3 Mål og strategier i arbeidsmarkedspolitikken

Regjeringen har som mål at sysselsettingsandelen i Norge i 2030 skal være 82 prosent av befolkningen i alderen 20–64 år. I 2035 skal sysselsettingen øke til 83 prosent for samme aldersgruppe, se kapittel 1 og Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024.

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Veksten i antall personer i yrkesaktiv alder (20–66 år) ventes å stanse opp, samtidig som det vil bli flere eldre. Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder ventes dermed å falle. Flere eldre vil også gi økt behov for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren. Uten at det samlede arbeidstilbudet øker, vil det bli større kamp om arbeidskraften. Det kan redusere den samlede verdiskapingen, og nødvendige velferdstjenester kan mangle arbeidskraft.

Det er forholdsvis høy sysselsetting, gode velferdsordninger, høy tillit og høy levestandard i Norge. Dette er et resultat av og et kjennetegn ved det som omtales som den norske modellen. Skal modellen bestå i møtet med demografiske endringer og megatrender som globalisering, teknologiske endringer og det grønne skiftet, må de ulike elementene i den norske modellen utvikles og tilpasses for at de gode resultatene kan opprettholdes over tid. Å lykkes med arbeidslinja slik at de som kan og vil jobbe får sjansen til det, er viktigere enn noen gang.

Kapittel 3 beskriver hva regjeringen legger i arbeidslinja og hvordan en aktiv arbeidsmarkedspolitikk er en sentral del av den. Videre beskriver kapittelet hvilke funksjoner arbeidsmarkedspolitikken har og hvordan de har endret seg over tid. Kapittelet trekker fram hvordan arbeidsmarkedspolitikken fungerer og hvorfor den er viktig. De ulike virkemidlene i arbeidsmarkedspolitikken blir presentert i kapittelet, men drøftes mer utfyllende i kapitlene 4–7.

3.1 Arbeidslinja

Arbeidslinja ligger til grunn for regjeringens politikk. Den skal sikre at flest mulig deltar i arbeidslivet. Arbeidslinjas grunnlag ligger i den betydningen arbeid har for den enkelte og for samfunnet. Å være i inntektsgivende arbeid gir for de fleste en betydelig velferdsgevinst sammenliknet med alternative kilder til livsopphold og tidsbruk. Arbeid gir inntekt og mulighet til selvforsørgelse. I tillegg vil de fleste oppleve at ved å arbeide utvikles egne evner og at arbeidsplassen er en viktig sosial arena.

Arbeid er det viktigste virkemiddelet mot fattigdom. Det er en nær sammenheng mellom det å stå utenfor arbeidslivet over flere år, og det å ha vedvarende lavinntekt. I en rapport fra Statistisk sentralbyrå er det vist at 33 prosent av alle i alderen 20–65 år som ikke selv var yrkestilknyttet i treårsperioden 2018–2020, hadde vedvarende lavinntekt.1 På den annen side var det knapt noen av dem som hadde vært yrkesaktive i hvert av årene som var i gruppen med vedvarende lavinntekt. Regjeringen satte våren 2023 ned et lavlønnsutvalg for å vurdere omfang og utvikling av lavlønn i Norge. Utvalgets rapport NOU 2024: 11 Lavlønn i Norge ble avgitt i juni 2024.

Noen har helsemessige problemer som gjør at det er vanskelig å delta i arbeidslivet på ordinære vilkår. For de fleste vil en periode utenfor det ordinære arbeidslivet på grunn av helseproblemer være midlertidig, men for andre setter helsen en langvarig eller permanent begrensning i muligheten for ordinært arbeid. Mens det for noen tiår siden var en allmenn oppfatning at sykdom ikke er forenlig med arbeid, og derfor skulle behandles med hvile, viser nyere forskning at arbeid og aktivitet i mange tilfeller er helsebringende. Det gjelder særlig for personer med de diagnosene som dominerer i trygdestatistikken, som muskel- og skjelettsykdommer og psykiske lidelser.

I beregninger av Norges nasjonalformue anslås det at verdien av den menneskelige kapitalen utgjør om lag to tredeler av formuen. Til sammenlikning utgjør finanskapitalen, som i hovedsak består av Statens pensjonsfond utland, om lag 15 prosent. Det viser hvor viktig det er å kunne utnytte arbeidskraftressursene i befolkningen. Nivået på arbeidsinnsatsen per innbygger framover vil derfor ha avgjørende betydning for den samlede verdiskapingen og derav evnen til å opprettholde velferdsstaten slik vi kjenner den i dag. Skal vi oppnå det, må det investeres mer i arbeidskraften. Regjeringen vil derfor trappe opp innsatsen for å bidra til at vi får flere i arbeid.

Arbeidslinja har ligget til grunn for arbeids- og velferdspolitikken gjennom flere tiår.2 Virkemidler og velferdsordninger – enkeltvis og samlet – utformes, dimensjoneres og tilrettelegges slik at de støtter opp under målet om arbeid til alle. Sentralt står:

• At det føres en økonomisk politikk som bidrar til høy sysselsetting.

• At det føres en aktiv politikk for inkludering av flere i arbeidslivet.

• At arbeidslivet legger forholdene til rette for at folk kan stå i arbeid.

• At det skal lønne seg å jobbe.

Den økonomiske utviklingen har stor betydning for muligheten til å komme i jobb, og påvirker også tilbudet av arbeidskraft. Erfaringsmessig svinger sysselsettingen med konjunkturene. Videre har befolkningens utdanning, kompetanse og helse stor betydning for hvor mange som kan og vil jobbe. Faktorer knyttet til familie og oppvekst påvirker både folks utdanning og senere deltakelse i arbeidslivet.

Regjeringen har igangsatt et målrettet samfunnsoppdrag om inkludering av barn og unge i utdanning, arbeids- og samfunnsliv. Det er et samarbeid mellom Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. I dette arbeidet skal forskning kobles sammen med andre virkemidler for å finne nye grep og langsiktige mål for å forhindre utenforskap. Samfunnsoppdraget vil inngå i arbeidet med en stortingsmelding om sosial utjevning og mobilitet som regjeringen vil fremme i 2025.

For å oppnå høy sysselsetting er det viktig å legge til rette for at folk kan stå lenge i jobb. Kapittel 2 viser at sysselsettingsandelen faller for hvert år etter passerte 60 år. I 2023 var sysselsettingsandelen over 70 prosent for 60-åringene, mens den synker til under 20 prosent for 70-åringene. Bedrifter og virksomheter har et særlig ansvar for å holde på arbeidskraften og hindre utstøting gjennom å sørge for et godt arbeidsmiljø, forebygging av slitasje og helseskader, tilrettelegging på arbeidsplassen og sørge for nødvendig kompetanseheving av arbeidstakerne. Slike forhold er viktige for seniorers muligheter til å kunne stå lengre i arbeid, og bidrar også til å skape gode, trygge og lønnsomme arbeidsplasser for alle. Det offentlige må bidra med gode rammebetingelser som understøtter arbeidsgiveransvaret, og tiltak for at færre forlater arbeidsmarkedet for tidlig.

Det skal lønne seg å arbeide, men samtidig skal vi ha gode inntektssikringsordninger for dem som ikke kan eller får jobbe. Ordningene skal være midlertidige for dem som kan komme (tilbake) i arbeid, og mer varige for dem som av helsemessige grunner heller ikke kan jobbe på lengre sikt. Det er viktig at ordningene utformes på en slik måte at midlertidige problemer ikke utvikler seg til å bli varige. Systemet må ikke skape feller, hvor kombinasjon av ytelser, tilleggsytelser og skatt gjør at det blir for lite lønnsomt å jobbe. I utformingen av velferdsytelser må slike hensyn balanseres. På lengre sikt vil det nesten alltid lønne seg for den enkelte å jobbe, siden deltakelse i arbeidslivet gir mulighet for en bedre inntektsutvikling gjennom ansiennitetsopprykk eller karriereutvikling, samt opptjening til pensjon.

Arbeidsmarkedspolitikkens rolle i en forsterket arbeidslinje

Mange politikkområder må virke sammen med og utfylle arbeidsmarkedspolitikken dersom arbeidslinja skal realiseres. Samvirket mellom arbeidsmarkedspolitikken og andre politikkområder er nærmere omtalt i avsnitt 3.2 nedenfor.

