2 Bakgrunn

2.1 Innledning

I tusenvis av år har bærekraftig bruk og bevaring av natur gitt grunnlag for bosetting og arbeidsplasser innen blant annet jord- og skogbruk, fiske, fangst, jakt, sanking, mineralutvinning og næringer knyttet til turisme og reiseliv i hele landet. Naturen er for mange viktig for hvor man vil bo, og bidrar til attraktive og unike omgivelser og opplevelser som påvirker identitet, folkehelse og miljø i både distrikter og byer. Vi må bruke og forvalte naturen slik at dette kan fortsette i uoverskuelig fremtid.

Selv om det er mye natur i Norge, er den likevel ikke ubegrenset. Naturarealene bygges ned og forbrukes bit-for-bit. Dette har pågått over lang tid, og summen av dette kan bli for stor. For at også kommende generasjoner skal kunne leve gode liv i, av og med naturen er det nødvendig med en mer helhetlig forvaltning som legger til rette for både bærekraftig bruk og bevaring av naturmangfoldet. I denne meldingen legger regjeringen frem politikk som legger godt til rette for dette. Regjeringen løfter frem prinsipper for en bærekraftig arealforvaltning som vil bidra til å redusere fremtidig nedbygging av natur. Når det likevel er riktig at naturen må vike, skal formål samfunnet har et særlig stort behov for, slik som produksjon av fornybar energi, ha høyest prioritet. I tillegg øker regjeringen innsatsen for naturrestaurering, og setter tydelige mål for å redusere nedbygging av særlig viktig natur.

Regjeringen mener at bærekraftig bruk og bevaring av natur best oppnås gjennom en kombinasjon av et godt nasjonalt regelverk og god og langsiktig lokal forvaltning. Det er kommunene som har, og som fortsatt skal ha, ansvaret for en bærekraftig arealforvaltning lokalt. Dette omfatter også ansvaret for å forvalte natur som en begrenset ressurs på en bærekraftig måte. Regjeringen legger godt til rette for dette gjennom allerede igangsatt arbeid som tilskuddsordningen «Natursats». I denne meldingen presenteres ytterligere tiltak som vil styrke kommunenes mulighet for å styre samfunnsutviklingen i en bærekraftig retning der naturen gir rammene. Tiltakene er utarbeidet med særlig tanke på å sikre det lokale selvstyret over arealene og å gi distriktskommuner støtte for å sikre utvikling og levedyktige lokalsamfunn. Regjeringen er opptatt av at kommunene får tilgang på kunnskap og gode verktøy i arbeidet. Regjeringens satsing på naturregnskap vil gi mer kunnskap om hvor mye natur Norge har, hvilken tilstand naturen er i og hvordan den bidrar til økonomi og samfunn. Dette vil være viktig for at kommunene kan forvalte naturen på en enda bedre måte enn i dag.

Denne stortingsmeldingen er også Norges nye handlingsplan for naturmangfold. Handlingsplanen er Norges oppfølging av Det globale Kunming-Montreal-rammeverket for naturmangfold1 – heretter naturavtalen – som ble vedtatt i Montreal i Canada, på det 15. partsmøtet til FNs konvensjon om biologisk mangfold i desember 2022. Alle land som er parter til biomangfoldkonvensjonen skal ha nasjonale handlingsplaner for naturmangfold. Det forventes at landene skal oppdatere sine handlingsplaner i lys av naturavtalen innen neste partsmøte i konvensjonen, som finner sted høsten 2024.

Naturavtalen er et svar på utfordringene for naturmangfold globalt, som blant annet er påvist av Det internasjonale naturpanelet (IPBES). Naturpanelet la i 2019 frem sin første globale hovedrapport om naturens tilstand.2 Rapporten er den største og grundigste sammenstillingen av kunnskap om verdens naturtilstand som er gjort siden 2005. I rapporten presenterer Naturpanelet kunnskap basert på mer enn 15 000 vitenskapelige kilder, og beskriver sterke koblinger mellom naturens tilstand og betydningen for menneskelig eksistens og velferd. Panelet beskriver hvordan menneskelig påvirkning har svekket økosystemer verden over. Mange av de negative påvirkningene er irreversible eller svært krevende å reversere.

