3 Næringslivssamarbeid med utviklingsland

3.1 Et helhetlig perspektiv

Norges samarbeid med utviklingsland var lenge nærmest ensbetydende med bistand. En betydelig andel av norsk næringslivs engasjement i de samme landene var også knyttet til bistand. Dette bildet har endret seg kraftig de siste 10–20 årene. Norsk næringslivs engasjement i en rekke utviklingsland er i dag langt større enn bistanden. I takt med internasjonaliseringen går norske selskaper i økende grad mot nye og mer krevende markeder. Selv om en høy andel av vare- og tjenesteeksporten fortsatt går til Europa, har den prosentvise veksten det siste tiåret vært langt høyere i eksporten til Afrika, Asia og Sør-Amerika. På denne måten bidrar norsk næringsliv gjennom investeringer og etableringer til jobbskaping og vekst som langt overgår det Norge vil kunne oppnå gjennom bistanden.

Denne satsingen understøttes av virkemiddelapparatet for internasjonalisering av norsk næringsliv, som inkluderer utenriksstasjonene, Innovasjon Norge, GIEK, Eksportkreditt Norge, Sjømatrådet, INTPOW (Norwegian Renewable Energy Partners) og INTSOK (Norwegian Oil and Gas Partners). Selv om organisasjonene har varierende oppgaver, bidrar de samlet med profilering, informasjon, veiledning og økonomiske virkemidler.

Samtidig er det spesielt i lavinntektsland utfordringer som tilsier at bistand ennå en tid fremover må spille en viktig rolle. I mange land med lavt inntektsnivå, svake rammebetingelser og liten tilgang på utdannet arbeidskraft er det vanskelig å finne lønnsomme investeringsprosjekter. Utviklingseffekten av bistand kan bli betydelig dersom den bidrar til å fjerne hindringer for næringsutvikling. Dette vil kreve dybdeforståelse av utfordringene i landene vi samarbeider med, men også kunnskap om potensielle markedsmuligheter.

Utenrikstjenesten har en sentral rolle som ansvarlig for både utviklingspolitikken og utenriksstasjonenes arbeid med å fremme norsk næringsliv i utlandet. Hoveddelen av den bilaterale støtten til næringsutvikling i utviklingsland forvaltes av Norfund og Norad. Tiltak for næringsutvikling er organisert gjennom et bredt spekter av virkemidler som omfatter diverse søknadsbaserte støtteordninger, tradisjonell gavebistand og investeringsmidler i form av lån og egenkapital. I tillegg kommer midler som forvaltes av utenriksstasjonene over regionbevilgningene, både til næringsutvikling og kunnskapssamarbeid, samt støtte gjennom Fredskorpset.

Som redegjort for i forrige kapittel har bistand til næringsutvikling og fremme av norsk næringsliv ulike mål. Vektlegging og relevans av disse to målsettingene vil variere fra land til land. Samtidig er det forhold som tilsier at samordning og helhetsperspektiv er viktig. Dels dreier det seg om de samme aktørene, både på myndighetssiden og i næringslivet. Dels er innsatsene ofte ganske like, for eksempel i forbindelse med infrastrukturtiltak, selv om finansieringsmåten er forskjellig. Og ikke minst er det viktig å bruke den samlede kompetansen og kapasiteten til de institusjonene som er involvert i henholdsvis utviklingssamarbeid og internasjonalisering av norsk næringsliv på en mest mulig effektiv måte. Det vil styrke arbeidet både med næringsutvikling i bistandssammenheng og fremme av norsk næringsliv i utlandet.

Bedre informasjon og veiledning

Mange bedrifter peker på behov for et bedre og mer samordnet system for informasjon og veiledning knyttet til mulig engasjement i utviklingsland, uavhengig av om det vil være relatert bistandsinnsats eller ikke. Regjeringen vil derfor opprette en førstelinjetjeneste som skal ha som formål å gi oversikt over muligheter og råd om videre oppfølging. En slik førstelinjetjeneste skal ikke erstatte den informasjon som de ulike deler av virkemiddelapparatet har for egen virksomhet.

Et nært samspill mellom de ulike deler av virkemiddelapparatet vil være nødvendig, og regjeringen vil etablere samarbeidsstrukturer som sikrer dette. I denne sammenheng bør det kunne dras veksler på blant annet erfaringene fra samarbeidet mellom Norad og Norfund om Veiledningskontoret for næringsutvikling i utviklingsland.

Tilbudet skal ikke være avgrenset til norske ordninger, men også omfatte informasjon til norsk næringsliv om andre lands ordninger av relevans for engasjement i utviklingsland. Det samme gjelder informasjon om de muligheter det multilaterale systemet representerer for norsk næringsliv. De multilaterale organisasjonene er store innkjøpere av varer og tjenester. I tillegg har de omfattende finansielle ordninger for å bidra til risikoavlastning i forbindelse med næringslivets engasjement i utviklingsland.

Regelverk for internasjonal bistand

OECDs utviklingskomité (DAC) setter standarder for og følger opp medlemslandenes bistandspraksis. Dette forumet har utarbeidet felles retningslinjer for hva som klassifiseres som utviklingshjelp og hvilke land som kan motta slik støtte, kalt ODA (Official Development Assistance). Regjeringen vil fastholde at all norsk støtte over utviklingsbudsjettet skal tilfredsstille internasjonale regler for ODA.

Målet med bistand er å bidra til økonomisk utvikling og sikre velferd i utviklingsland. Mange land har i de senere år gitt en økende andel av sin bistand som såkalt konsesjonelle lån, som er en kombinasjon av lån og gave. Disse lånene skal i henhold til de eksisterende ODA-reglene ha et gaveelement som utgjør minst 25 % av den totale summen som gis. De fleste land, inkludert Norge, benytter seg primært av gavebistand, det vil si 100 % gaveelement. ODA-regelverket er vedtatt endret med virkning fra 2018. Endringene innebærer blant annet at kravet til gaveelement i lån vil variere fra 45 % til de minst utviklede landene (MUL) til 10 % for lån til land som klassifiseres som høyere mellominntektsland, samt at det kun er gaveelementet som vil regnes som ODA.

De fleste av DACs medlemsland rapporterer at de gir sin bistand i ubundet form. Det innebærer at støtte til utviklingsland gis uten krav om at tilhørende varer eller tjenester skal komme fra giverlandet. Det motsatte er bundet bistand. Det meste av bistanden fra land utenfor DAC er bundet.

I 2001 kom DAC med en formell anbefaling til medlemslandene om å avbinde offisiell bistandsfinansiering til de minst utviklede landene. Anbefalingen ble revidert i 2006 og i 2008 og inkluderer nå flere mottakerland.1 I 2012 var andelen av ubundet bistand til de land som omfattes av anbefalingene, 91 % av bilateral utviklingshjelp. For alle mottakerland samlet, var andelen ubundet bistand 78 %.

EØS-regelverket

Norge har forpliktet seg til å følge EØS-avtalens regler om offentlig støtte (statsstøtte). EØS-avtalens artikkel 61 (1) forbyr som hovedregel offentlig støtte til foretak som vrir eller truer med å vri konkurransen og samhandelen i EØS-området. Et tiltak omfattes av støtteforbudet i EØS-avtalens artikkel 61(1) dersom samtlige av følgende seks vilkår er oppfylt:

1. Støtten må innebære en økonomisk fordel for mottakeren

2. Støtten må være gitt av staten eller av statsmidler i enhver form

3. Mottaker av støtte må drive økonomisk aktivitet (foretaksbegrepet)

4. Støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitet)

5. Støtten må vri konkurransen eller true med å vri konkurransen

6. Støtten må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene

Dersom et tiltak oppfyller samtlige kriterier, er det i utgangspunktet uforenlig med EØS-avtalen. Forbudet mot offentlig støtte er imidlertid ikke absolutt. Noen typer støtte kan iverksettes etter notifikasjon og godkjenning av EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Dessuten er det gitt flere unntak fra det generelle støtteforbudet gjennom regelverk som nedfeller betingelser for når et støttetiltak kan være forenelig med EØS-avtalen. Dersom disse unntakene kommer til anvendelse, vil støtten anses som forenlig med EØS-avtalen. De mest relevante unntakene i denne sammenheng er:

• Bagatellmessig støtte/De-minimis-regelen. Tillater støtte på opptil 200 000 euro til en bedrift innenfor en periode på tre regnskapsår.

