1 Innledning, bakgrunn og sammendrag

1.1 Innledning

Norge skal ha trygge og robuste velferdsordninger, som er med på å legge gode rammer for den enkeltes liv.

Mennesker tilbringer i stadig større utstrekning tid i flere forskjellige land i løpet av livene sine. Som følge av nasjonal lovgivning, EØS-avtalen og bilaterale avtaler utbetales det hvert år norske velferdsytelser for betydelige beløp til personer bosatt i andre land. Dette omtales som velferdseksport. I denne meldingen behandles to former for velferdseksport: eksport av trygdeytelser og eksport av utdanningsstøtte.

Adgangen til fri bevegelse i et felles, europeisk arbeidsmarked kunne fort ha blitt illusorisk, dersom personer som benyttet seg av denne adgangen, ikke fikk anledning til å opptjene velferdsrettigheter eller mistet de velferdsrettighetene de allerede hadde opptjent.

Adgangen til å motta trygdeytelser under opphold i andre EØS-land og forbudet mot diskriminering basert på nasjonalitet er derfor grunnleggende for å sikre et velfungerende indre marked. Dette er viktig for EØS og viktig for Norge.

Spørsmålet er imidlertid om man har oppnådd den rette balansen, slik at man både kan støtte opp om retten til fri bevegelse og sikre de nasjonale velferdsordningenes bærekraft på lang sikt. Velferdseksporten kan over tid utvikle seg til å bli en økonomisk utfordring, og det kan gi uheldige insentivvirkninger når ytelser tilpasset ett lands kostnadsnivå utbetales i andre land, hvor de gir betydelig bedre kjøpekraft.

Regjeringspartiene tilkjennega i Sundvollen-plattformen en intensjon om å vurdere tiltak som kan begrense og stanse trygdeeksport, men innenfor de internasjonale avtalene som Norge er bundet av.

Regjeringen ønsker imidlertid ikke å innføre tiltak som begrenser adgangen til eksport av folketrygdens pensjoner og uføretrygd, da dette er ytelser som normalt er opptjent over lang tid med arbeid eller bosetting i Norge. Sykepenger, dagpenger, kontantstøtte og barnetrygd fremstår på den annen side som ytelser hvor det ikke ville være unaturlig med eksportbegrensende tiltak.

Regjeringen finner det naturlig blant annet å redegjøre for innholdet i det nasjonale lovverket som regulerer velferdseksporten og de aktuelle internasjonale avtalene, synliggjøre omfanget av den nåværende eksporten, presentere kortsiktige fremskrivninger og informere om status i arbeidet med å begrense velferdseksporten i en melding til Stortinget.

1.2 Bakgrunn

Hvert år er det en rekke nordmenn og andre som reiser ut av Norge med rett til å få utbetalt norske velferdsytelser.

I takt med fremveksten av en stadig mer globalisert verden, har det over tid vært en markant økning i antallet nordmenn som ønsker å tilbringe tiden som alderspensjonist eller uføretrygdet i utlandet. Mange flytter til nære naboland som Sverige og Danmark, men det er også mange som velger å ta opphold i andre europeiske land. Av disse står Spania i en særstilling. Også i land utenfor Europa, som USA, Thailand og Filippinene, er det mange mottakere av norske trygdeytelser.

Det er også mange som ønsker å ta hele eller deler av utdanningen sin i utlandet.

Hvert år kommer det i tillegg et ikke ubetydelig antall migranter fra mange forskjellige land, som gjennom lovlig bosetting og arbeid i Norge blir medlemmer av folketrygden og opptjener rett til norske velferdsgoder som senere kan eksporteres.

Denne muligheten til fri bevegelse over landegrensene har medført fordeler for Norge, men den kan også innebære visse utfordringer. Nedenfor ses det nærmere på det regjeringen oppfatter som noen av de mest sentrale utfordringene når migrasjonsbildet ses i sammenheng med gjeldende nasjonalt og internasjonalt regelverk med hensyn til opptjening og utbetaling av norske velferdsytelser.

1.2.1 Legitimitet

Velferds- og migrasjonsutvalget viet i NOU 2011: 7 et helt kapittel, kapittel 13, til drøfting av velferdsstatens legitimitet i møtet med økt migrasjon.