Boks 2.1 Hovedfunn fra Naturpanelets første hovedrapport om naturens tilstand i verden

Naturpanelet, eller IPBES – Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services – er et globalt vitenskapspanel. I sin globale hovedrapport om naturens tilstand fra 2019 oppsummerer Naturpanelet forskning om naturens tilstand og utvikling. Naturpanelet fastslår at blant de vurderte dyre- og plantegruppene er i gjennomsnitt ca. 25 prosent av artene truet,1 og estimerer at rundt én million arter står i fare for å bli utryddet,2 mange av dem innen noen tiår, med mindre det gjennomføres tiltak for å redusere intensiteten i drivkreftene for tap av naturmangfold. Dersom slike tiltak ikke gjennomføres, vil det føre til en ytterligere økning av den globale utryddelsestakten, som allerede er mellom ti og hundre ganger høyere enn gjennomsnittet for de siste ti millioner år.³

Alle deler av biosfæren – det vil si alle levende organismer og de områdene på jorda og i lufta der det finnes organisk liv, og som hele menneskeheten er avhengig av – endres i en takt som er uten sidestykke. Naturmangfoldet – det vil si mangfoldet innenfor arter, mellom arter og av økosystemer – reduseres raskere enn noen gang tidligere i menneskehetens historie.⁴

De direkte drivkreftene for naturendringer med størst påvirkning globalt, har vært (rangert etter omfang): arealbruksendringer på land og i hav, overhøsting, klimaendringer, forurensning, og spredning av fremmede skadelige arter.5 Disse fem direkte drivkreftene er ifølge Naturpanelet forårsaket av en rekke indirekte drivkrefter, som inkluderer produksjons- og forbruksmønstre, befolkningsdynamikk og -trender, handel, teknologiske innovasjoner og styresett.

Naturpanelet sier også at gjennom umiddelbar og samordnet innsats for å utløse gjennomgripende samfunnsendringer kan naturen bevares, restaureres og brukes bærekraftig, samtidig som andre globale samfunnsmål nås.

¹ Ifølge kriteriene til International Union for the Conservation of Nature (IUCN) sin Red List, https://www.iucnredlist.org/resources/categories-and-criteria.

² Purvis (2019).

³ IPBES (2019) s. XV–XVI.

⁴ IPBES (2019) s. XIV.

⁵ IPBES (2019).

Forstørr bilde

Naturpanelet har påvist globale negative trender i naturen som har blitt eller blir forårsaket av direkte og indirekte påvirkningsfaktorer (drivere).

Kilde: IPBES (2019)

Selv om situasjonen for norsk natur på mange områder er bedre enn i mange andre land, skjer svekkelsene i økosystemene som Naturpanelet beskriver på globalt plan, også i Norge. Arealendringer er den største negative påvirkningsfaktoren på norsk natur.3 Naturmangfoldet i Norge trues også av klimaendringer, forurensning, fremmede skadelige arter og overhøsting.

Det er landenes nasjonale politikk, sammen med internasjonale initiativer, som skal sørge for at de globale målene i naturavtalen nås. Gjennom denne handlingsplanen, legger regjeringen dermed til rette for fortsatt bærekraftig bruk og bevaring av natur i Norge, samtidig som det er et viktig bidrag i den globale dugnaden for verdens naturmangfold.

Med denne stortingsmeldingen følger regjeringen også opp et anmodningsvedtak fra Stortinget fra mai 2021 om å «[…] komme tilbake til Stortinget om oppfølgingen av det globale rammeverket for naturmangfold på egnet måte så fort som mulig etter at rammeverket er på plass».4

Naturavtalen viser hvordan verdens land skal kunne snu den negative utviklingen for naturen. Avtalen erstatter biomangfoldkonvensjonens strategiske plan for 2011–2020, inkludert de 20 globale Aichimålene.5 Den fastsetter fire globale langsiktige hovedmål frem mot 2050, og 23 handlingsrettede globale mål frem mot 2030. Disse beskriver tiltak som må settes i gang og gjennomføres for å kunne nå de langsiktige hovedmålene. Videre har avtalen tilhørende vedtak om overvåkning, gjennomføringsmekanismer, ressursmobilisering, kapasitetsbygging og -utvikling samt digital sekvensinformasjon. Norge var en aktiv pådriver for en ambisiøs naturavtale, og regjeringen stiller seg bak naturavtalen i sin helhet.

2.2 Naturens betydning

Naturmangfoldet er alt livet på jorda, og grunnlaget for at menneskene kan leve her. Mangfoldet av trær og planter, fisker og annet liv i havet, fugler, insekter, pattedyr, sopp og andre organismer skiller jorda fra alle andre planeter vi kjenner. Naturen er grunnlaget for ren luft, vann, mat og et bredt spekter næringer – fra medisiner til byggematerialer. Naturen er viktig både for vår psykiske og fysiske helse og for samfunnets evne til å håndtere globale endringer, helsetrusler og katastrofer.6 I tillegg til den betydning naturen har for mennesker, har naturen og dets mangfold også en egenverdi.

Når naturen blir forringet eller ødelagt og arter truet eller dør ut, vil dens evne til å levere viktige økosystemtjenester reduseres. Dette kan for eksempel resultere i dårligere resirkulering av næringsstoffer, dårligere forhold for matproduksjon og mindre stabil tilgang til andre økosystemtjenester. Sunne, trygge og motstandsdyktige samfunn er derfor avhengige av ivaretagelse av naturen og bærekraftig bruk av naturressursene som ikke overskrider naturens tålegrenser.

