1 Innledning

Norge er verdensledende innen trafikksikkerhet på veg. Ingen andre land hadde i 2015 lavere risiko for å omkomme i vegtrafikken målt i drepte per million innbygger. I nyere tid har vi aldri hatt et like lavt antall trafikkdrepte på norske veger som i 2015. Like fullt er omfanget av tapte liv uakseptabelt.

Norges arbeid med trafikksikkerhet er langsiktig, bredt anlagt og faglig fundamentert. Denne langvarige og målrettede innsatsen, med utvikling av stadig nye virkemidler og satsing på tiltak som har dokumentert effekt, har bidratt til en betydelig reduksjon i antallet drepte og hardt skadde på norske veger.

I 1970 omkom 560 personer i vegtrafikkulykker. I 2015 var dette tallet 117 – en reduksjon i årlig antall drepte på om lag 80 prosent og det laveste tallet siden 1947 da kjøretøyparken bare utgjorde om lag 3,4 prosent av dagens. Til tross for at trafikkarbeidet er nesten firedoblet i denne perioden, er også risikoen for å bli drept per kjørte kilometer redusert med 95 prosent. Med samme risiko som i 1970 ville om lag 2 200 personer blitt drept i vegtrafikken i 2015.

Særlig gledelig er det at antall barn under 15 år som mister livet i trafikkulykker er redusert fra nær 100 hvert år på 1970-tallet, til under ti de siste årene. Tre barn mistet livet i trafikken i 2015. For denne gruppen er regjeringens visjon om ingen drepte eller hardt skadde i vegtrafikken – nullvisjonen – innen rekkevidde.

Norge fikk i 2016 den prestisjefylte prisen Road Safety PIN Award fra den uavhengige europeiske trafikksikkerhetsorganisasjonen European Traffic Safety Council (ETSC) for eksemplarisk reduksjon i antall drepte i vegtrafikken i perioden 2001 til 2015. I begrunnelsen for tildelingen framheves blant annet et langsiktig, kunnskapsbasert og målrettet trafikksikkerhetsarbeid, implementering av omfattende tiltak og ikke minst involvering av et bredt spekter av aktører i arbeidet. Resultatene viser at arbeidet som gjøres på dette området i Norge er svært godt, og samspillet mellom de mange ulike aktørene er en avgjørende faktor i dette.

Trafikkulykker utgjør likevel et betydelig samfunnsproblem i Norge. I transportsektoren er vegtrafikken området med flest drepte og hardt skadde. For ungdom mellom 15 og 24 år er trafikkulykke en av de vanligste dødsårsakene. I denne aldersgruppen omkommer flere i trafikken enn av vold, alkohol og sykdom.

Trafikkulykker påfører store menneskelige lidelser, og har betydelige samfunnskostnader. Transportøkonomisk Institutt (TØI) har beregnet at vegtrafikkulykkene i 2014 medførte samfunnsøkonomiske kostnader på 26,7 mrd. kroner (TØI-rapport 1053C/2010 med oppjusterte tall).

Vegtrafikken er et åpent og omfattende system med svært mange og mangfoldige aktører. Dette i motsetning til jernbane og luftfart hvor trafikken utføres av få og profesjonelle aktører i et lukket og gjennomregulert system. I overkant av 2 650 000 førerkortinnehavere og 5 200 000 norskregistrerte kjøretøyer trafikkerer det norske vegnettet, i tillegg til gående og syklende og et stadig større innslag av utenlandske kjøretøyer. Årlig kjøres det i overkant av 45 mrd. km på norske veger, under svært skiftende vær- og føreforhold. Vegtrafikken er slik utvilsomt et svært komplekst system, hvor omfanget i seg selv tilsier at det daglig vil være et utall av situasjoner som kan resultere i uønskede hendelser og ulykker. Vegtrafikkens overvekt av private aktører, gjør i tillegg at regulering, overvåking og påvirkning blir langt mer utfordrende enn i et system trafikkert utelukkende av profesjonelle aktører.