Utvalget pekte på at befolkningens oppslutning om velferdsordningene våre er viktig for at disse skal kunne bestå. På kort sikt vil nok ordningene kunne tåle en viss misnøye. Dersom store deler av befolkningen mister tilliten til ordningenes bærekraft, vil det imidlertid over tid kunne medføre redusert oppslutning, slik at ordningene reduseres eller til og med avvikles.

Også på kortere sikt vil svekket legitimitet kunne vanskeliggjøre administrasjonen av trygdeordningen. Når et trygdesystem har stor oppslutning i befolkningen, vil det store flertallet følge reglene fordi dette oppfattes som det som er rett og riktig å gjøre. Det norske systemet er i stor grad bygget på tillit til at mottakerne etterlever forpliktelsene og blant annet gir forvaltningen korrekte opplysninger. Svekkes oppslutningen, vil også opplevelsen av å ha en plikt til å bidra svekkes. Velferds- og migrasjonsutvalget antok at dersom store grupper sitter med en følelse av at fellesskapets goder misbrukes av «de andre», vil man i verste fall kunne ende opp med en befolkning der mange er på stadig jakt etter å lure systemet, for å sikre seg «sin del» av godene.

Regjeringen konstaterer at debatten om trygdeeksport har tiltatt i styrke etter, og til dels som følge av, at Velferds- og migrasjonsutvalgets rapport ble offentliggjort i mai 2011.

Regjeringen deler Velferds- og migrasjonsutvalgets bekymring rundt velferdsordningenes legitimitet i en stadig mer globalisert verden.

1.2.2 Kontroll

Ved all tildeling av offentlige velferdsgoder er det nødvendig å utøve en viss kontrollaktivitet, for å avdekke eventuelle tidligere eller pågående tilfeller av misbruk av ordningene. I tilfeller hvor mottakerne av velferdsgodene er bosatt i utlandet, foreligger det imidlertid noen spesielle kontrollutfordringer som ikke er til stede i de rent nasjonale sakene, eller som ikke er til stede i samme grad.

I enkelte deler av verden kan det være vanskelig å få innhentet og verifisert de opplysningene som norske myndigheter trenger for å utøve sin kontrollvirksomhet. Det er nemlig bare i land som Norge har inngått bi- eller multilaterale trygdeavtaler med, at det foreligger hjemmel for å kreve bistand og opplysninger fra det andre landets myndigheter.

I saker med utlandstilknytning vil de eksisterende nasjonale kontrollverktøyene, som for eksempel folkeregisteret, Skatteetatens registre, registre fra andre offentlige myndigheter mv., i liten eller ingen grad være anvendelige.

Kontrollnivået vil derfor i realiteten kunne være lavere for utbetalingene til og oppfølgingen av stønadsmottakere utenlands enn det som er tilfelle i Norge. Ideelt sett burde kontrollnivået være det samme for alle mottakerne av en gitt ytelse, uavhengig av i hvilket land disse er bosatt. Dette vil det imidlertid i praksis kunne være svært vanskelig og ressurskrevende å oppnå.

1.2.3 Oppfølging

Siden begynnelsen av 1990-tallet har aktiv oppfølging av mottakerne av trygdeytelser blitt et stadig mer sentralt verktøy for norske trygdemyndigheter. Oppfølgingen skal blant annet motvirke at sykmeldte og andre faller ut av inntektsgivende arbeid og blir avhengige av trygdeytelser.

Gjennom EØS-avtalen har mottakerne rett til å eksportere de aller fleste ytelsene, herunder sykepenger og arbeidsavklaringspenger, til land innen EØS. I utgangspunktet gjelder også i disse tilfellene det samme regelverket for oppfølging som for personer som er bosatt i Norge, men det faktum at mottakerne bor i andre land, medfører en rekke utfordringer som i stor grad er av praktisk karakter.