Samspillet i økosystemene

De ulike artene av planter, dyr, sopp og mikroorganismer, i samspill seg imellom og med det fysiske miljøet rundt, danner til sammen økosystem. Artene i et økosystem har ulike egenskaper og plasser i næringskjeden, og danner fysiske former som trær og korallrev der andre arter kan leve (økosystemets struktur). Mellom artene og det fysiske miljøet skjer mange prosesser som bidrar til å opprettholde livet på jorda (økosystemets funksjoner).

Hvor mange individer det er av hver art, den genetiske variasjonen innen artene og hvilke funksjoner disse artene har, er svært viktig for hvordan økosystemet fungerer. Videre påvirker de ulike interaksjonene mellom organismene og den resulterende næringspyramiden, hvordan økosystemet fungerer. Et større artsmangfold gjør økosystemet mer effektivt til å fange og utnytte ressurser som solenergi, vann og næring. Økosystemer med stort artsmangfold produserer omtrent dobbelt så mye biomasse som monokulturer av de samme artene, og forskjellene øker over tid.7

Reduksjon i mengden av en art kan også få store negative konsekvenser lenge før arten forsvinner. For eksempel har reduksjonen av torsk utenfor New Foundland som følge av overfiske ført til endringer i økosystemet, som så har ført til at det er svært vanskelig for torskebestanden å bygge seg opp igjen. I andre tilfeller kan tap av noen arter i et økosystem i begynnelsen ha små effekter på funksjonene fordi noen arter har overlappende roller. Over tid vil imidlertid fortsatt artstap føre til en rask reduksjon i økosystemets funksjon. Såkalte nøkkelarter spiller en avgjørende rolle for andre arter, for eksempel som matkilder. Hvis slike nøkkelarter forsvinner kan hele økosystemet forandre seg radikalt, for eksempel kan næringspyramider forrykkes på irreversibelt vis. I Norskehavet og Barentshavet er raudåte en slik nøkkelart som er mat for blant annet sild, makrell, torsk og sei.

Ved god tilstand er det liten fare for at økosystemene når vippepunkt der funksjonen og evnen til å levere økosystemtjenester blir kraftig redusert. Det er også større sannsynlighet for at økosystemene vil vende tilbake til sin «vanlige» funksjon etter å ha blitt utsatt for en forstyrrelse, hvis tilstanden i utgangspunktet er god (se boks 3.1 for detaljer). God økologisk tilstand er ikke nødvendigvis det samme som naturtilstand, og i kulturlandskap (semi-naturlig mark) som er formet gjennom samspill mellom naturmangfoldet og menneskenes bruk,8 vurderes tilstand på andre måter.

Sammenhengen mellom natur og klima

Økosystemene er viktige karbonlagre fordi de fanger CO₂ gjennom fotosyntesen og lagrer karbonet i blant annet trær, jord, alger og sedimenter. Økosystemer med stort naturmangfold og god tilstand har mer stabile naturlige karbonlagre enn økosystemer som blir ødelagt eller forringet. Da kan de i stedet bli ekstra utslippskilder. Et av de viktigste klimatiltakene er derfor å redusere ødeleggelsen av økosystemer for å hindre utslipp av CO₂ fra karbonlagrene.9

Arter og økosystemer blir allerede negativt påvirket av klimaendringene. Tap av naturmangfold og dårligere økologisk tilstand gir økte utslipp som igjen forsterker klimaendringene, som igjen bidrar til naturtapet. Klimaendringer og naturtap gir dermed risiko for en selvforsterkende utvikling.

Noen økosystemer hjelper med å takle ekstremværet som følger med klimaendringene. For eksempel kan skog og kantvegetasjon langs bekker og elveløp hindre skred og erosjon, mens våtmarker som finnes på steder som blir jevnlig oversvømt kan fange opp og lagre vannet.

Å bevare økosystemene, både i omfang og i god tilstand, er derfor en forutsetning for en klimarobust og bærekraftig utvikling og et viktig premiss for den grønne omstillingen.

Naturen som grunnlag for samfunn og økonomi

Å opprettholde og ivareta naturmangfold har store samfunnsmessige og økonomiske fordeler.

