4 Tverrsektorielt samarbeid innen trafikksikkerhetsarbeidet

4.1 Innledning

Mange av de enkle og mest effektive tiltakene for økt trafikksikkerhet på veg er allerede tatt i bruk. Sikkerhetsnivået på veginfrastrukturen er betydelig forbedret gjennom utbedring av ulykkesbelastede punkter og strekninger, samt ved bygging av møtefri veg. Omfanget av atferds- og kjøretøyrettede tiltak er stort og variert.

Kilde: Foto: Dag Gjærum, Utrykningspolitiet

Trafikksikkerhet må fremdeles ha høy prioritet med nullvisjonen som ett av hovedmålene for transportpolitikken. Hensynet til trafikksikkerhet skal inngå som et sentralt element i prioriteringer og beslutninger. Med et historisk lavt antall trafikkdrepte, men også med store mørketall for antall skadde, blir utviklingen av nye tiltak gjennom bidrag fra andre sektorer av stadig større betydning. Videre reduksjon i antallet drepte og hardt skadde avhenger av en koordinert og omforent innsats fra politi og justismyndigheter, helsemyndigheter, utdanningsmyndigheter, arbeidsmyndigheter og øvrige berørte sektorer. Samspill og dialog med trafikantene, særlig gjennom interesseorganisasjonene, vil være avgjørende for å oppnå den nødvendige felles forståelsen for viktigheten av trafikksikkerhetsarbeidet og de tiltakene som må brukes. Gjennomgangen av trafikksikkerhetsarbeidet i kapittel 3 viser hvor stor betydning samordning av innsatsen til de ulike aktørene innen trafikksikkerhetsarbeidet har hatt. Regjeringen ønsker å bygge videre på denne samarbeidsmodellen. Felles målsetting er en viktig drivkraft for samhandling og samordning, og innen trafikksikkerhetsarbeidet må nullvisjonen være retningsgivende for aktørenes innsats. Felles mål er imidlertid ikke tilstrekkelig for å sikre god samhandling og samordning av innsatsen. I dette kapittelet vil utfordringer og muligheter for samordning innen ulike deler av trafikksikkerhetsarbeidet omtales.

Det er i dag et utstrakt samarbeid mellom mange aktører i trafikksikkerhetsarbeidet, og tabell 4.1 gir en oversikt over de sentrale aktørenes samhandling innen ulike fagområder.

4.2 Kontroll, håndheving og tilsyn

Regjeringen ser det som en viktig oppgave å beskytte trafikantene mot konsekvensene av ulovlig atferd og virksomhet i transportsektoren. Kontrollinnsats og risikobasert tilsynsvirksomhet bidrar til å luke ut trafikanter og virksomheter som ikke overholder gjeldende regelverk, og har samtidig preventiv effekt. En rekke regelverk bidrar på ulike måter til trafikksikkerhet. Spesielt gjelder dette for aktører i transport-, føreropplærings- og verkstedbransjen. Kontroll- og tilsynsvirksomheten bidrar til å forebygge og avdekke ulovlig aktivitet og er avgjørende for økt overholdelse av det samlede regelverket aktørene er forpliktet til å etterleve. Med begrensede ressurser må denne virksomheten innrettes effektivt, dvs. være risikobasert og slik rettes mot de forhold som utgjør høy risiko for den totale trafikksikkerheten. Regjeringen legger til grunn at kontroll-, håndhevings- og tilsynsvirksomheten skal målrettes ytterligere.

Kilde: Foto: Hans Christian Østrem, Statens vegvesen

Sentrale aktører innen kontroll, håndheving og tilsyn av vegtrafikkrelaterte forhold er politiet, Statens vegvesen, Tolletaten, Arbeidstilsynet og Vegtilsynet, jf. tabell 4.2. I tillegg fører fylkesmannen tilsyn med fastleger og spesialisthelsetjenesten som utstedere av helseattest for førerkort, jf. omtale i kapittel 4.3.1.

Regjeringen vil tilrettelegge for at kontroll-, håndhevings- og tilsynsressursene blir utnyttet mest mulig hensiktsmessig og at innsatsen målrettes for å gi best effekt for trafikksikkerheten. Slik målretting vil også gi effekt for andre relevante hensyn, som eksempelvis like konkurransevilkår.

Trafikkprognoser viser en betydelig høyere forventet trafikkvekst for tunge kjøretøy enn for lette kjøretøy, jf. omtale i kapittel 2.5.2. Tunge kjøretøy har lavere ulykkesrisiko enn lette kjøretøy, men ulykker med tunge kjøretøy medfører ofte mer alvorlig skadeomfang på grunn av vekt- og masseforskjeller. Statens vegvesens ulykkesanalyser viser at vektforskjellen mellom tunge og lette kjøretøy var medvirkende årsak i 25 prosent av ulykkene med drepte i perioden 2005–2015. Regjeringen vil fortsatt prioritere kontroll og tilsyn med transportnæringen for å bidra til økt trafikksikkerhet og bedre konkurransevilkår i næringen.

I tillegg til utekontroll langs veg, bidrar en rekke kontroll- og tilsynsaktiviteter til økt trafikksikkerhet. Eksempler på dette er tilsyn med trafikkskoler og læresteder, verksteder og transportbedrifter, samt kontroll med arbeidsvarsling ved arbeid på eller ved en veg og tilsyn med arbeidsgivere og oppdragsgivere innen transportsektoren. Et samlet regelverk gir rammebetingelser for et godt trafikksikkerhetsarbeid i den enkelte virksomhet.

4.2.1 Kontrollvirksomhet overfor trafikantene

Politiets kontroll er først og fremst rettet mot hastighetsovertredelser og annen aggressiv kjøreatferd, samt mot ruspåvirket kjøring og manglende bruk av verneutstyr. Politiets hovedfokus er med andre ord rettet mot kjøreatferden. I tillegg avdekker politiets generelle kriminalitetsbekjempelse mange lovbrytere som har en høyere risikovillighet enn normalsjåføren. Mange kjører uten førerkort og benytter kjøretøyet som en del av sin kriminelle virksomhet. Kriminelle er også overrepresentert i alvorlige trafikkulykker jf. Utrykningspolitiets temahefte nr. 2/2009.

Kilde: Foto: Dag Gjærum, Utrykningspolitiet

Både Politiet og Statens vegvesen utfører kontroller av trafikanters bruk av verneutstyr.

Betydningen av økt synlig tilstedeværelse på veg

TØI har vurdert utviklingen i oppdagelsesrisiko for vegtrafikkovertredelser. Rapporten viser at den objektive oppdagelsesrisikoen er redusert for fartsovertredelser og for brudd på kjøre- og hviletidsbestemmelsene (TØI-rapport 1361/2014). Ut fra disse overtredelsenes alvorlighet, og da særlig betydningen av for høy fart som utløsende eller medvirkende ulykkesårsak, er dette bekymringsfullt.

Håndhevingsmyndighetenes tilstedeværelse på vegen påvirker trafikantenes subjektive oppdagelsesrisiko uavhengig av kontrolltype. Et tverretatlig samarbeid om utekontroll kan på ulike måter bidra til økt synlig tilstedeværelse på vegnettet i perioder med stor trafikk og/eller i spesielt ulykkesutsatte perioder.

TØI har på oppdrag fra Statens vegvesen beregnet hvor mye antall drepte og hardt skadde kan reduseres gjennom ulike tiltak, herunder kontrolltiltak (TØI-rapport 1417/2015). Beregningene er hypotetiske og viser blant annet hvilken effekt en tidobling av ulike kontrolltiltak vil kunne få. TØI konkluderer med at kontrolltiltakene med størst potensiale for reduksjon i antall drepte og hardt skadde er promillekontroll, fartskontroll og bilbeltekontroll. Tidobling av promillekontrollen er beregnet å gi en nedgang på femten drepte per år, tidobling av fartskontroll er beregnet å gi en nedgang på ti drepte per år og en tidobling av bilbeltekontroll er beregnet å gi en nedgang på tre drepte per år. Selv med en mer realistisk økning ligger det dermed et betydelig potensiale for økt trafikksikkerhet gjennom økt kontrollomfang, og da særlig rettet mot risikoatferd. Økt kontrollomfang avhenger av ressursprioritering og utvikling av mer effektive kontrollmetoder- og verktøy, men også av et utstrakt tverretatlig samarbeid.

I Tolletatens rapport om styrking av etatens grensekontroll er kontroll av kjøre- og hviletidsbestemmelser og promille foreslått som nye oppgaver. Dette er nå til vurdering.

4.2.2 Kontrollvirksomhet rettet mot tungtransportnæringen

Statens vegvesen og politiet er sentrale aktører i kontrollvirksomheten rettet mot tungtransportnæringen. Begge etater har myndighet på alle områder som vedrører kontroll av tunge kjøretøy og gjennomføring av transport. Bilbelte kontrolleres av både Statens vegvesen og politiet. Politiet har i tillegg myndighet til å kontrollere forhold knyttet til trafikantatferd som blant annet fart og rus. Politiet og Statens vegvesen har begge hjemler til å utstede gebyr for mindre alvorlige brudd på vegtrafikklovgivningen, men det er kun politiet som kan ilegge forenklet forelegg og forelegg for vegtrafikkovertredelser.

Kilde: Foto: Håkon Aurlien, Statens vegvesen

Statens vegvesen har særlige kontrollører for tungtransport og faste kontrollstasjoner for denne virksomheten. Totalt har etaten om lag 180 tungbilkontrollører og 51 faste kontrollstasjoner fordelt på de fem regionene. Disse stasjonene muliggjør effektiv teknisk kontroll og vektkontroll gjennom automatisk skilting av kontroll og ved bruk av ANPR (Automatisk nummergjenkjenning) for utvelgelse av kontrollobjekter. Dette er ressursbesparende sammenlignet med manuell stans av kjøretøy for kontroll. I tillegg til de faste kontrollstasjonene, gjennomfører Statens vegvesen mobile kontroller langs vegen ved hjelp av egne tjenestebiler beregnet og utstyrt for kontroll av tunge kjøretøy.

Utrykningspolitiets tungbilpatruljer gjennomfører kontrollinnsats rettet mot tyngre kjøretøy med fokus på atferd og kjøre- og hviletid. I tillegg kontrolleres også transport av farlig gods (ADR), lastsikring og kabotasjetransporter. Utrykningspolitiet har ikke egne kontrollstasjoner, men kontrollører betjener egne tjenestebiler beregnet og utstyrt for denne type kontroll. Tjenestebilene har, til forskjell fra tjenestebilene til Statens vegvesen, utrykningsstatus og kan dermed også benyttes til å stanse kjøretøy i fart for kontroll og til å innhente kjøretøy som forsøker å unndra seg kontroll.

Tolletaten har myndighet til å kontrollere bompengebrikke og vinterutrustning, men gjennomfører i dag få kontroller. Arbeidstilsynet kontrollerer arbeidstid og oppfølging av arbeidsforhold i transportvirksomheter som en del av sin ordinære virksomhet, og har siden 1. januar 2016 også håndhevet allmenngjøring av tariffavtale for godstransport langs veg.

Den samlede innsatsen av utekontroll rettet mot tunge kjøretøy bidrar til økt overholdelse av regelverk som er svært viktig for trafikksikkerheten. Kvaliteten og omfanget av kontroll av kjøretøyets tekniske stand, riktig lastfordeling og overholdelse av kjøre- og hviletid er avgjørende for å bidra til trafikksikker tungtransport på veg. TØIs gjennomgang av internasjonal forskning ved revisjon av Trafikksikkerhetshåndboken tyder på at utekontroll på veg, eller økning av kontrollhyppigheten, bidrar til å redusere ulykkestallene, og at effekten er større for tunge kjøretøy enn for lette kjøretøy. Samferdselsmyndighetene har i økende grad prioritert kontrollvirksomheten overfor tungtransporten og har iverksatt en rekke tiltak for å effektivisere, intensivere og målrette innsatsen.

Omfanget av ulovligheter innen trafikant- og kjøretøyområder er økende. Eksempler på dette er forfalskning av rettighetsdokumenter, ulovlig verksteddrift og ulike former for transportkriminalitet som ulovlig kabotasje, brudd på regelverk om arbeidsforhold og lønn, juks og manipulering av fartsskrivere, brudd på kjøre- og hviletidsreglene m.m. For kjøretøy er teknisk manipulering og bytte av identitet og kloning aktuelle utfordringer. Det er lav risiko for å bli oppdaget, relativt lavt straffenivå og stor mulighet for fortjeneste. Aktiviteten har konsekvenser for trafikksikkerhet, men også for konkurransevilkår, forbrukerrettigheter, skatter og avgifter, arbeidsmiljøloven m.m. Statens vegvesen har våren 2016 etablert en midlertidig enhet med formål å forebygge og avdekke samfunnsskadelig og kriminell aktivitet innen trafikant- og kjøretøyområdet. Enheten vil i dette arbeidet samarbeide med andre offentlige etater og næringsaktører som Arbeidstilsynet, politiet, NAV, toll- og skattemyndigheter, Finans Norge, NLF, NHO Logistikk, Norges bilbransjeforbund, Bilimportørene m.fl.

Flere av kontrollaktivitetene overfor transportbransjen utføres i dag av etater og aktører med trafikksikkerhet som en mer perifer oppgave. Det varierer derfor i hvilken grad kontrollvirksomhet overfor transportbransjen prioriteres. Dette medfører både at oppgaver det kunne være ønskelig å samarbeide om ikke blir prioritert, og at kompetansen på området ikke er tilstrekkelig. Den teknologiske utviklingen, herunder muligheten for bruk av digitale fartsskrivere og om noen år, smarte fartsskrivere, elektronisk rapportering for næringsdrivende og andre elektroniske løsninger, medfører at behovet for informasjonsutveksling mellom offentlige myndigheter og utvikling av særlig kompetanse blir stadig mer aktuelt.

Kontrollvirksomheten vil også bli styrket ved implementeringen av EUs omfattende kjøretøykontrollpakke. Hovedformålet er å styrke trafikksikkerheten og redusere utslipp som skyldes dårlig vedlikehold av kjøretøy, samt å bidra til bedre konkurransevilkår gjennom skjerpede og harmoniserte kontrollbestemmelser. Kjøretøykontrollpakken omfatter innskjerpet regelverk for periodiske kjøretøykontroller (direktiv 2014/45/EU) og tekniske vegkantkontroller (direktiv 2014/47/EU), samt endringer i vognkortdirektivet (direktiv 214/46/EU). Direktiv 2014/47 om teknisk kontroll av nyttekjøretøy langs veg, har som formål å redusere kostnader og forsinkelser ved å effektivisere kontrollene langs veg. Kontrollkravet utvides til også å omfatte visse høyhastighetstraktorer. Det innføres et risikobasert kontrollregime som skal bidra til mer målrettet kontrollvirksomhet mot transportforetak med dårlig sikkerhetshistorikk.

Strategi for økt samarbeid mellom kontrollmyndighetene innen vegtransporten

Statens vegvesen og politiet har over flere år hatt tett samarbeid innen trafikksikkerhetsarbeidet, herunder på kontrollsiden. Samarbeidet mellom Skatteetaten, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Tolletaten, Arbeidstilsynet og Statens vegvesen er formalisert gjennom samarbeidsavtaler. Graden av samarbeid varierer. Der det er etablert et lokalt operativt samarbeid, fungerer dette godt ved at flere etater gjennomfører felles kontroller og at utvelgelse til kontroll baseres på kunnskap fra de ulike etatene.