Arbeidsmarkedspolitikken gir et viktig bidrag til høy yrkesdeltakelse gjennom å styrke utsatte gruppers kompetanse, arbeidsevne og jobbmuligheter. Det norske arbeidslivet stiller høye krav til produktivitet og arbeidsevne, og personer med svake kvalifikasjoner eller helseutfordringer kan ha problemer med å få innpass i arbeidslivet. Arbeidsrettet oppfølging og aktive arbeidsmarkedstiltak styrker utsatte gruppers muligheter til å komme i jobb.

Regjeringen vil forsterke arbeidslinja gjennom å føre en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Kompetanse skal vektlegges i større grad som en viktig del av arbeidsmarkedspolitikken. Noen har sammensatte problemer, og samarbeid mellom utdannings-, helse- og arbeidsmarkedssektoren er nødvendig. I tillegg virker integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken sammen for å inkludere flere innvandrere i arbeidslivet. Samarbeidet på tvers av sektorene må derfor styrkes i en forsterket arbeidslinje.

Arbeidslivet må ikke bare ha rom for å hindre utstøting av dem som allerede er i jobb, men også bidra i inkluderingen av dem som står utenfor, slik at flere får jobbe. Arbeidsmarkedspolitikken kan bidra med oppfølging og tiltak også rettet mot arbeidsgivere, for å avlaste og styrke deres evne til å inkludere. I tillegg er arbeidslivet en viktig arena for gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak. Forskning og erfaring tilsier at de tiltakene som likner mest på ordinær ansettelse ofte har best effekt. Arbeidsmarkedsmyndighetene og bedriftene må derfor spille på lag i inkluderingsarbeidet. Betydningen av ordinært arbeidsliv som en sentral tiltaksarena bør styrkes, og offentlig sektor bør få en framtredende rolle i inkluderingsarbeidet.

Folketrygden bidrar med nødvendig og viktig inntektssikring til dem som står midlertidig utenfor arbeidslivet gjennom dagpenger ved mangel på arbeid eller gjennom sykepenger, arbeidsavklaringspenger og, for dem som står varig utenfor arbeidslivet, uføretrygd. Det kan, i hvert fall på kort sikt, være en konflikt mellom målet om god inntektssikring og gode arbeidsinsentiver. Men gode inntektssikringsordninger kan også understøtte arbeidslinja i en tid med store omstillinger, både gjennom insentiver, innhold og krav som fremmer aktivitet og overgang til arbeid, og ved at inntektssikringsordningene gjør det mulig å kombinere deltakelse i arbeidslivet med midlertidig fravær, når fraværet er ufrivillig. Utformingen av politikken må avveie slike hensyn.

3.2 Arbeidsmarkedspolitikken i en bredere sammenheng

Den norske modellen handler om hvordan økonomisk politikk, inntektspolitikk, lønnsdannelse, arbeidsmarkedspolitikk og offentlig velferd spiller sammen, og hvordan dette samspillet gjennom ulike mekanismer har bidratt til høy sysselsetting, god økonomisk utvikling, høy levestandard og små inntektsforskjeller. I NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring (Sysselsettingsutvalget) ble kjennetegn ved og utfordringer for den norske modellen diskutert. Sysselsettingsutvalget pekte på at modellen bygger på trepartssamarbeid og generell høy tillit i samfunnet, spesielt mellom aktørene i modellen. Systemet for lønnsdannelse, inkludert institusjonene rundt lønnsdannelsen, er en sentral del av modellen.

Lønnsdannelsen med frontfagsmodellen skal bidra til å sikre god konkurranseevne og høy sysselsetting. Hvordan frontfagsmodellen skal praktiseres for å møte nye utfordringer i norsk økonomi framover er nylig drøftet i NOU 2023: 30 Utfordringer for lønnsdannelsen og norsk økonomi (Frontfagsmodellutvalget). Utvalget beskriver hvordan det er en nær sammenheng mellom finanspolitikken, pengepolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet. Politikkområdene har til dels ulike ansvarsområder og forskjellige virkemidler, med et overlappende mål om å stabilisere økonomien og opprettholde høy sysselsetting. Gjennom det inntektspolitiske samarbeidet har partene i arbeidslivet og myndighetene et hovedmål om å koordinere lønnsdannelsen for å legge til rette for varig høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og liten inntektsulikhet.

Lav etterspørsel i økonomien kan forårsake at ledigheten blir varig høyere (hysterese) og ha langvarige negative konsekvenser for sysselsettingen. Slik spiller den økonomiske politikken en rolle for sysselsettingen, også på lengre sikt. Derfor er det overordnede målet for den økonomiske politikken full sysselsetting.

Lønnsdannelsen samspiller med den økonomiske politikken for å oppnå høy sysselsetting. Frontfagsmodellutvalget skriver at «[m]ed et godt samspill i den økonomiske politikken og en koordinert lønnsdannelse vil arbeidsmarkedet kunne tåle et høyere sysselsettingsnivå uten at det bidrar til varig høy lønn- og prisvekst.»

Lønnsdanningsmodellen gir høye effektive minstelønninger som bidrar til at bedrifter med lav produktivitet nedlegges, og at det er de bedriftene som kan bære lønnsnivået som består. Et høyt nivå på de laveste lønningene vil samtidig stille krav til at arbeidstakernes kvalifikasjoner og arbeidsevne skal være på et visst nivå. Det kan gjøre det vanskeligere for personer med svake kvalifikasjoner eller liten arbeidsevne å få innpass i arbeidslivet, fordi terskelen kan bli for høy når kravet til produktivitet er høyt. En teknologisk utvikling som automatiserer bort rutinemessige oppgaver, og med konkurranse om jobbene fra arbeidsinnvandrere fra andre EØS-land, kan ytterligere bidra til å redusere jobbmulighetene for denne gruppen. En samfunnsmodell med høye produktivitetskrav og høy omstillingstakt må derfor kombineres med en politikk som bidrar til at flere styrker sin arbeidsevne og kvalifiseres til arbeid. Arbeidsmarkedspolitikken har sammen med kompetansepolitikken og integreringspolitikken, en viktig oppgave for at så få som mulig støtes ut av arbeidslivet.

Universelle inntektssikringsordninger gir et økonomisk sikkerhetsnett for dem som faller ut ved omstillinger. Velferdsordningene bygger derfor opp under et arbeidsliv med høy omstillingstakt og høy produktivitet. En aktiv arbeidsmarkedspolitikk skal gi den bistanden som trengs for at de som faller ut skal få et nytt fotfeste i arbeidslivet.

Lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet, med institusjoner som regjeringens kontaktutvalg og Teknisk beregningsutvalg for inntektsoppgjørene, er det sentrale utgangspunktet for trepartssamarbeidet. Andre eksempler på områder med et etablert trepartssamarbeid er intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen), bransjeprogram, samarbeid mot arbeidslivskriminalitet og Kompetansepolitisk råd.

Trepartsdialog er sentralt for å forstå hverandres partsinteresser og for å utvikle en felles forståelse av utfordringer og løsningsalternativer. På pensjons- og arbeidsområdet er Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd (ALPR) en arena for å utveksle informasjon og å drøfte relevante politikkutfordringer. Ved å ha en etablert møteplass kan trepartssamarbeidet på sentralt nivå raskt mobiliseres hvis nødvendig. Det var tilfellet under koronapandemien, da ALPR spilte en sentral rolle som samarbeidsorgan mellom myndigheter og arbeidslivets parter, med hyppige møter. I den første fasen var det avgjørende å etablere en felles forståelse av hvordan tiltakene mot smittespredning virket på økonomien og arbeidslivet, og hurtig utforme hjelpepakker for å dempe de negative effektene. Samarbeidet bidro til avklaring, konsensus og oppslutning om politikken, noe som også førte til redusert usikkerhet for virksomhetene og de permitterte og arbeidsledige.

Fundamentet for trepartssamarbeidet ligger i samarbeidet som foregår i den enkelte virksomhet, i bransjene og på nasjonalt nivå mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene. Sentrale elementer er tariffavtalene og regelverket om medbestemmelse på arbeidsplassen, som er forankret i hovedavtalene mellom organisasjonene. I enkelte tilfeller legger de sentrale tariffparter opp til at partene lokalt må finne løsningen. To-partssamarbeidet på virksomhetsnivå har gitt grunnlag for en kultur for samarbeid om utvikling, der innovasjon og omstilling skjer i nær dialog mellom ledelse, tillitsvalgte og ansatte. Dette er en helt sentral del av det tillitsbaserte samarbeidet og et grunnleggende trekk ved norsk arbeidsliv. Partssamarbeidet har lange tradisjoner og gir viktig merverdi innenfor arbeidsmiljøområdet.