Det er laget ulike økonomiske anslag for verdien av natur. Anslagene er generelt beheftet med usikkerhet. Noen eksempler er at beskyttelse av våtmarker langs verdens kystområder vil kunne gi globale besparelser på om lag 500 milliarder kroner årlig ved å redusere tapene ved oversvømmelsesskader.10 Verdensbanken anslår at for hver krone investert i etablering og forvaltning av verneområder og tilrettelegging for bærekraftig turisme i tilknytning til disse, er den økonomiske avkastningen minst seks ganger så høy.11 Verdens verneområder på land får hvert år rundt 8 milliarder besøk. Disse legger igjen omtrent 6 000 milliarder kroner.12 De økonomiske fordelene ved å bevare det som er igjen av vill natur i verden, har blitt anslått å være minst 100 ganger større enn de økonomiske fordelene man kan få ved å fjerne naturen og bruke arealene til noe annet.13

World Economic Forum har i sin risikorapport for 2024 pekt på tap av naturmangfold som den tredje største risikoen for verdensøkonomien i neste tiårsperiode, bare «slått» av risiko knyttet til klima (ekstremvær og kritiske klimavippepunkt), se figur 2.2.14

Forstørr bilde

World Economic Forum har i sin risikorapport for 2024 pekt på tap av naturmangfold som den tredje største risikoen for verdensøkonomien i neste tiårsperiode, bare «slått» av to risikoer knyttet til klima (ekstremvær og kritiske klimavippepunkt).

Kilde: World Economic Forum (2024)

Det store mangfoldet av verdier vi får fra naturen, særlig verdier det er krevende eller umulig å prissette, og fellesgoder, blir ofte ikke i tilstrekkelig grad tatt hensyn til i små og store beslutninger, hvor ofte mer umiddelbare og synlige hensyn vektlegges. Aktører som utfører inngrep i naturen eller annen aktivitet som påvirker naturen negativt, blir som regel ikke stilt overfor de reelle kostnadene for samfunnet som følge av inngrepet. Hver enkelt aktørs bidrag til miljøforringelsen kan være liten, mens konsekvensene samlet blir store.

Et hovedbudskap fra Naturpanelets rapport fra 2022 om verdier og verdsetting er at årsakene til den globale naturkrisen, og muligheten til å adressere dem, er tett knyttet til måten vi verdsetter naturen på i politiske og økonomiske beslutninger på alle nivåer.15 Til tross for det store mangfoldet av verdier vi får fra naturen, inkluderer de fleste beslutningsprosesser kun et smalt sett med verdier. Ifølge Naturpanelet går dette på bekostning av naturen, samfunnet og fremtidige generasjoner. I tillegg ignoreres ofte verdier for urfolk og lokalsamfunn.16 Naturpanelet mener dette kan skyldes et underliggende vekstparadigme, som bygger på at natur er tilnærmet gratis eller verdiene i naturen først realiseres når den høstes eller bygges ned. Nøkkelen til å løse naturkrisen, ifølge Naturpanelet, er bedre synliggjøring og integrasjon av naturens mangfold av verdier i beslutningsprosesser.

2.3 Nærmere om naturavtalen

Naturavtalen er et partsmøtevedtak under FNs konvensjon om biologisk mangfold. Konvensjonen er nærmere omtalt i boks 2.3.

Formålet med naturavtalen er å stanse og reversere tapet av naturmangfold gjennom etablering av felles mål med tilhørende tiltak som må gjennomføres raskt for å sikre at naturen skal kunne gjenopprettes.

Både Det internasjonale klimapanelet (IPCC) og Naturpanelet peker på at gjennomgripende samfunnsendringer er nødvendig for å løse krisene knyttet til klimaendringer og tap av naturmangfold. Naturpanelets hovedrapport fra 2019 fastslår at «mål for å bevare natur og bruke den bærekraftig ikke kan oppnås om verden følger nåværende utviklingsbaner. De kan bare nås ved gjennomgripende samfunnsendringer på tvers av økonomiske, sosiale, politiske og teknologiske faktorer».17

Målene i naturavtalen

Som nevnt i kapittel 2.1, har naturavtalen fire langsiktige hovedmål for 2050, som blant annet beskriver en ønsket tilstand for naturen, og 23 mål for 2030, som beskriver spesifikke handlinger eller tilnærminger som må settes i gang og gjennomføres for å nå 2050-målene, se figur 2.3.

De 23 målene for 2030 er delt inn tematisk i tre ulike grupper:

• mål 1–8 retter seg mot å redusere trusler mot naturmangfold, med utgangspunkt i hovedårsakene til naturtap og -forringelse identifisert av Naturpanelet

• mål 9–13 retter seg mot å oppfylle menneskers behov gjennom bærekraftig bruk og fordeling av fordeler

• mål 14–23 omfatter verktøy og løsninger for gjennomføring og integrering

I kapittel 6 er det egen omtale av hvert av de 23 målene og hvordan de skal følges opp av Norge.

Forstørr bilde

Naturavtalen som helhet med de enkelte målene gruppert etter overordnet tema.