Tverrsektorielt samarbeid gir synergieffekter, et eksempel på dette er samarbeidsgruppen som er opprettet mellom Arbeidstilsynet, Statens vegvesen, Tolletaten, Skatteetaten og politiet. Formålet med gruppen er å utvikle et mer effektivt, formalisert og forsterket samarbeid mellom etatene på transportområdet, herunder å utarbeide en felles koordinert kontrollstrategi. En samordnet kontrollstrategi bidrar til økt forståelse og kunnskap mellom aktørene i tillegg til mer effektivitet og kvalitet på de enkelte kontrollene. Gjennom samarbeidet har etatene gjennomført felles aktiviteter der flere forhold kan kontrolleres samtidig. Samarbeidsgruppen vil utarbeide en rapport med forslag til tiltak og virkemidler.

Styrket dialog og samarbeid mellom kontrollmyndighetene kan bidra til økt oppmerksomhet på trafikksikkerhet. Det er gjort et betydelig arbeid i å utarbeide en nasjonal veileder for informasjonsdeling mellom kontrolletater som Skatteetaten, Tolletaten og NAV, politiet og det private næringslivet for å bekjempe kriminalitet. Dette bør vurderes fulgt opp gjennom utarbeiding av en lignende veileder fra Statens vegvesen overfor tungbilnæringen. Videre kan økt gjennomføring av felles kontroller med flere etater gi betydelig gevinst i enkeltsaker ettersom virksomheter som driver ulovlig aktivitet ofte er i flere etaters søkelys. Økt informasjonsutveksling og felles kontroller vil bidra til økt effektivisering og mer risikobasert oppfølging fra offentlige myndigheter.

Stortinget har i anmodningsvedtak nr. 321 (2015–2016) anmodet regjeringen om å vurdere en samordning av arbeidet med tungbilkontroll etter modell fra andre europeiske land for en styrket innsats mot transportkriminalitet. Regjeringen legger i denne meldingen til grunn en styrket tverretatlig dialog og økt samarbeid mellom Statens vegvesen og øvrige kontrollmyndigheter, og vil utrede muligheten for tverretatlige tungbilteam. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med saken på egnet måte.

4.2.3 Tilsyn med transportvirksomheter

Arbeidstilsynet fører tilsyn med virksomhetenes systematiske HMS-arbeid, som risikovurdering og planer for tiltak, opplæring av medarbeidere og vedlikehold av utstyr. Dette er forhold som i stor grad påvirker trafikksikkerheten. Tilsynet har i perioden 2015–2016 intensivert innsatsen rettet mot gods- og turbilbransjen både i form av veiledning og tilsyn, med særlig fokus på at avsendere, speditører, leverandører, oppdragsgivere og andre ledd i transportkjeden medvirker til at forskrift om arbeidstid for sjåfører og andre innenfor vegtransport følges.

Kilde: Foto: Knut Opeide, Statens vegvesen

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap fører tilsyn med transport av farlig gods (ADR). Etter forskrift om landtransport av farlig gods er både avsender, transportør og mottaker av denne type gods pålagt sikkerhetsansvar for transporten.

States havarikommisjon for transport er en uavhengig undersøkelsesmyndighet for transportulykker. Formålet med undersøkelsene er å utrede forhold som antas å ha betydning for forebyggelsen av transportulykker. Prioritering i omfang og ressursbruk gjøres ut fra forventet lærings- og sikkerhetsgevinst, og undersøkelsene retter seg mot både operativt, organisatorisk og lovregulerende nivå. Undersøkelsene dokumenteres gjennom en offentlig rapport med beskrivelse av hendelsesforløp og årsaksfaktorer, hvor det eventuelt også gis sikkerhetstilrådninger. Havarikommisjonen er en naturlig samarbeidsaktør for kontroll- og tilsynsmyndighetene da deres kunnskap og kompetanse kan bidra til valg av nye tilsynsemner og fokusområder.

Statens havarikommisjon for transport har påvist at ulykker kunne vært unngått ved større oppmerksomhet på sikkerhet fra de som tilrettelegger og organiserer transportoppdrag. I flere av undersøkelsene som involverer godstransportselskaper har havarikommisjonen påvist manglende fokus på sikkerhet i bedriftene og tilrådet krav om økt sikkerhetsstyring og bedre intern oppfølging i virksomhetene. Statens havarikommisjon erfarer at rapportene har påvirket til endring av interne rutiner og sikkerhetsstyringssystemer. Dette viser at tilsynsaktivitet er et viktig virkemiddel i trafikksikkerhetsarbeidet. Videre omtale av trafikksikkerhet i virksomheter finnes i kapittel 4.6.

4.2.4 Tilsyn med virksomhet på riksveg

Vegtilsynet fører tilsyn med at Statens vegvesen og utbyggingsselskapet Nye Veier AS oppfyller sine plikter til å ha og bruke tilstrekkelige og effektive styringssystemer som ivaretar sikkerheten i veginfrastruktur for transport på riksveg. I tillegg til Vegtilsynet har Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Riksrevisjonen og Arbeidstilsynet oppgaver knyttet til vegeiers oppfølging av sikkerhetskrav. Samarbeid om metodiske spørsmål og samordning av kontroller og tilsynsaktiviteter mellom disse aktørene kan være hensiktsmessig ut fra et sikkerhetsperspektiv og et effektiviseringsperspektiv.

Kilde: Foto: Knut Opeide, Statens vegvesen

Tilsyn med tunnelsikkerhet er et område der samarbeid mellom Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Riksrevisjonen og Vegtilsynet kunne bidratt til et mer helhetlig tilsyn der flere sikkerhetsmessige forhold ble dekket. Videre kan funn Arbeidstilsynet avdekker på HMS-området være en indikator for manglende sikkerhetssystem og et innspill til Vegtilsynets tilsynsprogram og risikovurderinger.

4.3 Helseområdet

Helseområdet involverer flere tema innen trafikksikkerhet, og flere departementer og underliggende etater. Hovedaktører er Helse- og omsorgsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Helsedirektoratet, Statens vegvesen, politiet, Folkehelseinstituttet, fylkeskommunene, fylkesmennene og helsetjenesten. Helseområdet har en rekke utfordringer relatert til trafikksikkerhet, hvorav flere vil bli ytterligere aktualisert ved en økende andel eldre og økt bruk av sykkel og gange. Et velfungerende samarbeid mellom berørte etater, og mellom etatene og helsevesenet, er derfor av stor betydning i trafikksikkerhetsarbeidet.

Kilde: Foto: Rebecca Ravneberg, Helsedirektoratet

I 2009 la regjeringen fram en nasjonal strategi for perioden 2009–2014 om forebygging av ulykker som medfører personskade. Helsedirektoratet har ledet en tverrsektoriell arbeidsgruppe som følger opp mål og tiltak i denne strategien. Regjeringen mener likevel at det er flere samarbeidsarenaer som kan styrkes, og dette gjelder særskilt utfordringer knyttet til helsekrav til førerrett, eldre trafikanter, rus og selvvalgte ulykker i trafikken.

4.3.1 Helsekrav til førerett

Det er avgjørende for trafikksikkerheten at førerne har god nok helse til å kjøre trafikksikkert. Flere av folkesykdommene kan ha innvirkning på kjøreevnen. Forvaltningen av helsekrav til førerett er et saksfelt som krever et tett samarbeid mellom de ulike aktørene for å gjennomføre og forvalte rettsreglene på en god og korrekt måte.

Kilde: Foto: Jens Sølvberg, Samfoto

I Norge reguleres førerkortområdet gjennom vegtrafikkloven og førerkortforskriften. Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å gjennomføre EUs regelverk på førerkortområdet, inkludert reguleringen av helsekrav. Direktiv 2006/126/EF (tredje førerkortdirektiv) regulerer førerkortutstedelse innenfor hele EU/EØS-området og fastsetter medisinske minstekrav som føreren må oppfylle for å få førerett. Kunnskapen om medisinske tilstander med innvirkning på førerens evne til trafikksikker kjøring er i konstant utvikling. Helsedirektoratet har utarbeidet norske helsekrav ut fra EUs minstekrav, og disse er fastsatt i førerkortforskriftens vedlegg 1.

Forvaltningen av helsekravene forutsetter et samarbeid mellom førerkortinnehaveren/-søkeren, behandlende lege, spesialisthelsetjenesten, trafikkstasjonene, fylkesmennene og politiet. I tillegg vil både Vegdirektoratet, Politidirektoratet, Helsedirektoratet og Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten kunne bli involvert i behandling av klager på enkeltvedtak i førerkortsaker. Dagens forvaltningssystem er komplekst og skiller mellom å utstede og fornye førerkort og å tilbakekalle føreretten, der det er forskjellige etater som har ansvar og forskjellig saksgang. Helsedirektoratet, Vegdirektoratet og politiet vil i et eget prosjekt fra 2016 gjennomgå de ulike aktørenes roller og samhandling.

4.3.2 Eldre i trafikken

Antall eldre vil øke betraktelig i tiden framover, og veksten vil være særlig stor i aldersgruppen 75+, jf. omtale i kapittel 2.5.1. Eldre vil fremover ha bedre helse og følgelig også ønske om å være mer aktive og mobile. Ulykkesrisikoen øker vesentlig for trafikanter over 75 år, særlig for eldre bilførere og eldre gående.

Trafikksikkerhetsinnsatsen overfor eldre trafikanter vil i hovedsak være rettet mot tre sentrale områder: opprettholde nødvendig kompetanse som bilfører, krav og prosesser knyttet til førerett og sikkerhet for eldre fotgjengere. Det er behov for å videreføre og forsterke samarbeidet mellom offentlige etater og interesseorganisasjoner for å utforme og gjennomføre riktige tiltak. Helsedirektoratet, Politidirektoratet og Statens vegvesen la i 2015 fram rapporten «Eldre og førerkort», som vil bli fulgt opp av aktørene.

4.3.3 Ruspåvirket kjøring

Kjøring under påvirkning av alkohol eller andre rusmidler, deriblant trafikkfarlige legemidler påvirker kjøreferdighetene negativt. Ruspåvirket kjøring er en av hovedutfordringene innen trafikksikkerhetsarbeidet, og et saksfelt som er avhengig av innsats fra flere departementer og deres underliggende etater.

Kilde: Foto: Utrykningspolitiet

Rusmidler har egenskaper som påvirker menneskers vurderings-, syns- og reaksjonsevner. Oppmerksomheten, vurderingsevne og kritisk sans, planlegging og multitasking svekkes. Risikovilligheten kan øke, forvirring, økt impulsivitet samt endring av syn, hørsel, oppfattelse av rom, tid og hastighet kan oppstå. Risikoen for ulykker i trafikken øker allerede ved 0,5 promille, og for førere med promille over 1,2 er det svært stor risiko for skade eller død i ulykke.

Norge er et foregangsland i arbeidet mot ruspåvirket kjøring. Norge innførte i 1936, som det første landet i verden, en promillegrense for alkohol. Promillegrensen ble satt ned til 0,2 promille i 2001.

Streng lovgivning, aktiv håndheving og et relativt høyt straffenivå, informasjonskampanjer og liten sosial aksept for promillekjøring, har medført at det nå er relativt sett et lite omfang av promillekjøring i Norge sammenlignet med andre europeiske land. Til tross for dette avdekker politiet fremdeles et stort antall ruspåvirkede førere. I 2015 anmeldte politiet 9 484 førere for ruspåvirket kjøring. Forekomsten av ruspåvirkede førere i normaltrafikk ble sist undersøkt gjennom en vegkantundersøkelse i DRUID-prosjektet i 2008–2009. Folkehelseinstituttet gjennomfører i samarbeid med Statens vegvesen og Utrykningspolitiet en ny vegkantundersøkelse i 2016–2017 for å undersøke omfanget av ruspåvirket kjøring i normaltrafikken ved å samle inn spyttprøver fra tilfeldige motorvognførere i ordinær trafikk. Prosjektet vil gi grunnlag for å se om forekomsten av ruspåvirket kjøring har endret seg og framskaffe data som vil gi grunnlag for å fastsette framtidig mål om tilstandsutvikling.

En stor andel bilførere som er involvert i alvorlige trafikkulykker er påvirket av alkohol eller andre stoffer. Statens vegvesen har gjennom ulykkesanalyser av trafikkulykker med drepte i perioden 2005–2015 påvist at ruspåvirkning har vært en medvirkende årsaksfaktor i gjennomsnitt 21 prosent av ulykkene. Blant bilførere som omkom i trafikkulykker i perioden 2001–2010 og som ble undersøkt for rusmidler i blodprøvene, hadde 40 prosent alkohol, narkotika eller trafikkfarlige legemidler høyere enn straffbarhetsgrensene. Det er grunn til å anta at mellom 25 og 30 prosent av ulykkene med drepte er rusrelaterte. Dette er et minimumsanslag ettersom det ikke i dag finnes fullstendig statistikk over hvor mange ulykker i trafikken som skyldes ruspåvirkning. Bakgrunnen for dette er at det i dag bare obduseres om lag halvparten av alle trafikkdrepte.

Det er bred politisk enighet og utbredt aksept i befolkningen for lav promillegrense og faste lave grenser for andre rusmidler. Tiltak som tidlig rådgivning og tvungen behandling overfor alkohol- og rusavhengige, tap av førerett og alkolås er virkemidler som også kan ha god effekt. I de nye helsekravene til førerett som vil tre i kraft fra 1. oktober 2016, er det fastsatt klarere regler for bruk av midler som kan påvirke kjøreevnen, enn det som følger av regelverket i dag. I ny veileder gis det føringer for legenes oppfølging av søkere og innehavere av førerett som kan ha nedsatt føreevne etter bruk av alkohol, narkotika eller trafikkfarlige legemidler. Tiltak for å redusere omfanget av ruspåvirket kjøring vil være et av regjeringens satsingsområder i Nasjonal transportplan 2018–2029.

Ny regulering av ruspåvirket kjøring – fra individuell vurdering til faste grenser

Allerede i 1959 ble det innført et lovforbud mot å føre motorvogn under påvirkning av «annet berusende eller bedøvende middel enn alkohol». I motsetning til hva som gjaldt i promillesakene, var det derimot førerens tilstand under kjøring og utviklet toleranse for rusmiddelet som ble avgjørende for skyldspørsmålet i saker som gjaldt andre rusmidler. Norge har som første land i verden innført både faste lave straffbarhetsgrenser og straffeutmålingsgrenser for andre stoffer enn alkohol. I 2012 ble det innført nye regler relatert til ruspåvirket kjøring med formål om økt trafikksikkerhet og lik behandling av straffesaker som gjelder kjøring under påvirkning av alkohol og andre rusmidler. Det ble blant annet innført faste grenser for andre stoffer enn alkohol og hjemmel for politiet til å foreta hurtigtesting av førere for å avdekke annen ruspåvirkning. Fra 1. februar 2012 ble det i forskrift innført faste lave konsentrasjonsgrenser for en rekke trafikkfarlige stoffer tilsvarende 0,2 promille. Fra 2016 er denne forskriften utvidet med åtte nye stoffer, slik at forskriften nå omfatter 28 rusgivende stoffer.