• Gruppeunntakene/General Block ExemptionRegulation (GBER). Fastsetter detaljerte regler for når visse typer støtte anses forenlig med EØS-avtalen. Støtte som oppfyller vilkårene i GBER er unntatt fra reglene om forhåndsmelding og forhåndsgodkjenning. Slik støtte er imidlertid underlagt en forenklet meldeplikt og må meldes til ESA innen 20 dager etter tildelingen. Støttegiver plikter å påse at samtlige vilkår i GBER er oppfylt.

For nærmere informasjon om de ulike unntakene vises det til veileder utarbeidet av det daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet2 og senere oppdateringer på Nærings- og fiskeridepartements hjemmesider. Regjeringen vil ta hensyn til begrensninger og muligheter som følger av EØS-statsstøttereglene ved utformingen av tilskudds- og støtteordninger.

Den OECD-tilknyttede eksportfinansieringsavtalen, Arrangement

Offentlige langsiktige eksportlån og -garantier (over to år) reguleres i dag av den OECD-tilknyttede eksportfinansieringsavtalen, Arrangement on Officially Supported Export Credits (også kjent som Arrangement). Denne avtalen som er en såkalt gentleman’s agreement mellom Australia, Canada, EU, Japan, Korea, New Zealand, Norge, Sveits og USA. Formålet med avtalen er å sikre at konkurranse mellom eksportører er basert på pris og kvalitet, og ikke på vilkårene i den offentlige finansieringen eksportørene kan tilby sine kjøpere. I tillegg skal avtalen bidra til å begrense subsidiekonkurranse mellom land. Avtalen gjelder for eksportfinansiering av både varer og tjenester.

Arrangement regulerer betingelsene for finansiering av eksporttransaksjoner, inkludert betingelser for bistand til slike transaksjoner. Støtte til eksport er i utgangspunktet forbudt etter WTO-avtalen, men eksportfinansiering som er i tråd med Arrangement er forenlig med WTO-avtalen.

Gjennom medlemskapet i OECD er Norge også forpliktet til å følge en del retningslinjer for eksportkreditter som gjelder håndtering av samfunnsansvar, motvirking av korrupsjon og bærekraftig långiving. Med sistnevnte forstås långiving som ikke bidrar til usunn gjeldsbelastning i utviklingsland.

3.2 Utviklingspolitiske virkemidler for næringsutvikling

Innretningen av virkemidler på det utviklingspolitiske området må blant annet bygge på de erfaringer som er høstet fra tidligere norsk innsats for næringsutvikling gjennom bistanden. OECD/DAC gjennomførte i 2013 en gjennomgang av norsk bistand.3 DAC gir Norge jevnt over et godt skussmål. Honnør gis for en langsiktig, aktiv og utviklingsfremmende politikk, som bidrar strategisk til globale utviklingsspørsmål, samtidig som den er klart rettet mot fattigdomsbekjempelse.

Gjennomgangen peker på at Norge har lykkes med å mobilisere norsk næringsliv i utviklingsland. Samtidig fremheves det at man ikke like effektivt har lykkes i å fremme bedrede rammevilkår for utviklingslands private sektor eller gunstige handelsvilkår for utviklingsland.

Liknende konklusjoner ble presentert i den siste større evalueringen av samlet norsk innsats for næringsutvikling gjennomført av Devfin Advisers AB i 2010, samt evalueringer av Norads støtteordninger i 2012 og søknadsbaserte ordninger i 2014.4 Disse studiene fremhever at norsk innsats på området har gitt resultater med hensyn til å mobilisere norske bedrifter og stimulere til vekst på bedriftsnivå i utviklingsland.

Samtidig peker evalueringene på utfordringer i måten de utviklingspolitiske virkemidlene er utformet på. Et gjennomgående trekk i norsk støtte til næringsutvikling har vært at den er gitt på en kompleks og ukoordinert måte.

Tilbakemeldinger fra næringslivet bekrefter konklusjonene fra evalueringene. Norske bedrifter etterlyser mer rådgivning og oppfølging, bedre koordinering av virkemidlene, større støttevolum over lengre tid, mer fleksibilitet i instrumentene og mer tilrettelegging for erfaringsutveksling mellom bedriftene.

En samordnet og effektiv støtte

Regjeringen vil systematisk gjennomgå alle deler av utviklingsbudsjettet med sikte på en mest mulig samordnet og effektiv støtte til næringsutvikling. Nedenfor redegjøres for enkelte hovedelementer. Et viktig poeng er at innsatsen hele tiden må være tilpasset de utfordringer og muligheter som en møter. Derfor må også bruken av virkemidler være fleksibel og tilpasses over tid. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med de årlige budsjettproposisjonene.

I tillegg til de virkemidler som omtales nedenfor, vil det gis støtte til tiltak for næringsutvikling over budsjettposter som er organisert ut fra andre kriterier. Dette gjelder for eksempel regionbevilgningene, der blant annet deler av midlene som går til forskning vil dreies i retning av mer næringslivsrelevant forskningssamarbeid. Langsiktige satsinger knyttet til rammebetingelser i fokusland vil i hovedsak dekkes over disse bevilgningene. Tilsvarende vil støtten gjennom frivillige organisasjoner som er relevant for næringsutvikling normalt dekkes over budsjettkapitlet for sivilt samfunn.

Innovativ finansiering

Begrepet innovativ finansiering blir stadig mer utbredt innenfor internasjonal bistand. Det er en samlebetegnelse for en rekke instrumenter og virkemidler som ligger i grenselandet mellom tradisjonell bistand og investeringsvirksomhet. Flere av produktene som omfattes av begrepet er ikke innovative i tradisjonell forstand, ettersom det er snakk om etablerte produkter som har eksistert i mange år. Dette inkluderer for eksempel garantier og utviklingsobligasjoner (Development Impact Bonds). Her finner vi også grønne obligasjoner (Green Bonds) som ble utviklet av Verdensbanken og svenske Skandinaviska Enskilda Banken AB i 2008, der midlene i utgangspunktet skal brukes til å finansiere miljøvennlige investeringer. Markedet for grønne obligasjoner er i kraftig vekst, men utgjør fortsatt en svært liten andel av det totale obligasjonsmarkedet i verden.

Mikrofinans er et annet etablert eksempel som ofte inkluderes i betegnelsen innovativ finansiering. Norge har engasjert seg i flere initiativ.

Green Africa Power (GAP), der Norge har bidratt med 300 mill. kroner, er et eksempel på et fond som bidrar til risikoreduksjon for å stimulere til utbygging av kraftprosjekter som ellers ikke hadde blitt realisert.

I følge en nyere studie5 er det siden år 2000 mobilisert mer enn USD 93 mrd. til utviklingsland gjennom anvendelse av innovative instrumenter. Ulike typer bistandsgarantier utgjør ca. 40 % av dette, mens tematiske utviklingslån er den nest største gruppen med 25 %. Resten består av en rekke produkter, som utviklingsobligasjoner, resultatbaserte kontrakter, karbonauksjoner, blandete kreditter og mikrofinansfond.

Foto: PIDG/Infrastructure Crisis Facility – Debt Pool

Felles for disse produktene er at de tar sikte på å mobilisere privat kapital til regioner og utvalgte sektorer på en katalytisk måte. Utgangspunktet er som regel at en sektor med høy potensiell utviklingseffekt oppleves som for risikabel eller har for lav avkastning til at private selskaper på egen hånd ønsker å investere. Det er ofte prosjekter som har høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet, utover den rene bedriftsøkonomiske avkastningen.

Satsingen på innovative instrumenter vil trappes opp fra norsk side, i tråd med den internasjonale erkjennelsen av viktigheten av å mobilisere privat kapital ved å bruke bistand på en katalytisk måte. En vesentlig del av innsatsen vil også i fortsettelsen skje i samarbeid med andre land og via multilaterale initiativ.