Kilde: Klima- og miljødepartementet

Naturavtalens gjennomføringsmekanisme

Naturavtalen inneholder et system for gjennomføring.18 Systemet skal bidra til å sikre at landene følger opp sine forpliktelser og gi mulighet til å følge med på gjennomføringen underveis i perioden frem mot 2030, slik at innsatsen kan justeres om nødvendig for å nå de globale målene, se figur 2.4. De viktigste elementene i gjennomføringssystemet er:

Oppdaterte nasjonale handlingsplaner for naturmangfold

Handlingsplanene skal være fleksible for å være hensiktsmessige verktøy nasjonalt, og bør inneholde:

• nasjonale bidrag til hvert av de globale målene i naturavtalen

• konkrete handlinger, politikk og programmer utformet for å oppnå de konkrete nasjonale bidragene og som skal bidra til oppnåelse av de globale målene

• nasjonale systemer for overvåking og vurdering av fremgang, herunder bruk av indikatorsystemet for naturavtalen som skal benyttes i rapportering

Global analyse av partenes handlingsplaner

På hvert partsmøte under biomangfoldkonvensjonen skal det legges frem en analyse av landenes samlede ambisjonsnivå for gjennomføring av naturavtalen, basert på informasjon som finnes i landenes handlingsplaner. Det betyr at dette skal gjøres i 2024, 2026, 2028 og 2030.

Nasjonale rapporter for gjennomføring

Landene skal i 2026 og 2029 levere nasjonale rapporter som viser fremgangen mot de globale målene og nasjonale bidrag til disse.

Globale gjennomganger av landenes samlede innsats

På det 17. partsmøtet i 2026 og det 19. partsmøtet i 2030 skal partene diskutere landenes samlede innsats mot naturavtalen. Gjennomgangen vil være basert på informasjon fra landenes nasjonale rapporter. Landene oppfordres til å bruke informasjon fra gjennomgangene til å styrke sin innsats.

I tillegg inkluderer systemet for gjennomføring den eksisterende ordningen med frivillige vurderinger av land og åpner for utvikling av andre typer frivillige ordninger for å gjennomgå landenes innsats, samt informasjonsdeling om bidrag fra sivilsamfunn til gjennomføring av naturavtalen.

Forstørr bilde

Kilde: Klima- og miljødepartementet

Indikatorrammeverk

Selv om naturavtalen ble vedtatt i sin helhet av partslandene under det 15. partsmøtet, er det noen elementer som vil bli videreutviklet og diskutert frem mot neste partsmøte. Ferdigstilling av indikatorrammeverket som skal brukes i landenes rapportering av måloppnåelse er et viktig tema. Indikatorrammeverket består av fire nivåer av indikatorer:

1. Hovedindikatorer, som er et utvalg felles og obligatoriske indikatorer som alle land skal rapportere på. Indikatorene brukes for å måle og oppsummere status for nasjonal og global måloppnåelse, og disse er ment å fange det overordnede formålet med naturavtalen.

2. Binære indikatorer i form av ja/nei-spørsmål, som samles inn gjennom spørsmål med standardiserte, klassifiserbare svar i nasjonalrapportene. 

3. Komponentindikatorer, som er frivillige for enkeltland å bruke og til sammen skal dekke alle de ulike elementene av målene i naturavtalen.

4. Komplementærindikatorer, som er frivillige og kan brukes dersom man ønsker å gå i dybden i rapporteringen på bestemte tema. 

I tillegg kan landene supplere med nasjonale indikatorer.

Indikatorene vil være sentrale i landenes nasjonale rapporter, som igjen vil danne grunnlaget for de globale gjennomgangene av fremgang beskrevet ovenfor. Se mer om indikatorer under mål 21 i kapittel 6.

Hensyn ved gjennomføring av naturavtalen

Naturavtalen inneholder flere overordnede hensyn landene skal ta i gjennomføringen av avtalen (beskrevet i avtalens del C). Sentrale overordnede hensyn er blant annet menneskerettighetsforpliktelser, likestilling og prinsippet om rettferdighet mellom generasjoner. Videre slås det fast at naturavtalen er et rammeverk for alle, inkludert hele myndighetsapparatet og samfunnet i bredt. For å lykkes, kreves innsats og samarbeid på alle myndighetsnivåer og fra alle samfunnsaktører.

Naturavtalen anerkjenner urfolks og lokalsamfunns roller og bidrag som forvaltere av naturmangfold og partnere når det gjelder bevaring, restaurering og bærekraftig bruk. Urfolks rettigheter og kunnskaper, herunder tradisjonell kunnskap, skal i henhold til naturavtalen respekteres, dokumenteres og bevares med deres frie og informerte forhåndssamtykke, blant annet ved at de effektivt og fullt ut tar del i beslutningstaking i samsvar med nasjonal lovgivning og internasjonale instrumenter.

Ved gjennomføringen av naturavtalen, må alle parter bidra for å nå de globale målene, i samsvar med nasjonale forhold, prioriteringer og gjennomføringsevne. Samtidig som FNs erklæring av 1986 om retten til utvikling anerkjennes, legger naturavtalen til rette for en ansvarlig og bærekraftig sosioøkonomisk utvikling som også bidrar til bevaring og bærekraftig bruk av naturmangfold.