Endringene har ført til en mer likeartet behandling av saker som gjelder ruspåvirket kjøring, og antas å ha en formålstjenlig allmennpreventiv effekt. Endringene har også bidratt til mer effektiv ressursbruk for politi, påtalemyndighet og domstoler. Lovendringen innebærer at domstolen har en fastsatt tabell med faste straffbarhetsgrenser for 28 rusgivende stoffer og tilsvarende grenser for straffeutmåling for 22 av disse stoffene. Domstolen er dermed ikke lenger avhengig av en individuell medisinsk sakkyndighetsvurdering i slike saker. I 2015 anmodet politiet om ca. 35 prosent færre sakkyndige uttalelser enn i 2011.

Figuren viser antall kjøresaker med blodprøve fra sjåfør mistenkt for kjøring under påvirkning av andre stoffer enn alkohol hvor alkohol og/eller et annet stoff er påvist i en konsentrasjon lik eller over grense svarende til 0,2 promille, og antall rekvirerte sakkyndige uttalelser i samme periode. Figuren viser kun det totale antall prøver hvor det er rekvirert analyse av både alkohol og andre rusmidler. Rene alkoholsaker, dvs. saker hvor politiet kun har rekvirert analyse av alkohol, inngår ikke i disse tallene.

Kilde: Folkehelseinstituttet

Den nye reguleringen har vært vellykket. Politiet har fra innføring av forskriften hatt økt fokus på avdekking av ruspåvirket kjøring, og antall pågrepne sjåfører som er mistenkt for ruspåvirket kjøring har økt. I dag bruker politiet et eget analyseinstrument som hjelpemiddel ved vegkantkontroll for å avsløre påvirkning av enkelte narkotiske stoffer eller legemidler.

Reguleringen av ruspåvirket kjøring med innføring av faste grenser er resultat av et tett faglig samarbeid mellom Folkehelseinstituttet, Justis- og beredskapsdepartementet, Utrykningspolitiet, Samferdselsdepartementet og en faglig referansegruppe bestående av medlemmer med medisinskfaglig og farmakologisk bakgrunn. Den norske modellen for regulering av ruspåvirket kjøring har fått betydelig internasjonal oppmerksomhet.

Yrkestransportører – særregulering og krav om alkolås

Det er særlig viktig å sikre at yrkestransportører ikke er påvirket av alkohol eller andre rusmidler når de er på arbeid. Det er derfor regler om pliktmessig avhold for yrkestransportører på områder som veg, jernbane, luft- og skipsfart og for militært personell. Bestemmelser om pliktmessig avhold er innarbeidet i særlover. Det følger av vegtrafikkloven at det er forbudt for en yrkestransportør å innta alkohol og/eller andre rusmidler i tjenestetiden og åtte timer før tjenestetiden begynner.

Stortinget har i anmodningsvedtak nr. 582 (2014–2015) bedt Samferdselsdepartementet om å fremme forslag om innføring av alkolås i kjøretøy som benyttes til ervervsmessig persontransport mot vederlag. Vegdirektoratet har fått i oppdrag å kartlegge økonomiske og administrative konsekvenser ved en nasjonal regulering av alkolås i all persontransport mot vederlag. Analysen skal inneholde en vurdering av kostnader for transportbransjen sett opp mot den samfunnsmessige nytteverdien innføring av et slikt påbud innebærer. Utredningen skal inneholde forslag om innføring av påbudet samt eventuelt forslag til overgangsordninger eller statlige insentivordninger for å sikre rask og smidig innfasing av alkolås i de kjøretøy som blir omfattet av regelendringen knyttet til alkolås. Stortinget vil bli orientert om den videre oppfølgingen av anmodningsvedtaket.

4.3.4 Selvvalgte ulykker

I henhold til internasjonale definisjoner klassifiseres selvvalgte ulykker i trafikken som selvmord, og ulykkene inkluderes derfor ikke i den offisielle statistikken over trafikkulykker. Sverige innførte fra 2012 en metode for klassifisering av selvmord i trafikken, og har etter dette avdekket en økt andel selvvalgte ulykker. I rapporten «Analys av trafiksäkerhetsutvecklingen 2015», viser Trafikverket til at om lag 10 prosent av trafikkulykkene med drepte er klassifisert som selvmord. Norge har ikke fastsatte rutiner for klassifisering av selvmord i trafikken. Statens vegvesens ulykkesanalyser for perioden 2005 til 2015 viser at det har vært mistanke om at ulykken er selvvalgt i gjennomsnitt 6 prosent av ulykkene med drepte. På oppdrag fra Samferdselsdepartementet er det opprettet en tverrsektoriell arbeidsgruppe med Vegdirektoratet, Helsedirektoratet, politiet, Folkehelseinstituttet og SSB for å etablere nasjonale kriterier og rutiner for klassifisering av selvmord i trafikken. Arbeidsgruppen vil legge fram tilrådning i løpet av høsten 2016. Selvvalgte ulykker i trafikken må i hovedsak forebygges gjennom andre virkemidler enn tradisjonelle trafikksikkerhetstiltak, som generelle tiltak for å styrke befolkningens psykiske helse og tiltak rettet mot særlige risikogrupper.

4.3.5 Utrykning og skadebehandling

Publikums innsats og kompetanse i førstehjelp, kort responstid og god kvalitet på nødetatenes tjenester er avgjørende for overlevelse eller reduksjon av skadeomfang når en trafikkulykke oppstår. Medtrafikanter vil svært ofte være først på et skadested, og befolkningen er derfor en viktig aktør både i varsling og akutt skadebehandling. Trafikantenes vilje og evne til å sette i verk førstehjelpstiltak, sammen med kunnskap om hvordan hjelpeapparatet skal varsles, har stor betydning for å begrense skadeomfanget ved en ulykke. I føreropplæringen er det satt krav om fire timer førstehjelpsopplæring for å sikre at førerkortinnehavere behersker grunnleggende ferdigheter i førstehjelp ved trafikkulykker. Opplæringen skal i tillegg sikre at førerkortinnehavere er kjent med plikter ved trafikkuhell, rutiner for sikring av og opptreden på skadested og kunne vurdere skadeomfang. Førstehjelpsdelen i føreropplæringen er utviklet for Vegdirektoratet av Norsk førstehjelpsråd. For å øke førstehjelpskompetansen i befolkningen foreslår NOU 2015: 17 Først og fremst, et program for livslang læring som innebærer tilpasset førstehjelpsopplæring for de ulike livsfasene.

Kilde: Foto: Tommy Fossum

En trafikkulykke vil ofte kreve innsats fra samtlige nødetater, og et nært samarbeid mellom de tre nødetatene er da avgjørende. Nødetatene har gjennom samtrening, nye frigjøringsteknikker og nytt utstyr til bruk på et skadested, bidratt til økt overlevelse og redusert skadeomfang ved trafikkulykker. Nødetatene har ulike primæroppgaver ved en trafikkulykke, men et felles overordnet mål om å sikre liv og helse. Ved nødmelding om trafikkulykke skal nødetatene umiddelbart varsle hverandre. Det nye nødnettet, et nytt digitalt kommunikasjonssystem for nødetatene og andre beredskapsetater, vil etter planen være ferdigstilt i løpet av 2016. Nødnettet vil gi nødetatene bedre muligheter for en effektiv radiokommunikasjon i forbindelse med ulykker, kriser eller andre hendelser, og muliggjør en helt ny samvirkearena internt i nødetatene og mellom nødetatene ved varsling, utrykning og håndtering av ulykker.

4.3.6 Trafikkulykker som et folkehelseproblem

Trafikkulykker vurderes som et betydelig folkehelseproblem på tross av en markant reduksjon av antallet alvorlige trafikkulykker siden 1970. Det er spesielt for unge mennesker at trafikkulykker utgjør en viktig årsak til tidlig død, helsetap og redusert livskvalitet. Tall fra Dødsårsaksregisteret viser at trafikkulykker er den nest vanligste dødsårsaken for ungdom og unge voksne i aldersgruppen 15 til 24 år de ti siste årene. På verdensbasis viser tall fra Verdens helseorganisasjon at trafikkulykker er den nest viktigste årsaken til sykdom og uførhet blant ungdommer i alderen 10 til 19 år.

Ulykker bidrar til realøkonomiske kostnader og velferdstap for både de skadde og deres pårørende ved redusert livskvalitet og tap av helse eller leveår. I tillegg medfører befolkningens følelse av utrygghet i trafikken et betydelig velferdstap. Et eksempel på dette er at folk ikke går og sykler i den grad de selv ønsker på grunn av den utrygghet som gående og syklende opplever som følge av stor biltrafikk og manglende fysisk tilrettelegging, jf. «Nasjonal strategi for forebygging av ulykker som medfører personskade 2009–2014». Økt trafikksikkerhet og bedre tilrettelegging for gange og sykling kan bidra til å løse flere utfordringer relatert til folkehelse. Økt sykling og gange bidrar til mindre støy- og luftforurensing og mer fysisk aktivitet i befolkningen. Folkehelseinstituttets folkehelserapport for 2014 viser til at dette kan gi den enkelte flere leveår og flere friske leveår med økt kvalitet. Trafikksikre infrastrukturløsninger for syklende og gående kan redusere ulykker, fremme helse og bidra til økt trivsel.

Regjeringen vil i tråd med Meld. St. 19 (2014–2015) Folkehelsemeldingen – Mestring og muligheter, forsterke det tverrsektorielle samarbeidet for å forebygge ulykker som medfører personskade. I dette arbeidet er det behov for bedre ulykkesstatistikk og utvikling av bedre beregningsmodeller for kost-/nyttevurderinger av tiltak rettet mot økt sykling og gange.

4.3.7 Samarbeid for å redusere ulykkesrisikoen ved gange og sykling

Nullvisjonen innebærer at infrastrukturen må utformes slik at det fremmer riktig atferd og i størst mulig grad hindrer at menneskelige feilhandlinger får alvorlige konsekvenser. Dette innebærer også at vegnettet må tilpasses slik at gående og syklende kan ferdes sikkert.

Kilde: Foto: Knut Opeide, Statens vegvesen

Regjeringen har i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023, satt som mål at trafikkveksten i persontransport i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, gange og sykling, nullvekstmålet for personbiltrafikk. Transportetatene har i grunnlagsdokumentet for Nasjonal transportplan 2018–2029 foreslått å videreføre nullvekstmålet, og utvide det til alle mellomstore byområder og byer der det er aktuelt med bypakker.

Syklende og gående har betydelig høyere risiko for å bli drept eller hardt skadd i trafikken enn bilførere, og ulykker med gående og syklende utgjør derfor den største trafikksikkerhetsutfordringen på veger i tettbygd strøk. Det er påvist store mørketall og underrapportering for personskadeulykker, særlig for eneulykker med syklister, jf. kapittel 4.10.1. Det må arbeides for at nullvekstmålet for personbiltrafikk ikke skal gå på bekostning av sikkerheten for gående og syklende. Et økt samarbeid mellom helse- og vegmyndigheter for å tilrettelegge og motivere befolkningen til å velge aktiv og trafikksikker transport er nødvendig for å øke andelen syklende og gående, og samtidig redusere ulykkesrisikoen for disse trafikantgruppene. I dette arbeidet er det viktig å trekke inn aktører som kommuner, fylkeskommuner, skoler, Trygg Trafikk og sykkelorganisasjoner.

Statens vegvesen har et sektoransvar både for sykkel og trafikksikkerhet på veg. Dette omfatter ansvaret for å bidra med kunnskap og kompetanse om tilrettelegging for økt og trafikksikker sykling. Statens vegvesen har opprettet et faglig nettverk for kommuner og fylkeskommuner som ønsker å satse på sykkel, jf. boks 4.4. Vegdirektoratet har startet opp et pilotprosjekt om sykkel for å få økt kunnskap og erfaring med tiltak som kan bidra til å nå målsetningen om flere syklende. Gjennom prosjektet skal det søkes gode fysiske løsninger med hensyn til framkommelighet og trafikksikkerhet for syklende og få dokumenterbar kunnskap om effekter av tiltak. Pilotprosjektet skal gi nyttig innspill til eventuelle endringer i vegnormaler og håndbøker.

4.4 Trafikkopplæring

Trafikkopplæring berører flere departementer og underliggende etater. Trygg Trafikk har et særlig ansvar for trafikkopplæring av barn og unge. Saksfeltet omfatter både trafikkopplæring av barn og unge, føreropplæring og oppfriskningskurs som «Bilfører 65+». Trafikkopplæring foregår på ulike arenaer og må være en del av en livslang læringsprosess. Opplæring av barn og unge er et særlig viktig forebyggende tiltak i trafikksikkerhetsarbeidet gjennom å bidra til økt risikoforståelse og trafikksikker atferd.

Kilde: Foto: Knut Opeide, Statens vegvesen

4.4.1 Trafikksikkerhet og trafikkopplæring i barnehage og skole

Kunnskapsdepartementet har ansvar for barnehager, grunnskolen og videregående opplæring, og fastsetter rammeplan med retningslinjer for barnehagens innhold og oppgaver samt læreplaner for grunnopplæringen og videregående opplæring. Barnehage og skole er viktige fellesarenaer for det enkelte barnets læring og utvikling. Barnehage og skole skal organiseres og drives slik at skader og ulykker forebygges. Trafikksikkerhet er en naturlig del av dette arbeidet, jf. forskrift om miljørettet helsevern i barnehage og skole.

Trygg Trafikk

Trygg Trafikk utgjør et kompetansesenter for trafikkopplæring av barn og unge, blant annet gjennom å utarbeide læringsressurser og tilby kursvirksomhet. Organisasjonen har utviklet godkjenningsordningene «Trafikksikker barnehage» og «Trafikksikker skole». For å bli godkjent som Trafikksikker skole eller Trafikksikker barnehage må virksomhetene blant annet kunne dokumentere fokus på trafikksikkerhet eller trafikkopplæring i årsplanen, rutiner for turer og transport som ivaretar trafikksikkerheten og en plan for foreldresamarbeidet som omfatter trafikk.

Trygg Trafikk bidrar til trafikkopplæring i barnehager gjennom utarbeiding av støttemateriell om trafikksikkerhet, kurs for barnehageansatte og i barnehagelærerutdanningen. Trygg Trafikk har som mål å øke andelen grunnskoler som har trafikkopplæring i sine lokale planer til 95 prosent. Trygg Trafikk holder kurs for lærere og i grunnskolelærerutdanningen for å motivere, gi gode ideer og styrke trafikkompetansen.

Trafikksikkerhetsarbeid i barnehage

Arbeid med trafikksikkerhet er ikke et obligatorisk tema i gjeldende rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, men flere av fagområdene gir mulighet til å fokusere på trafikksikkerhet. Ny rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver skal etter planen tre i kraft fra høsten 2017. Endelig forslag til ny rammeplan skal etter planen sendes på bred offentlig høring høsten 2016, og fastsettes deretter våren 2017.

Det er barnehageeier som er ansvarlig for at de ansatte har oppdatert kunnskap om gjeldende regelverk for sikring av barn under transport enten det benyttes bil, buss, sykkel eller gange. Barnehageeier har ansvar for å påse at det er etablert et internkontrollsystem for forebygging av skader og ulykker i barnehager, og styrer har ansvar for å påse at bestemmelsene overholdes. Trafikksikkerhetsarbeid kan innarbeides i barnehagens rutiner for å ivareta barns sikkerhet på tur og handler både om fysisk tilrettelegging og holdninger og atferd hos barna og de ansatte.