Strategiske partnerskap

Næringslivsaktører som er etablert i utviklingsland sitter på stor lokal kunnskap og erfaring. Gjennom sitt virke erfarer de hva som er de vesentlige utviklingsproblemene lokalt og hvilke flaskehalser som hindrer vekst og utvikling. De ser også potensialet som ligger i å utbedre disse områdene, både for egen drift og lokal utvikling. Regjeringen ønsker derfor å inngå samarbeid med næringslivsaktører for å løse disse felles utviklingsutfordringene. I arbeidet med å utvikle en norsk samarbeidsmodell vil en kunne bygge på den modellen for offentlig-privat utviklingspartnerskap som svenske myndigheter (SIDA) har utviklet (PPDP – Public Private Development Partnerships). Her finansierer SIDA og partnere fra næringslivet et prosjekt som blir gjennomført av en tredjepart. Det kan være et lokalt selskap, en frivillig organisasjon eller lokale myndigheter. Utgangspunktet for samarbeid er en lokal utviklingsutfordring der partene har en felles interesse i å forbedre situasjonen. Regjeringen ønsker å inngå denne type produktive samarbeid med næringslivsaktører.

Betingelsene for hvert samarbeid vil skreddersys det enkelte prosjekt, men i utgangspunktet vil finansieringen være delt mellom offentlig part og næringslivsaktør. Samarbeidet kan inngås med en enkelt bedrift eller en klynge.6 Offentlige midler skal være komplementære til den private kapitalen og ha klare utviklingsmål. Finansieringen vil aldri gå gjennom næringslivsaktøren, men til en lokal tredjepart.

Eksempler på et strategisk samarbeid kan være samfinansiering av en skole som driver yrkesopplæring. Her vil den konkrete gevinsten for bedrifter være tilgang til kompetent arbeidskraft. Et annet eksempel kan være finansiering av infrastruktur tilknyttet et investeringsprosjekt. Ofte vil dette dreie seg om finansiering av prosjekter som i utgangspunktet burde vært et offentlige gode i landet. SIDA har hatt stor suksess med sin modell og har rundt 10 strategiske partnerskap med næringslivet.

Regjeringen vil arbeide for å opprette en norsk versjon av en slik samarbeidsmodell. Utenriksstasjonene, med sin lokal kunnskap og erfaring, vil være sentrale i utforming og gjennomføring.

3.2.1 Norfund

Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (Norfund) ble etablert som et særlovselskap i 1997. Norfund har som formål å bidra til utvikling av bærekraftig næringslivsvirksomhet i utviklingsland. Hensikten er å etablere levedyktig, lønnsom virksomhet som ellers ikke vil bli igangsatt som følge av høy risiko.

Norfund er et av våre viktigste virkemidler for å bidra til å bekjempe fattigdom gjennom næringsutvikling. Samlet investeringsportefølje var ved utgangen av 2014 på 12,8 mrd. kroner. Ved utgangen av 2014 hadde fondet investert direkte og indirekte i om lag 700 selskaper. Selskapene ga jobb til 227 000 mennesker, hvorav 35 % var kvinner.7

Norfund er satt opp som et instrument for offentlig-privat samarbeid. Fondet medvirker med egenkapital og annen risikokapital, og kan yte lån og stille garantier til utvikling av bærekraftig næringsvirksomhet i utviklingsland. Norfund investerer alltid sammen med partnere, norske og utenlandske. Gjennom samarbeid med andre investorer mobiliserer Norfund ytterligere kapital og kan sikre den industrielle og lokale kompetansen som er nødvendig for hver enkelt investering.

Norfund er etablert for å operere i noen av de fattigste landene i verden og investere i markeder der vanlige kommersielle aktører ofte vegrer seg for å gå inn alene på grunn av stor risiko. I tillegg til å tilby risikokapital vil Norfunds investeringer ofte være addisjonelle i form av kompetanse og aktivt eierskap. For å ha best mulig kunnskap om rammebetingelser og lokale forhold, har Norfund konsentrert investeringene om et begrenset antall land og sektorer.

Norfunds virksomhet er i dag rettet mot land i Øst-Afrika og det sørlige Afrika, i tillegg til utvalgte land i Mellom-Amerika og Sørøst-Asia. De viktigste innsatsområdene er fornybar energi, finansielle institusjoner og landbruk, i tillegg til små og mellomstore bedrifter gjennom lokale investeringsfond. Dette er områder hvor prosjektene antas å ha spesielt høy utviklingseffekt.

Boks 3.2 Ren energi i Sør-Afrika

Foto: Norfund

Sør-Afrika har de senere årene strevd med å etablere en stabil og pålitelig strømforsyning til det nasjonale nettet. Etterspørselen har økt som følge av økonomisk vekst, samtidig som kullkraftverk har blitt mindre pålitelige. Utbygging av store nye kraftverk har blitt kraftig forsinket, med betydelige kostnadsøkninger. Strømstans har blitt et stadig vanligere fenomen i landet.

Sør-Afrika ønsker større deltakelse av private aktører i kraftmarkedet for å løse problemet med kraftmangel, men også for å fremme fornybar energi. Myndighetene har derfor avholdt en rekke anbudskonkurranser for å tildele lisenser og langsiktige kontrakter. Anbudene er målrettet mot ulike teknologier, med fokus på vind og solcellepaneler.

Det norske selskapet Scatec Solar fikk på et tidlig stadium støtte av Norad for å foreta markedsanalyser. Selskapet deltok aktivt i anbudsrundene, og vant retten til å gjennomføre tre prosjekter på til sammen 190 MW. Prosjektene har blitt gjennomført i samarbeid med lokale private partnere, med kapital fra Norfund. Lokale banker har tilbudt gjeldsfinansiering av prosjektene, ledet an av Sør-Afrikas Standard Bank. De to siste prosjektene hadde en total kapitalkostnad på om lag 2 mrd. kroner. Av dette utgjorde Norfunds bidrag bare ca. 35 mill. kroner. Denne investeringen ble fulgt opp av et tilsvarende beløp fra KLP, med basis i investeringssamarbeidet mellom Norfund og KLP.

Scatec Solar og de lokale private partnere i prosjektet bidro med egenkapital på om lag 340 mill. kroner. Lånefinansiering på ca. 1,6 mrd. kroner ble arrangert av Standard Bank. Selv om Norfunds økonomiske bidrag har vært beskjedent, har dette vært vesentlig for å sikre suksess. KLPs finansiering var betinget av Norfund engasjement, og partnerskapet med Norfund har dermed vært viktig for Scatec Solars evne til å vokse. Samarbeidet mellom Norfund og Scatec Solar har vist seg å være attraktivt for private utlånere også andre steder i Afrika.

Norfund har ved utarbeidelse av sin strategi vektlagt at få enkeltfaktor begrenser vekst og fattigdomsreduksjon mer enn mangel på strøm eller upålitelig strømforsyning. Tilgang til elektrisitet er en stor utfordring for næringslivet i utviklingsland. Tilgang til kapital er en annen viktig barriere for næringsutvikling.

Norfunds strategiske samarbeid med Statkraft – SN Power – ble etablert i 2002. Selskapet er en ledende kommersiell investor og utvikler av prosjekter innen vannkraft i fremvoksende økonomier. SN Power er Norfunds største investering. Samarbeidet med Statkraft ble i 2014 forlenget og omstrukturert slik at Norfunds investeringer i større utstrekning rettes inn mot de mest krevende markedene i Sørøst-Asia, Afrika og Mellom-Amerika.

Landbrukssektoren er valgt blant annet på bakgrunn av at syv av ti av verdens fattige livnærer seg innen primærnæringene, hovedsakelig gjennom jordbruk. Sektoren er også viktig for å bidra til global matsikkerhet. Behovet for utvikling og effektivisering av landbrukssektoren er stort.

