helserelaterte ytelser eller er under ordinær utdanning. Det er også en del som er registrert som ukjent, som er personer som verken mottar ytelser fra arbeids- og velferdsforvaltningen eller deltar i ordinær utdanning. De fleste i denne gruppen blir trolig forsørget av ektefelle eller familien for øvrig, men kan også være personer under støtteordninger som gis til hele husholdningen, eller har utvandret uten at de er registrert flyttet i folkeregisteret. De resterende er enten i arbeidsmarkedstiltak, pensjonister eller registrert i andre ordninger.

Forstørr bilde

Sysselsatte i SSBs offisielle statistikk er basert på ILO-definisjoner og omfatter personer som jobber minst én time i referanseuken, selvstendig næringsdrivende, og de som er midlertidig fraværende på grunn av sykdom, ferie, permisjon eller liknende. For personer som er registrert i flere aktiviteter eller ytelser samtidig er status prioritert i følgende rekkefølge (ovenfra og nedover): Sysselsatt, registrert helt arbeidsledig, arbeidsmarkedstiltak mv. (arbeidssøker på tiltak, tiltakspenger, introduksjonsordningen, nedsatt arbeidsevne på tiltak), under ordinær utdanning, mottak av helserelaterte ytelser (personer med sykepenger som har avsluttet et arbeidsforhold, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd), mottak av pensjoner (etterlattepensjon inkl. barnepensjon, privat eller offentlig AFP, supplerende stønad, alderspensjon og pensjoner fra andre enn Arbeids- og velferdsetaten/folketrygden), andre grupper (kontantstøtte, overgangsstønad, økonomisk sosialhjelp, nedsatt arbeidsevne og ikke på tiltak) og ukjent status (herunder personer som forsørges av ektefelle eller familien for øvrig).

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Nedenfor belyses en del trekk ved den delen av befolkningen som står utenfor arbeid og utdanning. Personer som mottar pensjon regnes ikke som utenfor arbeid og utdanning i denne sammenheng, selv om de er utenfor arbeidsstyrken.

I 2022 sto om lag 600 000 personer i alderen 18–66 år utenfor arbeid eller utdanning. Det utgjør om lag 17 prosent av befolkningen i denne aldersgruppen mot 19 prosent i 2015, se figur 2.12. I 2020 økte andelen som følge av koronapandemien, men falt raskt året etter igjen. Fordelingen etter hvilken status de som ikke er i jobb eller utdanning har, viser små endringer over de siste ti årene. Personer som mottar helserelaterte ytelser utgjør om lag halvparten av dem utenfor arbeid og utdanning, og er med det den klart største gruppen.

Forstørr bilde

Figuren inkluderer personer som verken er sysselsatt, under ordinær utdanning eller mottar pensjon. For personer som er aktiv i flere statuser samtidig, synliggjøres den høyest prioriterte statusen. «Mottak av helserelaterte ytelser» omfatter her personer med sykepenger som har avsluttet et arbeidsforhold, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Se ellers prioritering og definisjon av gruppe i figurnote til figur 2.11.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Noen grupper har en større andel utenfor arbeid eller utdanning. Det gjelder blant annet personer i aldersgruppen 60–66 år og kvinner, se figur 2.13. Forskjellen mellom andelen kvinner og menn utenfor er også større i 2022 enn i 2016. Personer med kun grunnskole er klart overrepresentert, se avsnitt 2.2.1. Innvandrere fra landgruppe 3 har over dobbelt så høy sannsynlighet for å være utenfor som den øvrige befolkningen, med henholdsvis 32 prosent mot 15 prosent. Det må ses i sammenheng med at mange innvandrere ikke har den kompetansen som etterspørres i det norske arbeidsmarkedet, og flere har svake norskferdigheter.