For eksempel har arbeidsgiverne etter hvert fått et større ansvar for oppfølgingen av sine sykmeldte ansatte. Når en sykmeldt arbeidstaker befinner seg langt unna arbeidsgiveren sin, blir imidlertid mange arbeidsgivere usikre på hva de kan kreve av den ansatte og hvordan de skal følge opp vedkommende. Resultatet blir i mange tilfeller mangelfulle eller dårlige oppfølgingsplaner, noe som igjen påvirker Arbeids- og velferdsetatens muligheter til å følge opp den sykmeldte.

Det er også en utfordring at både de formelle kravene til dokumentasjon av sykdom og praksisen rundt slik dokumentasjon varierer fra land til land. Konsekvensen er at det i mange saker viser seg vanskelig å få innhentet den medisinske dokumentasjonen som Arbeids- og velferdsetaten trenger for å kunne vurdere mottakerens rett til ytelser.

Med unntak av Sverige, der Arbeids- og velferdsetaten har opparbeidet gode samarbeidsrelasjoner med Forsäkringskassan og Arbetsförmedlingen, er det generelt vanskelig å få satt i gang tiltak som kan avklare restarbeidsevnen eller tiltak som skal kvalifisere til et nytt yrke i det aktuelle bostedslandet.

1.2.4 Arbeidsinsentiver

Norske trygdeytelser gir enten full kompensasjon for inntektsbortfall (som for eksempel sykepenger for inntekter opp til seks ganger folketrygdens grunnbeløp) eller en kompensasjon som ligger lavere enn tidligere lønn (som for eksempel dagpenger ved arbeidsløshet). Varierende kompensasjonsgrader gir stønadsmottakerne i større eller mindre utstrekning insentiver til å komme tilbake til arbeid. Hvis en person som har arbeidet i Norge, får ta med seg norske trygdeytelser til land med vesentlig lavere lønns- og prisnivåer enn det vi har her i landet, kan det imidlertid gi bedre kjøpekraft helt passivt å motta de aktuelle trygdeytelsene der, fremfor å vende tilbake til arbeid i Norge med full norsk lønn, men også norsk prisnivå. Disse uheldige insentivvirkningene, som oppstår når ytelser tilpasset et norsk kostnadsnivå utbetales til land hvor de gir betydelig bedre kjøpekraft, gjør seg ikke minst gjeldende for familieytelsene kontantstøtte og barnetrygd.

Beregninger utført av Arbeids- og velferdsdirektoratet, gjengitt i Fagtidsskriftet Arbeid og velferd nr. 1 for 2015, viser at summen av full norsk kontantstøtte og barnetrygd i 2015 utgjorde 15,8 prosent av en gjennomsnittlig norsk årslønn, mens dette beløpet utgjorde hele 95,8 prosent av en gjennomsnittlig årslønn i Polen og 122,3 prosent av en gjennomsnittlig årslønn i Litauen. I beregningene ble det riktignok for alle tre land lagt til grunn inntektsdata fra 2013, hvilket var de nyeste tilgjengelige tallene. Dette gjør at prosentanslagene blir noe høyere enn det reelle, men tallene gir likevel en god illustrasjon av den innbyrdes forskjellen mellom landene.

Beregnet ut fra samme inntektsdata utgjorde et fullt barnetillegg til uføretrygd for ett barn i 2016 om lag 7,5 prosent av en gjennomsnittlig norsk årslønn, mens det utgjorde henholdsvis 45,7 prosent og 58,3 prosent av en gjennomsnittlig årslønn i Polen og Litauen.

For barnetillegg til alderspensjon, vil andelen av gjennomsnittlig årslønn omtrent tilsvare andelen for barnetillegget til uføretrygden.

1.2.5 Migrasjon

Noe av velferdseksporten fra Norge oppstår ved at innvandrere som har opparbeidet seg rettigheter til ulike trygdeytelser gjennom arbeid eller opphold i Norge, kan ta med seg utbetalinger ut av landet. Det vil derfor være en sammenheng mellom omfanget av både inn- og utvandring til Norge og potensialet for trygdeeksport over tid. Dette gjelder særlig for innvandrere fra andre EØS-land.