Gjennomføringen av naturavtalen skal baseres på en økosystembasert tilnærming, det vil si en integrert forvaltning av land, vann og naturressurser som fremmer bevaring og bærekraftig bruk på en rettferdig måte. Ved å legge vekt på en slik økosystembasert tilnærming vil man kunne få en balanse mellom de tre formålene med konvensjonen: bevaring, bærekraftig bruk og rettferdig godefordeling.

Naturavtalen anerkjenner koblingene mellom helse og naturmangfold. Det skal tas hensyn til Én helse-tilnærmingen, som anerkjenner at helsen til mennesker, husdyr og ville dyr, planter og det utvidede miljøet (inkludert økosystemer) er nært knyttet sammen og avhengig av hverandre. (Se nærmere omtale i kapittel 4.1.9)

Bedre samarbeid og synergier mellom konvensjonen om biologisk mangfold og andre relevante multilaterale avtaler og internasjonale organisasjoner og prosesser, er også trukket frem som et overordnet hensyn som skal bidra til å fremme gjennomføringen av naturavtalen på en effektiv og hensiktsmessig måte. I tillegg er det gitt en særskilt omtale av 2030-agendaen for bærekraftig utvikling (FNs bærekraftsmål) i avtalens del D.

2.4 FNs bærekraftsmål og andre internasjonale konvensjoner, regelverk, mål og prosesser som har betydning for norsk naturforvaltning

FNs konvensjon om biologisk mangfold er en av tre såkalte Rio-konvensjoner. Den ble vedtatt under miljø- og utviklingskonferansen i Rio de Janeiro i 1992, sammen med FNs klimakonvensjon og FNs forørkningskonvensjon, som oppfølging av Bruntlandkommisjonens rapport Vår felles framtid fra 1987.

I tillegg til biomangfoldkonvensjonen, har en rekke andre konvensjoner og avtaler betydning for forvaltningen av naturmangfoldet i Norge. Dette gjelder blant annet Bernkonvensjonen, Bonnkonvensjonen, den internasjonale traktaten for plantegenetiske ressurser for mat og landbruk (plantetraktaten, ITPGRFA), Verdensarvkonvensjonen, Ramsarkonvensjonen, Konvensjonen om internasjonal handel med truede dyre- og plantearter (CITES), Havrettskonvensjonen, Konvensjonen om vern av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren (OSPAR), den nye globale havmiljøavtalen (BBNJ) og Europarådets landskapskonvensjon. FNs klimakonvensjon og Parisavtalen, samt konvensjoner om ulike typer forurensning, er også relevante.

Store deler av EUs klima- og miljøregler er innlemmet i norsk regelverk som følge av EØS-avtalen. Naturvern og forvaltning av naturressurser omfattes ikke av EØS-avtalen. Enkelte rettsakter av betydning for naturmangfold er likevel innlemmet i norsk rett. Blant annet er EUs rammedirektiv for vann (vanndirektivet), gjennomført i Norge gjennom forskrift om rammer for vannforvaltningen (vannforskriften), EUs direktiv om utsetting av genmodifiserte organismer i miljøet (utsettingsdirektivet) gjennomført i lov om fremstilling og bruk av genmodifiserte organismer (genteknologiloven), og EUs taksonomi for bærekraftig finans (taksonomiforordningen) gjennomført i norsk rett gjennom lov om bærekraftig finans.

FNs bærekraftsmål er verdens felles arbeidsplan for bærekraftig utvikling. 2030-agendaen med bærekraftsmålene er verdens felles arbeidsplan for en bærekraftig utvikling. De 17 bærekraftsmålene og 169 delmålene ser miljømessig, økonomisk og sosial bærekraft i sammenheng. Naturmangfold er godt reflektert i målene.

Bærekraftsmålene ble vedtatt på FNs generalforsamling i 2015, og de skal være nådd innen 2030. Alle de 193 medlemslandene er ansvarlige for å arbeide for å nå målene. Dette innebærer at alle land har ansvar for å følge opp, nasjonalt og globalt, for å nå målene. Meld. St. 40 (2020–2021) Mål med mening – Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2030, ble lagt frem i 2021 og behandlet i Stortinget i 2022, se Innst. 218 S (2021–2022) Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om Mål med mening – Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2030. En ny bærekraftsmelding er under arbeid og det tas sikte på at denne legges frem før påske 2025. Regjeringen rapporterer årlig til Stortinget om arbeidet. Hvert fjerde år rapporterer Norge om arbeidet med bærekraftsmålene i Norge til Høynivåmøtet i FN. Norge la frem sin andre frivillige rapport om status og fremgang i arbeidet med målene til FNs høynivåforum sommeren 2021 og skal legge frem en ny rapport i 2025.

Handlingsplanen som legges frem her i denne stortingsmeldingen vil også bidra til Norges arbeid med bærekraftsmålene. Under omtalen i kapittel 6 av Norges bidrag til de enkelte målene i naturavtalen, er det beskrevet hvilke bærekraftsmål de ulike målene knytter seg til.