Samspill med andre politikkområder

Arbeidsmarkedspolitikken må som nevnt over, virke sammen med andre politikkområder for å realisere arbeidslinja.

Den økonomiske politikken skal bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting. Ved normale konjunktursvingninger kan pengepolitikken reagere raskest i stabiliseringen av økonomien, mens renten virker langsomt. I lavkonjunktur kan derfor også finanspolitikken brukes til å øke etterspørselen, og tilsvarende til å dempe etterspørselen i høykonjunktur. Det er betydelig handlingsrom i finanspolitikken i Norge, og erfaringene med bruk av både pengepolitiske og finanspolitiske tiltak ved større økonomiske tilbakeslag er gode.

De ulike politikkområdene må spille sammen for å oppnå høy sysselsetting. Den koordinerte lønnsdannelsen spiller en avgjørende rolle for at høy etterspørsel ikke slår ut i varig høy lønns- og prisvekst. Høy etterspørsel etter arbeidskraft må motsvares av god tilgang på arbeidskraft som bedrifter og virksomheter etterspør. Og tilsvarende må god tilgang på arbeidskraft møtes med tilsvarende etterspørsel. En slik balanse forutsetter et godt samspill mellom den økonomiske politikken og de delene av strukturpolitikken som sørger for god tilgang på kompetent arbeidskraft. Her er kompetansepolitikken sentral.

Kompetansepolitikkens formål er å møte samfunnets behov for kompetanse. Den er avgjørende i en situasjon med økende knapphet på arbeidskraft. I kompetansepolitikken møtes utdanningspolitikk, arbeidsmarkedspolitikk, integreringspolitikk og øvrig sektorpolitikk i et felles mål om å skape balanse mellom tilbud om og etterspørsel etter kompetent arbeidskraft.

Utdanning er i stor grad et fellesgode, noe som er et viktig grunnlag både for deltakelse i arbeidslivet og små lønnsforskjeller. Utdanning og opplæring bidrar til at arbeidstakere kan møte de høye produktivitetskravene som følger av små lønnsforskjeller, og som arbeidslivet trenger. Statens lånekasse for utdanning sikrer midler til livsopphold og bred tilgang til opplæring og utdanning, og gunstige vilkår for tilbakebetaling av lån.

Barns oppvekstvilkår og bakgrunn betyr mye for deres muligheter i livet og arbeidslivet, og forskjellene kan vise seg tidlig. Forskning viser et stort potensial for å redusere sosial ulikhet gjennom barnehagetilbudet, og at gode barnehager kan kompensere for mindre gode hjemmeforhold.3 Siden begynnelsen av 2000-tallet har tidlig innsats vært et viktig prinsipp i barnehage og skole, spesielt forstått som at problemer og vansker skal fanges opp og følges opp så tidlig som mulig.

Integreringspolitikken skal sørge for at flyktninger og andre innvandrere tilegner seg kompetanse som er nødvendig for å kunne klare seg i det norske samfunnet og bli godt integrert. Siden begynnelsen av 2022 har over 70 500 ukrainere blitt bosatt i Norge. Sentralt for integreringen er det å beherske norsk språk. En god integrering vil forenkle hverdagen for dem som har kommet til landet, midlertidig eller permanent. For dem som blir værende, vil foreldrenes integrering styrke neste generasjons muligheter for deltakelse i det norske samfunnet. At mange flyktninger kommer på en gang, som det har gjort siden Russlands fullskalakrig mot Ukraina, kan utfordre arbeidsmarkedets absorberingsevne. Da blir integreringspolitikken særlig viktig. Det er viktig at flest mulig av innvandrerne settes i stand til å komme i arbeid, både for å kunne forsørge seg selv, og fordi arbeidslivet er en viktig integreringsarena. Regjeringen har lagt fram en stortingsmelding om integreringspolitikken, Meld. St. 17 (2023–2024) Om integreringspolitikken: Stille krav og stille opp. Der presenteres regjeringens helhetlige politikk for integrering, hvor hovedmålet er å få flere i arbeid, bygge sterke felleskap og gode fellesarenaer, fremme likestilling og bekjempe negativ sosial kontroll.

Utdanningspolitikken kan sammen med arbeidsmarkeds- og integreringspolitikken bidra til et mer balansert arbeidsmarked. Uten en vellykket utdannings- og integreringspolitikk vil flere stå utenfor arbeidslivet og arbeidsmarkedspolitikken vil få et større ansvar.

Målet med regjeringens helse- og omsorgspolitikk er å skape et helsefremmende samfunn, forebygge sykdom og sikre en desentralisert helse- og omsorgstjeneste som yter gode, trygge og likeverdige tjenester i hele landet. Forebyggende helsearbeid er viktig for en god folkehelse. Det fremmer helse, trivsel og arbeidsevne. En sterk offentlig helsetjeneste, styrt og finansiert av fellesskapet, er avgjørende for å redusere sosiale og geografiske forskjeller og for å hindre en todeling av helsetjenesten. Videre er innsatsen innen folkehelse og forebyggende helsetjenester viktig for å fremme livskvalitet, gode levevaner og helse gjennom livsløpet for befolkningen.

Det er også nødvendig med et godt samspill mellom arbeidsmarkedspolitikken og virkemidler og tiltak som har mål å bidra til å forebygge og løse sosial problemer, da disse kan utgjøre en barriere mot arbeid for flere.

Det er nødvendig med et tett samspill mellom helse-, utdannings- og arbeidsmarkedspolitikk. Arbeidsmarkedet er avhengig av arbeidskraft med god arbeidsevne. Helsepolitikk bidrar til at befolkningen har arbeidsevne som er nødvendig for å møte de høye produktivitetskravene i arbeidslivet. Samtidig fremmer arbeid og aktivitet helsen. Helsetjenestetilbud som diagnostisering, behandling, oppfølging og rehabilitering, kan i kombinasjon med arbeidsrettede tiltak hjelpe personer med helseutfordringer tilbake i arbeid. Regjeringen vil styrke det strategiske samarbeidet mellom arbeidsmiljø- og helsemyndighetene. Det er nærmere omtalt i Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjeller. Av Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 – Vår felles helsetjeneste framgår det at regjeringen vil inkludere flere med helseutfordringer i arbeid, styrke arbeidsrettet rehabilitering og bidra til et bedre arbeidsmiljø. Offentlig finansierte helse- og utdanningstjenester bidrar også til en jevnere fordeling og sosial mobilitet.

Næringspolitikkens overordnede mål er størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi, noe som innebærer at all næringsvirksomhet skal være sosialt, miljømessig og økonomisk bærekraftig, og ikke gå ut over jordas tåleevne. Det forutsetter god tilgang på arbeidskraft og høy sysselsetting. Regjeringen vil legge til rette for at det skapes lønnsomme jobber over hele landet, styrke investeringene i fastlandsøkonomien, øke norsk eksport utenom olje og gass og kutte Norges klimagassutslipp.

Omstillingsevnen er avgjørende for verdiskapingen. Næringspolitikkens oppgave er ikke å styre ressursene, men å legge til rette for lønnsomme bedrifter og arbeidsplasser. Nye bedrifter skal etableres og vokse, mens eksisterende arbeidsplasser og virksomheter må omstille seg i tråd med kravene som vil stilles i et lavutslippssamfunn. Vi skal også ta vare på kompetansen som finnes i norsk arbeidsliv og i norske virksomheter. I denne sammenhengen har næringspolitikken en viktig oppgave i å legge til rette for gode samlede rammevilkår for bærekraftig verdiskaping, som belønner utslippskutt, og som gjør næringslivet i stand til å gripe de mulighetene som finnes i den grønne omstillingen.

Innvandringspolitikken skal sikre en kontrollert innvandring. Arbeidsinnvandring kan være et viktig supplement til å dekke behov for arbeidskraft, i alle fall på kort sikt, se kapittel 2. Hovedstrategien er likevel å mobilisere innenlandske ressurser, i tråd med målene for arbeidsmarkedspolitikken. Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i et felles europeisk arbeidsmarked. Det gir tilgang til et felles arbeidsmarked som er mange ganger større enn vårt eget. Arbeidsgivere skal først og fremst rekruttere innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra EØS. I tillegg er det blant annet lagt til rette for at arbeidsgivere kan rekruttere nødvendig fagkompetanse fra tredjeland, men denne innvandringen er behovsstyrt og kontrollert. Arbeidsinnvandrere fra tredjeland skal ikke fortrenge innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra EØS.

