5 Europeisk debatt om trygdeeksport

Som vist i kapittel 1, legges det i EU til grunn at koordineringsregler som blant annet omfatter en plikt for de enkelte medlemsstatene til å eksportere opptjente trygdeytelser, er nødvendig for å sikre fri bevegelse av arbeidstakere. Denne frie bevegelsen anses som en forutsetning for et velfungerende indre marked i Europa. Allerede under utarbeidelsen av Roma-traktatene i 1950-årene var man klar over at det var fundamentale forskjeller mellom trygdeordningene i de enkelte medlemsstatene, og at disse ulikhetene ville vedvare i mange år. Ønsket om å sikre at disse ulikhetene ikke skulle hindre den frie bevegeligheten for arbeidstakere, var bakgrunnen for vedtakelsen av den første trygdeforordningen, rådsforordning nr. 3 av 25. september 1958. Denne forordningen ble avløst av rådsforordning 1408/71 av 14. juni 1971, som i sin tur ble erstattet av den någjeldende trygdeforordningen, 883/2004, jf. kapittel 2.

Europeisk trygdekoordinering har altså vært på plass i snart 60 år. Denne koordineringen har imidlertid ikke resultert i noen større debatt, verken politisk eller i mediene, før i de seneste årene, da det i enkelte europeiske land har vært visse tilløp til diskusjon.

I kapitlet her redegjøres det kort for utviklingen i den europeiske debatten om trygdekoordinering.

På 2000-tallet ble EU utvidet østover, ved at en rekke nye land ble medlemmer (Estland, Latvia, Litauen, Kypros, Malta, Polen, Slovakia, Slovenia, Den tsjekkiske republikk, Ungarn, Romania, Bulgaria og Kroatia). Disse nye medlemslandene hadde blant annet lønnsnivåer og trygdesystemer som var annerledes enn hva man hadde i de gamle medlemslandene. Utvidelsen har medført en relativt stor tilstrømming av arbeidskraft fra de nye medlemslandene til de gamle. Det har, blant annet som en følge av disse utvidelsene, vært en økende debatt i enkelte land om hva den frie bevegeligheten innebærer og hvilke rettigheter mobile arbeidstakere skal ha fra sine nye arbeidsland. Særlig Storbritannia satte dette temaet på den europeiske dagsordenen.

I mai 2013 skrev justis- og innenriksministrene fra Storbritannia, Tyskland, Østerrike og Nederland et brev til det daværende irske formannskapet i EU. I brevet ble det gitt uttrykk for bekymring over at den frie bevegelsen av personer innenfor fellesskapet påførte de nasjonale velferdsordningene urimelige byrder. I brevet ble det også tatt til orde for endringer i regelverket, for å redusere belastningen på de nasjonale velferdsordningene. Problemstillingen som ble tatt opp i dette brevet, var imidlertid knyttet til «velferdsturisme», det vil si spørsmålet om det er slik at ikke-yrkesaktive personer benytter seg av adgangen til fri bevegelse innenfor EU for å få tilgang til velferdsordninger i oppholdslandet. Dette er noe annet enn det vi tenker på med begrepet «eksport av velferdsytelser».

Fokus i den europeiske debatten har lenge i all hovedsak vært velferdsturisme. Det har i de seneste årene kommet enkelte dommer fra EU-domstolen som setter rammer for hvilke rettigheter ikke-yrkesaktive personer har etter EU-regelverket, for eksempel C-333/13 (Dano) og C-67/14 (Alimanovic). Domstolen har slått fast at det er anledning til å nekte enkelte ytelser til ikke-yrkesaktive personer som flytter mellom landene. Det faller imidlertid utenfor rammene for denne meldingen å redegjøre nærmere for dette.

Noen land har tatt til orde for endringer i EU-regelverket hva gjelder familieytelser. Det har blant annet blitt ytret ønske om få en mulighet til å kjøpekraftsjustere eksporterte ytelser. Med kjøpekraftsjustering forstås en mekanisme for å justere beløpene på trygdeytelser som utbetales til utlandet, etter kostnadsnivået i det aktuelle landet, slik at den reelle verdien av ytelsen (kjøpekraften) blir den samme som om pengene var brukt til konsum i Norge. Det har imidlertid fremkommet sterke motforestillinger mot dette fra flere EU-land.

I juni 2013 diskuterte ministerrådet for justis- og innenrikssaker de utfordringene som de fire ministrene hadde tatt opp i sitt brev i mai samme år. Kommisjonen ble bedt om å gjennomgå implementeringen av regelverket for fri bevegelse av personer, samt tiltak for å unngå eventuelt misbruk av dette regelverket. Rapporten fra Kommisjonen til ministerrådet1 forelå i november 2013. Hovedkonklusjonen i rapporten var at mobile arbeidstakere i gjennomsnitt er netto bidragsytere til arbeidslandets trygdesystem, og betaler mer i skatter og avgifter enn de mottar i trygdeytelser.2

I en rapport publisert i desember 20133, utarbeidet på oppdrag fra Kommisjonen av et nettverk av uavhengige eksperter på fri bevegelighet og trygdesystemer, ble ulike utfordringer på nasjonalt plan identifisert, både av rettslig, administrativ og praktisk karakter. Noen av utfordringene satte søkelyset på behovet for endringer i EU-regelverket på området.

