3 Regelverket som ligger til grunn for eksporten av utdanningsstøtte

3.1 Nasjonalt regelverk

3.1.1 Generelt om støtteordningene

Det er to støtteordninger for lån og stipend til utdanning. Elever som har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 (ungdomsrett), får støtte etter en ordning som i hovedsak består av stipend, der deler av stipendet er behovsprøvd mot forsørgernes økonomi. Alle andre, det vil si studenter i høyere utdanning, fagskoleutdanning, folkehøyskole og så videre, samt de som tar videregående opplæring utenfor ungdomsretten, får støtte etter en ordning der alle studenter får et beløp tildelt som lån per måned. Studenter som ikke bor sammen med foreldrene, kan få inntil 40 prosent av dette gjort om til utdanningsstipend dersom de består eksamen og har inntekt under visse grenser.

Det gis normalt ikke støtte til videregående opplæring i land utenfor Norden. Det blir gitt støtte til videregående opplæring i Norden dersom den har offentlig godkjenning og kommer inn under støtteordningen i landet.

Høyere utdanning i utlandet tas enten som delstudier eller som gradsutdanning. Med delstudier er ment et kortere studieopphold i utlandet når oppholdet er en godkjent del av en høyere utdanning som søkeren har begynt på i Norge. Med gradsutdanning menes selvstendig utdanning i utlandet som kan føre frem til en grad, for eksempel bachelor- eller masterutdanning.

Utdanningsstøtte til videregående opplæring omtales ikke videre her, da muligheten til å få støtte til slik opplæring i utlandet er svært begrenset.

Delstudier i høyere utdanning omtales heller ikke, da dette er en del av en høyere utdanning som søkeren er i gang med i Norge, og studenten tar dermed hoveddelen av sin utdanning i Norge. Det som gjenstår er vilkårene for utdanningsstøtte til høyere utdanning i utlandet som ikke tas som en del av en norsk utdanning, det vil si gradsutdanning.

3.1.1.1 Støttebeløp

Til høyere utdanning i land utenfor Norden gis det samme støtte til livsopphold som til studenter i Norge (10 395 kroner per måned i 2016–2017). Støttebeløpet gis som lån, og de som ikke bor sammen med sine foreldre, kan få gjort om inntil 40 prosent av dette beløpet til utdanningsstipend dersom de består eksamen.

Det gis tilskudd til to reiser tur-retur i året fordelt mellom lån og stipend. Det gis også støtte til dekning av skolepenger, med et høyere beløp enn til utdanning i Norge samt at deler av skolepengestøtten gis som stipend. Til høyere utdanning i Norden gis det samme støtte som til utdanning i Norge.

For å få støtte til utdanning i utlandet, må søkeren dokumentere opptak i en utdanning og størrelsen på eventuelle skolepenger som skal betales. Det blir ført jevnlig kontroll med at studenten faktisk er i utdanning, og dersom studenten blir mer enn ett år forsinket i utdanningen, mister han eller hun retten til utdanningsstøtte.

3.1.1.2 Hvem har rettigheter til utdanningsstøtte?

Søkeren må som hovedregel være norsk statsborger for å ha rett til utdanningsstøtte.

EØS-arbeidstakere i Norge og deres familiemedlemmer har også rettigheter til utdanningsstøtte. Med familiemedlemmer er ment arbeidstakerens ektefelle, arbeidstakerens eller ektefellens etterkommere som er under 21 år eller forsørget av arbeidstakeren eller ektefellen, eller arbeidstakerens eller ektefellens slektning i oppstigende linje når slektningen er forsørget av arbeidstakeren eller ektefellen. Partner likestilles med ektefelle. EØS-arbeidstakeres barn som er bosatt i Norge har rett til utdanning i Norge på like vilkår med norske statsborgere, herunder rett til utdanningsstøtte.

Innholdet i arbeidstakerbegrepet er ikke nærmere definert i utdanningsstøtteregelverket, og følger den fellesskapsrettslige tolkningen i EU/EØS-retten. Både migrerende arbeidstakere og grensearbeidstakere er omfattet. EØS-borgere som har varig oppholdsrett i Norge etter utlendingsloven § 115 eller § 116, har rettigheter til utdanningsstøtte på samme vilkår som norske statsborgere. Rett til varig opphold etter disse reglene oppnås normalt etter fem års lovlig opphold i Norge.