Distrikts- og regionalpolitikken skal sørge for at folk skal kunne bo, arbeide og leve gode liv i hele Norge. Små arbeidsmarkeder kan gi færre lokale valgmuligheter for arbeidssøkere, samtidig som det kan være vanskeligere for virksomheter å rekruttere relevant arbeidskraft. Regjeringen har lagt fram en stortingsmelding om distrikts- og regionalpolitikken Meld. St. 27 (2022–2023) Eit godt liv i heile Noreg – distriktspolitikk for framtida.

Boligpolitikken skal bidra til at folk skal kunne bo i egnet bolig, i hele landet. Forskning viser at boforhold påvirker en persons utfall når det gjelder utdanning, arbeidsmarkedstilknytning og helse.4 En aktiv boligpolitikk er viktig for å motvirke uheldige utslag for utsatte grupper. I mars 2024 la regjeringen fram Meld. St. 13 (2023–2024) Bustadmeldinga – Ein heilskapleg bustadpolitikk for heile landet. For å nå målene i meldingen varsler regjeringen blant annet tiltak for å styrke kommunenes helhetlige boligpolitiske rolle og å gjenreise og fornye Husbanken.

For å oppnå høyere sysselsetting må de nevnte politikkområdene virke sammen og strukturelle tiltak vurderes.

3.3 Virkemidlene i arbeidsmarkeds- politikken og utviklingen av disse

Målet med arbeidsmarkedspolitikken er å skape et velfungerende arbeidsmarked med høy sysselsetting. Et velfungerende arbeidsmarked understøtter omstillinger i næringslivet gjennom høy mobilitet og god tilgang på arbeidskraft med relevant kompetanse. Det bidrar også til lav ledighet og til å få personer som står utenfor inn i arbeidslivet, blant annet de som har nedsatt arbeidsevne.

Ovenfor er det beskrevet hvordan arbeidsmarkedspolitikken samspiller med andre politikkområder. Nedenfor vil innholdet og virkemidlene i arbeidsmarkedspolitikken bli beskrevet. Virkemidlene i arbeidsmarkedspolitikken er å:

• Gi informasjon om ledige stillinger og ledige personer, slik at arbeidsgivere og arbeidstakere lett kan finne hverandre.

• Formidle arbeidskraft og gi rekrutteringsbistand ved å koble arbeidsgivere og arbeidssøkere.

• Gi arbeidsrettet oppfølging og arbeidsmarkedstiltak som styrker jobbmulighetene for de som trenger det og kvalifiserer flere til arbeid.

• Bedre arbeidsgivers mulighet til å inkludere.

• Gi ytelser til ledige og personer med nedsatt arbeidsevne, som samtidig kan understøtte arbeid og aktivitet.

Arbeidsmarkedspolitikkens formidlingsfunksjon

Arbeidsmarkedet er dynamisk og kjennetegnet ved at virksomheter starter opp og legges ned, at virksomheter omstruktureres og stiller nye krav til de ansatte, og at personer ønsker å bytte jobb. I tillegg kommer unge inn på arbeidsmarkedet og eldre forlater det. I sum gir dette store bevegelser i arbeidsmarkedet. Kapittel 6 viser at det i 2023 ble lagt ned og opprettet om lag 300 000 stillinger og at om lag 800 000 personer sluttet eller begynte i en stilling. De fleste av disse bevegelsene i arbeidsmarkedet skjer ved at arbeidssøkere og arbeidsgivere finner hverandre uten at en tredjepart hjelper med å koble dem sammen. Om lag halvparten av alle stillinger som besettes har heller ikke vært offentlig utlyst.

For at arbeidsgivere og arbeidssøkere skal finne hverandre raskest mulig, er det nødvendig med lett tilgjengelig informasjon om ledige stillinger og aktuelle kandidater. Arbeidsplassen.no, Arbeids- og velferdsetatens nettside om arbeidsmarkedet, har informasjon om tilnærmet alle offentlig utlyste stillinger. Godt utbygde informasjonsdatabaser og selvbetjeningsløsninger bidrar til et oversiktlig arbeidsmarked og legger til rette for at stillinger kan besettes raskt og effektivt uten aktiv medvirkning fra en tredjepart.

Det er regulert i arbeids- og velferdsforvaltningsloven at Arbeids- og velferdsetaten skal drive vederlagsfri arbeidsformidling. For å legge til rette for koblingen mellom arbeidsgiver og arbeidssøker, gis formidlingsbistand til de som ikke finner jobb på egenhånd, og rekrutteringsbistand til arbeidsgivere som ønsker og trenger det. Arbeids- og velferdsetatens formidlings- og rekrutteringsbistand er i dag i hovedsak rettet mot å støtte opp om inkludering av personer fra utsatte grupper i arbeidsmarkedet og arbeidsgivere som ønsker å inkludere dem. Arbeidsformidling i den mer tradisjonelle forståelsen av begrepet, hvor en ordinært arbeidsledig kobles med en ledig stilling av en NAV-veileder, har i dag begrenset omfang. De som kan, skal benytte seg av informasjonen om ledige stillinger og søke arbeid på egenhånd.

Fram til år 2000 var det et offentlig arbeidsformidlingsmonopol i Norge. Dette fulgte av Norges ratifikasjon i 1950 av ILO-konvensjon nr. 96, som innebar forbud mot arbeidskontor som tar betalt. Selv om privat arbeidsformidling var forbudt, gjaldt det etter hvert visse unntak, blant annet for såkalt headhunting. I 2000 ble det offentlige arbeidsformidlingsmonopolet opphevet. Privat arbeidsformidling ble tillatt samtidig som reglene for arbeidsutleie ble liberalisert. Forbudet mot å ta betalt for formidling av arbeidssøkere ble videreført også for private tjenesteytere. Liberaliseringen ga grunnlag for en ny næring som omfatter stillingsdatabaser, rekrutterings-, innleie-, eller bemanningstjenester og ulike former for bedriftsrådgivning. Kapittel 6 drøfter hvordan Arbeids- og velferdsetaten kan utvikle sin rolle som arbeidsformidler, særlig overfor personer som trenger ekstra hjelp for å komme inn i arbeidslivet.

Mange arbeidstakere som mister jobben, får seg raskt jobb andre steder. Men ikke alle. Siden de negative sysselsettingsvirkningene som følger av omstillinger ofte er skjevt fordelt i samfunnet, er det en naturlig offentlig oppgave å kompensere for de kostnadene som følger av at arbeidsplasser forsvinner. Dette er en del av den generelle velferdspolitiske funksjonen til arbeidsmarkedspolitikken.

Arbeidsrettet oppfølging og bruk av arbeidsmarkedstiltak

De som ikke kommer tilbake i arbeid selv eller gjennom formidlingsbistand, kan få bistand fra NAV-kontoret gjennom arbeidsrettet oppfølging og bruk av arbeidsmarkedstiltak. Oppfølgingen skal tilpasses den enkeltes behov og være planmessig. Veilederen i NAV-kontoret kartlegger den enkeltes bistandsbehov og utarbeider en aktivitetsplan i samarbeid med brukeren. Alle som har behov for oppfølging for å komme i arbeid, og som henvender seg til arbeids- og velferdsforvaltningen, skal bli møtt på en individuelt tilpasset måte. Det er regulert i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 a. Det er en rettighet å få vurdert bistandsbehovet, men ikke til bestemte tjenester som for eksempel arbeidsmarkedstiltak.

Brukerne av arbeids- og velferdsforvaltningen som har behov for arbeidsmarkedstiltak, kan deles inn i tre hovedgrupper. Den første er arbeidsledige som på grunn av manglende kompetanse, norskkunnskap eller erfaring, ikke når opp i konkurransen om de ledige jobbene. De kan for eksempel ha behov for kompetansegivende kurs eller arbeidserfaring. Den andre gruppen er personer som har nedsatt arbeidsevne på grunn av sykdom, skade eller andre hindringer, og har behov for ekstra oppfølging for å få eller beholde arbeid. For denne gruppen kan for eksempel oppfølgingstiltak, lønnstilskudd eller omskolering til et annet yrke være mer aktuelt. Den tredje gruppen er personer som har et varig tilretteleggingsbehov for å delta i arbeidslivet og som kan få delta i tiltak uten tidsbegrensning. De to siste gruppene er de som i statistikken til Arbeids- og velferdsetaten er registrert som personer med nedsatt arbeidsevne. De inngår ikke i statistikken over registrerte ledige.

Arbeidsmarkedstiltak er investering i dem som står utenfor arbeidslivet, for å forbedre den enkeltes jobbmuligheter og øke arbeidsstyrken. Evalueringer har vist at arbeidsmarkedstiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt, se kapittel 8. Sysselsettingsutvalget anbefalte i NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring – Tiltak for økt sysselsetting å øke bevilgningene til arbeidsmarkedstiltak.