En oversikt over formålene for de ulike konvensjonene og avtalene om naturmangfold samt vanndirektivet, fremgår av tabell 2.2.

Internasjonale avtaler som ikke først og fremst gjelder miljø, for eksempel handelsavtaler, setter rammer og standarder som har betydning for utforming og gjennomføring av klima- og miljøtiltak. De kan derfor også påvirke norsk naturforvaltning. Dette kan for eksempel gjelde EØS-regelverk på andre områder enn klima og miljø, eller Verdens handelsorganisasjon (WTO) med underliggende avtaler og forpliktelser.

2.5 Norges klima- og miljømål

Norge har 24 eksisterende nasjonale mål for miljøet fordelt på områdene naturmangfold, kulturminner og kulturmiljø, friluftsliv, forurensning, klima, og polarområdene.19 De nasjonale klima- og miljømålene viser hva Norge ønsker å oppnå på hvert område og hva som er ønsket tilstand for miljøet i Norge. Internasjonale mål og forpliktelser gjenspeiles i regjeringens nasjonale mål. De nasjonale målene for naturmangfold lyder:

• økosystemene skal ha god tilstand og levere økosystemtjenester

• ingen arter og naturtyper skal utryddes, og utviklingen for truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres

• et representativt utvalg av norsk natur skal bevares for kommende generasjoner

Disse målene ligger fast. Regjeringen rapporterer på måloppnåelsen under de ulike resultatområdene i de årlige budsjettproposisjonene til Stortinget.

I tillegg til de overordnede nasjonale målene for naturmangfold, gjelder enkelte spesifikke mål for bestemte arter eller naturtyper/økosystemer, som de egne bestandsmålene for rovvilt vedtatt av Stortinget, jf. rovviltforlikene fra 2004 og 2011, og bestandsmålet for ulv og ulvesone fra 2016, samt målet om ti prosent skogvern som Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen Natur for livet i 2016.20

Også andre sektorvise miljømål og samfunnsmål kan ha betydning for naturmangfold. Disse er nærmere omtalt i kapitlene 5.5 og 6.

2.6 Tidligere norske handlingsplaner for naturmangfold

Norges første handlingsplan for naturmangfold var St.meld. nr. 42 (2000–2001) Biologisk mangfold – Sektoransvar og samordning. Stortingsmeldingen var et verktøy for Norges oppfølging av biomangfoldkonvensjonen, og anerkjente behovet for en sektorovergripende og nasjonal handlingsplan om forvaltningen av naturmangfold etter konvensjonens prinsipper.21 Tidligere (1994) hadde syv departementer laget sektorvise handlingsplaner.22 Meldingen la blant annet grunnlaget for etablering av Artsdatabanken og utvikling av naturmangfoldloven.

I 2015 kom Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet – Norsk handlingsplan for naturmangfold, som fulgte opp norske forpliktelser som følge av biomangfoldkonvensjonens strategiske plan for 2011–2020, inkludert de 20 Aichi-målene. I stortingsmeldingen ble det redegjort for hva Norge frem til da hadde gjort for å nå Aichi-målene og status for måloppnåelsen. Meldingen fremhevet prinsippet om en kunnskapsbasert forvaltning og la blant annet rammene for økt satsing på arbeidet med økologisk grunnkart, naturovervåking og øvrig kunnskapsinnhenting, samt grunnlaget for en mer økosystembasert forvaltning. Blant annet gjennom arbeidet med å utvikle et fagsystem for å klargjøre hva som menes med god økologisk tilstand i naturen og hvordan sette mål for økologisk tilstand i økosystemene. Meldingen varslet igangsetting av arbeidet med supplerende vern for å dekke mangler i eksisterende vern, og la til grunn økt satsing på frivillig skogvern og videreføring av arbeidet med marint vern. Ved behandlingen av meldingen vedtok Stortinget blant annet et mål om å verne 10 prosent av det norske skogarealet.23

Stortingsmeldingen Natur for livet har vært Norges handlingsplan for naturmangfold fra den ble lagt frem i 2016 og frem til i dag. Stortingsmeldingen som legges frem her, bygger på politikk med tiltak og virkemidler etablert gjennom de to foregående meldingene.