Trafikkopplæring i grunnskolen

Læreplanverket for Kunnskapsløftet inneholder læreplaner for fag som beskriver kompetansen elevene skal oppnå etter ulike trinn. Læreplanene for fag har status som forskrift og danner fundamentet for skolenes planlegging og gjennomføring av opplæringen. Skoleeier har ansvaret for å sikre at elevene får opplæring i tråd med læreplanverket. Trafikksikkerhet som tema er dekket i kompetansemål i fagene kroppsøving på barnetrinnet og naturfag på ungdomstrinnet. Skoleeier kan i tillegg velge å tilby valgfaget Trafikk på ungdomstrinnet.

Mange skoler arbeider bevisst med trafikkopplæring og for å bedre trafikksikkerheten i og rundt skolen.

Kunnskapsdepartementet har lagt fram Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse. En fornyelse av Kunnskapsløftet, om innholdet i grunnopplæringen. Regjeringen peker på at læreplanene er overfylte, at kompetansemålene bør være på likt og overordnet nivå og at det er behov for fornyelse av fagene og læreplanene. Trafikk og trafikksikkerhet i grunnopplæringen må ses i sammenheng med den kommende fagfornyelsen og videreutviklingen av læreplanverket.

Trafikkopplæring i videregående skole

I videregående opplæring er trafikkopplæring sentralt ved det yrkesfaglige utdanningsprogrammet vg1 Service og samferdsel, vg2 Transport og logistikk og vg3 Yrkessjåfør. Fagutdanningen skal legge grunnlag for yrkesutøvelse innen transport av personer og varer. Faget skal gi yrkeskompetanse som sikrer effektive, sikre, miljøvennlige og lønnsomme transporttjenester som virker i samsvar med gjeldende nasjonale og internasjonale krav. Videre skal faget bidra til å utvikle yrkessjåfører som kan håndtere et mangfoldig og krevende trafikkbilde under skiftende veg- og føreforhold.

Boks 4.6 HJERTESONE – felles dugnad for trygg skolevei

Hver dag blir mange barn kjørt til og fra skoleporten. Flere steder skaper dette kaos, stress og farlige trafikksituasjoner. HJERTESONE er en felles dugnad som lanseres ved skolestart høsten 2016, for å skape sikrere skoleveier, bedre helse og styrke miljøet i bygd og by. Sentrale elementer i dugnaden er:

• Elever oppfordres i størst mulig grad til å gå eller sykle til skolen

• Et markert område rundt skolen (HJERTESONEN) skal være bilfritt før, under og etter skoletid

• Det lages trygge stoppesteder utenfor HJERTESONEN for barn som må ha transport

• Foreldre, skole og elever samarbeider om dugnaden

Bak dugnaden står Statens vegvesen, Trygg Trafikk, Helsedirektoratet, Foreldreutvalget for grunnopplæringen, Miljøagentene, Syklistenes Landsforening og politiet. HJERTESONE er opprinnelig en idé fra Vanse skole i Farsund.

Lærernes kompetanse

Læreres kompetanse er av vesentlig betydning for å drive opplæring i samsvar med kompetansemålene, og dette gjelder også innenfor trafikk og trafikksikkerhet. Skoleeier har ansvar for at de ansatte har relevant kompetanse for fagene de skal undervise i. Rammeplanene for lærerutdanningene er overordnede styringsdokumenter. Kompetansen som nyutdannede lærere får i trafikksikkerhet vil blant annet variere med institusjonenes fagplaner og studentenes valg av fag, tverrfaglige tema og bachelor- og masteroppgaver. Nord Universitet (tidligere Høgskolen i Nord-Trøndelag) og Høgskolen i Oslo og Akershus er eksempler på institusjoner som tilbyr trafikkfaglige emner som kan være relevante som del av etter- og videreutdanning.

Kilde: Foto: Knut Opeide, Statens vegvesen

Sykkelopplæring

I regjeringens sykkelstrategi, jf. Meld. St. 26 Nasjonal transportplan 2014–2023, er det et delmål at 80 prosent av barn og unge skal gå eller sykle til skolen. Sykkelopplæring i regi av skolen, foreldre og organisasjoner er et viktig virkemiddel for å øke andelen barn og unge som er aktive i hverdagen, og for å legge til rette for trafikksikker sykling. Mange skoler gjennomfører sykkelprøve, gjerne i forbindelse med en årlig sykkeldag bestående av teori og praksis.

Regjeringen har ønsket å legge til rette for at foreldrene selv skal avgjøre om deres barn får sykle på skoleveien eller ikke, og Kunnskapsdepartementet har fra 20. august 2015 fastsatt endringer i forskrift til opplæringsloven som gjør dette mulig. Forskriften fastslår, med virkning fra august 2016, at det i ordensreglementet for skolen bør tas inn retningslinjer som nærmere regulerer trafikksikkerhet og andre forebyggende tiltak, men skolen kan ikke lenger fastsette bindende pålegg om å nekte barn å sykle til skolen. Skolenes retningslinjer vil gi foreldrene et utgangspunkt for å avgjøre dette ut fra det enkelte barns ferdigheter, modenhet og kunnskap om trafikkregler. Som oppfølging av forskriftsendringen utarbeidet Trygg Trafikk en veileder til skolene, «Sykling på skoleveien – trygt frem og hjem».

Helsedirektoratet, Statens vegvesen, Trygg Trafikk, Syklistenes landsforening og Foreldreutvalget for grunnopplæring har utarbeidet brosjyren «Sykle til skolen», for å oppmuntre til at flere barn bruker sykkel som framkomstmiddel til og fra skolen. Aktørene vil i 2016 samarbeide tettere om kommunikasjon om trafikksikker sykling på skoleveien overfor skoleledelse og foreldre.

4.4.2 Føreropplæring

Statens vegvesen innførte i 2005 ny føreropplæring i samtlige førerkortklasser. Satsingen på en føreropplæring med bedre struktur og kvalitet er et viktig bidrag i trafikksikkerhetsarbeidet og for nullvisjonen. Opplæringen legger betydelig vekt på å utvikle risikoforståelse, selvinnsikt og evne til vurdering av egen adferd hos kandidatene. Opplæringsmodellen har vært gjenstand for en omfattende evaluering i perioden 2011–2014. Evalueringen gir bred støtte til opplæringsmodellen, og viser at det har skjedd en positiv utvikling hos unge førere både når det gjelder holdninger og ulykkesinnblanding etter at dagens opplæring ble innført. På bakgrunn av resultatene fra evalueringen vil prinsippene fra dagens opplæringsmodell videreføres.

Kilde: Foto: Knut Opeide, Statens vegvesen

Evalueringen viser imidlertid at potensialet i opplæringsmodellen fortsatt ikke blir fullt utnyttet. Dette gjelder spesielt forhold knyttet til fordeling av opplæring over tid, bedre tilrettelegging for øvingskjøring og tydeliggjøring av intensjonen i læreplaner og forskriftsverk. Samarbeid mellom Statens vegvesen og trafikkskolebransjen, samt involvering av foresatte i opplæringsløpet, er en forutsetning for å sikre at dette ivaretas. Videre har Vegdirektoratet på denne bakgrunn, og etter bred dialog med trafikkskolebransjen, trafikklærerutdanningene ved Nord Universitetet og Høgskolen i Oslo og Akershus, Norsk Motorcykkel Union, NAF og Trygg Trafikk, sendt på høring forslag til enkelte justeringer i trafikkopplæringsforskriften.

4.5 Kampanjer og informasjonstiltak

Formidling av kunnskap gjennom kampanjevirksomhet og kommunikasjonsarbeid bidrar til forståelse og aksept for trafikksikkerhetstiltak, og har lenge vært en viktig del av den samlede innsatsen for økt trafikksikkerhet. Det foreligger både nasjonale og internasjonale studier som viser at kampanjer kan bidra til en signifikant reduksjon av antall trafikkulykker, men at effekten avhenger av tilnærming og utforming av kampanjen.

Kilde: Foto: Knut Opeide, Statens vegvesen

Trafikksikkerhetskampanjer i Norge gjennomføres hovedsakelig i regi av offentlige myndigheter som Statens vegvesen, politiet, fylkeskommuner, samt forsikringsbransjen og organisasjoner som for eksempel Trygg Trafikk, MA Rusfri Trafikk og Livsstil og NAF. Kampanjebegrepet favner alt fra informasjonstiltak med kortvarig tidshorisont til større flerårige nasjonale kampanjer som gjennomføres i kombinasjon med andre virkemidler.

Statens vegvesens gjeldende strategi for trafikksikkerhetskampanjer er å rette disse mot de mest alvorlige ulykkene og gjennomføre et fåtall større kampanjer med varighet over flere år. Formålet med kampanjevirksomheten er å gi trafikantene kunnskap om sikker atferd i trafikken og påvirke holdninger og atferd gjennom å kombinere informasjon med kontrollvirksomhet og fysiske tiltak på veg. De siste årene har bilbelte, fart og samspill mellom bilfører og syklende vært hovedtema. Med bakgrunn i at distraksjon kan ha vært medvirkende faktor i om lag 25 prosent av dødsulykkene, vurderer Statens vegvesen distraksjon som kampanjetema for de kommende årene.

Forskning viser at kampanjer og kommunikasjonstiltak får størst effekt dersom flere virkemidler kombineres. Bruk av flere virkemidler vil i praksis ofte være avhengig av at flere aktører samarbeider, da de har ulike virkemidler overfor trafikantene. Mange aktører samarbeider i dag om konkrete kampanjer og kommunikasjonstiltak overfor trafikantene, men det er spesielt på lokalt nivå at slikt samarbeid er etablert bredt.

Store nasjonale trafikksikkerhetskampanjer gjennomføres i hovedsak av Statens vegvesen, politiet, Trygg Trafikk og fylkeskommunene, men også av andre. Et tettere samarbeid mellom aktørene, både innen offentlig og privat sektor, vil gi mulighet for å kombinere flere virkemidler i trafikksikkerhetskampanjene og dermed gi en forsterket effekt. Statens vegvesen har inngått samarbeidsavtaler om trafikksikkerhetskampanjer med blant annet Trygg Trafikk, Norges Lastebileier-Forbund (NLF), Norsk Motorcykkel Union, Norges Taxiforbund, NHO Transport og Norges Fotballforbund.

Det er en utfordring at aktørene mangler oversikt over andre aktørers planlagte kampanjer og ad-hoc-pregede kommunikasjonstiltak. Kjennskap til øvrige planlagte trafikksikkerhetskampanjer er en forutsetning for ikke å gjennomføre parallelle kampanjer med lansering i samme tidsrom, da dette kan bidra til redusert effekt. Mer åpenhet om planlagte kampanjer og årsplaner kan bidra til at de ulike trafikksikkerhetskampanjene ikke konkurrerer om tidsrom og kampanjetema.

Kontrollaktivitet er et viktig virkemiddel og suksesskriterium for at kampanjene skal ha ønsket effekt. Kontrollaktivitet bidrar til å øke trafikantenes oppmerksomheten rundt kampanjebudskapet. Kampanjevirksomhet bidrar samtidig til økt oppmerksomhet og bevissthet om kontrollene, noe som kan ha en positiv effekt på trafikantenes subjektive oppdagelsesrisiko. Samarbeidet mellom politiet og Statens vegvesen om fartskampanjer er et godt eksempel på et slikt samarbeid. Som vist til i kapittel 2.5.3 er det en forutsetning for en fortsatt nedgang i antallet drepte og hardt skadde at en økt andel av trafikantene overholder fartsgrensene. Tiltak rettet mot reduksjon av fartsrelaterte ulykker, som fartskampanjer i kombinasjon med kontrollaktivitet, vil derfor være et av regjeringens satsingsområder i det videre trafikksikkerhetsarbeidet. Effekten av fartskampanjene avhenger av politiets prioritering av fartskontroller.

Regjeringen legger til grunn at aktørene løser utfordringene knyttet til gjensidig informasjon og tilhørende kontrollaktivitet gjennom utarbeidelse av Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg og gjennom samarbeidsfora som Kontaktutvalget for trafikksikkerhet.

4.6 Trafikksikkerhet i virksomheter

Vegsektoren kjennetegnes av at det er svært mange offentlige virksomheter, private bedrifter og organisasjoner som enten betjener eller bruker vegnettet. I tillegg til transportfirmaer, har bransjeorganisasjoner og sammenslutninger som Norges Lastebileier-Forbund, NHO Transport og Norsk Transportarbeiderforbund en viktig rolle for å bidra til fokus på trafikksikkerhet i virksomheter. En stor andel av trafikkarbeidet er arbeidsrelatert, og for mange arbeidstakere utgjør ferdsel i vegtrafikken en av de største risikofaktorene i arbeidstiden og under kjøring til og fra arbeid. Studier viser at 36 prosent av alle dødsulykker i Norge involverer sjåfører i arbeid (TØI-rapport 1269/2013). Mange virksomheter gjennomfører et planmessig arbeid for å redusere antall skader og ulykker, men det er likevel betydelig potensial for økt trafikksikkerhet gjennom større oppmerksomhet rundt trafikksikker kjøring og arbeidsrelaterte faktorers betydning for trafikksikkerhet.

Kilde: Foto: Knut Opeide, Statens vegvesen

Yrkessjåførenes arbeidsmiljø er av stor betydning for trafikksikkerheten, og arbeidsgiver har hovedansvar for arbeidsmiljøet for sine ansatte. For å sikre at hensynet til arbeidstakers helse, miljø og sikkerhet blir ivaretatt, er det i arbeidsmiljøloven stilt krav til at arbeidsgiver sørger for at det utføres systematisk HMS-arbeid i virksomheter. Dette vil blant annet innebære risikovurderinger av arbeidsoperasjoner og utarbeiding av plan og tiltak for å redusere risikoen, samt at det skal legges vekt på å forebygge skader ved planlegging og utforming av arbeidet. Virksomheters ansvar for forhold med betydning for trafikksikkerhet reguleres også av forskrift om landtransport av farlig gods (ADR), interkontrollforskriften og yrkessjåførforskriften. På bakgrunn av dette kontrolleres arbeidsgivere og yrkessjåfører av Arbeidstilsynet. Flere lover og forskrifter som regulerer gjennomføringen av et transportoppdrag, har bestemmelser som gir medansvar for andre enn arbeidsgiver, slik som oppdragsgiver, avsender, speditør og andre ledd i transportkjeden. Dette er særlig relevant innen transportbransjen for å unngå at pris og framføringstid, som kan ha potensielt negativ konsekvens for trafikksikkerhet, blir viktigste vilkår i konkurransen mellom tilbydere av transporttjenester.

Arbeidstilsynet har i perioden 2015–2016 intensivert innsatsen rettet mot gods- og turbilbransjen både i form av veiledning og tilsyn, med særlig fokus på at avsender, speditør, leverandør, oppdragsgiver og andre ledd i transportkjeden medvirker til at bestemmelsene i forskrift om arbeidstid for sjåfører og andre innenfor vegtransport følges. Statens havarikommisjon for transport har gjennom sine ulykkesundersøkelser rettet oppmerksomheten på arbeids- og oppdragsgivers ansvar for forhold knyttet til trafikksikker yrkestransport. Innføringen av en generell medvirkningsbestemmelse i ny straffelov, som trådte i kraft 1. oktober 2015, kan få betydning ved overtredelser av vegtrafikkloven, som ikke tidligere har hatt medvirkningsansvar.