Geografisk har Afrika sør for Sahara og de minst utviklede landene (MUL) preget Norfunds investeringer i 2014. Dersom investeringene i SN Power AS og Statkraft IH Invest AS ikke medregnes, er 81 % gjort i Afrika sør for Sahara, mens 24 % er gjort i MUL. Restruktureringen av samarbeidet med Statkraft innen vannkraft vil over tid bidra til å ytterligere flytte investeringer til MUL. Økt konsentrasjon om Afrika sør for Sahara og MUL innebærer at Norfund opererer i regioner med krevende og usikre rammebetingelser for næringsvirksomhet. Dette vil medføre økt risiko i porteføljen.

Norfunds virksomhet har nylig vært evaluert. Evalueringen8 konkluderer med at Norfund leverer på sitt mandat om å bidra til å etablere bærekraftige bedrifter i utviklingsland. Videre finner ikke evalueringen grunnlag for å anbefale større endringer i måten fondet styres på, da styringsmodellen som er valgt for oppfølging av Norfund fra eiers side i hovedsak synes å fungere godt. Evalueringen påpeker imidlertid også forbedringspunkter. Utenriksdepartementet følger opp anbefalingene på hensiktsmessig vis.

I styringsdialogen med Norfund vil Utenriksdepartementet fortsatt vektlegge betydningen av engasjement i geografiske områder hvor bistand kan utløse private investeringer. Samtidig må fondets risikoprofil være akseptabel. Fondet må kontinuerlige arbeide med å synliggjøre utviklingseffekter av innsatsen, uten at det skal gå på bekostning av effektivitet. Norfund er underlagt krav om størst mulig grad av åpenhet rundt sin virksomhet.

3.2.2 Norad

Direktoratet for utviklingssamarbeid (Norad) er en fagetat administrativt underlagt Utenriksdepartementet. Norad har som hovedoppgave å gi faglige råd og kvalitetssikre norsk utviklingssamarbeid. I tillegg forvalter Norad flere tilskuddsordninger, inkludert to ordninger innrettet mot næringsutvikling.

Rammevilkår for næringsutvikling

Den ene ordningen har som formål å styrke rammevilkårene for næringsutvikling gjennom kapasitetsbygging og institusjonssamarbeid. Støtten var i 2014 på om lag 100 mill. kroner, fordelt på nærmere 50 prosjekter, og ble kanalisert gjennom en rekke nasjonale og multilaterale organisasjoner. Innsatsen vurderes kontinuerlig, og Norad er nå i gang med å vri støtten mot flergiverfond i Verdensbankgruppen og fra prosjekter til programmer for å sikre best mulig effektivitet. Regjeringen vil styrke denne ordningen ved å inkludere flere tiltak som retter seg mot rammebetingelser for næringsutvikling, men som i dag støttes fra andre deler av bistandsbudsjettet. Dette vil bidra til en mer helhetlig forvaltning på området.

Søknadsbasert støtteordning for næringssamarbeid

Norad forvalter også en søknadsbasert støtteordning for bedrifter som ønsker å etablere eller ekspandere næringsvirksomhet i utviklingsland. Deler av ordningen forvaltes av Innovasjon Norge gjennom Business Matchmaking (BMMP)-programmet. Støtteordningen skal redusere risikoen ved å etablere seg i utviklingsland og høyne de lokale utviklingseffektene av investeringen. Under ordningen kan bedrifter få støtte til blant annet forstudier, opplæring, kompetansebygging, nødvendige infrastrukturinvesteringer og tiltak for å styrke ivaretakelse av bedriftens samfunnsansvar. Totalt ble det utbetalt om lag 50 mill. kroner i 2014, fordelt på et stort antall avtaler.

Den norske bedriftsstøtteordningen for næringsutvikling i utviklingsland har lykkes i å engasjere norsk næringsliv i utviklingsland, men har i mindre grad klart å stimulere til næringsutvikling og økonomisk vekst i mottakerlandene.9 En årsak kan være at støtteordningen ikke har stilt strenge nok krav, slik at enkelte prosjekter med svake forutsetninger for å lykkes har mottatt støtte. De fleste investeringene i forbindelse med etableringene har vært på under 5 mill. kroner.

En annen svakhet har vært at tildelinger i stor grad har skjedd fra fase til fase i et prosjekt, basert på stadig nye søknader. Slik oppstykking skaper usikkerhet i planleggingen og kan forsinke fremdriften.

En mer mål- og resultatrettet innsats

Erfaringene tilsier at dagens søknadsbaserte ordning under Norad gradvis legges om og erstattes av en konkurransebasert mål- og resultatrettet ordning, blant annet basert på følgende:

• klar definisjon av hvilke mål og resultater som skal oppnås

• tydelige geografiske prioriteringer

• tydelige sektorprioriteringer, med vekt på energi, IKT, landbruk, fisk/marine ressurser og maritim sektor

• åpen for ulike typer søkere (bedrifter, klynger, kunnskapsinstitusjoner, organisasjoner)

• klare krav til søkernes kapasitet, kompetanse, erfaring og evne til å håndtere risiko

• kan dekke et vidt spekter av tiltak, rettet mot både rammebetingelser og virksomhetsnivå

Regjeringen vil endre og styrke dagens ordning med utgangspunkt i disse føringene. Omleggingen vil legge til grunn at bistanden fremover skal konsentreres om færre og større tiltak. I alle vurderinger av støtte til private aktører er det viktig å sikre at tilskudd kun anvendes der de kan utløse investeringer eller aktiviteter som ellers ikke ville blitt igangsatt.

Det vil være viktig å mobilisere interesse blant relevante deler av norsk næringsliv for å søke på ordningen. Innovasjon Norge vil ha en viktig rolle å spille i denne sammenheng. I utforming og organisering av ordningen bør en dra veksler på den erfaring som Innovasjon Norge har høstet gjennom sin forvaltning av EØS-ordningene. Regjeringen vil også ta i betraktning erfaringer fra ulike resultatbaserte tilskuddsmekanismer som benyttes av andre givere.

Regjeringen vil legge opp til at den nye ordningen blir et langt mer sentralt instrument i den totale norske innsatsen for næringsutvikling enn det den søknadsbaserte ordningen i Norad har vært, blant annet med hensyn til beløpsmessig størrelse. I arbeidet med å utrede en ny ordning, vil regjeringen blant annet vurdere hvilke former for støtte som bør inngå i ordningen og hvordan den best kan forvaltes. Tiltak innen de fem sektorene som omtales i kapittel 4, og tiltak som kan bidra til et grønt skifte, vil bli prioritert.

3.2.3 Fredskorpset

Fredskorpset finansierer utveksling av personell mellom partnere i Norge og i utviklingsland, og mellom partnere i to eller flere utviklingsland. Om lag 400 virksomheter i ca. 30 land utveksler årlig mer enn 600 personer mellom 18–35 år. Partnerne kan være private bedrifter, organisasjoner eller offentlige institusjoner.

Fredskorpset tilbyr gjensidig utveksling av personell mellom aktører som på kort og lang sikt fremmer næringsliv som et redskap for utvikling. Unge mennesker blir eksponert for nye utfordringer og tilegner seg kunnskap som kan komme både den enkelte bedrift og samfunnet forøvrig til gode. Utvekslinger skjer både mellom utviklingsland og mellom Norge og utviklingsland.

Boks 3.5 Utveksling mellom Norge og Malawi resulterte i solenergiselskap og strømtilgang for flere landsbyer

Foto: Kumudzi Kuwale Ltd/Trygve Mongstad

Flora videregående skole og Nkhotakota Youth Organisation (NYO) har utvekslet lærere som underviser i yrkesfag og entreprenørskap siden 2012. I 2014 tok prosjektet et steg videre ved at kunnskapen og ferdighetene førte til opprettelsen av en egen bedrift.

I august 2013 registrerte NYO et datterselskap kalt Kumudzi Kuwale Ltd. Selskapet beskriver seg selv som et sosialt for-profit energiselskap som tilbyr elektrisitet basert på solcelleløsninger. Prosjektet mottok i 2014 African SEED Award for beste oppstartsbedrift med sosialt tilsnitt. Målet med prosjektet er å gi tilgjengelig og rimelig solenergi til landsbyboere og bedrifter i områder uten innlagt elektrisitet i Nkhotakota, samtidig som selskapet tjener penger. To norske fredskorpsere fungerer som rådgivere innen næringsutvikling og fornybar energi.

