6 Multilateralt samarbeid

Multilaterale organisasjoner har tilstedeværelse, kapasitet og kompetanse som gjør dem til viktige samarbeidspartnere i mange land. Multilaterale instrumenter kan ha sterkere risikoreduserende effekt enn bilaterale ordninger på grunn av institusjonenes størrelse og betydning for vertslandets myndigheter. I tillegg har slike organisasjoner en viktig rolle når det gjelder ressursmobilisering og koordinering knyttet til innsatser for næringsutvikling i utviklingsland. Endelig har de en viktig funksjon i arbeidet med å ivareta og videreutvikle standarder, regelverk og rammevilkår for næringsutvikling. Store deler av innsatsen for næringsutvikling skjer gjennom støtte til multilaterale organisasjoner.

Multilaterale innsatser kan gi stordriftsfordeler som man normalt ikke oppnår gjennom bilaterale tiltak. Størstedelen av støtten til multilaterale tiltak gis som kjernebidrag. I tillegg gis øremerkede midler til spesifikke prioriterte formål eller områder når man vurderer det som spesielt egnet, eksempelvis for å utvikle nye instrumenter og initiativ. Norge har en løpende dialog med utviklingsbankene om hvordan gjennomføringen av prosjekter kan forbedres ytterligere.

Støtte gjennom multilaterale organisasjoner gir mindre norsk synlighet enn bilaterale tiltak, siden støtten normalt gis sammen med mange andre givere. Derfor har Norge heller ikke detaljstyring over fordelingen av midlene. Samtidig er transaksjonskostnadene på norsk side som regel lavere enn i samarbeid med andre partnere, da de multilaterale organisasjonene har internasjonalt godkjente systemer på plass med hensyn til sosiale og miljømessige sikringsmekanismer og finansiell styring. Dette er også med på å forklare at de multilaterale organisasjonenes administrasjonskostnader kan være høye. I prinsippet skal de dekke forvaltningskostnadene, noe som avlaster administrasjonen på norsk side.

6.1 Verdensbankgruppen og regionale utviklingsbanker

De multilaterale utviklingsbankene er viktige finansieringskilder for utviklingsland og er sentrale kanaler for norsk bistand til økonomisk utvikling og fattigdomsreduksjon. Norge samarbeider tett med Verdensbankgruppen og de tre regionale utviklingsbankene; Den afrikanske utviklingsbanken (AfDB), Den asiatiske utviklingsbanken (AsDB) og Den interamerikanske utviklingsbanken (IDB). Norge er representert i styrende organer i utviklingsbankene. Dette gir mulighet for tett dialog og oppfølging på overordnet og strategisk nivå. Norge er også tatt opp som medlem i grunnleggergruppen til den nye Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB).

Bankene har høye standarder for pengeforvaltning, anti-korrupsjonstiltak og sosiale og miljømessige sikringsmekanismer. De har en høy gjennomføringsevne og solid prosjektoppfølging, som inngir tillit og dermed muliggjør utstrakt delegering. Risikovurderinger og vurdering av utviklingseffekt kan i stor grad baseres på deres grundige analyser. Samtidig innebærer slike kanaler at man avgir noe kontroll og til tider må inngå kompromisser for å oppnå enighet i gruppen av partnere.

Utviklingsbankenes egne prioriteringer i arbeidet med næringsutvikling sammenfaller i stor grad med norske prioriteringer, med stor vekt på utviklingseffekt. Bankene arbeider med næringsutvikling på flere plan, og har spesielle komparative fortrinn for å mobilisere finansielle ressurser, bygge kapasitet og forbedre rammevilkår, samt gjennomføre store infrastrukturprosjekter. Bankene er også blant de få aktørene som både har ekspertise og som kan ta risikoen forbundet med å arbeide med næringsutvikling i sårbare stater.