Disse faktorene, kombinert med lave ulykkestall, gjør at tilfeldigheter og eksempelvis enkeltulykker med flere hardt skadde eller drepte, gir store utslag i ulykkestallene fra én måned til en annen og fra ett år til et annet. Det er derfor viktig å se ulykkestallene og trafikksikkerhetsutviklingen i et langt tidsperspektiv og innrette virkemiddelbruken og arbeidet etter dette. Som illustrasjon for variasjoner nevnt over, vises det til at Norge i 2015, som nevnt, hadde et historisk lavt antall drepte på norske veger, mens det foreløpige antallet drepte i trafikken i juli 2016 er 22 og vi må tilbake til juli 2010 med 26 drepte for å finne høyere tall på drepte i trafikken i denne måneden enn i 2016. De foreløpige tallene for årets sju første måneder viser til sammen 85 drepte, mot 62 i rekordåret 2015. Dette er likevel lavere enn gjennomsnittet i perioden 2010–2015. Som vist i figur 2.2 over den historiske ulykkesutviklingen, vil enkeltår bryte med en lineær positiv utvikling. Siden 2005 har 2006, 2008 og 2013 vært slike avvikende år, uten at disse har representert et varig brudd med den langsiktige nedadgående trenden.

Trafikksikkerhet er en selvsagt og integrert del av regjeringens transportpolitikk, med nullvisjonen som fundament for arbeidet. Mange av de enkle og mest effektive trafikksikkerhetstiltakene er imidlertid allerede tatt i bruk, og med et relativt lavt antall trafikkulykker blir ytterligere reduksjon i antallet drepte og skadde stadig mer krevende. Fortsatt reduksjon i antallet drepte og hardt skadde er derfor avhengig av stadig økt og bedre felles innsats fra alle aktører.

Dette er første gang på nær 30 år at en regjering fremmer en stortingsmelding utelukkende om trafikksikkerhet. Regjeringen mener at nullvisjonen kan nås, og denne meldingen omhandler hvordan økt samhandling kan bidra til det. Det må være en ambisjon for oss alle at vi innen midten av dette århundret når målet om at ingen skal bli drept i vegtrafikken.

1.1 Bakgrunnen for stortingsmeldingen

Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av Prop. 1 S (2014–2015) en anmodning til regjeringen om å:

«fremme en handlingsplan for økt trafikksikkerhet på vei, og komme til Stortinget med den på en egnet måte»

I Innst. 13 S (2014–2015) viser Transport- og kommunikasjonskomiteen til:

«at arbeidet for å nå nullvisjonen krever en omfattende og tverrfaglig innsats…[og] at det er behov for å se trafikksikkerhet i sammenheng på tvers av ulike felter. Komiteen mener eksempler på dette er at ansvaret for utbygging av møtefri vei er tillagt samferdselsfeltet, mens justisfeltet bidrar til håndtering av bøter og utekontroller, og helsefeltet er viktig for å hindre ruspåvirket kjøring. Tilsvarende har måten avgiftssystemet er innrettet på store konsekvenser for hvor trafikksikker kjøretøyparken er. Komiteen mener at for å nå nullvisjonen må legges til grunn en forsterket forpliktelse fra Stortinget, utover Nasjonal transportplan».

Som oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak nr. 96 (2014–2015), fremmer regjeringen her en stortingsmelding om samordning og organisering av trafikksikkerhetsarbeidet.

Et bredt anlagt, og til dels meget tett, samarbeid mellom offentlige aktører og mellom myndigheter og private aktører er en av suksessfaktorene bak Norges posisjon som et av landene i verden med lavest ulykkesrisiko i vegtrafikken. Samarbeidet konkretiseres og synliggjøres blant annet ved Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg, som utarbeides av Statens vegvesen, politiet, Helsedirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Trygg Trafikk, fylkeskommuner og storbykommuner, jf. nærmere omtale under kapittel 1.2.3. Regjeringen ser likevel at det alltid vil være potensial og behov for ytterligere samarbeid og ytterligere styrking av trafikksikkerhetsarbeidet i og mellom sektorer og aktører.

Vegmyndighetene alene rår bare over en del av tiltakene og ressursene som er avgjørende for fortsatt å redusere antallet drepte og hardt skadde i vegtrafikken. Samferdselsdepartementet har gjennom blant annet forvaltningsansvaret for vegtrafikkloven, veglova mv., et hovedansvar for trafikksikkerhet på veg, men flere andre departementer har ansvarsområder med stor betydning for trafikksikkerhetsarbeidet. Eksempelvis har politiets kontrollvirksomhet en betydelig forebyggende effekt, og helse-, arbeids- og utdanningsmyndigheter rår over andre viktige virkemidler. En samordnet og effektiv innsats krever løpende koordinert ledelse fra flere myndigheter gjennom egnede fora. Kontaktutvalget for trafikksikkerhet (KTS), jf. nærmere omtale i kapittel 3.3, imøtekommer i dag i stor grad dette behovet.