Med økonomisk støtte fra Fredskorpset reduserer næringslivsaktørene egen risiko. Samtidig gir gjensidig utveksling bedrifter økt internasjonal kompetanse, kunnskap om lokale forhold og tilgang til nye markeder. Utvekslingsordningene fungerer som et personalmessig insentiv så vel som et middel for å styrke partnerbedriftene institusjonelt.

3.3 Utenrikstjenesten

Regjeringen har iverksatt tiltak for å styrke utenrikstjenestens arbeid med økonomiske spørsmål, hvor næringsutvikling og fremme av norske næringsinteresser står sentralt. Utenriksdepartementets arbeid på dette feltet er nå samlet i én avdeling, Avdeling for økonomi og utvikling. Det betyr et sterkere kompetansemiljø og en bedre ressursutnyttelse enn tidligere. En slik organisering gjør det også enklere å få til et godt samspill mellom utenrikstjenesten og andre norske aktører på næringslivsfeltet, offentlige så vel som private. Samtidig legger regjeringen vekt på å styrke kompetanse og kapasitet på næringslivsfeltet ved utenriksstasjonene, både for å sikre kvalitet innen utviklingssamarbeidet og for å kunne ivareta norske næringsinteresser på en god måte.

Foto: Utenriksdepartementet/Frode Overland Andersen

Myndighetsdialog

En av utenrikstjenestens viktigste oppgaver er samarbeid og dialog med andre lands myndigheter, blant annet i utviklingsland. Spesielt viktig er arbeidet med lover, regelverk og håndheving som skaper forutsigbare rammebetingelser for investeringer. I flere utviklingsland er det et sentralt politisk mål å tiltrekke seg investeringer. Det er viktig at Norge gjennom politisk dialog understøtter denne satsingen, blant annet ved å understreke behovet for stabile og forutsigbare rammevilkår. Menneskerettighetsbrudd, korrupsjon og annen type risiko er sentrale tema i denne dialogen. Her har spesielt utenriksstasjonene en viktig rolle, da de har kunnskap om lokale forhold og om hvor utfordringene ligger for næringslivet.

Næringslivsrelatert dialog

Utenriksstasjonene skal kunne gi råd og veiledning til norske næringsinteresser om rammebetingelser og muligheter for engasjement innen sitt embetsdistrikt. I tillegg skal utenrikstjenesten være dialogpartner om spørsmål som gjelder sikkerhet10 og ha en sentral rolle i forbindelse med kriseberedskap og -håndtering. For å fylle denne rollen, må stasjonene ha god innsikt i politiske, kulturelle og institusjonelle forhold som berører næringslivet, kombinert med et relevant kontaktnett. Samtidig må de ha god kjennskap til virkemiddelapparatet og norsk næringsliv. Regjeringen vil sikre tilstrekkelig kompetanse og kapasitet på utenriksstasjonene slik at de skal ivareta sitt ansvar for næringslivsrelaterte spørsmål på en god måte.

Utenrikstjenesten er daglig engasjert i dialog med samarbeidspartnere internasjonalt, det være seg aktører i utviklingsland, multilaterale institusjoner eller andre. Det vil bli lagt vekt på at denne konsultasjonen skjer i nært samråd med berørte norske aktører, både offentlige og private. Utenrikstjenesten vil sammen med andre aktører og institusjoner legge økt vekt på å identifisere forretnings- og prosjektmuligheter i utviklingsland og i det multilaterale systemet som er relevante for norsk næringsliv.

I forbindelse med politiske besøk vil regjeringen legge til rette for aktiv medvirkning fra norske aktører. Både næringsorganisasjoner, bedrifter og kunnskapsinstitusjoner er viktige i denne sammenheng. Regjeringen vil legge økt vekt på næringsperspektivet i forbindelse med planlegging av politiske besøk. Også i forbindelse med politiske besøk som har et annet formål, vil det bli vurdert å legge inn næringslivsrelaterte komponenter.

Et omfattende og systematisk samarbeid med Innovasjon Norge er avgjørende for at utenrikstjenesten skal gjøre en god jobb med næringslivsspørsmål. For utenriksstasjonene er arbeidet med fremme av norsk næringsliv aller mest krevende i land hvor Innovasjon Norge ikke er representert, hvilket er situasjonen i de fleste utviklingsland. Dette er ofte land hvor utfordringene for næringslivet er betydelige, og hvor det er stort behov for veiledning og støtte fra det norske virkemiddelapparatet i forbindelse med vurdering av etableringer eller annen form for økonomisk samarbeid.

Muligheter for norsk næringsliv i det multilaterale systemet

Norsk næringsliv har svært få oppdrag for Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene sammenliknet med andre nordiske land (Danmark, Sverige og Finland). I perioden 2011–2014 var Verdensbankens anskaffelser fra Norge på totalt USD 23,42 mill. I samme periode utførte danske bedrifter oppdrag for om lag USD 530 mill., tett etterfulgt av svenske bedrifter med om lag USD 397 mill. Et lignende bilde tegner seg for de regionale utviklingsbankene, der norske bedrifter knapt har noen leveranser.

Det er dermed betydelige, ubenyttede muligheter for norske bedrifter som ønsker å satse på prosjekter gjennom utviklingsbankene. Tradisjonelt har kun noen få store norske internasjonale selskaper, som konsulentselskaper innenfor infrastrukturutvikling, samt energiselskaper, vært inne på dette markedet. Også entreprenører innen vann og avløp, og de senere år olje og gass, har deltatt i anbudskonkurranser knyttet til utviklingsbankenes virksomhet. Det er et klart mulighetsvindu også for andre næringslivsaktører, inkludert små og mellomstore bedrifter. Norge kan i større grad dra nytte av samarbeid med de multilaterale utviklingsbankene på områder hvor norske bedrifter har spisskompetanse. Bankene arbeider nå med å forenkle sine egne prosedyrer, noe som vil gjøre det enklere for bedriftene å samarbeide.

Bedrifter og selskaper som er interessert i å inngå partnerskap med utviklingsbankene, må komme tidlig inn i prosessene og aktivt oppsøke bankene og følge med på hvilke prosjekter som er under utvikling. Norske myndigheters rolle vil primært være å informere næringslivet om de mulighetene som finnes og bistå bedrifter med å etablere de riktige kontaktene i bankene. Et nært samspill mellom utenriksstasjonene og Innovasjon Norge vil være viktig i denne sammenheng.

Utenrikstjenesten skal aktivt jobbe for at flere norske aktører får tilgang til å delta i anbud og konkrete prosjekter som lyses ut av bankene. Et eksempel på norske leveranser inn mot det multilaterale systemet er NOREPS (Norwegian Emergency Preparedness System).

Det multilaterale systemet forvalter ulike instrumenter for næringsutvikling, deriblant låne- og garantiordninger. I mange tilfeller er det derfor ikke behov for egne, norske ordninger. Det multilaterale systemet er underlagt andre former for konkurransehensyn enn de bilaterale, blant annet er det ikke underlagt EØS-regelverket. Multilaterale ordninger er lite benyttet av norsk næringsliv. Utenrikstjenesten vil derfor i samarbeid med Innovasjon Norge legge økt vekt på å sikre at ordningene blir kjent blant norske aktører.

3.4 Forsknings- og kunnskapsmiljøer

Et trekk i internasjonale produksjonskjeder er at arbeidsprosesser som krever lite kunnskap skjer i land hvor arbeidskraften er billig, mens arbeidsprosesser som krever mye kunnskap skjer i land hvor tilgangen til spesialisert arbeidskraft er høy. Kunnskap er med andre ord en nøkkelfaktor for å hevde seg i global konkurranse. Men i de fleste utviklingsland har myndighetene store utfordringer med å finansiere nødvendige investeringer i grunnutdanning, helsetilbud og infrastruktur. Da blir det lite igjen til næringsrettet forskning og utvikling (FoU) og høyere utdanning. Konsekvensen er et mindre konkurransedyktig næringsliv, og dermed lavere sysselsetting og mindre skatteinntekter.