Omfanget av innvandring til (og utvandring fra) Norge påvirkes av den økonomiske utviklingen i landet. Men den henger også sammen med en generell trend i retning av økt globalisering og med hvor attraktivt Norge fremstår som arbeidsland. Hvor attraktivt Norge fremstår, kan også henge sammen med trygderettigheter og muligheten for å eksportere trygdeytelser til andre land. Rask tilgang til norske velferdsytelser som blir utmålt på bakgrunn av norske lønns- og prisnivåer, og som på nærmere vilkår kan eksporteres, kan tenkes å medvirke til vridning av migrasjonsstrømmene.

Figur 1.1 viser at innvandringen til Norge har vært særlig høy de siste ti årene og at innvandringen fra (nåværende) EU-land utgjorde mesteparten av innvandringen til Norge i den perioden. Figuren skiller mellom følgende grupper av land:

¹ Landgruppen Norden omfatter Danmark, Finland, Sverige, Island og Færøyene. EU2003 utenom Norden omfatter land som var EU-medlemmer i 2003 utenom nordiske EU-land (Belgia, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Luxembourg, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia, Tyskland og Østerrike). EU-13 omfatter land som har blitt EU-medlem siden 2004 (Bulgaria, Estland, Kroatia, Latvia, Litauen, Malta, Polen, Romania, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia, Ungarn og Kypros).

Kilde: SSB

• Nordiske land (Danmark, Finland, Sverige, Island og Færøyene)

• EU2003 utenom Norden, det vil si land som var EU-medlemmer i 2003 utenom nordiske EU-land (Belgia, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Luxembourg, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia, Tyskland og Østerrike)

• EU-13, det vil si land som har blitt EU-medlem siden 2004 (Bulgaria, Estland, Kroatia, Latvia, Litauen, Malta, Polen, Romania, Slovakia, Slovenia, Den Tjekkiske republikk, Ungarn og Kypros)

I fremstillingen av statistikken i figuren gjelder gruppene over hele perioden siden 1967, det vil si også før landene eventuelt ble medlem av EU.

Innvandringen fra land utenfor EU og Norden har vokst noe ujevnt i perioden fra 1967 til 2016. Inn- og utvandringen fra andre nordiske land har variert med konjunkturene. Frem til for om lag ti år siden var inn- og utvandringen fra EU2003-land utenom Norden mer eller mindre stabil. Nettoinnvandringen fra nordiske land og EU2003-land utenom Norden, det vil si innvandringen fra disse landene fratrukket utvandringen til disse landene, var stort sett beskjeden frem til 2005. Den første EU-utvidelsen i Øst-Europa (2004) falt sammen med god økonomisk vekst i Norge. Innvandringen fra EU-13 økte betydelig. Omtrent samtidig økte også innvandringen fra både nordiske land og EU2003-land utenom Norden. Siden 2011 har innvandringen fra EU-land og Norden gått litt ned igjen.

Tiårsperioden 2005–2016 fremstår dermed som en periode hvor potensialet for eksport av ytelser som barnetrygd og kontantstøtte økte raskt på grunn av den sterke økningen i innvandring. I den samme perioden har utvandringen til EØS-land bare vist moderat vekst. Eksporten av ytelser som dagpenger, sykepenger mv. har foreløpig holdt seg på et moderat nivå, jf. omtalen i punkt 4.2. Den store økningen i antall personer fra EØS-land som er i Norge, tilsier likevel at potensialet for fremtidig eksport av ytelser har økt betraktelig de siste ti årene.

Alle EØS-borgere som skal bo i Norge mer enn tre måneder, må registrere seg og oppgi grunnen for oppholdet. Figur 1.2 viser antall EØS-registreringer de siste fem årene.1 Her ser vi at arbeid oppgis som grunn for 60–70 prosent av EØS-registreringene i Norge. EØS-registreringene på grunn av arbeid ble nesten halvert i perioden fra 2012 til 2016. Familierelaterte EØS-innvandringer gikk også ned i samme periode. Samtidig økte antallet som utvandret.

Kilde: UDI

Potensialet for ulike former for trygdeeksport kan til en viss grad avhenge av alderen til innvandrerne når de kommer og når de eventuelt vandrer ut igjen. Figur 1.3 viser aldersfordelingen av inn- og utvandrere fra alle EU-land («EU28»), land som var medlem av EU i 2003 («EU15») og nyere EU-land («EU13») i 2015. De fleste som innvandret fra EU-land i 2015 var i alderen 20–49 år og veldig få vandrer inn til Norge etter å ha fylt 50 år.