Forstørr bilde

Figuren viser personer som verken er sysselsatt, under ordinær utdanning eller mottar pensjon. For personer som er aktiv i flere statuser samtidig, synliggjøres den høyest prioriterte statusen. Se prioritering i figurnote til figur 2.11. Landgruppe 3 består av Europa utenom EU/EFTA og Storbritannia, Afrika, Asia, Amerika utenom USA og Canada, Oseania utenom Australia og New Zealand, polare områder. Andre landgrupper er Norden utenom Norge, EU/EFTA, Storbritannia, USA, Canada, Australia, New Zealand.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Siden 2016 har det vært en nedgang i andelen utenfor arbeid og utdanning for alle gruppene. Spesielt har det vært en betydelig nedgang blant unge og innvandrere fra landgruppe 3.

Hvilken status en person er registrert i, henger i stor grad sammen med hvor lenge man står utenfor arbeid eller utdanning. I 2018 var om lag 560 000 personer registrert som helt arbeidsledig eller utenfor arbeidsstyrken. Av disse var 19 prosent gruppert som registrert helt ledig eller på arbeidsmarkedstiltak mv. og 53 prosent mottok helserelaterte ytelser. Figur 2.14 viser hvor lenge personer i disse to gruppene var utenfor arbeid og utdanning i årene mellom 2018 og 2022.

Forstørr bilde

Se figurnote til figur 2.12.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Av de som er registrert helt ledig eller på arbeidsmarkedstiltak var én av fire utenfor arbeid og utdanning i under ett år. På den andre siden var om lag 28 prosent av de som var registrert som helt ledige og mottaker av arbeidsmarkedstiltak i 2018 utenfor arbeid og utdanning i hele perioden mellom 2018 og 2022. Motstykket til disse statusene er mottakere av helserelaterte ytelser. Av de som mottok helserelaterte ytelser i 2018 var 70 prosent i samme status i hele perioden mellom 2018 og 2022. Dermed kom bare 30 prosent av de på helserelaterte ytelser ut i arbeid eller utdanning minst én gang i denne perioden.

De som er registrert helt arbeidsledige eller på arbeidsmarkedstiltak er nærmere arbeidsmarkedet enn mottakere av helserelaterte ytelser. Det kan skyldes at noen tilstander er mer midlertidige enn andre, for eksempel kan en person på helserelatert ytelse ha en varig helseutfordring. Men det er også indikasjoner på at egenskaper ved selve ytelsen og oppfølgingen av den enkelte mottaker kan ha betydning for om en person blir stående varig utenfor arbeidslivet, se nærmere omtale av dette i kapittel 3.

2.3.2 Nærmere om unge utenfor arbeid og utdanning

Personer i alderen 18–29 år som verken er i arbeid eller utdanning utgjorde om lag 13 prosent eller 107 000 personer i 2022. Det er den laveste andelen Norge har hatt i perioden fra 2016 til 2022, se figur 2.15. Ifølge tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet har andelen unge mellom 20 og 29 år utenfor arbeid og utdanning økt moderat fra 2022 til 2023.

Forstørr bilde

Se figurnote til figur 2.12.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tall fra SSB viser at om lag halvparten av de unge utenfor arbeid og utdanning har ukjent status. Det er blant annet unge som blir forsørget av familie. Én av fire mottar helserelaterte ytelser, en andel som har økt siden 2015.

Andelen unge utenfor arbeid og utdanning øker med alder, særlig for kvinner, noe som trolig har sammenheng med at flere kvinner i slutten av tyveårene er hjemme med barn. Unge innvandrere har om lag dobbelt så stor sannsynlighet for å havne utenfor arbeid og utdanning som ungdom født i Norge. Personer med lav utdanning og dårlig helse er også overrepresentert.

Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) viser internasjonalt sammenliknbare tall for personer utenfor arbeid, utdanning eller opplæring, eller NEET-rater (Not in Employment, Education or Training) for aldersgruppen 15–29 år. Norge har lav NEET-andel sammenliknet med mange andre land, se figur 2.16. Ifølge en studie fra OECD er syv av ti i denne gruppen inaktive i Norge.18 Inaktivitet vil si at de ikke ser etter en jobb, og de er derfor ofte lenger unna arbeidsmarkedet. Til sammenlikning var OECD-gjennomsnittet én av to. Sannsynligheten for å ha helseproblemer er også over ni ganger så høy for unge i NEET-gruppen enn andre unge i Norge. Det var høyere enn OECD- og EU-gjennomsnittet. Det vil si at Norge har en selektert NEET-gruppe, som blant annet har sammenheng med den lave NEET-andelen.

NEET-andelen for Norge i den internasjonale sammenlikningen i figur 2.16 er lavere enn andelen unge utenfor arbeid og utdanning som presenteres i teksten ovenfor. Det skyldes forskjeller i datakilde, definisjoner og aldersgruppe.

Forstørr bilde

Kilde: Eurostat

NORCE publiserte i 2022 en rapport om geografiske forskjeller i andelen unge utenfor arbeid, utdanning og opplæring (NEET).19 For ungdom uten fullført grunnskole har distrikts-kommuner markant lavere NEET-andel enn sentrale. Andelen NEETs som er registrert som «Andre, ikke på tiltak» (dvs. personer som verken deltar på tiltak, mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd, eller er registrert arbeidsledig) er høyest i de mest sentrale kommunene og andelen som er registrert med uføretrygd er høyest i de mindre sentrale kommunene.

2.3.3 Stønadsmottakere

En stor andel av befolkningen vil motta en offentlig stønad på et eller annet tidspunkt i livet. Ved utgangen av 2022 var det totalt rundt 20 prosent av befolkningen i aldersgruppen 18 til 66 år som mottok minst én av ytelsene i figur 2.17. Andelen som mottar en ytelse øker med alder, og ved 64 år mottok 35 prosent minst én av disse ytelsene.

Forstørr bilde

Figuren er justert slik at en person som mottar flere ytelser kun teller én gang. Figuren inkluderer ikke alderspensjon, noe som påvirker antall stønadsmottakere over 62 år.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Nesten ni av ti av de som mottar en ytelse i Norge mottar en helserelatert ytelse, og denne andelen øker med alder. For eksempel mottok 71 prosent av stønadsmottakerne i 20-årene en helserelatert ytelse i 2022, mens det samme gjaldt 96 prosent av stønadsmottakerne i aldersgruppen 60 til 66 år. Uføretrygdede utgjør den største andelen av de på helserelaterte ytelser, mens resten mottar enten arbeidsavklaringspenger eller sykepenger. Ifølge tall fra OECD for 2019 er både sykefraværet og den samlede andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd høyere i Norge enn i sammenliknbare land.

Mottak av en ytelse behøver likevel ikke å bety at man står utenfor arbeidslivet. Mange som mottar en ytelse har tilknytning til arbeidslivet, og kombinerer ytelse med arbeid. For eksempel kombinerte nesten halvparten av alle som var sykmeldte utover arbeidsgiverperioden på 16 dager, arbeid og sykepenger gjennom bruk av gradert sykmelding på ett eller flere tidspunkt i sykepengeperioden i 2022. Blant mottakerne av arbeidsavklaringspenger var nesten én av tre i arbeid på ett eller flere tidspunkt i 2022, mens tilsvarende gjaldt én av fem for de som mottok uføretrygd.

Figur 2.18 viser utviklingen for de ulike stønadene. Økningen i uføretrygd fra 2016 for aldersgruppen 18 til 66 år må ses i sammenheng med nedgangen i mottak av arbeidsavklaringspenger.20 De siste årene har andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger igjen vært økende, mens andelen mottakere av uføretrygd har flatet ut.