I Norge har det gjennom flere år vært satset sterkt på å koble FoU, innovasjon og næringsliv. I mange utviklingsland er det tette skott mellom ulike aktører. Norske erfaringer kan bidra til å bryte ned disse. Det er allerede gode eksempler på finansiering av forskning på områder hvor Norge er sterk på forskning og har et næringsengasjement. Akvakultur, energi, maritim sektor og bioøkonomi, er noen eksempler. Aktører innen fornybar energi er allerede engasjert i flere utviklingsland og er knyttet opp mot norske forskningsmiljøer, som Norges teknisk naturvitenskapelige universitet (NTNU), Sintef og Institutt for energiteknikk (IFE).

Forskningsrådet forvalter en betydelig andel av norske midler til forskning, inkludert midler som skal bidra til forskningssamarbeid med utviklingsland. Norske kompetansemiljøer er etterspurte i mange utviklingsland.

Med utgangspunkt i modeller fra Erasmus+11 ønsker regjeringen å etablere ulike former for partnerskap mellom høyere utdanningsinstitusjoner. Slike partnerskap vil ha målsettinger knyttet til kunnskapsutvikling, kapasitetsbygging, utvikling av næringsvirksomhet, internasjonalisering og internasjonalt samarbeid mer generelt. Partnerskapene kan knyttes til næringsklynger i Norge og i utviklingsland. Aktuelle former for samarbeid i slike partnerskap kan blant annet være felles forskning og innovasjon, etablering av felles bachelor-, mastergradskurs og studieprogram, studentutveksling, praksisutveksling og praktikantordninger.

Et annet virkemiddel er Senter for internasjonalisering av utdannings (SIU) og Forskningsrådets nye satsing på internasjonale partnerskap for fremragende og forskning og høyere utdanning, Internasjonalt partnerskapsprogram, (INTPART). Formålet er å bidra til at norske høyere utdannings- og forskningsinstitusjoner utvikler varige relasjoner med sterke fagmiljø og institusjoner i åtte prioriterte land utenfor EU (Brasil, India, Japan, Kina, Russland, Sør-Afrika, Canada og USA). Ordningen skal legge til rette for gode koblinger mellom høyere utdanning og forskning. Den skal også åpne for samarbeid med arbeids- og næringsliv, der dette er relevant. Virkemiddelet er utviklet og skal driftes av Norges forskningsråd og SIU i samarbeid. En tilsvarende ordning for utviklingsland kan være aktuelt, med målsetting om samarbeid om næringsrelevant forskning og høyere utdanning. Her kan man gi ekstra insentiver til prosjekter hvor lokalt næringsliv deltar.

3.5 Næringspolitiske virkemidler

Nærings- og fiskeridepartementet har det overordnede ansvaret for internasjonalisering av næringslivet. Dette gjøres blant annet gjennom å forhandle frihandelsavtaler, gjennom å organisere næringslivsdelegasjoner, gjennom å tilby konkurransedyktig eksportfinansiering og ved å tilby bistand til norske selskaper ved Innovasjon Norges kontorer i utlandet.

3.5.1 Innovasjon Norge

Innovasjon Norge eies av staten ved Nærings- og fiskeridepartementet og fylkeskommunene,12 har et eget styre, og har som formål å realisere verdiskapende næringsutvikling iNorge. For å oppnå dette skal selskapet arbeide innenfor tre delmål; flere gode gründere, flere vekstkraftige bedrifter og flere innovative næringsmiljøer. Innovasjon Norge vektlegger internasjonalisering av næringslivet som viktig for sin måloppnåelse. I tillegg har Innovasjon Norge enkelte oppdrag som også har formål utover verdiskaping i Norge, slik som forvaltningen av BMMP og NOREPS. Målstrukturen skal ligge til grunn for alle oppdrag som gis selskapet, og er overordnet øvrige føringer og styringssignaler.

Innovasjon Norge har en desentralisert kontorstruktur med 21 distrikts- og lokalkontorer i Norge, og 34 utekontorer i 29 land, samt hovedkontoret i Oslo. Innovasjon Norge er relevant for næringsutvikling i flere utviklingsland. Selskapet har blant annet kontorer i Brasil (Rio de Janeiro), India (New Delhi), Indonesia (Jakarta), Kenya (Nairobi), Kina (Beijing og Shanghai), Sør-Afrika (Cape Town og Pretoria) og Vietnam (Hanoi). Utekontorene har stor betydning for Innovasjon Norges tjenestetilbud. De leverer tjenester direkte til bedrifter, bidrar til Innovasjon Norges tjenestetilbud i Norge, og sikrer at Innovasjon Norge til enhver tid har god og relevant kunnskap om næringsliv og muligheter i viktige markeder.

Tjenestene som Innovasjon Norge tilbyr er kompetansetjenester, rådgivningstjenester, nettverkstjenester, finansieringstjenester og profileringstjenester. Det er hovedsakelig ordninger under de fire første tjenesteområdene som er relevante for næringsutvikling i utviklingsland.

Innovasjon Norges tilbyr ulike kompetansetjenester for å øke norske bedrifters kunnskap om markedsmuligheter i andre land. Dette gjøres blant annet ved å introdusere norske bedrifter for mulige internasjonale samarbeidspartnere. To slike ordninger omfatter utviklingsland: FRAM marked og entreprenørskap i vekstmarkeder. FRAM marked retter seg mot små og mellomstore bedrifter, uansett næring, for å styrke konkurransekraft og inntjening. Programmet har vært vellykket gjennomført i Sør-Afrika, Vietnam, Brasil og Kina. Entreprenørskap i vekstmarkeder er et nytt program som retter seg mot nyetableringer innen kommunikasjonsteknologi, og har som mål å gi bedrifter økt kompetanse om raskt fremvoksende markeder, for eksempel BRIKS-landene13 og en del afrikanske markeder.

Innovasjon Norges rådgivningstjenester kan være relevante for bedrifters virksomhet i utviklingsland, og omfatter blant annet rådgivning til bedrifter om markeds- og forretningsforhold, bistand til inntreden i nye markeder, identifikasjon og nettverksbygging med potensielle kunder og partnere. Innovasjon Norge tilbyr også rådgivning om internasjonale handelsregler.

Innovasjon Norge har flere nettverkstjenester som kan være relevante for næringsutvikling i utviklingsland. Ordningen bedriftsnettverk har som formål å etablere nettverk mellom bedrifter for kommersielt strategisk samarbeid om felles markedsrettede aktiviteter. Tilbudet retter seg mot bedriftsnettverk med ambisjoner og vekstpotensial i internasjonale markeder eller i markeder i Norge preget av internasjonal konkurranse.

Innovasjon Norge har også enkelte finansieringstjenester som kan være relevante for næringsutvikling i utviklingsland, slik som forsknings- og utviklingskontrakter, miljøteknologiordningen og innovasjonslån. Forsknings- og utviklingskontrakter er tilskudd til forpliktende og målrettet samarbeid mellom to eller flere partnere, og har de seneste årene vært benyttet av norske selskaper med partnere i en rekke utviklingsland. Miljøteknologiordningen er tilskudd til pilotprosjekter for ny norsk miljøteknologi, mens innovasjonslån har som formål å bidra til gjennomføring av gode prosjekter hvor det er vanskelig å finne tilstrekkelig risikovilje for gjennomføring i det private kredittmarkedet.

Kunnskap om norsk næringsliv er grunnleggende for å trekke med de mest relevante aktørene fra norsk side i arbeidet for næringsutvikling i utviklingsland. Regjeringen vil derfor legge til rette for at Innovasjon Norge engasjeres aktivt i dette arbeidet, med utgangspunkt i selskapets formål.

Boks 3.8 Samarbeid i Øst Afrika: Innovasjon Norge og utenrikstjenesten

Foto: Jens Claussen

Innovasjon Norges nyeste kontor – regionkontoret for Øst-Afrika – ble åpnet i Nairobi i februar 2014. Kontoret samarbeider svært tett med ambassadene i Nairobi, Dar es Salaam og Kampala. Målet for virksomheten er å fremme utvidet økonomisk samarbeid gjennom å bistå norske bedrifter som etablerer seg i regionen, samt stimulere norsk næringsliv og forskningsmiljøer til økt engasjement. Kontoret samarbeider tett med energi- og næringsrådene i regionen samt de tre ambassadenes øvrige medarbeidere. En viktig oppgave for kontoret er forvaltning av BMMP i Øst-Afrika.