Norske statsborgere, EØS-arbeidstakere og deres familiemedlemmer, samt EØS-borgere med varig oppholdsrett i Norge, har i utgangspunktet rettigheter til utdanningsstøtte både i Norge og i utlandet.

I tillegg til at søkeren må omfattes av en av disse persongruppene, må søkeren ha generell studiekompetanse i Norge for å kunne få støtte til høyere utdanning. Dersom søkeren tar utdanning i Norge, er det lærestedene som i forbindelse med opptaket avklarer om søkeren har generell studiekompetanse i Norge. Søkere som har opptak i høyere utdanning i Norge, fyller dermed vilkårene om generell studiekompetanse for å ha rett til støtte.

3.1.1.3 Særskilte vilkår for støtte til høyere utdanning i utlandet (eksport)

Utdanningsstøtte kan på visse vilkår bli gitt til høyere utdanning i utlandet.

Et sentralt formål med utdanningsstøtteordningen er å bidra til at det norske samfunnet og arbeidslivet får tilgang på kompetanse. For at dette formålet skal oppnås, må en viss andel av studentene faktisk returnere til Norge etter endt utdanning i utlandet. Det stilles derfor særskilte vilkår om at søkeren skal ha en viss tilknytning til Norge før det blir gitt støtte til utdanning i utlandet. Disse tilknytningskravene kommer i tillegg til de generelle kravene til støtterett som er beskrevet over.

Frem til og med undervisningsåret 2014–2015 ble det stilt vilkår om at søkeren måtte ha bodd i Norge i en sammenhengende periode på minst to av de siste fem årene før utdanningen startet. I tillegg måtte søkeren ha generell studiekompetanse i Norge, noe som medførte at det ble stilt krav om norskkunnskaper på et visst nivå.

Vilkårene for tilknytning til Norge ble endret fra og med undervisningsåret 2015–2016. Endringene er beskrevet slik i Prop. 1 S (2014–2015) for Kunnskapsdepartementet:

«Kunnskapsdepartementet foreslår å endre vilkåra slik at det blir gitt støtte til utdanning i land utanfor Norden ved samanhengande butid i Noreg i to år i løpet av dei siste fem åra før utdanninga startar, ved skolegang eller utdanning i Noreg i tre år, og ved familietilknyting til Noreg kombinert med norskkunnskapar. Det blir òg foreslått å gi støtte til EØS-grensearbeidstakarar som har arbeidd i Noreg i minst fem år og har norskkunnskapar, og til familiemedlemmer til EØS-grensearbeidstakarar i Noreg dersom grensearbeidstakaren har arbeidd i Noreg i minst fem år, familiemedlemmen har budd i eit anna nordisk land i denne perioden og har norskkunnskapar. I tillegg kan ein gi støtte etter ei skjønnsmessig vurdering dersom den samla tilknytinga til Noreg svarer til tilknytinga gjennom dei nemnde vilkåra. Forslaga følgjer av rettspraksisutvikling i EU-domstolen knytt til vilkåra for utdanningsstøtte til utdanning i utlandet. Vilkåra skal gjelde for både norske statsborgarar og for EØS-arbeidstakarar eller deira familiemedlemmer som har rett til utdanningsstøtte frå Noreg.

(…)

Til no har det ikkje vore stilt vilkår om føregåande tilknyting til Noreg for støtte til utdanning i andre nordiske land. Departementet foreslår at dei nye tilknytingskrava som er foreslåtte ovanfor, også skal gjelde for støtte til utdanning i andre nordiske land frå undervisningsåret 2015–16. Vilkåra skal gjelde for både norske statsborgarar og for EØS-arbeidstakarar eller deira familiemedlemmer som har rett til utdanningsstøtte frå Noreg.»

Hensikten med tilknytningsreglene er å sikre at det er mest mulig sannsynlig at støttemottakerne – både EØS-borgere og norske statsborgere – bruker sin kompetanse i Norge etter endt utdanning. Det sentrale prinsippet for endringene i vilkårene er at det fremdeles skal kreves tilknytning til Norge på et visst nivå, men at denne tilknytningen kan oppnås også på andre måter enn ved botid i Norge. Også personer som har gått på skole eller tatt utdanning i Norge tidligere, eller som har visse former for familietilknytning til Norge, blir regnet for å ha tilstrekkelig tilknytning til Norge. I tillegg er det gitt særlige regler om tilknytning til Norge for grensearbeidere og deres familiemedlemmer. Dersom søkeren ikke oppfyller vilkårene om botid, skolegang, familietilknytning osv., skal det foretas en skjønnsmessig vurdering av om søkeren likevel har en tilsvarende tilknytning til Norge. Ved en slik vurdering skal det legges særlig vekt på om søkeren har norskkunnskaper, men for øvrig er det ingen begrensninger i hvilke faktiske omstendigheter som kan vise en tilstrekkelig tilknytning.