I tråd med komiteens merknader vil hovedinnretningen på stortingsmeldingen være samordning på overordnet nivå og tverrsektorielle utfordringer i trafikksikkerhetsarbeidet. Regjeringen slutter seg til at det er behov for sterk samordning av innsatsen slik at de riktige og mest effektive tiltakene kan velges og gjennomføres, og slik gi økt trafikksikkerhet for trafikantene. Stortingsmeldingen vil kartlegge områder der en forbedret tverrsektoriell samordning kan bidra til økt trafikksikkerhet, og tilrå ut fra dette enkelte særlige satsingsområder. Regjeringen ønsker at stortingsmeldingen skal bidra til ytterligere å forankre og målrette trafikksikkerhetsarbeidet i berørte sektorer, og hos de enkelte aktørene.

Stortingsmeldingen vil ikke gi en uttømmende omtale av og orientering om tiltak innen trafikksikkerhetsarbeidet og andre tiltak med innvirkning på trafikksikkerhet. Stortingsmeldingen er avgrenset til å omhandle trafikksikkerhet på veg, og til å kartlegge og redegjøre for områder med potensial for økt trafikksikkerhet gjennom bedre og mer effektiv samordning. Meldingen er dermed ikke på tiltaksnivå. Vurderingen av adekvate og effektive tiltak for å bidra til å nå de overordnede målene som settes i Nasjonal transportplan, bør fortsatt gjøres gjennom arbeidet med Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg. Tiltaksplanen for perioden 2014–2017 inneholder 122 konkrete og faglig forankrede tiltak, fastsatt etter faglige vurderinger av særlige behov i planperioden. Det overordnede etappemålet for trafikksikkerhet på veg, nye satsinger og overordnede virkemidler med betydning for trafikksikkerhet på veg, herunder planlegging, utforming, bygging og drift av veganlegg, vil inngå i stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan 2018–2029, som er planlagt fremmet vårsesjonen 2017. Denne stortingsmeldingen vil derfor bare unntaksvis omtale konkrete tiltak som reduserer ulykkesrisiko eller skadeomfang og alvorlighet ved trafikkulykker.

Ved oppstart av arbeidet med stortingsmeldingen inviterte Samferdselsdepartementet våren 2015 de sentrale interesseorganisasjonene innen trafikksikkerhetsarbeidet til et lyttemøte. Organisasjonene ga i møtet innspill på områder, sektorer og saksfelt der de mener det er et forbedringspotensial når det gjelder tverrsektoriell samhandling. Temaer som gikk igjen hos flere var trafikkopplæring, trafikksikkerhet i by, samarbeid mellom de ulike kontrollmyndighetene, trafikksikkerhet som HMS (helse, miljø og sikkerhet) i virksomheter og samordningsproblematikk innen helsesektoren. Flere av organisasjonene viste til at endringer i befolkningen og i trafikkbildet vil gi nye trafikksikkerhetsmessige utfordringer. Eksempler som ble trukket fram var den økende andelen aktive eldre og økningen i andelen syklende. Regjeringen har tatt dem med i det videre trafikksikkerhetsarbeidet. Innspillene var dels tematiske, dels på overordnet og dels på tiltaksnivå, og må dermed også følges opp på ulike måter, herunder særlig i arbeidet med den kommende tiltaksplanen. Flere av innspillene synliggjorde et potensial for økt samarbeid på flere områder.

Samferdselsdepartementet har videre organisert arbeidet med meldingen gjennom en interdepartemental arbeidsgruppe bestående av representanter fra Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Finansdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet. Et sekretariat i Statens vegvesen har bistått i arbeidet. Videre ble det opprettet en tverretatlig arbeidsgruppe på etatsnivå ledet av sekretariatet i Statens vegvesen. Arbeidsgruppen har hatt representanter fra Helsedirektoratet, Politidirektoratet, Utrykningspolitiet, Tolldirektoratet, Statens havarikommisjon for transport, Arbeidstilsynet, Vegtilsynet og fylkeskommunene. Utdanningsdirektoratet har gitt skriftlige bidrag til arbeidsgruppen. Sekretariatet har også avholdt møter med Trygg Trafikk, som et bindeledd mellom det offentlige og det frivillige trafikksikkerhetsarbeidet, både for faglige innspill og en forankring av arbeidsgruppens arbeid blant øvrige trafikksikkerhetsaktører. Arbeidsgruppens grunnlagsmateriale ble overlevert Samferdselsdepartementet 2. februar 2016.