Boks 4.8 Sikkerhetsstigen for sikkerhetsstyring i godstransport

De fleste godstransportbedrifter i Norge er små (85 prosent av bedriftene har færre enn fem ansatte) og vil ofte ha begrensede ressurser til å utvikle omfattende systemer for sikkerhetsstyring. Transportøkonomisk institutt (TØI) har, som del av Statens vegvesens BEST-program (se kapittel 4.11), vurdert hvordan slike bedrifter likevel kan legge til rette for økt transportsikkerhet (TØI-rapport 1484/2016). TØI konkluderer med at fire hovedtiltak har størst transportsikkerhetspotensial og er mest realistiske å gjennomføre for vanlige godstransportbedrifter. Disse fire tiltakene kan ordnes på en stige, der bedriftene begynner på det laveste nivået dersom de ikke har noen tiltak rettet mot arbeidsrelaterte risikofaktorer i bedriften, før de går videre til neste trinn. TØI antar på bakgrunn av tidligere forskning at de laveste nivåene er enklest å gjøre noe med og at de har størst effekt.

De 10 fellestrekk ved god sikkerhetsstyring som trinn 3 på sikkerhetsstigen viser til er, i tillegg til de to første trinnene på stigen: 1) Forutsigbarhet med tanke på kontrakter, arbeidsoppdrag osv., 2) Organisering av frakt, 3) Lønnssystemer, 4) Kontroll av sjåførenes overholdelse av kjøre- og hviletidsreglene, 5) Trening/opplæring i sikkerhetstenkning, 6) Arenaer for kommunikasjon om sikkerhet, 7) Rapporteringskultur og systemer for rapportering og 8) System for sikkerhetsledelse.

Kilde: TØI-rapport 1484/2016

Et verktøy for systematisk og målrettet trafikksikkerhetsarbeid i virksomheter innen privat og offentlig sektor kan være sertifisering etter ISO-standarden «NS-ISO 39001 Styringssystemer for trafikksikkerhet». Formålet med standarden er å forebygge og redusere risikoen for antall arbeidsrelaterte trafikkulykker, men kan også bidra til reduserte driftskostnader for virksomhetene. Trygg Trafikk bistår Teknologisk institutt i sertifisering av bedrifter. Ved utgangen av 2015 var bare tre virksomheter i Norge sertifisert, mens seks virksomheter var i prosess med å bli sertifisert. Standarden er i utgangspunktet bedre egnet for større virksomheter, men kan også gi mindre bedrifter relevant kunnskap om systematisk arbeid for å forebygge trafikkulykker.

Offentlige myndigheter og organisasjoner, med aktører som Statens vegvesen, Arbeidstilsynet, Statens havarikommisjon og Trygg Trafikk, har også en viktig rolle som samarbeidspartnere, veiledere og pådrivere overfor virksomheter. Et eksempel på samarbeid mellom vegmyndigheter og transportbransjen er prosjektet Trygg trailer, jf. boks 4.9. I flere av Statens havarikommisjons undersøkelser som involverer person- og godstransportselskap, har undersøkelsene påvist manglende sikkerhetsfokus i transportbedrifter. Statens havarikommisjon erfarer at deres rapporter bidrar konstruktivt til endring i interne rutiner og systemer for sikkerhetsstyring. Transportvirksomheter og aktører som legger til rette for transport har gode mulighet til å påvirke sikkerheten, og kan bidra til at mange aktører får tilgang til kunnskap om trafikksikkerhet. God kontakt og et tettere samarbeid med miljøer som påvirker arbeidsforhold av betydning for trafikksikkerhet i transportvirksomheter må være et mål i trafikksikkerhetsarbeidet. For å oppnå dette er det behov for bedre og bredere samhandling mellom ulike aktører i tråd med den helhetlige systemtilnærmingen som nullvisjonen legger opp til.

4.7 Intelligente transportssystemer – ITS

Teknologiutviklingen har bidratt betydelig til økt trafikksikkerhet, og en videre reduksjon av antallet drepte og hardt skadde er avhengig av at nye ITS-løsninger på transportområdet utvikles og tas bruk.

Kilde: Foto: NXP

ITS-løsninger for økt trafikksikkerhet omfatter både virkemidler som påvirker trafikantatferden, løsninger som effektiviserer og målretter myndighetenes kontroll- og tilsynsaktivitet og ny kjøretøyteknologi med førerstøtte og informasjonstjenester. Mange ITS-tiltak utvikles innen den enkelte etat, men det ligger også store og uutnyttede potensialer i tverretatlige tiltak. Private aktører spiller en viktig rolle i utviklingen av tilbudet av ulike teknologiske forbedringer, men er avhengig av samhandling med myndighetene for at tilbudet skal fungere optimalt. Dette gjelder blant annet ved regelverksutvikling og ved etablering av standarder og retningslinjer for bruk og tilgjengeliggjøring av data og systemer. Internasjonale utredninger viser en betydelig trafikksikkerhetsgevinst ved økt utbredelse av kjøretøy med avanserte ITS- og førerstøttesystemer. For å realisere trafikksikkerhetsgevinsten er det nødvendig med samarbeid mellom ulike myndigheter, bilprodusenter, FoU-miljøer og interesseorganisasjoner innen transportsektoren.

Kilde: Foto: European Transport Safety Council

En aktør som bidrar til økt utbredelse og utnyttelse av ITS-løsninger for å nå transportpolitiske mål, er ITS Norge. ITS Norge er en medlemsforening for alle aktører i transportbransjen og arbeider for bedre samordning, bruk og utvikling av ITS-tjenester i transportsektoren. ITS Norge har over 60 medlemmer fra myndigheter, organisasjoner, forskningsmiljøer, læresteder, tjenesteleverandører og industri. Samferdselsdepartementet gir tilskudd til ITS Norge over statsbudsjettet.

eCall er et nytt felles europeisk nødanropsystem for automatisk varsling av alvorlig trafikkulykke fra kjøretøy til nødmeldingssentral. Systemet er et eksempel på en samvirkende ITS-løsning som skal bidra til færre drepte og hardt skadde i trafikken ved raskere akuttmedisinsk bistand. Innføringen av eCall i Norge krever samordning mellom flere departementer og etater, samt god kommunikasjon med bilbransjen om informasjonstiltak overfor trafikantene som vil få dette systemet i nye biler fra 2018. For å innføre eCall i Norge, evaluere og sikre bruken og utviklingen av tiltaket, er det påkrevet å samarbeide på tvers for å tydeliggjøre ansvarsdeling og utvikle rutiner og tekniske løsninger. Dette arbeidet må skje i fellesskap mellom Helse- og omsorgsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Statens vegvesen, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet m.fl.

Transportetatene har i grunnlagsdokumentet til Nasjonal transportplan 2018–2029 foreslått en nasjonal satsning med aktiv deltakelse i internasjonale pilotprosjekter på ITS-området. Dette for å kunne utnytte potensialet for økt informasjonsdekning og trafikksikkerhet. Det er forventet rask utvikling av førerstøttesystemer, herunder automatiserte og oppkoblede kjøretøy, som blant annet kan bidra til å forebygge ulykker der distraksjon og trøtthet er medvirkende årsaksfaktorer, samt til å møte utfordringer knyttet til fart- og rusrelaterte ulykker. Dette satsingsområdet vil bli videre omtalt i Nasjonal transportplan 2018–2029.

4.8 Økonomiske insentiver rettet mot trafikantene

Økonomiske insentiver brukes i trafikksikkerhetsarbeidet for å fremme trafikksikker kjøring og til å stimulere til kjøp av trafikksikre kjøretøy. Forsikringsbransjen har gjennom belønningsordninger og forsikringsordninger gode muligheter til å bidra til dette. Individuelle belønningsordninger kan ha et stort trafikksikkerhetspotensiale i årene framover, og det kan derfor være aktuelt å legge til rette for et nærmere samarbeid mellom andre aktører i trafikksikkerhetsarbeidet og forsikringsbransjen.

Bilindustrien satser sterkt på utvikling av både miljøvennlig teknologi og sikkerhetssystemer som støtter føreren. Avgiftspolitikken kan bidra til å stimulere til innkjøp av ikke bare mer miljøvennlige, men også mer trafikksikre kjøretøy. Regjeringen la fram en helhetlig gjennomgang av bilavgiftene i Revidert nasjonalbudsjett 2015 med forslag om prinsipper og retning for framtidens bilavgifter, jf. Meld. St. 2 (2014–2015), kapittel 4.3. Regjeringen vil i det videre arbeidet med bilavgiftene også vurdere trafikksikkerhetsaspektet.

4.9 Trafikksikkerhetsarbeidet i fylkeskommuner og kommuner

Vegnettet i Norge er, som nevnt, tredelt og består av riksveger, fylkesveger og kommunale veger. Vegnettet er lite homogent og ansvaret for infrastrukturen er fordelt på ulike myndigheter. Dette gir trafikksikkerhetsutfordringer som krever langsiktig og helhetlig arbeid både mellom ulike sektorer og mellom de ulike forvaltnings- og myndighetsnivåene.

4.9.1 Fylkeskommunens rolle i det regionale trafikksikkerhetsarbeidet

Fylkeskommunen har ansvar for å tilrå og samordne tiltak for å fremme trafikksikkerheten i fylket (vegtrafikkloven § 40a). Fylkeskommunen er også vegholder for et stort vegnett der fysiske tiltak for å bedre trafikksikkerheten er viktig.

Kilde: Foto: Knut Opeide, Statens vegvesen

Fylkeskommunene ivaretar generelt trafikksikkerhetsansvaret godt innenfor deler av sin virksomhet. Det er imidlertid et potensiale for forbedring ved en større vektlegging av trafikantrettede tiltak, og gjennom en mer tverrsektoriell tilnærming til trafikksikkerhet på regionalt nivå.

Fylkeskommunens ansvar for å tilråde og samordne tiltak

Det regionale trafikksikkerhetsarbeidet handler om fylkeskommunens rolle som pådriver og koordinator. Dette arbeidet er organisert gjennom et trafikksikkerhetsutvalg eller lignende i hvert fylke. Sammensetningen av disse utvalgene varierer. Relevante aktører omfatter, i tillegg til fylkespolitikere, rådgivende medlemmer fra Trygg Trafikk, politiet, fylkeskommunen, fylkesmannen og Statens vegvesen.

En av de viktigste oppgavene til et fylkeskommunalt trafikksikkerhetsutvalg (FTU) er å legge til rette for økt samarbeid og synliggjøring av trafikksikkerhetsarbeidet i fylket. Utvalget samarbeider i mange fylker tett med kommuner og frivillige organisasjoner, og er pådriver for gjennomføring av lokale trafikksikkerhetstiltak. Noen utvalg gir også økonomisk støtte til fysiske tiltak og til holdningsskapende arbeid. For at fylkeskommunen skal kunne ivareta sitt ansvar for å samordne og tilrå trafikksikkerhetsarbeidet i fylket, er det viktig at alle relevante aktører deltar i FTU. Buskerud fylkeskommune er et eksempel på hvordan organisatoriske grep og virkemidler har innvirkning på trafikksikkerhetsarbeidet på regionalt nivå, jf. boks 4.11.

Fylkeskommunen som vegeier

Fram til 2010 var fylkesvegnettet et til dels lavtrafikkert vegnett av lang mindre omfang. Ved forvaltningsreformen i 2010 overtok fylkeskommunene ansvaret for 17 120 km veg som tidligere var klassifisert som det øvrige riksvegnettet. I dag er fylkesvegnettet på om lag 44 000 km og om lag 100 fylkesvegsamband. Fylkesvegnettet er nå et mer høytrafikkert vegnett med større utfordringer knyttet til blant annet trafikksikkerhet og ulykker, jf. kapittel 2.2. Fylkeskommunene fikk gjennom forvaltningsreformen større mulighet til å legge føringer for og videreutvikle trafikksikkerhetsområdet gjennom sin rolle som landets største vegeier. Fylkeskommunene har derfor bygget opp kunnskap og prioritert ressurser til trafikksikkerhet i større grad enn tidligere. Statens vegvesens kompetanse og kapasitet på området er en viktig ressurs i samarbeidet med fylkeskommunene.

Det er et statlig ansvar å stille til rådighet felles vegadministrasjon på regionalt nivå for å utføre riksvegoppgaver for staten og fylkesvegoppgaver for fylkeskommunen, såkalt sams vegadministrasjon. Fylkeskommunen står fritt til å benytte seg av. Statens vegvesen skal bidra med faglige utredninger og annet underlag til fylkeskommunenes arbeid med planer, strategier, budsjetter for utbygging, drift og forvaltning av fylkesvegnettet, samt følge opp fylkeskommunenes vedtak innenfor gjeldende lovverk og bestemmelser. Dette innebærer at fylkeskommunene kan benytte seg av vegvesenets trafikksikkerhetskompetanse, for eksempel når det gjelder gjennomgang av ulykker på fylkesvegnettet, trafikksikkerhetsrevisjon av vegplaner og inspeksjon av eksisterende veger. Statens vegvesen vil også kunne gi råd og veiledning i forbindelse med arealplanlegging og andre trafikksikkerhetsspørsmål.

Fylkeskommunen som regional planmyndighet

Fylkeskommunen har som regional planmyndighet mulighet til å påvirke utviklingen innenfor store samfunnsområder. En regional plan tar for seg områder som krever avveiing og avklaring mellom ulike samfunnsinteresser, over sektor- og kommunegrenser, og hvor det kreves samordning og forpliktende samarbeid mellom mange aktører i gjennomføringen. Det er viktig at trafikksikkerhetsperspektivet vurderes og tas inn i det regionale planarbeidet der det er relevant. Gjennom planen kan det fastsettes regionale, strategiske føringer som grunnlag for det lokale trafikksikkerhetsarbeidet.

Fylkeskommunen som skoleeier

Fylkeskommunen har ansvar for planlegging, drift, faglig kvalitet og utvikling innen videregående opplæring, og har også ansvar for de fysiske forhold rundt de videregående skolene. Elevene er i større eller mindre grad eksponert for trafikk i skoletiden ved at de forflytter seg mellom undervisningslokaler, til svømmehall eller idrettsanlegg, gjør undersøkelser i lokalmiljøet e.l. Hvis det etableres tydelige og relevante rutiner for trafikksikkerhet tilpasset den enkelte skole, vil dette minske ulykkesrisikoen og fremme gode holdninger. Fylkeskommunen kan også bidra til trafikksikre løsninger rundt skolene ved å eksempelvis kartlegge og eventuelt utbedre parkeringsforhold, lyssetting m.m.

Fylkeskommunen som ansvarlig for folkehelse

Fylkeskommunen har et lovpålagt ansvar for å ivareta folkehelse i egen tjenesteyting, forvaltning og planlegging og i regional utvikling. Dette innebærer et lovpålagt ansvar for en pådriver- og samordningsfunksjon i det brede folkehelsearbeidet med vekt på å understøtte kommunene. Folkehelsearbeidet innebærer å utvikle et samfunn som legger til rette for positive helsevalg og sunn livsstil, og forebygging av sykdommer og skader. Fylkeskommunen har videre ansvar for å holde oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer med betydning for folkehelsearbeidet i fylket og kommunene. Forebygging av trafikkulykker vil derfor være et sentralt tema i arbeidet, og bør inngå i fylkeskommunens folkehelseplaner.

Fylkeskommunen som arbeidsgiver

Fylkeskommunen er en stor arbeidsgiver og mange ansatte reiser mye i arbeidstiden. Det er viktig at det etableres en tydelig reisepolicy for de ansatte og at denne følges opp.