I figur 3.1 vises to ulike mål som EU-kommisjonen benytter for å sammenlikne bruk av arbeidsmarkedstiltak mellom land. Begge målene har sine svakheter, men uansett ligger Norge i det nedre sjiktet. Det er derfor grunnlag for å si at Norge har en mindre omfattende bruk av arbeidsmarkedstiltak enn land det er naturlig å sammenlikne med.

Forstørr bilde

Til Panel B: EU-kommisjonen setter krav til hvilke tiltak som skal inngå for å gjøre statistikken så sammenliknbar som mulig. De største tiltaksgruppene er opplæringstiltak, lønnstilskudd, arbeidspraksis og arbeid med bistand. Tiltakene oppfølging og jobbklubb er derimot ikke med. Slike tiltak har økt i Norge i perioden figuren viser. En annen kilde til usikkerhet er hvordan EU-kommisjonen har beregnet hvor mange som ønsker arbeid i de ulike landene. For Norges del inkluderer dette helt ledige, delvis ledige, arbeidssøkere på tiltak og andre arbeidssøkere, og mange av dem som er registrert med nedsatt arbeidsevne.

Kilde: EU-kommisjonen

Arbeidsmarkedstiltakene er nærmere beskrevet i avsnitt 3.4.

Ytelser og tiltak for arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne

Utformingen av arbeidsmarkedspolitikken hadde tidligere et klarere skille mellom arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne, det som fram til 2009 ble kalt yrkeshemmede. Denne todelingen hadde sitt utspring i at de ledige sto nærmere arbeidslivet og at de i all hovedsak kunne komme tilbake til jobb gjennom formidling og streng håndheving av mobilitetskravene i dagpengeordningen. Med mobilitetskrav i dagpengeordningen menes krav om at dagpengemottakere skal ta ethvert høvelig arbeid, også innen andre yrker enn det yrket de ble ledige fra (yrkesmessig mobilitet) og i andre deler av landet (geografisk mobilitet). Tiltak for ledige skulle helst være kortvarige og det var, og er fortsatt, et krav om at tiltak skal avbrytes dersom deltakeren får tilbud om jobb. Dagpengeordningen er nærmere omtalt i avsnitt 3.5.

For yrkeshemmede var det en forståelse av at de ikke kunne stilles overfor de samme krav til geografisk mobilitet. For personer som hadde behov for omskolering til et annet yrke, var tiltaksløpene lengre og det var større mulighet til å finansiere en ny utdanning med attføringspenger som livsoppholdsytelse.

Erfaring og forskning viste imidlertid at personer som hadde gått ledige en stund og personer som var registrert med nedsatt arbeidsevne, kunne ha mange av de samme behovene for tilrettelegging for å komme tilbake i arbeidslivet. Videre ble det erkjent at tiltak direkte i arbeidslivet (såkalt «place then train») kunne være bra for personer med nedsatt arbeidsevne. I utformingen av arbeidsmarkedstiltakene ble skillet mellom tiltak for ledige og tiltak for yrkeshemmede derfor gradvis visket ut. For personer med varig tilretteleggingsbehov ble det også utviklet tiltak i ordinært arbeidsliv og ikke kun i egne bedrifter med skjermede arbeidsplasser. Med NAV-reformen fra 2006 ble det knesatt et premiss om at den aktive arbeidsmarkedspolitikken ikke skulle ta utgangspunkt i hvilken ytelse den enkelte har, men hvilket behov for bistand for å komme tilbake i arbeid den enkelte har. Unntaket var at varige tiltak skulle være forbeholdt dem med uføretrygd eller personer som sto i fare for å bli uføretrygdede.

Utviklingen i arbeidsmarkedet og antall personer i ulike målgrupper har hatt betydning for hvilke deler av arbeidsmarkedspolitikken det har vært mest oppmerksomhet om. For eksempel ble arbeidsmarkedspolitikken betydelig utviklet under den høye arbeidsledigheten tidlig på 1990-tallet. Premissene som ble lagt gjennom Sysselsettingsutvalget av 1992 (NOU 1992: 26 En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene) har fram til i dag dannet en referanseramme for utformingen av arbeidsmarkedspolitikken, særlig overfor de arbeidsledige. Sammensetningen og utforming av tiltakene har betydning for dimensjonering og styring av arbeidsmarkedstiltakene. Det blir drøftet i avsnitt 3.4.

Fra et høyt tiltaksnivå for ledige i starten av 1990-tallet, da ledigheten var svært høy, er det nå knappe én av fem tiltaksplasser som går til de arbeidsledige, se figur 3.2. Det skyldes at personer med nedsatt arbeidsevne er vurdert å ha et mer omfattende behov for bistand for å komme i arbeid enn arbeidsledige, og at gruppen utgjør betydelig flere personer enn de ledige.

Forstørr bilde

Figuren inkluderer ikke tiltaksdeltakere som kategoriseres som

– er i arbeid og som søker ny jobb ved å registrere seg hos Arbeids- og velferdsetaten, eller

– skoleelever/studenter som søker jobb i ferie eller samtidig med skolegang/studier, samt

– egenetablerere med dagpenger som er under etablering av egen virksomhet.

Disse utgjør en liten gruppe av totalt antall tiltaksdeltakere, og omtales som «andre på tiltak» i statistikken.

Tall for deltakere med nedsatt arbeidsevne fra og med mars 2010 er ikke direkte sammenliknbare med tidligere tall for yrkeshemmede deltakere på tiltak.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

De fleste brukere som er registrert i arbeids- og velferdsforvaltningen med behov for arbeidsrettet oppfølging, hadde sin første kontakt med etaten fordi de hadde behov for inntektssikring. Selv om premisset i NAV-reformen om at oppfølgingen av den enkelte ikke skulle ta utgangspunkt i hvilken ytelse vedkommende mottok, men i oppfølgingsbehov, har likevel utformingen av inntektssikringsordningene betydning for den enkeltes løp tilbake til arbeidslivet. Samspillet innenfor arbeidslinja – mellom den aktive arbeidsmarkedspolitikken og de ulike kildene til livsopphold – er nærmere drøftet i avsnitt 3.5.

3.3.1 Organiseringen av arbeids- og velferdspolitikken

Arbeids- og velferdsetaten, som ledes av Arbeids- og velferdsdirektoratet, har ansvaret for gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken. Gjennomføringen av den aktive arbeidsmarkedspolitikken skjer først og fremst gjennom etatens fylkeskontorer og de lokale NAV-kontorene.

Behandlingen av dagpenger og helserelaterte ytelser utføres i en egen organisatorisk linje i etaten, med forvaltningskontor lokalisert rundt i landet. Ytelsesforvaltningen er likevel ikke geografisk organisert. De enkelte forvaltningskontorene har ansvar for utvalgte ytelser og kan behandle saker fra hele eller deler av landet.

Det har siden NAV-reformen i 2006 vært jobbet mye med å klargjøre ansvarsdelingen mellom NAV-kontorer og forvaltningsenheter. Samhandlingen er særlig knyttet til de arbeidsrelaterte vilkårene for ytelsene. Eksempler på det er kravet om å være reell arbeidssøker for dagpengemottakere, i hvilken grad arbeidsevnen er nedsatt for søkere av arbeidsavklaringspenger eller inntektsevnen er nedsatt for søkere av uføretrygd. I denne meldingen vil ikke den interne arbeidsdelingen mellom NAV-kontorene og forvaltningsenhetene drøftes nærmere.

NAV-kontoret drives etter avtale mellom den enkelte kommune og Arbeids- og velferdsetatens fylkeskontor. Kommunens sosiale tjenester skal ligge i NAV-kontoret, og det kan avtales at også andre kommunale tjenester skal ligge der. Mange kommuner har for eksempel valgt å legge introduksjonsprogrammet til NAV-kontoret. De kommunale tjenestene i NAV-kontoret som skal bidra til at flere kommer i arbeid, er omtalt i kapittel 4. Begrepet arbeids- og velferdsforvaltningen brukes om Arbeids- og velferdsetaten og de delene av kommunens tjenester som inngår i NAV-kontorene.