Utviklingsbankene vil spille en sentral rolle i oppfølgingen av rammeverket for finansiering av bærekraftig utvikling, som skal på plass i Addis Abeba sommeren 2015. Spesielt har bankene en viktig rolle for å mobilisere finansielle ressurser, både offentlige og private. Bankene bidrar også til ressursmobilisering gjennom sitt arbeid med godt styresett og rammebetingelser for økonomisk utvikling, som finansforvaltning, skattesystemer og naturressursforvaltning.

Boks 6.1 Verdensbankens støtte til LED-lamper i Afrika

Foto/plakat: Lighting Africa/©Verdensbanken

Siden starten i 2007 har Lighting Africa, et felles initiativ mellom Verdensbanken og IFC, støttet av Norge, nådd 7 millioner mennesker med LED-lamper av god kvalitet. De kvalitetsgodkjente lampene erstatter helsefarlige og forurensende parafinlamper. I 2013 ble programmet utvidet fra Kenya og Ghana til også å omfatte Burkina Faso, Den demokratiske republikken Kongo, Nigeria, Senegal og Sør-Sudan. Lighting Africa gjør det mulig for fattige husholdninger og småforetak å ta i bruk høykvalitets alternativer til lyskilder fra fossilt brensel. Det er viktig at kvaliteten på LED-lampene er god, da engangsinvesteringen er relativt høy for fattige, men mye billigere enn parafinlampene i lengden. Dårlig kvalitet er økonomisk ødeleggende for forbruker og slår tilbake på fremtidig salg av LED-lamper. I 2013 ble kvalitetssikrings-rammeverket til Lighting Africa for godkjenning av nye LED- lamper inkludert som global standard for LED-lamper i International Electronic Commission (IEC). Frem til nå har 49 LED-produkter fra private produsenter blitt godkjent. Målet er å bidra til at privat sektor kan forsyne 250 millioner mennesker i Afrika med bedre lysprodukter innen 2030.

Mobilisering av finansielle ressurser

Utviklingsbankene kjennetegnes av finansiell kapasitet og evne til å mobilisere kapital, ikke minst private investeringer. De har kompetanse på å utvikle finansieringspakker som kombinerer forskjellig type pengestrømmer, fra bankenes egne midler, bilaterale giveres tilskudd, samt lån og kapital fra privat sektor. I kraft av solide kredittvurderinger har de en god posisjon i markedet for å tiltrekke seg kapital fra både offentlig og privat sektor. Afrikabanken viser for eksempel til at den mobiliserer seks kroner fra privat sektor for hver krone den bruker i investeringer og utlån. I Asiabankens fond Clean Energy Financing Partnership Facility, der Norge er en stor bidragsyter, er opplåningsraten på 1:24. For hver krone som fondet investerer, investerer Asiabanken åtte og offentlig og private sektor tilsammen 16.

Rammebetingelser, standarder og regelverk

Bankenes støtte til rammebetingelser for næringsutvikling har flere innganger, som nedbygging av barrierer for investeringer og handelsfremmende tiltak, infrastrukturtiltak, styresett, regional integrasjon, kompetanseutvikling og teknologi, utvikling av og tilgang til finansmarkeder, og støtte til utvikling av standarder og lovverk. Utviklingsbankene bistår med finansiering og rådgivning for utvikling og ferdigstillelse av offentlig-privat partnerskapsprosjekter og -avtaler for å sikre økt effektivitet og samfunnsmessig verdi av disse. Bankene er kunnskapsorganisasjoner som bidrar med analyse og risikovurderinger, er ivaretakere av internasjonal beste praksis (best practice), og spiller en sentral rolle i dialoger og politikkutforming både på internasjonalt og nasjonalt nivå.

Bankenes utlån til gode rammebetingelser i form av infrastrukturutbygging som blant annet resulterer i strømforsyning, transport av rent drikkevann og sanitær har bidratt til en økende middelklasse, som er en forutsetning for etterspørselsdrevet utvikling av næringsvirksomhet. Bankenes budsjettstøtte er også ofte koblet til dialog med landene om bedre rammebetingelser.