Til tross for et tett utviklingssamarbeid gjennom mer enn 50 år, er det både i Norge og i Øst-Afrika begrensede kunnskaper om hverandres næringsliv. Dette er land der utviklingskostnadene og risikoen er større enn i mange andre markeder. Derfor er også terskelen relativt høy for at norsk næringsliv velger å satse her. En sentral oppgave for virksomheten i Øst-Afrika har derfor vært å identifisere langsiktige handels- og investeringsprosjekter for norsk næringsliv, blant annet gjennom kobling til lokalt næringsliv.

Kontoret fungerer som bindeledd til den delen av norsk næringsliv som har kompetanse og ressurser til å levere til internasjonale markeder. Det samarbeider tett med eksisterende nettverk innenfor Team Norway, blant andre NHO, INTSOK, INTPOW, Veiledningskontoret for næringsutvikling i utviklingsland og Norwegian African Business Association (NABA).

3.5.2 GIEK

Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK) er en statlig forvaltningsbedrift underlagt Nærings- og fiskeridepartementet. Formålet er å fremme norsk eksport og investeringer i utlandet gjennom å utstede garantier på vegne av den norske stat. GIEK ledes av et styre, og virksomheten foretar selvstendige risikovurderinger og tar beslutninger i enkeltprosjekter.

GIEK tilbyr ulike former for investerings- og eksportgarantier som kan ha betydning for norsk næringslivs engasjement i utviklingsland. Eksportgarantier dekker både politisk risiko (tap på grunn av ekspropriasjon, krig m.v.) og kommersiell risiko (tap på grunn av konkurs, manglende betalingsvilje o.a.). Investeringsgarantier dekker kun politisk risiko. Långivergarantien for eksport er den mest brukte garantitypen, og innebærer at GIEK utsteder garanti til långiver for at låntaker betaler tilbake lånet sitt. GIEK stiller med andre ord garanti når en utenlandsk kjøper ber sin bankforbindelse, Eksportkreditt Norge (jf. omtale under 3.5.3) eller et annet finansforetak om et lån for å betale for norske eksportvarer eller -tjenester.

Både offentlig eksportfinansiering og andre offentlige finansierings- og garantiordninger er internasjonalt regulerte felt hvor utgangspunktet for reglene er at støtte som virker konkurransevridende, er ulovlig. GIEKs tilbud av eksportgarantier er regulert av den OECD-tilknyttede eksportfinansieringsavtalen Arrangement on Officially Supported Export Credits (Arrangement), og er dermed unntatt EØS-avtalens regler om offentlig støtte.

Både investeringsgarantier og eksportgarantier føres under alminnelig garantiordning (med en ramme på 145 mrd. kroner) og garantiordning for investeringer i og eksport til utviklingsland (u-landsordningen, med en ramme på 3,15 mrd. kroner). Begge ordninger skal gå i balanse på lang sikt, og garantier må prises i henhold til dette kravet. For u-landsordningen skal balansekravet ta hensyn til grunnfondet under ordningen, det vil si at den kan akseptere midlertidige tap inntil grunnfondets størrelse, men at grunnfondet på sikt må bygges opp igjen til bevilget størrelse. Alle søknader vurderes først under alminnelig garantiordning.

U-landsordningen

Den såkalte u-landsordningen benyttes der GIEK anser risikoen som for høy til at garantiene kan føres under alminnelig ordning. Prosjektene skal fremme utvikling i mottakerlandet.

U-landsordningen ble opprettet gjennom St.prp. nr. 91 (1988–89) Om etablering av en garantiordning for investeringer i og eksport til utviklingsland, jf. Innst. S. nr. 241 (1988–89). Det ble i årene 1989–94 bevilget til sammen ca. 300 mill. kroner i tilskudd til et grunnfond for ordningen over Utenriksdepartementets budsjett. I forbindelse med en omorganisering av departementsstrukturen ble ansvaret for u-landsordningen senere overført til daværende Nærings- og handelsdepartementet, i dag Nærings- og fiskeridepartementet. Grunnfondet ble våren 2009 utvidet til 450 mill. kroner. Det er hittil ikke trukket på grunnfondets kontantbeholdning, men den regnskapsførte verdien av ordningens opptjente kapital og grunnfond var på 416 mill. kroner ved utgangen av 2014. Grunnfondet er ikke rentebærende.

Garantirammen er på 3,15 mrd. kroner og kan ikke overstige sju ganger det til enhver tid innestående kontantbeløp på ordningens grunnfond. Utestående fordringer og premieinntekter skal benyttes til å bygge opp grunnfondet til bevilget størrelse. Eksportgarantier som føres under u-landsordningen, må følge Arrangements krav bl.a. til prising i henhold til kravet om balanse på lang sikt og konkrete minimumspremier som varierer med landrisiko.

U-landsordningen har vært lite benyttet de senere år. Årsaken til dette er at de fleste garantier gis innenfor GIEKs alminnelige garantiordning, selv om prosjektet innebærer eksport til eller investeringer i utviklingsland. U-landsordningen har likevel en funksjon for forutsigbarheten av GIEKs tilbud i land med noe høyere risiko.

Den senere tiden har GIEK sett en økning i antallet søknader som er relevante for u-landsordningen. Dersom dagens garantiramme bindes opp, vil regjeringen vurdere rammene for GIEKs u-landsordning, med særlig tanke på å fremme norsk næringslivs virksomhet i fattige land.

3.5.3 Eksportkreditt Norge

Eksportkreditt Norge AS er et statsaksjeselskap hvor eierskapet forvaltes av Nærings- og fiskeridepartementet. Selskapets formål er å fremme norsk eksport gjennom konkurransedyktig, tilgjengelig og effektiv eksportfinansiering. Virkemidlet er en statlig låneordning for finansiering av norsk eksport av kapitalvarer og tjenester, dvs. eksportkredittordningen. Ordningen skal bidra til at norske eksportører kan konkurrere på like vilkår med eksportører fra andre land med tilgang til sine nasjonale eksportkredittordninger. Eksportkreditt Norge ivaretar hele prosessen knyttet til markedsføring, salg, behandling av søknader, utbetalinger og oppfølging av lån under eksportkredittordningen. Lånene står på statens balanse, og staten tar all risiko knyttet til utlånsvirksomheten.

Eksportkredittordningen er rettighetsbasert, og dersom eksportkontrakten kvalifiserer for lån etter regelverket, vil Eksportkreditt Norge gi et lånetilsagn. For at tilsagnet senere kan omgjøres til et lån, må eksportør og kjøper tilfredsstille noen kriterier. Kriteriene er blant annet knyttet til å ivareta samfunnsansvar og til at GIEK og/eller en annen kvalifisert finansinstitusjon, kan garantere for at låntaker betaler tilbake lånet sitt. Låntakere kan velge mellom to ulike rentetyper, den offentlig fastsatte fastrenten Commercial Interest Reference Rate (CIRR)14 og en flytende markedsrente. CIRR-lån er regulert av Arrangement. Systemet for fastsettelse av renter for markedslån er notifisert til og godkjent av ESA.

3.5.4 Utvikling av Eksportkreditt Norges og GIEKs tilbud

I forbindelse med meldingsarbeidet har flere næringslivsaktører, særlig innen fornybar energi, bedt om utvidelser av GIEKs og Eksportkreditt Norges ordninger for å fremme investeringer i utviklingsland. Nærings- og fiskeridepartementet har vurdert innspillene og om GIEK og Eksportkreditt Norge, innenfor sitt formål, i større grad kan bidra til næringsutvikling i utviklingsland. Det vises også til omtale i Prop. 119 S (2014–2015) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2015.