I kjølvannet av debatten som foregikk internt i ulike europeiske land, så Kommisjonen et behov for å legge til rette for uformelle fora på embetsnivå, der sentrale og aktuelle temaer på trygdeområdet kunne diskuteres. Basert på innspill fra disse uformelle diskusjonene satte den såkalte administrative kommisjon for koordinering av trygdeordninger i 2016 ned en ad-hoc gruppe som skulle vurdere enkelte spørsmål i tilknytning til familieytelser. Norge deltar i dette arbeidet. Gruppen skal blant annet se på kategorisering av familieytelser, definisjon av begrepet familiemedlem og detaljer i beregningsreglene. Den administrative kommisjon for koordinering av trygdeordninger har imidlertid ikke gjort kjøpekraftsjustering av eksporterte familieytelser til en del av ad-hoc gruppens mandat. Gruppen skal levere sin rapport innen 1. februar 2018.

Arbeidsmobilitet og de utfordringene som følger med dette for de nasjonale trygdesystemene har således vært et tema de seneste årene. For å møte denne debatten, varslet Kommisjonen at den ville legge frem en såkalt «Arbeidsmobilitetspakke», som skulle ta for seg noen av de utfordringene som ble diskutert, deriblant eksport av familieytelser. Kommissær Marianne Thyssen la i en tale i Polen i april 2015 vekt på at man kanskje trenger å utvide perspektivet og ikke bare se på gjennomføringen, men også se nærmere på noen av nøkkelbestemmelsene i dagens regelverk. Dersom disse ikke lenger er i takt med de aktuelle økonomiske og sosiale utfordringene, kan det være behov for å oppdatere dem, slik at de reflekterer dagens samfunn.

Det var forventet at Kommisjonens Arbeidsmobilitetspakke skulle legges frem ved årsskiftet 2015–2016, og at den blant annet ville inneholde forslag om endringer i eksportreglene for barnetrygd og kontantstøtte. Pakken ble imidlertid utsatt på grunn av forhandlingene om vilkår for Storbritannias forhold til EU, som omfattet en rekke av de saksområdene som ellers lå an til å bli omhandlet i Arbeidsmobilitetspakken.

Avtalen som EU og Storbritannia inngikk i februar 2016, innebar blant annet at Kommisjonen skulle fremme forslag om endringer i trygdeforordningen, slik at det ville bli mulig å kjøpekraftsjustere eksportert barnetrygd etter kostnadsnivået i barnets bostedsland. Avtalen mellom EU og Storbritannia forutsatte imidlertid at Storbritannia forble i EU. Etter brexit har kommissær Thyssen uttalt at avtalen med Storbritannia er bortfalt.

Kommisjonen la 16. desember 2016 frem forslag til endringer i trygdeforordningen. Forslagene utgjør trygdedelen av Arbeidsmobilitetspakken, og de viktigste punktene i forslaget gjaldt eksport av dagpenger, nye koordineringsregler for langtids pleietrengende og foreldrepenger. Det ble imidlertid ikke foreslått endringer i bestemmelsene for eksport av barnetrygd. I en pressemelding i forbindelse med at forslagene ble lagt frem, uttalte Kommisjonen eksplisitt at forslaget ikke endrer eksisterende regelverk for eksport av barnetrygd. Kommisjonen uttalte at de ikke så for seg noen kjøpekraftsjustering av barnetrygd, og at arbeidslandet til forsørgeren fortsatt er ansvarlig for utbetalingene. Kommisjonen viste til at mindre enn én prosent av barnetrygden i EU blir eksportert fra et medlemsland til et annet.

Kommissær Thyssen har, også etter at forslaget ble lagt frem, holdt fast ved at Kommisjonen ikke ønsker å fremme forslag om kjøpekraftsjustering. Begrunnelsen for dette er at alle som arbeider i et annet medlemsland og som betaler trygdeavgift der, har de samme rettighetene som landets egne borgere.

Dette innebærer likevel ikke at saken anses som avsluttet. Forslagene diskuteres nå i EUs organer – Rådet og Parlamentet. Senest på møtet i Rådet mellom EUs arbeids- og sosialministre i mars ble forslag til revisjon av trygdekoordinering diskutert. Da tok land som Tyskland, Irland, Danmark og Østerrike blant annet til orde for indeksering av eksport av barnetrygd. Flere land, deriblant Polen, Tsjekkia og Romania, har gitt uttrykk for at et slikt forslag vil være helt uakseptabelt, fordi det går mot prinsippet om likebehandling.

I debatten har det imidlertid kommet frem at den tyske regjeringen har sendt et brev til Kommisjonen, der de ber om at kjøpekraftsjustering settes på agendaen igjen. Dette er fulgt opp av en beslutning i det tyske Bundesrat av 10. mars 2017, som er sendt til Europaparlamentet i forbindelse med diskusjonen av Kommisjonens forslag.4

Regjeringen vil følge utviklingen i Europa tett. Det har blitt arbeidet systematisk for å påvirke EUs standpunkt i denne saken og man har aktivt benyttet tilgjengelige kanaler for å oppmuntre EUs medlemsland til å arbeide for justeringer i det gjeldende trygdekoordineringsregimet. Dette arbeidet er nå intensivert. Arbeids- og sosialministeren har i møter med kommissær Marianne Thyssen i juni 2016 og januar 2017 fremlagt de norske ønskene om regelendringer. Saken ble også drøftet i forbindelse med sosial- og arbeidsministermøtet på Malta 3. og 4. april 2017.