En del kommuner har valgt å gå sammen om å organisere de sosiale tjenestene i ett felles NAV-kontor. I de tilfellene inngås samarbeidsavtalen mellom etaten og det interkommunale samarbeidet. I de fleste tilfellene organiserer kommunene samarbeidet etter kommunelovens regler om vertskommunesamarbeid. Et vertskommunesamarbeid innebærer at en kommune (samarbeidskommunen) overlater oppgaver eller delegerer myndighet til å fatte vedtak til en annen kommune (vertskommunen).

Samarbeidet om NAV-kontorene er lovfestet og omtales som partnerskapet. Partnerskapet på sentralt nivå følges opp gjennom en samarbeidsavtale mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS – kommunesektorens interesseorganisasjon. Gjeldende avtale løper for perioden fra 2023 til 2026 og handler om hvordan partnerskapet kan utvikles blant annet gjennom digitalisering i NAV-kontoret, tilgjengelige, helhetlige tjenester og forebyggende arbeid.

I Meld. St. 33 (2015–2016) NAV i en ny tid – for arbeid og aktivitet ble det lagt tre hovedstrategier for å forbedre arbeids- og velferdsforvaltningen. Da hadde det gått nær ti år siden NAV-reformen ble iverksatt. Strategien var at arbeids- og velferdsforvaltningen skulle

• bli mer arbeidsrettet

• utvikle mer brukervennlige tjenester

• gi NAV-kontorene myndighet og handlefrihet til å tilpasse tjenestene til individuelle behov.

Videre ble det lagt opp til at etaten i større grad kunne møte brukerne på andre måter enn gjennom det fysiske møtet på NAV-kontoret, omtalt som kanalstrategien. Kanalstrategien innebar at brukere med enkle behov skulle styres mot selvbetjente løsninger, mens det personlige møtet med en veileder og større bruk av ressurser skulle være forbeholdt dem med større behov.

I meldingen ble det også drøftet en endring i styringen av arbeidsmarkedstiltakene som i større grad vektla kvaliteten på tiltaksplassene og resultater for arbeidssøkerne, og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter. Målet var å gi økt handlingsrom til NAV-kontorene fordi de sto nærmest brukerne og kjente best til deres behov. Fra og med 2017 ble det slutt på at departementet styrte etaten både på budsjett og gjennomføring av antall tiltaksplasser. Etaten har dermed fått en betydelig større handlefrihet i bruken av arbeidsmarkedstiltakene. Kapittel 7 gir en nærmere drøfting av hvordan gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken, herunder arbeidsmarkedstiltakene, kan forbedres.

Arbeidsforskningsinstituttet evaluerte i 2020 hvordan strategiene i meldingen er implementert og konkluderte med at det hadde skjedd en positiv utvikling i tråd med strategiene i meldingen.5

3.4 Nærmere om arbeidsmarkedstiltakene

Arbeidsmarkedstiltak er en samlebetegnelse på ulike former for bistand som skal bidra til at den enkelte øker sine muligheter for å få eller beholde arbeid. De understøtter også aktivitetskravene i trygdeordningene som er omtalt i avsnitt 3.5 nedenfor. Deltakelse i tiltak bør være nødvendig og hensiktsmessig for å skaffe eller beholde inntektsgivende arbeid. Tiltaksplasser skal ikke fortrenge ordinær arbeidskraft, og skal heller ikke virke konkurransevridende.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet legger de overordnede føringene for innholdet i og organiseringen av tiltakene gjennom forskrifter hjemlet i arbeidsmarkedsloven, og angir målgrupper for de enkelte tiltakene.

Tiltakene kan kategoriseres etter ulike dimensjoner. De mest sentrale er:

• Målgrupper for tiltakene: Arbeidsledige, personer med nedsatt arbeidsevne og personer med behov for varige tiltak er de tre hovedkategoriene av deltakere.

• Innhold i tiltakene: Avklaring, oppfølging, arbeidstrening, lønnstilskudd, opplæring og tilrettelagt arbeid.

• Organisering og framskaffelse av tiltak: Hvor de gjennomføres, hvem som gjennomfører dem, hvordan de framskaffes og hva som er Arbeids- og velferdsetatens rolle i framskaffelse og gjennomføring.

Arbeidsmarkedstiltak er offentlig finansiert tjenesteproduksjon. Noen tiltak gjennomføres i Arbeids- og velferdsetatens egenregi, noen kjøpes inn etter anbud, og andre arrangeres av forhåndsgodkjente tiltaksarrangører. I tillegg arrangeres tiltak i det ordinære arbeidslivet eller i det ordinære utdanningssystemet.

Forstørr bilde

Arbeidspraksis inkluderer arbeidsforberedende trening og arbeidstrening. Annet omfatter tiltaksgruppene jobbskaping og egenetablering, arbeidsrettet rehabilitering og tilrettelegging.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Reguleringen av arbeidsmarkedstiltakene

Tiltak som arrangeres og gjennomføres av etaten selv, er regulert i forskrift om oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetatens egenregi. Tiltak som arrangeres av andre enn Arbeids- og velferdsetaten, i det ordinære arbeidslivet eller i skole- og utdanningssystemet, er regulert i forskrift om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften). Begge forskriftene er hjemlet i arbeidsmarkedsloven § 12.

De to tiltaksforskriftene regulerer til sammen 14 hovedgrupper av arbeidsmarkedstiltak og ungdomsgarantien. For flere av tiltakene finnes det ulike varianter. Dersom det tas utgangspunkt i statistikken på nav.no over tiltaksdeltakere, er det om lag 30 forskjellige tiltaksvarianter. I tillegg har Arbeids- og velferdsetaten en del spesialenheter som i noen grad yter tjenester som har fellestrekk med arbeidsmarkedstiltakene, som for eksempel Senter for jobbmestring.

Tiltaksstrukturen har vært endret og forenklet flere ganger. Dagens tiltaksforskrift (ekstern regi) ble gjort gjeldende fra 2016 og innebar en større forenkling sammenliknet med den tidligere forskriften. Blant annet ble flere tiltak som var forbeholdt forhåndsgodkjente virksomheter, slått sammen med liknende tiltak som ikke var forbeholdt disse virksomhetene.

Reguleringen av tiltakene tjener ulike formål. Dels skal de avgrense hvem som kan delta på de ulike tiltakene. Dels konkretiseres eller avgrenses innholdet i tiltakene. Dels skal de klargjøre på hvilket grunnlag det offentlige tildeler midler til private. Graden av regulering varierer mellom de ulike tiltakene. For eksempel skiller tiltakene forbeholdt de forhåndsgodkjente tiltaksarrangørene seg ut siden en stor del av reguleringen handler om begrensninger i arrangørens økonomiske disposisjoner og hva slags aktiviteter tiltaksarrangøren ellers kan utføre.

Arbeidsmarkedsfeltet er komplekst og det er vanskelig å utvikle et samlet virkemiddelapparat uten at reguleringen får et visst omfang.

Dimensjoneringen av tiltakene

Stortinget vedtar bevilgningen til arbeidsmarkedstiltakene. Utgiftene ved å arrangere arbeidsmarkedstiltak varierer mellom tiltakene. Antall deltakere i arbeidsmarkedstiltak bestemmes derfor ikke direkte av størrelsen på bevilgningen, men er et resultat av sammensetningen av brukergruppene, hvilke behov den enkelte har og hvordan Arbeids- og velferdsetaten samlet benytter tiltakene for å oppnå de beste resultatene.

Etaten har gjennom det siste tiåret gradvis fått større frihet i tiltaksgjennomføringen og skal benytte tiltaksbevilgningen best mulig for å oppnå målene i arbeidsmarkedspolitikken. Det er ovenfor vist til at departementet ikke har styrt etaten på antall tiltaksplasser etter 2017. I statsbudsjettet tydeliggjøres det ved at regjeringen i sitt forslag til bevilgning for arbeidsmarkedstiltak, kun opplyser om hvor mange tiltaksplasser det beregningsteknisk gir grunnlag for. Det opplyses heller ikke om antall plasser for ledige og personer med nedsatt arbeidsevne, siden det på sentralt nivå ikke vil være hensiktsmessig å planlegge for hvordan bevilgningen best kan fordeles mellom målgrupper.

Bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak har blitt trappet opp og ned avhengig av situasjonen i arbeidsmarkedet. Økt tiltaksbevilgning i perioder med høy ledighet har særlig blitt begrunnet med at det var viktig å holde de ledige i aktivitet for å hindre at de falt varig ut av arbeidslivet. Reduksjon av tiltaksbevilgningen i gode tider har dels vært begrunnet med at færre da har behov for tiltak, og dels med at arbeidsmarkedstiltak kan ha en innlåsingseffekt og svekke overgangen til jobb så lenge tiltaket varer. Den tidligere styringen etter antall plasser for arbeidsledige, bunnet i en tanke om at det ut fra ledighetsnivået var mulig å anslå hvor mange som burde delta i tiltak, samtidig som arbeidsgiverne fikk besatt ledige stillinger.