Et eksempel er Rwanda, hvor budsjettstøtte og tilhørende dialog har bidratt til blant annet elektronisk registrering av foretak og eiendommer, noe som har forenklet næringsvirksomheten. Bankene har også lang erfaring med direkte støtte til næringsutvikling gjennom faglig bistand til og investeringer i bedrifter i både lav- og mellominntektsland. For alle bankene er utlån og investeringer til privat sektor og støtte til næringsutvikling et område i vekst, tydelig forankret i institusjonenes mål, langsiktige strategier og resultatrammeverk.

Et viktig tiltak for å bedre rammevilkårene for næringslivet er Doing Business Report, som utgis årlig av Verdensbankgruppens privat sektorarm IFC. Rapporten identifiserer hindre for etablering av virksomheter og investeringer i det enkelte land, og rangerer landene innbyrdes. Mange har hevdet at rapporten har gjort mer for endring av rammevilkår enn mye annet, i det landene strekker seg for å endre negative rammevilkår og bedre sin plassering på listen.

Noe tilsvarende er under utvikling for energisektoren. Verdensbankens prosjekt RISE (Readiness for Investment in Sustainable Energy) legger vekt på å identifisere negative rammevilkår og hindre for investeringer i fornybar energi på landnivå. Rapporten vil spesielt rette seg mot myndighetene, for å gjøre dem bevisste og gi et hjelpemiddel til identifisere hva som bør endres på for å øke investeringene i sektoren.

IFC er et «vindu» for direkte samarbeid med privat sektor, og setter standarder for hvilke krav som stilles globalt til bedrifters ivaretakelse av miljømessige og sosiale hensyn. IFC har gjennom mange år demonstrert god avkastning på sin virksomhet, i de senere år ikke minst i Afrika.

6.2 Utviklingsbankenes nyeste finansieringsmekanismer

Utviklingsbankenes finansielle produkter er sammensatt av blant annet lån, garantier, kredittlinjer, investeringer og fond, som suppleres med rådgivning, kapasitetsbygging og utredninger. For å imøtekomme behovene for infrastruktur, økonomisk vekst, jobbskaping og fattigdomsreduksjon, oppskalerer bankene sine aktiviteter innenfor næringsutvikling og privat sektorsamarbeid. Nye innovative finansielle instrumenter og «pakker» er etablert, og flere er under utprøving for mulig oppskalering.

Verdensbankgruppen

Utvikling av privat sektor er sentralt for å nå bankens to mål om avskaffelse av fattigdom og delt velstand. Dette gjennomsyrer nå Verdensbankens lån og gavebistand. Videre er Det internasjonale garantiinstituttet (MIGA) involvert gjennom garantier til privat sektor i vanskelige områder. Aller viktigst er IFC, som er den største globale finansinstitusjonen som utelukkende er rettet mot privat sektor i utviklingsland.

IFC tilbyr finansiering i land og markeder som kommersielle aktører ofte synes er for risikofylte å operere i uten slik støtte. IFC har utviklet forskjellige type virkemidler, verktøy og insentiver for å tilrettelegge for privat sektorinvolvering, inklusive investeringsfond, og søker stadig å utvikle disse. En viktig og relativt ny komponent i dette samarbeidet er på olje og gass, der IFC/Verdensbankgruppen ønsker å dra nytte av norsk kompetanse om og erfaringer fra bærekraftig oljeforvaltning. Det er tatt initiativ til å styrke samarbeidet med IFC, spesielt på området ren energi og energieffektivisering. Norge er medinvestor i et såkalt katalysatorfond (Catalyst Fund) som er en ny måte å bruke bistandspenger på. Her går giverne inn med midler i et investeringsfond eid av IFC, som i sin tur investerer i private underfond på «armlengdes avstand» fra giverne. Investeringene fra katalysatorfondet er basert på klimahensyn, med vekt på ren energi.