2.7 Arbeidet med stortingsmeldingen – prosess og involvering

Miljødirektoratet har sammen med andre direktorater utarbeidet et faggrunnlag for arbeidet med stortingsmeldingen, gjennom vurderinger av norsk naturmangfoldpolitikk opp mot de nye globale målene og status for tidligere handlingsplan.24 

I naturavtalen er det lagt stor vekt på bred involvering av hele samfunnet i arbeidet med å oppnå målene. Klima- og miljødepartementet har arrangert flere innspillsmøter med sivilsamfunn, ungdom, urfolk og lokalsamfunn, organisasjoner og næringsliv i arbeidet med handlingsplanen. Det første møtet fant sted i Oslo våren 2023. I perioden november 2023 til januar 2024 arrangerte departementet fire regionale innspillsmøter i Bergen, Tromsø, Oslo og Trondheim for innspill til både stortingsmeldingen om natur og den kommende stortingsmeldingen om klima. I etterkant av innspillsmøtene har departementet mottatt mange skriftlige innspill fra deltakerne på innspillsmøtene. Departementet har også mottatt innspill uavhengig av innspillsmøtene. Alle innspillene ligger tilgjengelig for offentligheten på regjeringen.no.25

Helt overordnet viser de innkomne innspillene at mange er opptatt av utfordringene knyttet til areal. Særlig gjelder det kommunenes rolle og dilemmaer knyttet til arealbruk, for eksempel mellom utvikling av fornybar energi og bevaring av natur. Mange kommer også med konkrete forslag til virkemidler rettet mot arealbruk. Et annet gjennomgående tema er behovet for mer kunnskap, som for eksempel kartlegging, tilgang på kunnskap, og økt kompetanse om naturmangfold. Restaurering, vern og bevaring er temaer som går igjen, og flere peker også på sammenhengen mellom klima og natur. Innspillene viser at mange er positive til at Norge skal bidra til å nå målene i naturavtalen, og at Norge har gode forutsetninger for å kunne gjøre en innsats.

Klima- og miljødepartementet har hatt dialog med kommunesektorens organisasjon (KS) om arbeidet med stortingsmeldingen, både politisk og administrativt.

Departementet har videre hatt dialog med Sametinget om arbeidet med meldingen både på administrativt og politisk nivå. Departementet har også hatt dialog med Norske Reindriftsamers Landsforbund.

Sametinget har fattet tre plenumsvedtak i 2023 og 2024 som har hatt særlig betydning for Sametingets innspill til meldingen: Forventninger til nasjonal implementering av Naturavtalen, Vaarjelidh – Bevaring av naturmangfold og Samisk urfolkskunnskap i areal- og miljøforvaltningen.26

Sametinget understreker viktigheten av å bevare naturens mangfold og økosystemer i Sápmi for kommende generasjoner som grunnlag for samisk språk, kultur, samfunnsliv og urfolkskunnskap. Sametinget forventer at den nasjonale implementeringen av naturavtalen respekterer og anerkjenner urfolks rettigheter, kunnskaper og praksiser, i tråd med FNs erklæring om urfolks rettigheter. Tradisjonell samisk bruk er ifølge Sametinget det beste vernet for naturmangfoldet, og Sametinget forventer at samisk tradisjonell kunnskap blir anerkjent, respektert og ivaretatt i forvaltningen. Sametinget er tydelig på at tap av natur og klimaendringer forsterker hverandre, og at ivaretakelse av naturmangfold må støtte opp om klimatilpasninger for samiske næringer. Sametinget forventer å bli involvert i beslutningsprosesser som berører samiske områder og rettighetshavere.

Sametinget understreker behovet for nye verktøy i miljøforvaltningen gjennom revidert lovverk, slik at det bedre anerkjenner samisk bruk og samtidig beskytter naturen mot ødeleggende inngrep. Sametinget mener også at det er behov for forbedring av forvaltningspraksis slik at statens folkerettslige ansvar for beskyttelse av samisk kulturutøvelse ikke blir underordnet det tradisjonelle naturvernet i miljøforvaltningens fortolkninger og praksis. Sametinget ber regjeringen revidere eldre verneforskrifter for å anerkjenne og beskytte samisk bruk. Sametinget aksepterer ikke at bevaring enkelte steder fører til økt press på andre områder uten bevaringsstatus, og ønsker å utvikle nye modeller for bevaringsområder i samiske områder, basert på internasjonale erfaringer med urfolksinitierte bevaringsområder og IUCNs kategori VI ressursforvaltningsområder.

Sametinget foreslår en evaluering av naturmangfoldloven for å se nærmere på bruken av samisk urfolkskunnskap i miljøforvaltningen. Sametinget anbefaler også endringer i forskrift om konsekvensutredning for å sikre at samisk urfolkskunnskap inkluderes i utredningene. Videre foreslår Sametinget å opprette en samisk referansegruppe for kvalitetssikring av kunnskapen i konsekvensutredninger. Sametinget ber regjeringen sette av midler for å styrke kapasiteten og kompetansen til samiske samfunn, organisasjoner og kunnskapsbærere, slik at de kan delta i beslutningsprosesser på en meningsfull og kulturelt bærekraftig måte.

Det er regjeringens vurdering av stortingsmeldingen ikke inneholder forslag til tiltak som vil påvirke samiske interesser direkte. Når meldingen skal følges opp med konkret virkemiddelbruk, vil de vanlige konsultasjonsprosedyrene gjelde.