I en nylig områdegjennomgang av arbeidsmarkedstiltakene er det vist til forskning som tyder på at arbeidsmarkedstiltakene kan ha bedre effekt i høykonjunktur enn i lavkonjunktur.6 Det argumenteres for at midlertidig lønnstilskudd og andre kortvarige formidlingstiltak er godt egnet i høykonjunktur. I lavkonjunktur er det gode argumenter for utdanning og langvarige kompetansetiltak. I områdegjennomgangen argumenteres det videre for at tiltakene i mindre grad bør dimensjoneres opp og ned med konjunkturene.

Antall personer med nedsatt arbeidsevne varierer mindre gjennom konjunkturene enn antall ledige. Siden personer med nedsatt arbeidsevne utgjør fire av fem tiltaksdeltakere, tilsier det også at tiltaksbevilgningen ikke bør justeres i for stor grad med konjunkturene.

Videre viser erfaringer gjennom de siste årene at det er vanskelig for Arbeids- og velferdsetaten raskt å tilpasse seg endringer i bevilgningen. Dette har særlig vært utfordrende for etaten i årene 2021–2023. I 2021 ble tiltaksbevilgningen økt i flere omganger som følge av at flere sto utenfor arbeidslivet under koronapandemien. I 2022 ble tiltaksbevilgningen trappet ned igjen, i flere omganger.

Større bevilgningsendringer vil kreve raske endringer i tiltaksgjennomføringen. Noen tiltak er enklere å dimensjonere opp og ned enn andre. Det innsnevrer handlingsrommet og kan føre til at tiltaksgjennomføringen i mindre grad samsvarer med brukernes behov og fornuftig tiltakssammensetning gjennom konjunkturløpet. For eksempel ble lønnstilskudd trappet mye ned i 2022 for å oppnå nødvendig nedgang i forbruket i alt, siden det er et tiltak som er lettere å trappe ned enn andre tiltak, samtidig som det har en høy månedspris, se kapittel 5.

Det er i dag betydelig ventetid fra det fattes et oppfølgingsvedtak og til oppstart i tiltak. Det har blant annet sammenheng med at tilgangen til tiltak er styrt av budsjettrammene. Ventetid har også sammenheng med at medisinsk behandling i mange tilfeller avklares eller avsluttes før tiltaksdeltakelse er aktuelt, og dels at tilbud i skole- og utdanningssystemet som regel starter i august eller januar.

I vurderingen av den samlede bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak vil regjeringen legge mer vekt på den samlede samfunnsøkonomiske effekten av arbeidsmarkedstiltakene og at Arbeids- og velferdsetaten skal ha mer stabile rammer å forholde seg til. Det vil gi etaten bedre muligheter til å tilpasse tiltaksbruken til beste for brukerne. Med dette som utgangspunkt er det en ambisjon å trappe tiltaksbevilgningen gradvis opp.

3.5 Arbeidslinja i inntektssikringsordningene

I kapittel 2 framgår det at om lag 20 prosent av befolkningen i alderen 18–66 år mottok en inntektssikringsytelse ved utgangen av 2022. Om lag ni av ti av disse mottok en helserelatert ytelse. Denne andelen øker med alder. Arbeidslinja er ulikt vektlagt i de forskjellige inntektssikringsordningene.

Dagpenger er et arbeidsmarkedspolitisk virkemiddel som i tillegg til å sikre livsopphold skal bidra til aktiv jobbsøking og oppmuntre dagpengemottakere til å komme i arbeid. Ytelsen kompenserer delvis for det inntektstapet som oppstår når en person blir arbeidsledig eller permittert fra sin stilling. I tillegg til tap av arbeid og inntekt, stilles det krav om tidligere arbeidsinntekt over et visst nivå. For å motta dagpenger må man dessuten være reell arbeidssøker, dvs. aktivt søke arbeid og fylle kravet om yrkesmessig og geografisk mobilitet.

Sykepenger og arbeidsavklaringspenger er midlertidige ordninger med krav til nedsatt arbeidsevne på grunn av sykdom som inngangsvilkår. Sykepenger gis for inntil ett år, mens arbeidsavklaringspenger kan gis for tre år med mulighet for forlengelse. I begge ordningene er det stilt krav til aktivitet for å bedre mulighetene for å komme tilbake til arbeid. Men siden det er helsemessige inngangsvilkår, og mottakerne i utgangspunktet ikke er disponible for arbeidsmarkedet, er det ikke krav om å søke arbeid. Retten til sykepenger er knyttet til tidligere deltakelse i arbeidslivet, mens arbeidsavklaringspenger kan mottas også av personer uten tidligere arbeidstilknytning.

Både for sykepenger og arbeidsavklaringspenger er det mulig å benytte ytelsene som en arbeidssøkerstønad i en begrenset periode. Formålet er å gi trygghet for inntekt i en tidsbegrenset periode etter at de helsemessige vilkårene for å få ytelsen ikke lenger er til stede. For personer som er yrkesuføre og ikke arbeidsuføre, kan det gis sykepenger i inntil tolv uker for å søke jobber. Ordningen kalles «friskmelding til arbeidsformidling», og det er et krav at det tidligere arbeidsforholdet er avsluttet på et ryddig vis i henhold til kravene i arbeidsmiljøloven. Ordningen har eksistert lenge, men brukes mindre enn det antas å være grunnlag for. Ordningen er omtalt i kapittel 4.

Arbeidsavklaringspenger kan gis i inntil seks måneder for å søke jobber når mottakeren er satt i stand til å skaffe seg arbeid som han eller hun kan utføre. Da gjelder de samme kravene om å være reell arbeidssøker som for dagpengemottakere. Ordningen ble utvidet fra tre til seks måneder i 2018. Det er likevel få personer som kommer inn under ordningen. De siste månedene i 2023 var det i gjennomsnitt om lag 800 mottakere av arbeidsavklaringspenger som var registrert som arbeidssøkere.

Uføretrygd gis til dem som varig har redusert inntektsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte. Uføretrygd gis fram til alderspensjon, og det er i dag ingen krav til aktivitet. Som del av uførereformen fra 2015 ble det innført en mer fleksibel og «sømløs» ordning for å kombinere uføretrygd med arbeid. Formålet var å stimulere uføretrygdede til å benytte sin gjenværende inntektsevne og delta i arbeidslivet i den grad det lar seg gjøre.

Det er lagt til rette for at uføretrygdede kan ta arbeid uten at retten til uføretrygd på kort sikt blir revurdert. Personer som mottar uføretrygd kan årlig ha inntekt inntil 0,4 av folketrygdens grunnbeløp, uten av uføretrygden blir redusert. Delvis uføre kan i tillegg utnytte den delen av inntektsevnen som ikke er falt bort på grunn av uførheten, og som ligger til grunn for den fastsatte uføregraden. Får den uføre en høyere inntekt, blir uføretrygden redusert med en andel av den overskytende inntekten, men selve uføregraden ligger fast. Det var også et formål med uførereformen at den skulle gi en mer rettferdig ordning mellom helt og delvis uføre, hvor tidligere regler for fastsetting av uføregrad og høy friinntekt kunne gi ubegrunnede inntektsforskjeller i disfavør av delvis uføre. Ved inntekt over 80 prosent av tidligere inntekt stanser utbetaling av uføretrygden. Men retten til uføretrygd beholdes, såkalt hvilende rett. Hvilende rett gjelder for inntil ti år ved å melde fra til Arbeids- og velferdsetaten.

Kommende vurderinger av de helserelaterte ytelsene

Uføretrygd skal sikre inntekt og gi økonomisk trygghet. Den skal også stimulere til deltakelse i arbeidslivet. Det er en krevende avveiing mellom disse to hensynene. Statistisk sentralbyrå (SSB) har på oppdrag fra departementet vurdert dagens regelverk for fribeløp og avkorting mot arbeidsinntekt for uføretrygdede.7 Analysens mål var å se om dagens ordning stimulerer uføre til å jobbe. Rapporten ser også på økonomiske konsekvenser av å øke fribeløpet til 1 G, og har også sett på alternative avkortingsmodeller. Rapporten ble levert 27. mai 2024. Hovedkonklusjonen er at dagens ordning med fribeløp på 0,4 G og deretter avkorting balanserer ulike hensyn godt. SSB har også sett på muligheter for andre endringer i regelverket. Regjeringen vil vurdere eventuelle endringer i reglene for å kombinere uføretrygd og arbeidsinntekt i forbindelse med forslaget til statsbudsjett for 2025. Utredningen følger opp Stortingets anmodningsvedtak 937, 16. juni 2023 om vurdering av omlegging av fribeløpet i uføretrygden.