Afrikabanken

Afrikabankens privat sektorvindu har, som følge av stor etterspørsel, vært under sterk vekst de siste årene. Det gjør utstrakt bruk av instrumenter som fremmer offentlig-privat partnerskap. Fra 2014 etablerte Afrikabanken nye finansielle garantier og låneinstrumenter for å bidra til å mobilisere investeringer og næringsutvikling i lavinntektsland. Nær halvparten av disse landene kategoriseres som sårbare. Her er utfordringene for næringsutvikling særlig store, med blant annet høy politisk risiko og risiko for kontraktsbrudd og beslagleggelse av utstyr.

Afrikabankens styre godkjente i 2014 etablering av et eksternt fond for større og komplekse infrastrukturinvesteringer, Africa50. Africa50 skal bidra til å øke antall infrastrukturprosjekter (energi, transport, IKT og vann) som er modne for finansiering i Afrika og tilby prosjektfinansiering i form av lån, egenkapital, mellomfinansiering og risikohåndtering.

Asiabanken

Asiabankens målsetning er at 50 % av bankens portefølje – likt fordelt mellom rammebetingelser og utvikling av næringslivet – skal være innen privat sektor innen 2020. For å følge opp satsingen overfor næringslivet, arbeider banken blant annet for å legge mer vekt på selve prosjektutformingen, ressursmobilisering, offentlig-privat samarbeid og innovative finansieringsløsninger. Sistnevnte følges blant annet opp ved å øke egen kapitalbase og tilby en rekke ordninger gjennom et forenklet system (one-stop-shop).

Banken anslår at behovet for investeringer i infrastruktur i Asia er på USD 800 mrd. i året, og mest akutt i de mindre utviklede landene hvor kommersielle banker vegrer seg for å gå inn. For å imøtekomme behovene innen infrastruktur, etablerer derfor Asiabanken nå en egen infrastrukturfasilitet som skal bidra til utvikling av prosjekter i prioritert rekkefølge. Prosjektene vil fortrinnsvis være basert på offentlig-privat samarbeid, hvor privat sektor bidrar med det meste av finansieringen.

Den interamerikanske utviklingsbanken

IDBs privat sektoraktiviteter foregår i fire ulike enheter i banken, inklusive investeringsselskapet Inter-American Investment Corporation (IIC). Det pågår nå et omfattende arbeid med å konsolidere og legge alle privat sektoraktivitetene inn i IIC. Mye av arbeidet er rettet mot små og mellomstore bedrifter, ofte med klare innslag av innovative elementer. Ambisjonene er å kunne skalere opp denne innsatsen og også å kunne gå inn i større prosjekter.

6.3 FN-systemet

FNs fond og programmer og flere av særorganisasjonene bidrar til næringsutvikling på ulike måter. Utvikling og oppfølging av internasjonale standarder og normer er en kjerneoppgave for FN. På denne måten legger FN viktige premisser knyttet til rammebetingelser og spilleregler for internasjonal samhandel og verdiskaping.

FN har også en sentral rolle i ressursmobilisering og koordinering av internasjonal utviklingsbistand. FNs særorganisasjoner, fond og programmer er representert i de aller fleste utviklingsland, og yter en betydelig innsats både gjennom målrettede tiltak for sysselsetting og næringsutvikling, og styrking av nasjonale rammebetingelser for næringsutvikling gjennom institusjonsbygging, kompetanseutvikling og infrastruktur.

FN-systemet bidrar også til innsatsen på næringslivsfeltet gjennom sitt arbeid med tverrgående temaer, herunder menneskerettigheter, likestilling, miljø og anti-korrupsjon. Et eksempel er det pågående arbeidet i FNs arbeidsgruppe for næringsliv og menneskerettigheter for å følge opp både staters, selskapers og finansinstitusjoners ansvar på dette området.

Sysselsetting og styrking av livsgrunnlag (livelihood) er et betydelig innsatsområde for FNs utviklingsprogram (UNDP), inkludert politikkutvikling og styrking av institusjonell kapasitet. UNDP gir støtte til operasjonelle prosjekter for sysselsetting, entreprenørprogram, mikrofinansiering, etablering av små- og mellomstore bedrifter og opplæring i

forretningsvirksomhet, og jobber med tilrettelegging av samarbeid mellom offentlig og privat sektor i 37 land. FNs organisasjon for utdanning, vitenskap, kultur og kommunikasjon (UNESCO) og FNs barnefond (UNICEF) bistår også land i å utvikle utdanningsprogrammer som øker muligheten for arbeid, med vekt på teknisk og yrkesrettet utdanning.