Lokal kollektivtransport og skoleskyss

Fylkeskommunen har som ansvarlig for lokal kollektivtransport og skoleskyss, ansvar for at transporten utformes og utøves med tanke på trafikksikkerhet i denne sektoren. Mange elever, både i grunnskole og på videregående skoler, er avhengig av transport for å komme seg til og fra skolen. For å sikre et mest mulig ensartet og sikkert skoleskysstilbud fastsatte Samferdselsdepartementet 19. desember 2012 en forskrift om sikring av skyssberettigede skoleelever i buss, med ikrafttredelse 1. juli 2013. Forskriften pålegger fylkeskommuner og kommuner en plikt til å sikre at alle skoleelever med rett til skoleskyss har tilgang til sitteplass med bilbelte på bussen. Fylkeskommunenes erfaring er at det er en utfordring å sikre tilstrekkelige sitteplasser og bilbelte i busser for å oppfylle forskriften.

4.9.2 Kommunens rolle i det lokale trafikksikkerhetsarbeidet

Kommunen er en svært viktig aktør i trafikksikkerhetsarbeidet. Som vegeier, arealmyndighet, skole- og barnehageeier, arbeidsgiver, kjøper av transporttjenester og ansvarlig for beboernes helse og trivsel, har kommunen et stort ansvar for å forebygge ulykker. Kommunene er gjennom folkehelseloven pålagt et ansvar for å fremme befolkningens helse, bidra til å forebygge skade eller lidelse og til å beskytte befolkningen mot faktorer som kan ha negativ innvirkning på helsen. I praksis innebærer dette at kommunene må arbeide systematisk og tverretatlig med trafikksikkerhet.

Kilde: Foto: Knut Opeide, Statens vegvesen

Ansvaret for trafikksikkerhetsarbeid har i de fleste kommuner vært forankret i teknisk sektor, noe som har medført at kommunes rolle som vegeier har vært tillagt størst vekt. Kommunale trafikksikkerhetsplaner har derfor i stor grad handlet om å iverksette fysiske tiltak. Det trafikantrettede trafikksikkerhetsarbeidet i kommunene må styrkes for å nå de nasjonale målene om reduksjon av antall drepte og hardt skadde. Det er av avgjørende betydning at innsatsen mot den enkelte trafikant intensiveres og blir mer målrettet.

Kommunen skal ha oversikt over helsetilstanden til befolkningen, fremme helse og trivsel og bidra til å forebygge skader. Kommunen skal gi informasjon og veiledning for å fremme helse og forebygge ulykker. Det er viktig at trafikksikkerhet også blir en del av dette arbeidet, ved for eksempel å la det inngå i planen for helsesøstertjenesten og ved å kvalitetssikre transporten i lag og foreninger. Kommunen har gode muligheter for å kommunisere direkte med mange viktige målgrupper innen trafikksikkerhetsarbeidet, som for eksempel småbarnsforeldre gjennom helsestasjonene, barn og foreldre gjennom foreldreutvalg, eldresentre, bibliotek, idretts- og kulturarenaer mv.

Kommunen har mulighet til å stille krav om trafikksikkerhet i rutiner og planverk i alle sine sektorer og dette følges opp gjennom gode rapporteringsrutiner. Det er utviklet flere godkjennings- og veiledningskonsepter for å bistå kommunene med å arbeide tverrsektorielt med problemstillinger knyttet til sikkerhet generelt og trafikksikkerhet spesielt. Trygg Trafikk har utviklet godkjenningsordningen «Trafikksikker kommune» for å bistå og bevisstgjøre kommunene til et systematisk og tverrsektorielt trafikksikkerhetsarbeid, jf. boks 4.13. «Trygge lokalsamfunn» er et veiledningskonsept og et verktøy for å effektivisere, systematisere og forenkle kommunens arbeid med ulykkesforebygging, og sette kommunale oppgaver innenfor sikkerhet og folkehelse inn i en samlet helhet, jf. boks 4.14. Kommunen er også en stor innkjøper av transporttjenester og kan innarbeide trafikksikkerhet som en del av de avtaler som inngås.

Kommunen som vegeier

Trafikkmengdene er ofte lavere på det kommunale vegnettet enn på det øvrige vegnettet, men trafikkbildet er mer sammensatt. Mange kommunale veger er skoleveger, samleveger til/fra boligområder osv. Kommunen har ansvaret for drift og vedlikehold på eget vegnett, og det er da viktig med gode rutiner for ivaretakelse av alle deler av trafikkarealene slik at trafikksikkerheten i størst mulig grad blir ivaretatt.

Kommunen som arealmyndighet

Kommunen har ansvaret for arealutviklingen gjennom arbeidet med kommuneplanen. Tiltak innen areal- og transportplanlegging har siden 1970-tallet og fram til i dag hatt en positiv betydning for ulykkesutviklingen i bebygde strøk. Planlegging av gode trafikkløsninger for befolkningen, eksempelvis trafikksikre og trygge skoleveger og etablering av gang- og sykkelveger, er derfor viktige trafikksikkerhetstiltak. Dersom boligområder, næringsarealer og tettsteder utvikles på en universell tilrettelagt måte, og slik at transportbehovet reduseres, vil også trafikksikkerheten for gående og syklende bedres.

Kommunen som skole- og barnehageeier

Grunnlaget for holdninger til trafikksikkerhet legges i barneårene, og det er derfor viktig at trafikkopplæringen starter tidlig og ivaretas gjennom hele utdanningsløpet. Skal flere sykle og gå uten at det medfører flere ulykker, vil det stille større krav til trafikkopplæringen, jf. kapittel 4.4. Kommunen kan sikre at barnehagene og skolene gjennomfører en trafikkopplæring med kvalitet og progresjon. Kommunen er ansvarlig for at skole og barnehage har gode rutiner som ivaretar trafikksikkerheten på turer til fots, med sykkel, med bil og buss. Dersom barnehagene og skolene involverer foreldrene i trafikkopplæringen gjennom foreldremøtene, styrkes arbeidet med å gi barn og unge en trafikksikker oppvekst.

Kommunen som arbeidsgiver

I en gjennomsnittlig kommune er om lag ti prosent av de voksne innbyggerne ansatt i kommunen, og mange av disse er i trafikken store deler av arbeidsdagen. De fleste kommuner har store kostnader forbundet med uhell på de kommunale kjøretøy, og kjøring i arbeidstiden medfører en helserisiko for de ansatte, jf. kapittel 4.6. Ved å innlemme trafikksikkerhet i kommunens HMS-arbeid og utvikle gode rutiner for tjenestereiser, vil ulykkesrisikoen reduseres.

4.9.3 Trafikksikkerhet i byområdene

Det er forventet sterk befolkningsvekst i de største norske byene i tiårene framover, og som følge av dette en kraftig vekst i transportbehovet, jf. kapittel 2.5.2. I tråd med nullvekstmålet om at veksten i persontransport i de største byområdene skal tas med kollektivtransport, sykling og gange, vektlegges det på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå tiltak for å bidra til en nødvendig endring i transportmiddelbruken, jf. kapittel 4.3.7. Bymiljøavtaler og bypakker er viktige rammebetingelser for å bidra til en slik endring. Det forutsettes at byområder som er aktuelle for bymiljøavtaler har vedtatt eller vedtatt utarbeidet/revidert en regional eller interkommunal areal- og transportplan som er i tråd med nullvekstmålet. En økt andel gående og syklende vil gi nye utfordringer i trafikksikkerhetsarbeidet da ulykkesrisikoen for disse trafikantgruppene er høyere enn for bilister, jf. kapittel 2.5.2. For å sikre at en økning i andelen fotgjengere og syklister ikke medfører en økning i antallet alvorlige trafikkulykker, kan det være hensiktsmessig å omtale trafikksikkerhet som deltema i regionale planer, som for eksempel fylkesvise samferdselsplaner, regionale planer som omhandler folkehelse og/eller i areal- og transportplaner.

Fylkeskommunene og kommunene er svært viktige aktører i trafikksikkerhetsarbeidet, både som vegeiere og som ansvarlig for en rekke områder der trafikksikkerhet er et sentralt element. Det bør derfor arbeides for å styrke samhandlingen mellom relevante aktører på lokalt plan, og sikre en god organisatorisk forankring av trafikksikkerhetsarbeidet. Fylkenes trafikksikkerhetsutvalg bør her spille en viktig rolle. De fylkeskommunale samferdselssjefene på administrativt nivå har utarbeidet seks anbefalinger som innspill til det framtidige trafikksikkerhetsarbeidet, jf. boks 4.15.

Regjeringen mener tiltakene som er anbefalt av de fylkeskommunale samferdselssjefene vil kunne bidra til å styrke det tverrsektorielle trafikksikkerhetsarbeidet på regionalt og kommunalt nivå. Anbefalingene er i tråd med gjeldende nasjonal politikk for bolig-, areal- og transportplanlegging, blant annet gjeldende statlige planretningslinjer. Retningslinjene fastslår at en effektiv og sikker trafikkavvikling skal vektlegges i planleggingen. Dette innebærer at trafikksikkerhet vil kunne være et tema som fylkeskommunen har særskilt fokus på i sine regionale planer.

4.10 Ulykkesundersøkelser og registrering av ulykkesdata

Undersøkelser av ulykker og innsamling av ulykkesdata er et område som berører flere departementer og underliggende etater og virksomheter. Hovedaktører er Samferdselsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, SSB, Statens vegvesen, Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, helsesektoren, politiet, Statens havarikommisjon for transport og forsikringsbransjen. Det er et utstrakt samarbeid mellom de ulike aktørene, men det er også er potensiale for et forbedret samarbeid for bedre utnyttelse av den samlede innsatsen og kunnskapen.

4.10.1 Registrering av ulykkesdata

Innsamling og registering av ulykkesdata for vegtrafikken er en forutsetning for å utvikle målrettet og forbyggende innsats mot trafikkulykker. Korrekt registering av ulykkesdata og gode ulykkesdatabaser er svært viktige verktøy i trafikksikkerhetsarbeidet. Myndigheter, forskningsinstitusjoner, media m.fl. er alle brukere av ulykkesdata, og dette krever god datakvalitet og fullstendig registering av alle trafikkulykker innenfor gjeldende regelverk.

Ulykkesdata for vegtrafikken blir primært samlet inn og bearbeidet av politiet, Statistisk sentralbyrå (SSB), Statens vegvesen, helsemyndighetene og forsikringsbransjen. Politiet, SSB og Statens vegvesen samarbeider om felles data, blant annet gjennom Statens vegvesens STRAKS-register, mens helsemyndighetene og forsikringsbransjen har egne registre og prosesser for innsamling og bearbeiding av ulykkesdata. De viktigste offisielle kildene for registering og analyse av vegtrafikkulykker er:

• Politirapporterte trafikkulykker med personskade, SSBs offisielle statistikk over vegtrafikkulykker og Statens vegvesens STRAKS-database

• Ulykkesundersøkelser i regi av Statens havarikommisjon for transport

• Statens vegvesens dybdeanalyser av alle dødsulykker i trafikken (UAG)

• Norsk pasientregisters (NPR) statistikk over trafikkulykker som er basert på data fra AMK-sentralene

• Helsemyndighetenes dødsårsaksregister (DÅR)

• Felles minimum datasett (FMDS) fanger opp personskader ved norske sykehus og registreres i Norsk pasientregister (NPR)

Utfordringer knyttet til registering av ulykkesdata

Revisjon av STRAKS-registeret

STRAKS-registeret er Statens vegvesens ulykkesregister som inneholder informasjon om politiregistrerte vegtrafikkulykker med personskade. Bakgrunnen for registeret er vegvesenets behov for informasjon til bruk i etatens eget trafikksikkerhetsarbeid, samt for bistand til andre aktører som en del av etatens sektoransvar. Det er behov for å revidere STRAKS-registeret og avklare samarbeidsformer mellom politiet, Statens vegvesen og helsemyndighetene. Et slikt prosjekt ble etablert i 2016. Første fase av prosjektet har som mål å overføre ulykkesstatistikken til et nytt og sikkert system som skal være tilrettelagt for fremtidige behov, også med tanke på samordning av data med eksterne parter, som SSB, politiet og helsemyndighetene. Dette for å sikre et bedre og lettere tilgjengelig kunnskapsgrunnlag enn i dag. Det nye verktøyet skal tilfredsstille høye krav til sikkerhet for å kunne inkludere nye typer data. I tillegg skal det muliggjøre effektivisering i deling av data overfor forskere, media, kommuner, fylkeskommuner og allmennheten. Andre kilder til informasjon vil også vurderes, som for eksempel Norsk pasientregister.

Underrapportering

Dagens samarbeid mellom aktørene gjør at alle dødsulykker i trafikken fanges opp, og dette bidrar til at det er mulig å fastsette måltall for reduksjon av antall trafikkdrepte. SSBs tall for vegtrafikkulykker med personskade dekker imidlertid kun en av tre personskadeulykker, og det er særlig ulykker med lav skadegrad som ikke blir registrert som en vegtrafikkulykke. Underrapporteringen er spesielt stort for eneulykker med syklister. Eneulykker med fotgjengere, det vil si fallskader, er i dag ikke definert som en trafikkulykke.

Oslo skadelegevakt har etter oppdrag fra Helsedirektoratet og Statens vegvesen, kartlagt og registrert alle pasienter med sykkelskader som oppsøkte legevakten i 2014. Hensikten var å utføre en dybdestudie av omfanget av trafikkulykker med syklister. Kartleggingen avdekket at kun én av 13 sykkelulykker blir rapportert. Oslo skadelegevakt gjennomfører i 2016 en tilsvarende undersøkelse for å kartlegge alle fall- og fotgjengerulykker med formål om å få mer kunnskap om mørketall ved ulykker med fotgjengere.

Registering av skadegrad

Dagens rutiner for ulykkesregistering gjør det vanskelig å fastsette riktig skadegrad for de involverte skadelidende ved en trafikkulykke, og spesielt gjelder dette skadegraden ‘hardt skadd’. Helsesektoren utleverer ikke helseopplysninger, som skadegrad, om enkeltpasienter med henvisning til bestemmelsene om taushetsplikt, jf. helsepersonelloven § 21. Det er derfor politiet som oppgir skadegraden for de involverte skadelidende ved en trafikkulykke. Politiet har, til tross for eksisterende veiledninger, begrenset kompetanse til å foreta en medisinsk vurdering av skadegrad på ulykkesstedet. Helsesektoren både registrerer og rapporterer enkeltpasienters skadegrad med hjemmel i Norsk pasientregisterforskrift. Norsk pasientregister kan videre utlevere disse opplysningene såfremt nødvendige godkjenninger er gitt. Gjennom revisjonen av STRAKS-registeret, kan det utredes hjemler og muligheter for utlevering av helsedata fra Norsk pasientregister til STRAKS, herunder om skadegrad.

EU besluttet i 2012 at alle medlemsland skal rapportere i henhold til den felles skadegradsdefinisjonen, MAIS 3+ (Maximum Abbreviated Injury Scale). Norge har, ut fra gjeldende rutiner for registrering av skadegrad, ikke kunne rapportert på individnivå om dette. På sikt er det imidlertid et mål å tallfeste antall hardt skadde i henhold til MAIS 3+, men dette krever et utstrakt samarbeid mellom helsevesenet, politiet og Statens vegvesen.