1.2 Trafikksikkerhetspolitikken

Trafikksikkerhet er en viktig og integrert del av transportpolitikken og har en sentral plass ved utarbeidelsen og behandlingen av Nasjonal transportplan og i utøvelsen av en samlet veg- og trafikkpolitikk. Trafikksikkerhetssatsingen på veg følges blant annet opp i de årlige budsjettproposisjonene, og gjennom departementets etatsstyring av Statens vegvesen og Statens havarikommisjon for transport. For å sikre en helhetlig tilnærming ser regjeringen det som hensiktsmessig at Stortinget fortsatt drøfter trafikksikkerhetsarbeidet i forbindelse med behandlingen av Nasjonal transportplan og de årlige budsjettproposisjonene.

1.2.1 Nullvisjonen

Regjeringens hovedmål for transportpolitikken er at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller hardt skadde i transportsektoren – nullvisjonen. Dette idégrunnlaget ble først fremmet i St.meld. nr. 46 (1999–2000) Nasjonal transportplan 2002–2011. Nullvisjonen er et felles fundament for alt trafikksikkerhetsarbeid, herunder i departementer, Statens vegvesen, politiet, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og interesseorganisasjoner og bør også være styrende for den enkelte trafikants atferd.

Innføringen av nullvisjonen har vært av stor betydning for innretningen og gjennomføringen av trafikksikkerhetsarbeidet i Norge. Fra å rette innsatsen mot å redusere alle trafikkulykker, ble arbeidet i større grad målrettet mot de alvorligste trafikkulykkene med drepte og hardt skadde. I tråd med nullvisjonen prioriteres dermed tiltak rettet mot å redusere antallet og skadeomfanget ved møteulykker, utforkjøringsulykker og ulykker med gående og syklende.

1.2.2 Innføring av etappemål

I St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019, ble det tallfestet et etappemål for reduksjon av antallet drepte og hardt skadde. Antallet drepte og hardt skadde skulle reduseres med en tredel innen 2020, sammenliknet med gjennomsnittet for perioden 2005–2008. Dette innebar en reduksjon fra rundt 1 200 per år til maksimalt 775 drepte og hardt skadde i 2020. Beregninger viste at dersom det ikke ble gjennomført ytterligere tiltak, og trendframskriving av kjøretøyutviklingen og forventet trafikkvekst ble lagt til grunn, ville det bli om lag 1 150 drepte og hardt skadde i 2020. Bakgrunnen for innføringen av et tallfestet etappemål var ønsket om å tydeliggjøre nødvendigheten av at samtlige aktører bidrar aktivt på sine respektive områder.

Reduksjonen i antall drepte og hardt skadde har gått vesentlig raskere enn forventet, fra et nivå på om lag 1 600 i 2000 til 844 i 2012. Nedgangen var spesielt stor i perioden 2008 til 2012. I Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023, er derfor etappemålet justert til at antall drepte og hardt skadde skal halveres i planperioden, dvs. fra et gjennomsnitt i perioden 2008–2011 på om lag 1 000 i året, til 500 eller færre innen 2024. Dette er et svært ambisiøst mål, som krever betydelig og kontinuerlig innsats fra alle aktører.

Innføringen av et tallfestet etappemål har bidratt til ytterligere forsterket og målrettet satsing på trafikksikkerhet, og har som ønsket, bidratt til en ytterligere bevisstgjøring av viktigheten av alle aktørers innsats, både enkeltvis og sammen.

Trafikksikkerhetsarbeidet favner langt utover vegmyndighetenes ansvarsområder, og et velfungerende tverrsektorielt samarbeid blir stadig viktigere ettersom antallet drepte og skadde i trafikken går ned og effekten av de enkleste virkemidlene er høstet. Ytterligere utvidelse i både bredden og dybden av trafikksikkerhetsarbeidet er en absolutt forutsetning for å nå ambisiøse etappemål. Denne stortingsmeldingen tar utgangspunkt i inneværende etappemål om reduksjon av antall drepte og hardt skadde til maksimalt 500 innen 2024.