Foto: Martine Perret/ UN Photo

UNDP har også sluttet seg til partnerskapet om grønn vekst mellom UNEP, ILO, UNIDO og FNs institutt for opplæring og forskning (UNITAR), kalt PAGE (Partnership for Action on Green Economy). Gjennom PAGE imøtekommer FN-organisasjonene utviklingslands etterspørsel etter bistand til å skape jobber og inntekter gjennom grønt skifte.

FNs kapitalutviklingsfond (UNCDF), som er tilknyttet UNDP, gir tilgang til kapital (tilskudd, lån og garantier) for investeringer i lokal offentlig infrastruktur og investeringskapital for fattige. Fondet gir også faglig bistand for å styrke lokal forvaltning. UNCDF opererer i 30 av verdens 48 minst utviklede land, og er en aktør med solid kunnskap om lokal kontekst og det enkelte lands rammebetingelser. Norge gir i dag kjernestøtte til UNCDF og prosjektstøtte innenfor energisektoren. I lys av at UNCDF er en av få aktører som opererer i mellomsjiktet mellom de større investorene og de mindre mikrofinansaktørene, kan det være aktuelt å vurdere mer omfattende norsk samarbeid.

ILO er hovedarena i FN for spørsmål knyttet til arbeidslivet. ILO utarbeider, bistår med å implementere og kontrollerer etterlevelse av internasjonale normer og ivaretakelse av grunnleggende rettigheter innen arbeidslivet ILO. Samtidig understreker ILO gjennom sitt utviklingssamarbeid at næringsvirksomhet og sysselsetting er avgjørende for fattigdomsbekjempelse og inkluderende økonomisk utvikling. Norge sitter i ILOs styre for perioden juni 2014 til juni 2017, og det er utarbeidet en egen strategi for dette engasjementet.1

Gjennom UNIDO støtter Norge reform og utvikling av nasjonal kvalitetssikring og kapasitet knyttet til standarder, testing og sertifisering. I en nylig gjennomgang av Norads portefølje omtales UNIDO som et Centre of Excellence innenfor dette området.2 Norge samarbeider også med Verdens tollorganisasjon (WCO) for å bedre tollbehandlingen i utviklingsland. WCO har vært en ledende aktør og pådriver for harmonisering av tollprosedyrer og kontrollmetodikk.

Med støtte fra Norge jobber også andre FN-organisasjoner med næringsutvikling og handelsrelaterte tiltak. IFAD, FAO og UNCTAD gjennomfører en rekke tiltak innen landbruk og industri. Dette har høy relevans for standardsetting, videreforedling av råvarer, markedsadgang, reduksjon av svinn og handels- og eksportfremmende tiltak.

UNEP arbeider sammen med andre FN-organisasjoner med å spre global kunnskap om det grønne skiftet og bistår utviklingsland med å bygge institusjonell kapasitet og insentiver som minsker miljøbelastningen og som samtidig bidrar til næringsutvikling og jobbskaping. Norge har lenge støttet UNEPs arbeid for renere produksjon og tryggere håndtering av kjemikalier i utviklingsland. Dette arbeidet er utført i nært samarbeid med industrien og bidrar til økt konkurransedyktighet.

FNs kontor for prosjekttjenester (UNOPS) er en operasjonell, selvfinansiert FN-organisasjon med aktiviteter i 80 land. UNOPS har de senere årene gjennomgått en vesentlig omstrukturering og profesjonalisering av virksomheten, spesielt knyttet til anskaffelser og risikohåndtering, og vil kunne være en aktuell samarbeidspartner innenfor nasjonal kapasitetsutvikling knyttet for eksempel til offentlige innkjøp.