Forstørr bilde

Arbeidsavklaringspenger ble innført i 2010 og inkluderer forløperne til ordningen før 2010 (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad). Kvalifiseringsstønad ble innført i 2007. Figuren viser kun tall over bosatte i Norge og er justert for dobbelttellinger. Tall over mottakere av introduksjonsstønaden som er justert for dobbelttellinger er kun tilgjengelige fra 2020.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Antallet stønadsmottakere vil påvirkes av endringer i regelverket for de ulike ytelsene. Eksempelvis må økningen i antall mottakere av arbeidsavklaringspenger de siste årene ses i sammenheng med koronapandemien og regelendringer fra 1. juli 2022. Disse regelendringene innebærer at det er lettere enn før å fortsette med arbeidsavklaringspenger når den maksimale varigheten nås, enten ved at man får unntak fra den generelle maksimale varigheten, eller ved at man får innvilget en ny periode med arbeidsavklaringspenger siden karensåret er fjernet.

Det er en nær sammenheng mellom utviklingen i de ulike helserelaterte ytelsene. De fleste sykmeldte vender tilbake til arbeid etter relativt kort tid. Ved mer langvarige helseutfordringer går mange over til arbeidsavklaringspenger etter ett år, for deretter å gå over på uføretrygd hvis det viser seg at inntektsevnen er varig nedsatt. Tall fra Arbeids- og velferdsetaten viser at blant helt nye mottakere av arbeidsavklaringspenger i 2023 var det rundt 70 prosent som var registrert med sykepenger i forkant. Videre hadde 77 prosent av de nye uføretrygdede i 2023 en periode som mottaker av arbeidsavklaringspenger før de fikk innvilget uføretrygd.

Andelen uføretrygdede i befolkningen i aldersgruppen fra 18 til 29 år har blitt doblet de siste ti årene, fra 1,3 prosent i 2013 til 2,6 prosent i 2023. Det kan imidlertid se ut til at økningen har bremset opp. Andelen unge uføretrygdede i 2023 var lik som i de to foregående årene. Samtidig har andelen unge mottakere av arbeidsavklaringspenger økt fra 3,2 prosent i 2021 til 3,5 prosent i 2023.

Selv om andelen uføretrygdede er lavere blant unge enn i den eldre delen av befolkningen, er det alvorlig at mange unge er uføre. Denne gruppen har mange år foran seg og i utgangspunktet dårlige utsikter til arbeid. Av samme grunn er det viktig å følge med på unge mottakere av arbeidsavklaringspenger, siden en stor andel av disse senere går over til uføretrygd. Bragstad (2023) viser at blant personer i alderen fra 20 til 29 år som startet et forløp med arbeidsavklaringspenger i 2012, var sannsynligheten for uføretrygd ti år etter 35–40 prosent.21

2.3.4 Personer med nedsatt arbeidsevne

Personer med nedsatt arbeidsevne omfatter alle som har fått en arbeidsevnevurdering som konkluderer med et betydelig behov for innsats for at personen skal komme i jobb, uavhengig av hva slags ytelse de har krav på fra arbeids- og velferdsforvaltningen. De fleste som har fått vedtak om uføretrygd eller sykepenger vil ikke falle inn under denne definisjonen.

I 2023 var det i gjennomsnitt over 212 000 personer som var registrert med nedsatt arbeidsevne i Arbeids- og velferdsetaten, tilsvarende 6,1 prosent av befolkningen fra 18 til 66 år. Andelen falt fram til 2019 og har deretter steget, se figur 2.19. Utviklingen i antall personer registrert med nedsatt arbeidsevne viser at nivået ikke har fulgt de økonomiske konjunkturene i like sterk grad som sysselsettingen og ledighetsutviklingen de siste tolv årene. Det tyder på at gruppen i større grad er påvirket av andre forhold.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Rundt to tredeler av de med nedsatt arbeidsevne mottar arbeidsavklaringspenger. Utviklingen i personer registrert med nedsatt arbeidsevne følger derfor i stor grad samme mønster som utviklingen i mottakere av arbeidsavklaringspenger, se avsnitt 2.3.3.