Klassifisering av selvvalgte ulykker i trafikken

I henhold til internasjonale definisjoner klassifiseres selvvalgte ulykker i trafikken som selvmord, og ulykkene inkluderes ikke i den offisielle statistikken over trafikkulykker, jf. omtale i kapittel 4.3.4. Det er i dag politiet som avgjør hvorvidt en ulykke er et resultat av selvmord, men det er grunn til å tro at det er mørketall i statistikken, det vil si at flere av ulykkene som inngår i statistikken over vegtrafikkdrepte er selvmord. Som tidligere omtalt har Samferdselsdepartementet tatt initiativ til å opprette en tverrsektoriell arbeidsgruppe for å etablere nasjonale kriterier og rutiner for klassifisering av selvmord i trafikken.

Utfordringer knyttet til ulykkesdata fra helsesektoren

Utfordringer knyttet til ufullstendig rapportering av skadedata fra sykehusene

Personskadedata fra sykehusene kan gi et mer komplett ulykkesbilde, og som nevnt er det flere trafikkulykker som kun registreres av legevakt og sykehus, jf. omtale av underrapportering over. Personskadedata samles inn for å gi kunnskap som kan bidra til ulykkes- og skadeforebyggende arbeid, og kan kobles sammen med andre datasett.

Rapportering av felles minimum datasett (FMDS) om personskader til Norsk pasientregister (NPR) er obligatorisk for alle somatiske sykehus som mottar skadetilfeller, og for de kommunale legevaktene i Oslo, Bergen og Trondheim. Datasettet beskriver også omstendigheter rundt skaden som for eksempel årsak, ulykkessted og aktivitet. Rapporteringen er derfor også relevant som datakilde i trafikksikkerhetsarbeidet. Det er imidlertid en utfordring knyttet til ufullstendig rapportering. I 2015 var det fire av til sammen 26 rapporteringspliktige enheter som ikke rapporterte data til NPR, og kun 42 prosent av de årlig rundt 300 000 skader som behandles på legevakt og sykehus er innrapportert til NPR gjennom skadedatasett. Helsedirektoratet arbeider kontinuerlig for å bidra til økt rapporteringsgrad og bedre kvalitet i rapporteringen, og har de siste årene gjennomført flere tiltak. Blant disse tiltakene er besøk hos sykehusene, fagledermøter og regionale møter med kontaktpersoner på sykehusene. Det er også utviklet informasjonsmateriell, nye registreringsveiledere samt gjennomført en forenkling av kodeverket.

På bakgrunn av ufullstendig rapportering av skadegrad fra sykehusene og at regelverket ikke tillater rutinemessig kobling mellom helsedata og politiopplysninger, eksisterer det i dag ingen fullverdig register over skadde i vegtrafikkulykker i Norge som inkluderer både medisinsk skadegradering og trafikale/kjøretøymessige forhold. Til sammenligning har Sverige siden 2003 registrert vegtrafikkulykker i STRADA-registeret (Swedish Traffic Accident Data Acquisition) som omfatter et minimum datasett knyttet til skadegrad av behandlende helsepersonell, politiregistreringer og data knyttet til veg og trafikale forhold fra vegmyndighetene.

Arbeid for økt tilgjengelighet av AMK-data

Helsedirektoratet ved NPR publiserer statistikk med bakgrunn i innrapporterte data fra landets AMK-sentraler. Dataene fra AMK stedfester hendelsene, og kan derfor gi informasjon om trafikkulykker som STRAKS og SSB ikke har. Per i dag er det ikke mulig å skille ut fotgjenger- og sykkelulykker fra kategorien trafikkulykke, men et pågående prosjekt skal gi muligheter for å utvide kodeverkene til også å gjelde disse ulykkestypene. Prosjektet omfatter også formalisert deltagelse fra de nordiske land. Formålet er å harmonisere kodebruk på tvers av landegrenser, som grunnlag for fremtidig internasjonal benchmark innen akuttmedisin. Helsedirektoratet har arbeidet for å øke datatilgjengeligheten og har utviklet nye websider med interaktive kart med visualiserte ikke-personidentifiserte data over ulykker og skader med bistand fra akuttmedisinsk kjede. Løsningene er under utprøving og er offentlig tilgjengelige. Datagrunnlaget i løsningene kommer fra AMK-sentralene.

Helsedirektoratet arbeider med å forbedre innsamling av data fra ambulansetjenesten. Ambulansetjenesten er en av få tjenester som fortsatt bruker papirjournal, og flere utredninger har påpekt behovet for å innføre elektronisk ambulansejournal. En elektronisk ambulansejournal vil kunne gi mer pålitelige data.

Dødsårsaksregister

Dødsårsaksregisteret (DÅR) ved Folkehelseinstituttet er et sentralt helseregister og offisiell kilde til utarbeidelse av dødsårsaksstatistikk. Formålet med registeret er å overvåke utviklingen av ulike dødsårsaker over tid. Tall fra DÅR vil ofte avvike noe fra tallene vegtrafikksektoren opererer med. Dette skyldes både ulike utvalgskriterier, blant annet omfatter DÅR kun bosatte innbyggere og også nordmenns dødsfall i utlandet, og ulikt tidsperspektiv. Det er fremdeles en del utfordringer som knytter seg til verifisering av dødsfall. For å kunne verifisere antall omkomne på tvers av ulike kilder må man derfor ha mulighet til å samkjøre informasjon mellom flere mulige kilder. Dette vil lette kvalitetssikring av data mellom ulike registre, f.eks. ved å bidra til at man får bedre informasjon i de tilfellene hvor det er usikkerhet knyttet til omstendighetene ved en skade i DÅR.

Begrenset tilgang fra Rettstoksikologisk database

Ved alvorlige trafikkulykker rekvirerer politiet ofte blodprøver fra føreren for analyse av alkohol, andre rusmidler og legemidler som kan påvirke kjøreferdigheten, og som kan ha vært medvirkende årsak til trafikkulykken. Ved obduksjon av omkomne førere sendes resultatene fra rusmiddelanalyser til obdusenten, som så sender resultatene til politiet, og som deretter oversender data til Statens vegvesens UAG. Vurderinger knyttet til obduksjon av trafikkdrepte omtales nærmere i kapittel 4.10.2. I dødsulykker der motorvognføreren ikke omkommer, har politiet resultat fra egne utåndingsprøver eller får tilsendt resultater fra analyser ved Folkehelseinstituttet. Disse blir formidlet til UAG. Fra 1. januar 2017 overføres rettsmedisin fra Folkehelseinstituttet til Helse Sør-Øst ved Oslo Universitetssykehus.

Den rettstoksikologiske databasen, RE-toks, eies, fram til overføringen 1.1.2017, av Område for rettsmedisinske fag ved Folkehelseinstituttet. Databasen inneholder resultater fra prøvene som sendes til analyse for rusmidler og legemidler. Databaseeier har imidlertid ikke tilgang til å benytte denne til forskningsformål. Helse- og omsorgsdepartementet har oppnevnt et ekspertutvalg som skal utrede et bedre og mer effektivt system for behandling av helsedata. Ekspertutvalget skal vurdere og anbefale konkrete organisatoriske, tekniske og juridiske tiltak for å forbedre dagens system, der summen av vilkår som er satt for å få tilgang til helsedata kan være unødvendig arbeids-, tids- og kostnadskrevende.

Ulykkesdata fra andre registre

Registering av arbeidsulykker

Arbeidsgivere i norske virksomheter skal straks og på hurtigste måte melde fra til Arbeidstilsynet dersom en arbeidstaker omkommer eller blir alvorlig skadd under arbeid, jf. arbeidsmiljøloven § 5-2. I henhold til samarbeidsavtaler melder også politiet og AMK fra til Arbeidstilsynet om alvorlige arbeidsulykker. Arbeidstilsynet søker også selv aktivt etter informasjon om dødsfall omtalt i media som ikke er meldt inn. Tidligere undersøkelser fra 2010 i regi av Arbeidstilsynet, viser imidlertid en underrapportering av arbeidsulykker med dødsfall, og dette gjelder spesielt for arbeidsulykker som skjer i trafikken. Hovedårsaken til dette kan være at arbeidsgivere ikke tenker på at trafikkulykker som skjer med ansatte i arbeid også er arbeidsulykker, og dermed ikke sender melding til Arbeidstilsynet. De senere årene har systemer for å fange opp arbeidsskadedødsfall blitt bedre, men det er fortsatt stor usikkerhet knyttet til alvorlige arbeidsulykker som ikke medfører dødsfall. For at Arbeidstilsynet best mulig skal kunne følge risikobildet i arbeidslivet og ivareta et risikobasert tilsynsregime, er det nødvendig med gode og utfyllende data om arbeidsskadedødsfall og arbeidsulykker som fører til alvorlig skade, herunder trafikkulykker. Bedre samarbeid om utveksling av skade- og ulykkesdata mellom Arbeidstilsynet og Statens vegvesen kan bidra til et mer komplett datagrunnlag hos begge etater. Arbeidstilsynet har tilgang til melding om dødsulykker i vegtrafikken fra Statens vegvesen. Tilsynet vil også få tilgang til ulykkesanalyserapport i utvalgte dødsulykker ved henvendelse til Statens vegvesen.

TRAST – forsikringsnæringens trafikkskadestatistikk

TRAST er forsikringsbransjens register for trafikkskader, og er statistikk basert på forsikringsselskapenes skademeldinger for trafikkulykker med materielle skader i tillegg til personskader. TRAST omfatter årlig mer enn 250 000 materielle skader. Skademeldingene er kun stedfestet på kommunenivå, og har derfor begrenset nytteverdi for de sentrale trafikksikkerhetsaktørene. Dersom stedfestelsen av de innmeldte ulykkene ble mer nøyaktig, kunne registeret hatt mer nytteverdi, eksempelvis for å følge ulykkesutviklingen for de enkelte kjøretøytyper slik som ATV, snøscooter, motorsykkel, tunge kjøretøy og buss. En utfordring er at antall registrerte skader i TRAST følger salget av nye motorkjøretøy da nye kjøretøy i større grad har kasko-forsikring, og dermed også større sannsynlighet for at skader blir innrapportert til forsikringsselskapet.

Forsikringsnæringen har store mengder data med trafikkuhell med både personskade og materielle skader. Forsikringsnæringen arbeider med å digitalisere skademeldingsskjemaet hvor det skal kartlegges om registrerte skadedata kan benyttes til trafikksikkerhetsformål. Bedre tilrettelegging for deling av data med myndighetene og et gjensidig fokus på bedre datakvalitet kan ha betydning for valg og prioritering av trafikksikkerhetstiltak.

I tillegg til trafikkskadestatistikk fra forsikringsnæringen kan statistikk fra bergingsselskapene gi Statens vegvesen og driftsentreprenørene opplysninger om hvor problemene ofte oppstår på vegnettet.

Register for førerkortsaker

Fylkesmennene fører statistikk over behandlede førerkortsaker, og årlig blir om lag 30 000 saker kategorisert på blant annet sykdomsgrupper. Tilgang og bruk av databasen i forskningsformål, gjennom et samarbeid mellom politi, veg- og helsemyndigheter, kan gi verdifull kunnskap om risikobildet ved helsesvekkelse. Regjeringen anbefaler å vurdere hvorvidt dagens regelverk og bestemmelser om helseregistre gir tilgang til å koble data opp mot hverandre for å avdekke eventuelle sammenhenger mellom trafikkulykkesdata og helseforhold, evt. som et avgrenset forskningsprosjekt.

Registrering av brann i kjøretøy i tunneler

Statens havarikommisjon for transport (SHT) har i flere rapporter påpekt stor risiko for personskader ved brann i kjøretøy i tunnel, og da spesielt for tunge kjøretøy i lange vegtunneler og undersjøiske vegtunneler. På oppdrag fra Statens vegvesen og DSB har TØI kartlagt hyppigheten av slike branner, og resultatene viser at det årlig skjer mer enn 20 branner i vegtunneler. De største og mest alvorlige brannene de senere årene har skjedd i Oslofjordtunnelen i 2011, Gudvangatunnelen i 2013 og 2015 og Skatestraumtunnelen i 2015. I disse tilfellene har det vært store person- og materielle skader, men uten at noen har omkommet som følge av brannen. Samferdselsdepartementet mottok i 2015 en tilrådning fra SHT om å legge til rette for en systematisk registering av personskader i forbindelse med hendelser i tunneler slik at disse opplysningene kan benyttes i forbindelse med forebyggede arbeid.

4.10.2 Ulykkesundersøkelser

Statens havarikommisjon for transport (SHT) og Statens vegvesen undersøker vegtrafikkulykker, mens politiet etterforsker ulykkene. Aktørene har ulikt formål med virksomheten, jf. omtale i kapittel 3.3.1. Hovedformålet ved ulykkesundersøkelser som utføres i trafikksikkerhetsøyemed, er å gi innsikt i hvilke mekanismer som medvirker til at ulykker skjer, forståelse av hvorfor ulykker oppstår og identifisere risikoreduserende tiltak og områder med forbedringspotensial. God samhandling mellom aktørene er nødvendig for å sikre at undersøkelsesressursene utnyttes mest mulig effektivt. I tillegg bør samhandling bidra til mer effektiv formidling og utnyttelse av kunnskapen som ulykkesundersøkelsene gir.

Kilde: Foto: Statens havarikommisjon for transport

SHT er en uavhengig undersøkelsesmyndighet som utfører selvstendige undersøkelser av utvalgte alvorlige trafikkulykker og uhell, jf. kapittel 3.3.1. Undersøkelsene er hjemlet i vegtrafikkloven kap. VII og i forskrift om offentlige undersøkelser og om varsling av trafikkulykker. Formålet med arbeidet er å utrede forhold som kan ha betydning for forebygging av transportulykker både på operativt, organisatorisk og lovregulerende nivå. SHTs uavhengige stilling gir mulighet for å undersøke infrastruktureier, tilsynsmyndigheter og regelverkets innvirkning på trafikksikkerheten. SHT skal ikke ta stilling til sivilrettslig eller strafferettslig skyld eller ansvar, og dette skillet til påtaleprosessen er viktig. SHT har døgnvakttelefon, og loven pålegger politiet og Statens vegvesen å varsle SHT. Varslingen er i forskrift begrenset til alvorlige ulykker med tunge kjøretøy eller busser, ulykker som skjer i tunnel eller involverer farlig gods samt ulykker som de etter en samlet vurdering anser som interessant å undersøke. SHT avgjør selv avgrensning, omfang og ressursbruk i undersøkelsene og prioriteringene gjøres ut fra forventet lærings- og sikkerhetsgevinst.