Regjeringen legger vekt på at midler først og fremst skal gå til FN-organisasjoner som arbeider i tråd med norske politiske prioriteringer, som kan dokumentere gode resultater, viser vilje til å effektivisere virksomheten og som samarbeider godt med andre FN-organisasjoner og øvrige aktører. Arbeidet med en systematisk gjennomgang av organisasjonene starter i 2015 med ni FN-organisasjoner. Formålet er å skaffe økt kunnskap om organisasjonene som grunnlag for budsjettildelinger og for å styrke oppfølgingen av organisasjonene gjennom bilateral dialog og deltakelse i styrende organer.

6.4 Finansiering for utvikling

Den tredje internasjonale konferansen om finansiering for utvikling, som arrangeres i Addis Abeba 13.–16. juli 2015, vil søke oppslutning om et bredt rammeverk for finansiering av bærekraftig utvikling, inkludert FNs nye bærekraftsmål. Her vil det bli søkt svar på både hvor penger til bærekraftig utvikling skal komme fra i årene som kommer, og hvordan landene selv og det internasjonale samfunn kan legge best mulig til rette for at midler til utvikling utløses og brukes mest mulig effektivt. Norge har tatt på seg et viktig oppdrag ved å lede forberedelsene til denne konferansen, sammen med Guyana. Konferansen vil legge viktige premisser for forhandlingsklimaet i arbeidet både med bærekraftsmålene og i forberedelsene til klimatoppmøtet i Paris i desember 2015.

Norge arbeider for at konferansen skal resultere i anbefalinger om ambisiøse og konkrete tiltak for å øke tilgang til midler til bærekraftig utvikling fra ulike kilder – offentlige og private, nasjonale og internasjonale, samt kombinasjoner av disse gjennom ulike typer samarbeid.

Det har lenge vært klart at offisiell bistand, som i 2013 var på rekordhøye USD 135 mrd., bare utgjør en liten andel av finansieringen av globale utviklingsbehov. Bare for utbygging av ulike typer infrastruktur i utviklingsland – som veier, vannledninger, energi og telekommunikasjon – vil det være behov for USD 1000 mrd. hvert år fremover, og ytterligere USD 2–300 mrd. per år dersom investeringene skal være klimarobuste og gi lave utslipp.3

Offisiell bistand vil likevel fortsatt være viktig, særlig for de fattigste og mest sårbare landene. Norge vil at flest mulig OECD-land skal bekrefte sine løfter om å bruke minst 0,7 % av bruttonasjonalinntekten på bistand. Samtidig ønsker vi å se en dreining i retning av at en større andel av global bistand går til de fattigste landene, i tråd med FNs målsetting. Og det vil være viktig at bistand i større grad brukes på en måte som gjør at den utløser midler også fra andre kilder, først og fremst private. Dette kan være tiltak for å sikre god forvaltning av naturressurser i utviklingsland, styrke skatteinngangen, etablere nasjonale lovverk som gir gode og forutsigbare rammebetingelser for næringsvirksomhet og utvikle gode modeller for offentlig-privat samarbeid.

Regjeringens satsing på næringsutvikling handler om hvordan Norge i samarbeid med utviklingsland og det internasjonale samfunn, kan bidra til dette.

Regjeringen vil:

• Arbeide gjennom multilaterale organisasjoner for å styrke globale rammevilkår for næringsutvikling i utviklingsland, og konsentrere innsatsen om færre og større tiltak.

• Legge vekt på betydningen av næringsutvikling og jobbskaping både i dialogen med utviklingsbankene og FN-systemet og gjennom deltagelse i styrende organer.

• Bidra med støtte til strategiske og internasjonalt koordinerte initiativ for næringsutvikling og jobbskaping gjennom utviklingsbankene og FN.

• Gjøre en helhetlig vurdering av FN-organisasjonenes fortrinn i arbeidet for næringsutvikling, og på grunnlag av dette utvide samarbeidet med utvalgte organisasjoner om målrettede innsatser.