Nettoinnvandring fra EU-land av personer som er over 50 år er svært beskjeden eller negativ. Hvis dette mønsteret fortsetter, er det på kort sikt mindre grunn til å forvente stor økning i eksporten av alderspensjon til andre EU-land. Aldersfordelingen av dagens innvandrere tyder på at det kan bli mer aktuelt med økt eksport av ytelser som dagpenger og helserelaterte ytelser, samt ytelser rettet mot familier med barn, det vil si kontantstøtte og barnetrygd.

1.2.6 Bærekraft

Som det fremgår av kapittel 4 nedenfor, utgjør den samlede eksporten av trygdeytelser og utdanningsstøtte om lag 10,7 milliarder kroner per år. Dette er et betydelig beløp, men trygdeeksporten på 7,1 milliarder kroner utgjør foreløpig kun 1,7 prosent av de samlede utbetalingene fra folketrygden. For utdanningsstøtte utgjør eksporten av 3,6 milliarder kroner om lag 12,2 prosent av de samlede utbetalingene av utdanningsstøtte, men mottakerne er i all hovedsak norske statsborgere som returnerer til Norge etter endt utdanning.

Velferdseksporten har imidlertid økt vesentlig over de siste par tiårene, og det er grunn til å tro at de mekanismene som driver denne utviklingen vil vedvare. Selv om omfanget av velferdseksporten foreløpig ikke har nådd nivåer som gir grunn til stor bekymring, ser regjeringen likevel at velferdseksporten på noe sikt vil kunne utvikle seg til å bli en økonomisk utfordring.

1.3 Sammendrag

Kapittel 2 inneholder en redegjørelse for det regelverket som ligger til grunn for utbetalingene av norske trygdeytelser i utlandet. Trygdeeksporten er dels hjemlet i nasjonalt lovverk og dels i bi- og multilaterale folkerettslige avtaler. Den viktigste av disse avtalene er EØS-avtalen. I henhold til den relevante forordningen skal kontante trygdeytelser ikke «være gjenstand for reduksjon» fordi den aktuelle personen eller vedkommendes familiemedlemmer bor i et annet EØS-land. Dette innebærer altså at EØS-landene gjennom medlemskapet har påtatt seg en gjensidig folkerettslig plikt til å eksportere trygdeytelser. De begrensningene i handlingsrommet som følger av Norges folkerettslige forpliktelser, gjør det utfordrende å gjennomføre effektive tiltak mot trygdeeksporten.

I kapittel 3 gis det en oversikt over regelverket for eksport av utdanningsstøtte. Norske statsborgere samt EØS-arbeidstakere i Norge og deres familiemedlemmer, kan i utgangspunktet ha rett til utdanningsstøtte både i Norge og i utlandet. Det samme gjelder EØS-borgere som har varig oppholdsrett i Norge. EØS-borgernes rettigheter følger av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Alle som søker om støtte til utdanning i utlandet (eksport av utdanningsstøtte), må fylle visse krav til tilknytning til Norge. Disse kravene skal øke sannsynligheten for at støttemottakeren vil returnere til Norge etter endt utdanning. Dette er begrunnet i utdanningsstøtteordningens formål om å bidra til at det norske samfunnet og arbeidslivet får tilgang på kompetanse.

I kapittel 4 presenteres statistikk og fremskrivninger for eksporten av trygdeytelser og utdanningsstøtte. Det vises at samlet trygdeeksport i 2016 var på om lag 7,1 milliarder kroner. 79 prosent av dette gikk til personer bosatt i andre europeiske land. Det meste av de eksporterte korttidsytelsene gikk til utenlandske statsborgere, mens eksporten av pensjoner og uføretrygd, som til sammen var på om lag 5,6 milliarder kroner, i all hovedsak gikk til norske statsborgere. Det anslås på usikkert grunnlag at de totale utbetalingene av trygdeytelser til personer bosatt i utlandet kan ligge på drøyt 8,6 milliarder kroner i 2021.