Statens vegvesen har siden 2005 gjennomført analyser av alle dødsulykker for å kartlegge medvirkende faktorer til de alvorligste trafikkulykkene. Formålet er å legge til rette for forebyggende trafikksikkerhetsarbeid gjennom organisatorisk læring og sikkerhetsstyring i veg- og transportsystemet. Arbeidet er i dag organisert i regionale styringsgrupper, en regional ulykkesanalysegruppe (UAG), ulykkesgrupper på fylkesnivå (UG) og lokale beredskapsgrupper med ulykkesundersøkere (UU). Når det inntreffer en dødsulykke varsler politiet vegtrafikksentralen, og UU rykker ut til ulykkesstedet for å samle inn data og informasjon på ulykkesstedet. UU sikrer blant annet tidskritiske data om føreforhold, dokumenterer bremsespor, gjennomfører friksjonsmålinger og inspiserer kjøretøy i samråd med politiets innsatsleder. UG gjennomfører senere en ny befaring av ulykkesstedet med bakgrunn i UAGs mandat. Den innsamlede informasjonen fra skadestedet analyseres av UAG, sammen med annen relevant informasjon, som for eksempel politiets straffesaksdokumenter som kan omfatte politiavhør, rusprøver og obduksjonsrapport. UAG er satt sammen med fagpersoner innen trafikant, kjøretøy og vegtekniske forhold, og fra 2010 har også lege medvirket i arbeidet. Rapportene fra UAG omfatter vurderinger knyttet til medvirkende faktorer til dødsulykken og skadeomfanget, og forslag til oppfølgingstiltak på lokalt, regionalt og eventuelt nasjonalt nivå. Statens vegvesen utarbeider på bakgrunn av UAG-arbeidet nasjonale årsrapporter og temarapporter om utvalgte ulykkestyper. Statens vegvesen gjennomfører i 2016 et prosjekt for å se på organiseringen av arbeidet med ulykkesundersøkelser og -analyser, og vil foreslå eventuelle endringer for å sikre fortsatt god kvalitet og effektiv gjennomføring av arbeidet.

Politiet har som hovedoppgave i etterforskning av trafikkulykker å avdekke eventuelle lovbrudd hos involverte parter og vurdere skyldspørsmålet, samt ivareta de skadelidende på ulykkesstedet. Politiets etterforskning og åstedsarbeid reguleres av straffeprosessloven og vegtrafikkloven, og forbereder eventuell påtalemessig oppfølging av de involverte partene. Politiet undersøker derfor ikke bare dødsulykker, men et stort antall trafikkulykker med ulik skade- og alvorlighetsgrad.

Behov for samhandling i undersøkelsesprosessen

God samhandling mellom aktørene er viktig for å utnytte undersøkelsesressursene best mulig og for å ivareta aktørenes ulike roller og formål, samt å utnytte resultatene til læring og forbedring av trafikksikkerheten. Politiet, SHT og Statens vegvesen samarbeider om innsamling av faktaopplysninger og dokumentasjon fra ulykkesstedet, og informasjonen deles innenfor gjeldende regelverk.

SHT har, i likhet med politiet, hjemmel til å ta i besittelse gjenstander og kjøretøy, og til å innhente informasjon fra involverte parter. Det følger av særlovgivning utvidet forklaringsplikt og tilhørende taushetsplikt. Dette gir SHT tilgang til alle helseopplysninger fra de involverte partene av relevans for ulykkesundersøkelsene. Samhandlingen mellom SHT og politiet er avklart gjennom retningslinjer fra Riksadvokaten. Fra Riksadvokatens gjennomgang og analyse av dødsulykker i 2012 er det imidlertid avdekket tilfeller der politiet ikke har varslet SHT til tross for at ulykken faller inn under de ulykkestyper som SHT har fokus på.

SHT og Statens vegvesen har inngått en samarbeidsavtale som sikrer tilgang til relevant informasjon og god saksbehandling ved offentlige undersøkelse av trafikkulykker på veg. Denne ivaretar også utveksling av faktaopplysninger fra ulykkesstedet. Samhandlingen mellom SHT og Statens vegvesen påvirkes til en viss grad av at Statens vegvesen også bistår politiet, blant annet ved at Statens vegvesen ved UU etter anmodning fra politiet om sakkyndig bistand kan utarbeide egne bistandsrapporter. I grunnlagsmaterialet fra den tverretatlige arbeidsgruppen vises det til behov for ytterligere avklaringer av grensesnittet mellom SHT og ulykkesundersøkelser i regi av Statens vegvesen. Ved informasjon til pårørende om forhold som avdekkes gjennom ulykkesundersøkelser og etterforskning, er det spesielt viktig at Statens vegvesen og politiet er koordinert.

Samhandling ved oppfølging av funn og tilrådninger

For å utnytte læringspotensialet og trafikksikkerhetseffekten av ulykkesundersøkelser er det en forutsetning at funn, analyser og konklusjoner følges opp på en effektiv måte av aktørene i trafikksikkerhetsarbeidet. Dette krever forståelse, motivasjon og gjennomføringsevne fra de involverte aktørene. En forutsetning for læring er at det etableres en felles oppfatning av de sikkerhetsmessige problemstillingene som beskrives, til tross for aktørenes ulike formål med ulykkesundersøkelsene.

SHTs sikkerhetstilrådninger er basert på at deres undersøkelser har avdekket vesentlig funn av betydning for sikkerheten i transportsystemet. Tilrådningene skal imidlertid ikke omfatte en vurdering av hvilke konkrete tiltak som er nødvendig for å imøtekomme sikkerhetstilrådningene. Formålet med ulykkesundersøkelsene til Statens vegvesen er å legge til rette for forebyggende trafikksikkerhetsarbeid gjennom organisatorisk læring og sikkerhetsstyring av veg- og transportsystemet. Ulykkesanalysene skal derfor først og fremst gi økt kunnskap om ulykkesmekanismer som bidrar til at Statens vegvesen kan utøve et effektivt trafikksikkerhetsarbeid. Kunnskapen gir grunnlag for å utvikle nye tiltak og for å evaluere og eventuelt justere eksisterende tiltak og regelverk.

Samferdselsdepartementet besluttet i mai 2014 å nedsette et uavhengig utvalg som skulle vurdere hvordan Statens vegvesen hadde praktisert offentlighet og deling av informasjon fra ulykkesrapportene til politiet, pressen, pårørende og andre interesserte. Utvalget avga sin rapport i juni 2015. Rapporten konkluderte med at Statens vegvesens UAG-praksis ikke var ulovlig, men uheldig på enkelte punkter. Den inneholdt ni konkrete anbefalinger for ytterligere forbedring av etatens ulykkesanalysearbeid.

Ny åpenhetspraksis rundt UAG-arbeidet ble etablert allerede i februar 2014. Dette inkluderte blant annet nye retningslinjer for innsyn i UAG-rapportene og opplæring av personell som skulle avgi forklaring i retten på vegne av etaten. Statens vegvesen har siden dette arbeidet kontinuerlig med videreutvikling og forbedringer av ulykkesanalysearbeidet.

Samferdselsdepartementet har gitt Statens vegvesen i oppdrag å følge opp anbefalingene fra utvalget. Statens vegvesen har satt ned en prosjektgruppe for dette arbeidet. Prosjektgruppen har utarbeidet 19 forslag til forbedringstiltak for arbeidet med trafikkulykker, blant annet samhandling med eksterne etater og offentlighet rundt arbeidet, jf. anbefalingene fra utvalget. Tiltakene omfatter både gjennomføring og organisering av selve analysearbeidet, profesjonalisering og effektivisering, bedre forankring av arbeidet i ledelsen og samhandling med andre aktører, samt gode rutiner for sikring og deling av taushetsbelagt informasjon. Statens vegvesen er i gang med å gjennomføre tiltakene.

Om rettsmedisinsk obduksjon av trafikkdrepte

I dag rekvireres rettsmedisinsk obduksjon av trafikkdrepte dersom påtalemyndigheten finner dette nødvendig ved mistanke om straffbare forhold eller om dødsårsaken er uviss og/eller at særlige forhold krever slik undersøkelse, jf. straffeprosessloven § 228 og påtaleinstruksen § 13. I dag obduseres under halvparten av de trafikkdrepte. Til sammenligning er obduksjonsraten for trafikkdrepte i Sverige og Finland over 90 prosent.

Dagens praksis er ikke i samsvar med tilrådninger fra ulike trafikksikkerhetsaktører og andre nordiske lands praksis. Samferdselsdepartementet mottok i 2012 en tilrådning fra SHT om å utrede muligheten for obduksjon av alle som omkommer i vegtrafikkulykker. Utvalget som har vurdert deler av Statens vegvesens ulykkesanalysearbeid, har i sin rapport fra juni 2015 anbefalt at alle trafikkdrepte skal obduseres, at det rettslige grunnlaget for obduksjon av trafikkdrepte bør gjennomgås, og at samarbeidet mellom berørte departement og direktorater intensiveres for å sikre tilstrekkelig lovgrunnlag. Utvalget anbefaler videre at UAG-legene må ha uinnskrenket tilgang til obduksjonsrapportene som en nødvendig del av kunnskapsgrunnlaget for fullgodt analysearbeid. Statens vegvesen, Trygg Trafikk, MA Rusfri trafikk og livsstil og det rettsmedisinske fagmiljøet i Norge har også etterlyst lovhjemmel for å kunne obdusere alle omkomne i trafikken i Norge.

Rettsmedisinsk obduksjon av trafikkdrepte gir samfunnet viktig informasjon til bruk i det medisinske underlaget for den rettslige utredningen av dødsfallet og til politiets etterforskning. Videre vil det bidra til å avdekke faktisk dødsårsak og gi bedre kunnskap om hendelsesforløp, årsaksfaktorer og skademekanismer ved trafikkulykkene. I tillegg kan obduksjon gi verdifull informasjon til de pårørende. Siden forhold ved fører ofte er utslagsgivende for at ulykken skjer, og ofte også for utfallet, er det viktig å ha god informasjon om involverte personer. Det vil derfor kunne være nødvendig med ytterligere informasjon om personer i forkant av ulykken og i tiden etter ulykken (overlevende og døde). Helseopplysninger om involverte kan bidra til at det med større sikkerhet kan identifiseres sykdom og andre fysiske forhold som medvirkende årsak til ulykken. I tillegg kan bedre helseopplysninger også til en viss grad bidra til å utelukke slike forhold. På samme måte kan helseopplysninger fra før ulykken bidra til å forklare utfallet av ulykken. Samferdselsdepartementet vil derfor starte et lovarbeid i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet for å utrede forslag om obduksjon av alle trafikkdrepte.

Det er behov for et tettere samarbeid mellom UAG i Statens vegvesen og de ansvarlige for rettsmedisin om analyse og tolkning av obduksjonsfunn. Dette kan oppnås ved å opprette en formell kontakt ved Folkehelseinstituttet, Oslo Universitetssykehus fra 1. januar 2017, og St. Olavs hospital som kan svare på henvendelser fra UAG for å sikre presis og korrekt tolkning av analyseresultater for rus- og legemidler i slike saker.

4.11 Kunnskapsutvikling og FoU

Samferdselsdepartementet har et overordnet ansvar for å sikre et tilfredsstillende kunnskapsgrunnlag innen trafikksikkerhet. Dette omfatter å holde oversikt over aktuelle kunnskapsbehov, et finansielt ansvar og et ansvar for å fremme internasjonalt forskningssamarbeid. I oppfølgingen av sektoransvaret for forskning samhandler Samferdselsdepartementet med Forskningsrådet, berørte departementer og med underliggende etater og virksomheter om kunnskapsbehov og om finansiering av forskning. FoU-strategi for Samferdselsdepartementet 2016–2022, er et viktig verktøy i behandlingen av forskningsspørsmål for departementet.

Trafikksikkerhetsforskning gir kunnskap om hvordan ulike trafikksikkerhetstiltak påvirker trafikksikkerheten og hva som forklarer ulykkesutviklingen. I arbeidet med å redusere antallet drepte og hardt skadde vil det stadig være behov for ny kunnskap og nye løsninger. Norge har over lengre tid satset på målrettet trafikksikkerhetsforskning, og har i dag kunnskapsmiljøer med høy og internasjonalt anerkjent trafikksikkerhetsfaglig kompetanse. Ulykkesbildet og trafikkbildet er i stadig endring og dagens trafikksikkerhetstiltak vil ikke nødvendigvis løse framtidens utfordringer i trafikksikkerhetsarbeidet. Kunnskapsutvikling er derfor en viktig forutsetning for nullvisjonen. Samferdselsdepartementet vil bidra til at dette kunnskapsbehovet dekkes gjennom støtte til Forskningsrådet og nasjonale kunnskapsmiljøer, i tillegg til å legge til rette for forskningsformidling og god dialog med blant annet egne etater og virksomheter, andre sektormyndigheter, universitets- og høgskolesektoren og kunnskapsmiljøer.

Samferdselsdepartementets finansiering av FoU bevilges over statsbudsjettet. Hoveddelen av forskningsmidlene går til ulike programmer under Forskningsrådet. Det er i tillegg avsatt midler til utredningsaktiviteter rettet mot departementets eget kunnskapsbehov, som kunnskap om politikkutforming, evaluering av tiltak og innhenting av nødvendig statistikk. Andre deler av Samferdselsdepartementets forskningsbevilgning går til å støtte sentrale kunnskapsmiljøer innen samferdselsforskning. Samferdselsdepartementet gir også tilskudd til TØI for revisjon av Trafikksikkerhetshåndboken. Håndboken, som er tilgjengelig på internett, oppsummerer mer enn 200 nasjonale og internasjonale forskningsrapporter om trafikksikkerhet og er en unik samling av forskningsbasert informasjon om effekten av ulike trafikksikkerhetstiltak.

Det gjøres et utstrakt FoU-arbeid innen trafikksikkerhet ut over det Samferdselsdepartementet finansierer direkte. I Samferdselsdepartementets FoU-strategi er det lagt vekt på betydningen av å følge utviklingen i all FoU-virksomhet innen samferdsel for å identifisere udekkede kunnskapsbehov og for å bidra til god formidling av ny kunnskap, og dette vil også gjelde innen trafikksikkerhetsfeltet. Statens vegvesen gir viktig bidrag til å kartlegge og dekke kunnskapsbehov på trafikksikkerhetsområdet, og igangsetter og gjennomfører anvendt forskning. Forskningen foregår i tett samspill med utførende forskningsinstitutt eller universitet. Statens vegvesen startet i 2013 FoU-programmet BEST (Bedre Sikkerhet i Trafikken). BEST skal vurdere potensialet for å redusere antall drepte og hardt skadde. Reduksjon av fartsrelaterte ulykker og utfordringer knyttet til trafikksikkerhet for gående og syklende er sentrale temaer. Programperioden går fra 2013 til 2017, og programmet har en økonomisk ramme på 30 millioner kroner.

En rekke aktører driver forsknings- og utredningsarbeid med betydning for trafikksikkerhetsarbeidet. Folkehelseinstituttet har flere prosjekter knyttet til rus og trafikksikkerhet, og gjennomfører i samarbeid med Statens vegvesen og Utrykningspolitiet en ny vegkantundersøkelse i perioden 2015–2017 for å undersøke rusmiddelprevalensen i normaltrafikk, jf. omtale i kapittel 4.3.3. Forskningsrådet avsluttet i 2015 forskningsprogrammet TRANSIKK 2010–2015, og fra 2015 er forskningsprogrammet Transport 2025 en ny strategisk satsing på forskning og innovasjon innen alle transportformer. Forskningsinstitutter, som for eksempel TØI og SINTEF, utfører oppdragsforskning og deltar i ulike forskningsprogrammer både nasjonalt og internasjonalt. Universitets- og høgskolesektoren gir også vesentlige bidrag innen fagområdene kjøretøy, trafikant og veg.

I trafikksikkerhetsarbeidet vil det vil være et kontinuerlig behov for forskning på årsaker til trafikkulykker, trafikantatferd, sammenhengen mellom tiltak og reduksjon i antall drepte og hardt skadde og utviklingstrekk med innvirkning på trafikksikkerhet, jf. kapittel 2.5. Som omtalt i kapittel 4.7 skjer det en rask utvikling i bruken av ITS innenfor både veginfrastruktur og kjøretøyteknologi, og det vil være behov for økt kunnskap om hvordan ulike ITS-løsninger påvirker trafikksikkerheten.