GIEKs og Eksportkreditt Norges tilbud til næringslivet er etter regjeringens vurdering konkurransedyktige sammenlignet med offentlige finansieringstilbud i mange andre land. For eksempel er det flere OECD-land som ikke tilbyr både garantier og lån i offentlig regi. Videre innebærer ordningenes rammer stor grad av forutsigbarhet for næringslivet. Rammen for GIEKs alminnelige garantiordning er siden 2006 økt fra 40 mrd. kroner til 145 mrd. kroner i 2015. Under Eksportkreditt Norge får alle søkere som kvalifiserer etter regelverket, et tilbud om lån innenfor gitte betingelser, og Eksportkreditt Norges utlån har økt fra 28,6 mrd. kroner ved utgangen av 2012 til 60,9 mrd. kroner ved utgangen av 2014. Gjennom blant annet deltakelse i OECDs eksportkredittgrupper følger regjeringen med på utviklingen av tilsvarende finansieringsordninger i andre OECD-land.

Mange av forslagene som er kommet inn fra næringslivet, knytter seg som nevnt til investeringer i fornybar energi. Regjeringen peker på at de delene av en investeringsutgift som knytter seg til norsk eksport, også utover verdien av det norske innholdet i kontrakten, i dag kan finansieres ved hjelp av GIEK og Eksportkreditt Norge. Forutsetningen er at kontrakten er i norsk interesse (dvs. bidrar til norsk verdiskaping). Når en eksportør innenfor fornybar energi konkurrerer om en eksportkontrakt, vil altså GIEK og Eksportkreditt Norge kunne bidra med finansiering på samme måte som for eksportører i andre bransjer. I tråd med internasjonalt regelverk har GIEK og Eksportkreditt Norge dessuten mulighet for å tilby aktører innen fornybar energi gunstigere finansieringsvilkår (i form av lengre nedbetalingstider på lånene) enn aktører i øvrige næringer, for eksempel olje- og gassindustrien. Per 31. desember 2014 hadde GIEK 5,2 mrd. kroner i utestående garantier og tilbud til prosjekter innenfor fornybar energi. Hovedvekten av GIEKs garantier er eksportgarantier (långivergarantier), men GIEK har også mulighet til å gi investeringsgarantier for politisk risiko. Dette er i liten grad brukt.

Et av ønskene næringslivet har spilt inn, er at GIEKs investeringsgarantitilbud, i likhet med eksportgarantitilbudet, utvides til også å omfatte kommersiell risiko. Ettersom Arrangement kun regulerer eksportfinansiering, må et eventuelt investeringsgarantitilbud være i tråd med EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Regelverket gir detaljerte føringer til utforming av statlige garantitilbud enten de skal drives kommersielt eller innebærer støtte.

Dersom en garantiordning skal drives kommersielt, krever dette kommersiell prising. Dette innebærer at det må prises inn et avkastningselement. Til sammenligning er det kun et balansekrav som gjelder for GIEKs alminnelige garantiordning. Det er Nærings- og fiskeridepartementets vurdering at alminnelig garantiordning og u-landsordningen ikke kan benyttes til investeringsgarantier som avdekker kommersiell risiko, slik norske næringslivsaktører innen fornybar energi ønsker.

Det er i EUs statsstøtteregelverk detaljerte føringer knyttet til utformingen av lovlige støtteordninger, herunder for investeringsstøtte til fornybar energi. Ingen av unntaksbestemmelsene i statsstøtteregelverket vurderes som hensiktsmessige for en garantiordning for investeringer i fornybar energi.

Regjeringen har imidlertid funnet handlingsrom for å gjøre enkelte endringer i eksportfinansieringstilbudet som antas å bidra til fremme av norske investeringer i utviklingsland.

GIEK og Eksportkreditt Norge har i dag ulike krav til hva som skal til for at eksportkontrakter anses å ha tilstrekkelig norsk innhold til å være i norsk interesse (dvs. bidrar til norsk verdiskaping), noe som åpner for ulik praksis for hvilke og hvilken andel av kontrakter som kan finansieres. Regjeringen tar sikte på å endre kravene for Eksportkreditt Norge for å sikre parallellitet mellom GIEKs og Eksportkreditt Norges regelverk og for at det skal være tilstrekkelig fleksibilitet i regelverket til at eksportkontrakter som vurderes å være i norsk interesse, blir finansiert. Harmonisering av kravene til GIEK og Eksportkreditt Norge vil gjøre det enklere for kundene.

Eksportkreditt Norge har ikke lov til å ta den direkte risikoen for at låntaker ikke betaler tilbake lånet sitt og er avhengig av at lånene sikres. Derfor krever Eksportkreditt Norge i dag at lån er fullt ut garantert av GIEK og/eller finansinstitusjoner med god kredittverdighet. Regjeringens vurdering er at kravene til hvordan lånene skal sikres ikke i tilstrekkelig grad er tilpasset at det i utviklingsland er vanskelig å finne kommersielle bankgarantister som kan supplere GIEKs garantiandeler. Regjeringen tar sikte på å gjøre en tilpasning i kravene. Konkret innebærer dette å åpne for at Eksportkreditt Norge, for små lån og mindre deler av store lån til utviklingsland og fremvoksende økonomier, kan bruke kontantdepot som sikkerhet i stedet for bankgaranti. Tilpasningen vil kunne bidra til flere kontrakter mellom norske leverandører og selskaper i utviklingsland

3.5.5 INTSOK og INTPOW

INTSOK (Norwegian Oil and Gas Partners) er en stiftelse som ble etablert av myndigheter og industri i 1997. Dette er regjeringens viktigste virkemiddel for internasjonalisering av den norskbaserte petroleumsnæringen. INTSOKs mål er å styrke det langsiktige grunnlaget for verdiskaping og sysselsetting i næringen gjennom fokusert internasjonal virksomhet.

INTPOW (Norwegian Renewable Energy Partners) er en forening som ble etablert i 2009 av myndighetene sammen med energinæringen. Formålet er å styrke grunnlaget for verdiskaping og sysselsetting i energinæringen for å gjøre den mer slagkraftig internasjonalt. INTPOW konsentrerer innsatsen innenfor vannkraft og offshore vind, i tillegg til å følge utviklingen innenfor solenergi.

Både INTSOK og INTPOW er basert på et spleiselag mellom myndighetene og næringene. For 2015 er den statlige støtten på 17 mill. kroner til INTSOK og 4 mill. kroner til INTPOW.

Samordning av næringens og det offentlige virkemiddelapparatets ressurser er viktig. Norske myndigheters tette involvering gir troverdighet som bidrar til at disse organisasjonene kan åpne dører for norsk leverandørindustri og selskaper innen fornybar energi i utlandet, der adgang til beslutningstakere kan være vanskelig for enkeltbedrifter. Særlig små- og mellomstore bedrifter har god nytte av tjenestene. Mange av INTSOKs og INTPOWs medlemmer er små og mellomstore bedrifter. Disse har særlig stor nytte av å være del av et større nettverk som kan dele på utgifter og erfaringer.

Regjeringen vil:

• Styrke samhandlingen mellom offentlige myndigheter og andre norske aktører som er engasjert i næringslivsrettet innsats i utviklingsland.

• Styrke næringslivskompetansen på relevante utenriksstasjoner, og sikre et tett samarbeid med Innovasjon Norge. Innovasjon Norge og stasjonene bør være samlokaliserte der det er mulig.

• Opprette en førstelinjetjeneste for informasjon og veiledning til norske bedrifter som opererer i krevende markeder.

• Øke bruken av innovative finansielle virkemidler i bistanden.

• Fortsette å styrke Norfund som en sentral kanal for næringsutvikling.

• Legge om og styrke søknadsbaserte tilskuddsordninger i Norad for næringsutvikling, inkludert BMMP.

• Styrke det næringslivsrelevante samarbeidet med utviklingsland innen forskning og høyere utdanning.

• Vurdere rammene for GIEKs u-landsordning dersom dagens garantiramme bindes opp, med særlig tanke på å fremme norsk næringslivs virksomhet i fattige land.

• Forenkle tilbudet til bedriftene gjennom å harmonisere Eksportkreditt Norges regelverk med GIEKs når det gjelder hva som anses å være i norsk interesse, og åpne for at Eksportkreditt Norge kan sikre mindre deler av sine utlån gjennom kontantdepot.

• Løpende følge utviklingen av relevante finansieringsordninger for næringslivet i andre land.