Flertallet av stønadsmottakerne i arbeidsfør alder mottar en helserelatert ytelse. Regjeringen vil gjennomføre en områdegjennomgang av de helserelaterte ytelsene. Formålet med områdegjennomgangen er å tydeliggjøre driverne bak bruken av helserelaterte ytelser fra 2010 og fram til i dag, og se bredt på årsakene til at personer mottar helserelaterte ytelser. I tillegg skal det foreslås tiltak som skal bidra til å redusere tilgangen til og gi økt overgang fra helserelaterte ytelser til arbeid. Målet er økt sysselsetting ved at flere kommer helt eller delvis i arbeid. De foreslåtte tiltakene skal over tid bidra til å redusere utgiftsveksten i folketrygden. Første fase er et kartleggingsarbeid for å samle kunnskap, mens andre fase skal drøfte og vurdere kunnskapen og komme med forslag til endringer og tiltak basert på funnene i fase 1. Oslo Economics er tildelt oppdraget. Sluttrapport skal etter planen leveres i juni 2025. Regjeringen vil vurdere anbefalingene i områdegjennomgangen og komme tilbake med en plan for oppfølging.

Tiltakspenger og kommunale ytelser

Kommunene har ansvar for to lovfestede programmer med deltakerstønad: Introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere og kvalifiseringsprogrammet for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven. Disse ordningene er nærmere beskrevet i kapittel 4. Stønadene er direkte knyttet til deltakelse i programmene. Programmene skal på sin side inneholde aktiviteter som bidrar til arbeid og selvforsørgelse. Regjeringen har skjerpet kravene til arbeidsretting av introduksjonsprogrammet etter de midlertidige reglene for fordrevne fra Ukraina.

Stønadene i introduksjonsprogrammet og kvalifiseringsprogrammet har i hovedsak vært like; to ganger folketrygdens grunnbeløp for deltakere som er 25 år og eldre, og 2/3 av dette for deltakere under 25 år. Fra 1. juli 2024 økte satsene for kvalifiseringsprogrammet tilsvarende 6 000 kroner som resultat av budsjettforliket for 2024.

For personer som deltar i arbeidsmarkedstiltak og er uten rettigheter i folketrygden, og heller ikke deltar i introduksjonsprogrammet eller kvalifiseringsprogrammet, gis det tiltakspenger. Tiltakspengene er i 2024 på 285 kroner per dag og tilsvarer minste mulige dagpengesats. Det dekker ikke et normalt livsopphold. Deltakere med egen husholdning vil derfor ofte ha behov for supplerende økonomisk sosialhjelp.

Økonomisk stønad (sosialhjelp) er det siste sikkerhetsnettet i velferdsstaten og er en behovsprøvd ytelse. Kommunene kan sette vilkår for tildeling av økonomisk stønad, og til mottakere under 30 år skal det stilles aktivitetskrav. Stønaden beskrives nærmere i kapittel 4.

Medikalisering og utfordringer med inntektssikring for deltakere i arbeidsmarkedstiltak

Inngangsvilkår, nivå og varighet på ytelsene, og hvordan aktivitetskravene håndheves, har betydning for hvor mange som til enhver tid mottar de ulike ytelsene. Arbeidsavklaringspenger er den eneste midlertidige inntektssikringsordningen uten krav om tidligere arbeidstilknytning, bortsett fra den behovsprøvde sosialhjelpen. For nykommere i arbeidsmarkedet med samtidige helseproblemer, og som har behov for en forutsigbar økonomisk støtte, kan det derfor være aktuelt å søke om arbeidsavklaringspenger. Slik kan utformingen av trygdeytelsene bidra til at et ledighetsproblem dreies over til et helseproblem, gjerne omtalt som «medikalisering». Det kan påvirke forståelsen av egne muligheter, redusere brukernes innsats for å få ny jobb og heller øke innsatsen for å dokumentere sykdom, og dermed bidra til at flere står lenger utenfor arbeidslivet.

Begrepet «medikalisering» ble benyttet allerede i Sysselsettingsutvalget av 1992 (NOU 1992: 26 En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene) da de drøftet årsaker til veksten i personer med helserelaterte ytelser. Utvalget viste til at når sykdomsbegrepet utvides til å omfatte problematiske livssituasjoner, kan det ses på en som en «medikalisering» av sykmeldingsgrunnlaget. Det siste Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring – Tiltak for økt sysselsetting) viser til studier som tyder på at helserelaterte ytelser kan svekke mulighetene for senere tilknytning til arbeidsmarkedet, sammenliknet med å motta andre typer ytelser. Schreiner (2019) undersøker effekten på tilknytningen til arbeidsmarkedet av at unge personer får arbeidsavklaringspenger i stedet for dagpenger eller økonomisk sosialhjelp.8 Resultatene tyder på at inntektssikringssystemet gjennom de siste to tiårene har bidratt til en medikalisering av unge personer til arbeidsavklaringspenger og dets forløpere (attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad). Ifølge studien har det bidratt til en reduksjon i senere deltakelse i arbeidsmarkedet, og økt sannsynlighet for å bli uføretrygdet.

For å motvirke medikalisering blant unge som sliter med å komme inn i arbeidslivet, vil regjeringen etablere forsøk med et ungdomsprogram med rett til en statlig finansiert inntektssikring. Målet med forsøket er å finne ut om det kan få flere unge inn i jobb eller utdanning og færre på trygd. Forsøket og utfordringer med manglende livsopphold for tiltaksdeltakere uten folketrygdytelser er også nærmere drøftet i kapittel 4.

3.6 Oppsummering av tiltak

Arbeidslinja ligger til grunn for regjeringens politikk. Den skal sikre at flest mulig deltar i arbeidslivet. Arbeidslinjas grunnlag ligger i den betydningen arbeid har for den enkelte og for samfunnet. Å være i inntektsgivende arbeid gir for de fleste en betydelig velferdsgevinst sammenliknet med alternative kilder til livsopphold og tidsbruk. Arbeid er det viktigste virkemiddelet mot fattigdom. For personer i yrkesaktiv alder er det nær sammenheng mellom det å stå utenfor arbeidslivet over flere år, og det å ha vedvarende lavinntekt.

Mange politikkområder må virke sammen med og utfylle arbeidsmarkedspolitikken dersom målene i arbeidslinja skal realiseres. Målet med arbeidsmarkedspolitikken er å skape et velfungerende arbeidsmarked som legger til rette for høy sysselsetting. Det bidrar også til lav ledighet og å få personer som står utenfor, inn i arbeidslivet, også blant dem som har nedsatt arbeidsevne.

Arbeidsmarkedstiltak er en investering i dem som står utenfor arbeidslivet, som forbedrer den enkeltes jobbmuligheter og øker arbeidsstyrken. Evalueringer har vist at mange arbeidsmarkedstiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomme. I områdegjennomgangen av arbeidsmarkedstiltakene er det vist til forskning som tyder på at arbeidsmarkedstiltakene kan ha bedre effekt i høykonjunktur enn i lavkonjunktur. Det gjelder særlig for midlertidig lønnstilskudd og andre kortvarige formidlingstiltak. I lavkonjunktur er det gode argumenter for utdanning og langvarige kompetansetiltak. Norge har en mindre omfattende bruk av arbeidsmarkedstiltak enn land det er naturlig å sammenlikne med, både målt som andel av brutto nasjonalprodukt og målt ved tiltaksintensitet.

Flertallet av stønadsmottakerne i arbeidsfør alder mottar en helserelatert ytelse. Regjeringen vil ha mer kunnskap om driverne bak bruken av helserelaterte ytelser fra 2010 og fram til i dag, og se bredt på årsakene til at personer mottar helserelaterte ytelser.

Regjeringen vil:

• Trappe opp og forbedre bruken av arbeidsmarkedstiltak og i mindre grad enn tidligere endre bevilgningen ved konjunkturendringer.

• Gjennomføre en områdegjennomgang av de helserelaterte ytelsene. Formålet er å tydeliggjøre driverne bak bruken av helserelaterte ytelser, og vurdere tiltak for å få flere i jobb og færre på trygd.

• Legge fram en stortingsmelding om sosial mobilitet og sosial utjevning våren 2025.