3.2 Internasjonalt regelverk – EØS-rett

I motsetning til det som gjelder for trygdeytelser, er ikke rettigheter til utdanningsstøtte som sådan regulert i EØS-retten. Rettigheter til utdanningsstøtte for EØS-borgere har til nå vært direkte forankret i rettigheter for arbeidstakere. Disse forankres i EØS-avtalen artikkel 28 om fri bevegelighet av arbeidstakere, Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 492/2011 om fri bevegelighet av arbeidstakere innenfor EØS-området (tidligere forordning nr. 1612/68) som er innarbeidet i norsk rett som EØS-arbeidstakerloven, samt Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF om fri personbevegelighet (også kalt unionsborgerdirektivet).

For EØS-borgere som ikke er økonomisk aktive, følger det av direktiv 2004/38 artikkel 24 at medlemsstatene ikke er forpliktet til å gi støtte til livsopphold under utdanning før EØS-borgeren har rett til varig opphold i medlemslandet, det vil si etter fem års lovlig opphold, se utlendingsloven § 115 og § 116. EØS-borgere som fyller vilkårene for varig oppholdsrett, vil i de aller fleste tilfeller også oppfylle vilkåret om botid i Norge forut for utdanning i utlandet.

EØS-arbeidstakere i Norge og deres familiemedlemmer skal etter EØS-arbeidstakerloven artikkel 7 nr. 2 ha samme rett til sosiale fordeler som norske statsborgere. Utdanningsstøtte til utdanning i utlandet regnes som en slik sosial fordel. Utdanningsstøtte til visse av arbeidstakerens familiemedlemmer regnes også som en sosial fordel for EØS-arbeidstakeren. Dette betyr at arbeidstakerens ektefelle kan ha rett til utdanningsstøtte. Det samme gjelder etterkommere av arbeidstakeren eller ektefellen, dersom etterkommeren er under 21 år eller er forsørget av arbeidstakeren eller ektefellen. Også slektninger i oppstigende linje har rettigheter dersom de er forsørget av arbeidstakeren eller ektefellen. Disse rettighetene er avledet fra arbeidstakerens sosiale rettigheter, og er dermed avhengig av at arbeidstakeren selv fortsatt har status som arbeidstaker.

Forskjellsbehandling av EØS-arbeidstakere eller deres familiemedlemmer i vilkårene for utdanningsstøtte er i strid med EØS-retten. Direkte eller indirekte forskjellsbehandling kan likevel være tillatt, men kun etter visse strenge vilkår. Direkte diskriminerende vilkår må være begrunnet i hensynet til offentlig orden, sikkerhet eller folkehelsen, mens indirekte diskriminerende vilkår også kan begrunnes i andre tvingende allmenne hensyn. I tillegg må reglene være egnet til å bidra til oppnåelsen av formålet, og vilkårene må ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Dette gir svært begrenset adgang til forskjellsbehandling.

Vilkår om tilknytning til Norge forut for støtte til utdanning i utlandet er blitt ansett som et indirekte diskriminerende vilkår, fordi det er lettere å oppfylle slike vilkår for norske statsborgere enn for EØS-arbeidstakere og deres familiemedlemmer. Formålet om å bidra til å sikre det norske samfunnet og arbeidslivet tilgang på kompetanse anses som et legitimt formål, og de ulike faktorene det legges vekt på blir regnet som egnet til å sikre en viss tilknytning til Norge. Kombinasjonen av et sett med alternative målbare vilkår som for eksempel botid eller skolegang i Norge, og en skjønnsmessig vurdering av tilknytningen i de tilfellene der et av de målbare vilkårene ikke er oppfylt, medfører etter norske myndigheters vurdering at vilkårene ikke går lenger enn det som er nødvendig for å sikre formålet med utdanningsstøtteordningen.