1.2.3 Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg

Det er i dag et utstrakt tverrsektorielt samarbeid for å stadig forbedre sikkerheten i vegtrafikken i Norge. Det fremste eksempelet på dette er arbeidet med Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg. Statens vegvesen har siden 2002, etter oppdrag fra Samferdselsdepartementet, ledet arbeidet med utarbeiding av denne planen. Tiltaksplanen er et unikt tverrfaglig samarbeid mellom hovedaktørene i trafikksikkerhetsarbeidet, og sikrer koordinert, helhetlig og kontinuerlig innsats for et felles mål. I planen konkretiseres nødvendige tiltak for å nå de overordnede målene som settes i Nasjonal transportplan. Tiltaksplanen rulleres i takt med transportplanen, og følger opp målene i denne. Den beskriver nærmere hvilke tiltak det skal satses på i planperioden, hvordan de skal gjennomføres og hvem som har ansvaret for gjennomføringen. Formålet med tiltaksplanen er å presentere et omforent og bredt spekter av trafikksikkerhetstiltak, men også å styrke samarbeidet mellom de mest sentrale aktørene. Ressursene i trafikksikkerhetsarbeidet blir slik utnyttet best mulig for å forebygge og redusere antallet drepte og skadeomfanget ved trafikkulykker. Tiltaksplanen, og prosessen med utarbeidingen av denne, er framhevet internasjonalt som eksempel på godt tverrsektorielt trafikksikkerhetssamarbeid.

Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg 2014–2017 er den fjerde i rekken og konkretiserer 122 tiltak for å følge opp de prioriterte satsingsområdene og etappemålet i Nasjonal transportplan 2014–2023 om en halvering av antall drepte og hardt skadde innen 2024. Planen er utarbeidet av Statens vegvesen, politiet, Helsedirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Trygg Trafikk, fylkeskommunene og sju storbykommuner. I tillegg har 19 interesseorganisasjoner gitt innspill. Prioriteringene i planen er i samsvar med Statens vegvesens handlingsprogram 2014–2017, Strategiplan for politiets trafikktjeneste 2012–2015, Trygg Trafikks strategiplan 2014–2017, fylkeskommunenes planer for prioritering innenfor trafikksikkerhetsarbeidet og de sju storbykommunenes trafikksikkerhetsplaner.

1.3 Sammendrag

Trafikksikkerhetsnivået i Norge er meget godt i et internasjonalt perspektiv. Langtidstrenden er positiv, og aldri i moderne tid har det omkommet færre i vegtrafikken enn i 2015. Et langsiktig, bredt anlagt og faglig fundamentert arbeid blant mange aktører med ansvar for trafikksikkerhet har bidratt betydelig til denne gode utviklingen. Stadig lavere ulykkestall gir imidlertid en økt utfordring i å finne effektive og målrettede ulykkesreduserende tiltak.

Trafikksikkerhetsarbeidet favner langt utover vegmyndighetenes ansvarsområder, og et velfungerende tverrsektorielt samarbeid blir stadig viktigere ettersom antallet drepte og skadde i trafikken reduseres. Ytterligere utvidelse i bredden av trafikksikkerhetsarbeidet er en absolutt forutsetning for å nå ambisiøse etappemål.

Hovedinnretningen på denne stortingsmeldingen er samordning på overordnet nivå og tverrsektorielle utfordringer i trafikksikkerhetsarbeidet. Stortingsmeldingen skal redegjøre for områder der en forbedret tverrsektoriell samordning kan bidra til økt trafikksikkerhet, og ut fra dette tilrå enkelte særlige satsingsområder. Regjeringen ønsker at stortingsmeldingen skal bidra til ytterligere å forankre og målrette trafikksikkerhetsarbeidet i berørte sektorer, og hos aktørene.

I kapittel 2 gis det en gjennomgang av den historiske ulykkesutviklingen, en omtale av hovedtrekk ved ulykkesbildet og ulykkesårsaker og en vurdering av framtidige utviklingstrekk og trafikksikkerhetsutfordringer.

I kapittel 3 gis en gjennomgang av utviklingen av trafikksikkerhetsarbeidet og en omtale av sentrale aktører, tiltak og virkemidler i dagens trafikksikkerhetsarbeid.

I kapittel 4 gis det en omtale og helhetlig vurdering av det samlede tverrsektorielle samarbeidet for økt trafikksikkerhet. I dette kapittelet trekkes det fram områder der det er et særlig behov og potensial for ytterligere styrking av trafikksikkerhetsarbeidet gjennom forbedret og mer effektiv tverrsektoriell samordning.

I kapittel 5 presenteres regjeringens særlige satsingsområder og virkemidler for en styrket tverrsektoriell samordning. De seks utvalgte satsingsområdene er: forankring av tverrsektorielt trafikksikkerhetsarbeid på overordnet nivå; bedre utnyttelse av tilsyns- og kontrollinnsatsen gjennom styrket tverretatlig samarbeid; mer effektiv formidling, enklere tilgang og bedre utnyttelse av kunnskap fra ulykkesundersøkelser; retningslinjer for registrering av vegtrafikkulykker og økt utveksling av skade- og ulykkesdata; styrket samordning av FoU-innsatsen; og framtidige satsingsområder innen trafikksikkerhet.