Det er flere kvinner enn menn som er registrert med nedsatt arbeidsevne, og litt over 20 prosent er under 30 år. Denne andelen har holdt seg forholdsvis stabil de siste årene. Som for de helt ledige utgjør innvandrere fra land utenfor EØS-området mv.22 en økende andel blant de med nedsatt arbeidsevne. I 2022 utgjorde gruppen nesten én femdel av personene, en økning på 7 prosentenheter fra 2012.

En betydelig andel personer med nedsatt arbeidsevne har ikke fullført videregående skole. Personer som ikke har fullført utdanning utover grunnskolen har ofte vanskeligheter med å få en stabil tilknytning til arbeidslivet. Tall fra SSB for 2022 viser at 43 prosent av personene med nedsatt arbeidsevne hadde grunnskole som høyeste utdanningsnivå, mot 20 prosent for hele befolkningen. Rundt én tredel av personene med nedsatt arbeidsevne har videregående skole som høyeste utdanningsnivå.

2.4 Oppsummering

Det norske samfunnet står overfor store utfordringer som følge av en aldrende befolkning. Framover vil befolkningen bli eldre, og andelen i yrkesaktiv alder vil avta. Samtidig vil behovet for arbeidskraft, blant annet innenfor helse og omsorg, bli større, og det er nødvendig å øke deltakelsen i arbeidslivet.

Teknologi som erstatter menneskelig arbeidskraft, kan frigjøre ressurser som kan påta seg andre arbeidsoppgaver. Men det vil ikke alene løse utfordringene. På lang sikt kan økte fødselstall gi en yngre befolkning, og bedre balansen mellom tilgang på og etterspørsel etter arbeidskraft. Innvandring kan gi økt tilgang på arbeidskraft på kort sikt, men det forutsetter at de kommer og forblir i arbeid. Innvandrere vil dessuten også bli eldre. Utfordringen med økt knapphet på arbeidskraft må derfor først og fremst løses ved at en større andel av befolkningen kommer i arbeid, eller jobber flere timer.

Norge har relativt høy sysselsettingsandel i internasjonal sammenheng, men lav gjennomsnittlig arbeidstid blant de sysselsatte. Sysselsettingsutviklingen gjennom mange år har likevel vært bedre i land det er naturlig å sammenlikne oss med, og «forspranget» Norge hadde er i stor grad hentet inn.

Norge skiller seg fra andre land med lav arbeidsledighet, men med mange mottakere av helserelaterte ytelser. En høy andel av befolkningen mottar uføretrygd, og de blir erfaringsmessig i stor grad stående varig utenfor arbeidslivet. Mye av potensialet for økt sysselsetting i Norge ligger derfor i å inkludere flere av de med helseutfordringer i arbeidslivet, og redusere innstrømmingen til uføretrygd. Det er også et potensial for å øke sysselsettingen i eldre aldersgrupper, men ikke minst blant de unge som kan ha mange år i yrkeslivet foran seg. I tillegg ligger det et arbeidskraftpotensial i at flere går fra å jobbe deltid til å jobbe heltid.

Årsakene til at personer er utenfor arbeid og utdanning er sammensatte, og enkelte grupper er overrepresentert. Personer med svak kompetanse, personer med helseutfordringer og innvandrere har klart svakere tilknytning til arbeidslivet enn befolkningen ellers. Mange står overfor flere samtidige barrierer. Kompetanse og utdanning er blitt en stadig viktigere forutsetning for å lykkes i arbeidslivet. Helseproblemer er også en viktig årsak til at folk står utenfor arbeidslivet fullt eller delvis. Av de som er utenfor arbeid og utdanning utgjør personer som mottar helserelaterte ytelser den klart største gruppen. Muskel- og skjelettlidelser og psykiske lidelser er de to vanligste diagnosene. En lønnsstruktur med små lønnsforskjeller og et høyt nivå på de laveste lønningene sammenliknet med andre land, øker kravene til kvalifikasjoner og arbeidsevne.