I studieåret 2015–2016 utgjorde summen av tildelt utdanningsstøtte (lån, utdanningsstipender og andre stipender) til gradsstudenter i utlandet drøyt 3,6 milliarder kroner. Av de totalt 17 467 gradsstudentene i utlandet, var 471 statsborgere i et annet EØS-land. Av disse var det flest fra Sverige (116), men det var også mange fra Tyskland (66), Polen (52) og Nederland (41). Det anslås på usikkert grunnlag at det i 2019–2020 vil kunne være totalt 18 640 gradsstudenter i utlandet med norsk utdanningsstøtte, og at summen av tildelt utdanningsstøtte vil kunne ligge på nærmere 4,2 milliarder kroner. Om lag 91 prosent av norske statsborgere som avsluttet utdanning i utlandet i 2011 var bosatt i Norge fem år etter avsluttet utdanning. Andelen retur til Norge ser ut til å være noe lavere for EØS-borgere som har mottatt støtte til utdanning i utlandet.

Kapittel 5 gir en kortfattet oversikt over den debatten som har funnet sted i Europa om eksport av trygdeytelser. Det vises at det har vært en relativt beskjeden motstand mot plikten til trygdeeksport. Debatten har i hovedsak handlet om de såkalte familieytelsene. Noen EU-land har tidligere tatt til orde for å få innført en mulighet for kjøpekraftsjustering av slike ytelser når de betales til utlandet. Det har imidlertid kommet sterke motforestillinger mot dette fra en rekke andre EU-land. Regjeringen følger utviklingen i Europa nøye. Arbeidet med å drøfte mulighetene for justeringer i det gjeldende trygdekoordineringsregimet med EUs organer og EUs medlemsland er nå intensivert. Arbeids- og sosialministeren har blant annet i møter med kommissær Marianne Thyssen fremlagt de norske ønskene om regelendringer.

I kapittel 6 redegjøres det for tiltak mot trygdeeksport. Fremstillingen i dette kapitlet er tredelt. I punkt 6.2 omtales tiltak regjeringen allerede har gjennomført eller foreslått. Til tross for at internasjonale forpliktelser begrenser Norges handlingsrom med hensyn til å innføre effektive tiltak mot trygdeeksport, er det foretatt en del innstramminger. Det er foretatt innstramminger i retten til barnetrygd og stønad til enslig mor eller far under utenlandsopphold. Videre er det presisert at utbetaling av pensjon eller uføretrygd faller bort ved soning av straff i utlandet. Det er også foretatt innstramminger i retten til å motta pleiepenger under utenlandsopphold. Dessuten er det lagt frem forslag om heving av botidskrav for rett til en rekke trygdeytelser fra tre til fem år og innføring av et nytt botidskrav på fem år for rett til kontantstøtte. Et offentlig utvalg har vurdert støtten til barnefamiliene. I punkt 6.3 omtales tiltak som har blitt vurdert, men som regjeringen foreløpig ikke går videre med. Det er her en omtale av omlegging av kontantstøtte til en kommunal ytelse, en generell omtale av endringer i regelverket for utdanningsstøtte og en særskilt omtale av kjøpekraftsjustering av utdanningsstøtte. I punkt 6.4 omtales tiltak som foreløpig ikke er ferdig utredet, men som det vil kunne være naturlig å vurdere nærmere. Det viktigste blant disse, er kjøpekraftsjustering av eksporterte trygdeytelser. Videre omtales mulige endringer i vilkårene for rett til medlemskap i folketrygden for personer som arbeider i Norge, men som ikke er bosatt her, oppheving eller endring av de såkalte etterslepsreglene i folketrygdloven og mulige endringer i regelverket for dagpenger. Ellers omtales stans av ytelser til personer som blir utvist fra Norge som følge av straffbare handlinger eller som har reist utenlands for å unngå strafferettslig forfølgning. Andre tiltak som nevnes, er større grad av vurdering av rett til uføretrygd for personer i utlandet og styrking av oppfølgingen av stønadsmottakere i utlandet. Endelig omtales innføring av enkelte generelle eksportbegrensninger for personer utenfor EØS og retroaktivt bortfall av trygderettigheter for personer som har oppgitt uriktig identitet.