2 Regelverket som ligger til grunn for eksporten av trygdeytelser

2.1 Innledning

Folketrygdens bestemmelser om utbetaling av ytelser under opphold i utlandet er ikke felles for alle ytelsene, men er gitt i de forskjellige stønadskapitlene for hver enkelt ytelse. Bakgrunnen for dette er at ulike behov og ulike hensyn gjør seg gjeldende med hensyn til adgangen til å eksportere ytelser, blant annet avhengig av om det gjelder korttidsytelser eller pensjoner mv.

Folketrygdens ytelser gis i utgangspunktet bare til personer som er bosatt i Norge. I en del tilfeller kan imidlertid ytelsene utbetales selv om medlemmet oppholder seg i utlandet i korte perioder. Det enkleste tilfellet er at man for de fleste ytelsene fortsetter utbetalingene selv om mottakeren reiser på ferie til utlandet. For folketrygdens korttidsytelser åpnes det i særlige tilfeller også for å utbetale til medlemmer som oppholder seg i utlandet av andre årsaker enn ferie.

Langtidsytelser som pensjoner og uføretrygd utbetales til personer som fortsatt er medlemmer av folketrygden, selv om de oppholder seg kortvarig eller langvarig i andre land enn Norge. På nærmere vilkår kan pensjoner og uføretrygd også utbetales til personer som ikke lenger er medlemmer av folketrygden.

Trygdekoordineringsinstrumenter som EØS-avtalen, Nordisk konvensjon om trygd og bilaterale trygdeavtaler innebærer en utvidet eksportadgang, altså ut over det som følger av Norges nasjonale trygdelovgivning, for de persongruppene som kan påberope seg dem. Blant disse instrumentene er EØS-avtalen den viktigste.

For å få rett til ytelser fra folketrygden, som senere kan eksporteres, er medlemskap i folketrygden en forutsetning. Innledningsvis gis det derfor i avsnitt 2.2 en oversikt over regelverket som regulerer hvem som blir medlemmer i folketrygden.

I avsnitt 2.3 gis en nærmere omtale av det internasjonale rammeverket for trygdeeksporten. Det er viktig å være klar over at bestemmelsene i de internasjonale avtalene griper inn i det nasjonale regelverket og går foran, dersom det er motstrid mellom de to regelsettene.

I avsnitt 2.4 gis en oversikt over i hvilken utstrekning norske trygdeytelser i dag kan eksporteres til utlandet, ut fra bestemmelsene i folketrygdloven og Norges folkerettslige forpliktelser.

2.2 Medlemskapsregler

Nasjonale trygdesystemer kan grovt sett deles inn i to kategorier. Noen land har bostedsbaserte medlemskapsbestemmelser, der bosetting er det avgjørende kriteriet for medlemskap, og hvor altså hele befolkningen i utgangspunktet er trygdedekket. Andre land har arbeidsbasert medlemskap, hvor det er arbeidsforholdet som avgjør om man har trygdedekning, og hvor det bare er de yrkesaktive, eventuelt de yrkesaktive og deres forsørgede familiemedlemmer, som er trygdedekket. Tradisjonelt har de fleste land utenfor Norden en modell som er basert på at det er arbeidsforholdet som avgjør om man har trygdedekning, mens de nordiske landene har bostedsbaserte trygdeordninger.

Medlemskap i folketrygden er et grunnvilkår for rett til ytelser fra folketrygden. Begrensninger i adgangen til å bli medlem kan dermed ha en indirekte effekt på eksport. Imidlertid må medlemmene i tillegg fylle de aktuelle ytelsesspesifikke vilkårene for å få rett til ytelser. Begrensninger i adgangen til å bli medlem vil derfor ha størst effekt i tilfeller der det stilles beskjedne vilkår for retten til ytelser utover det å være medlem.

I folketrygdloven er det et eget kapittel som regulerer spørsmålet om hvem som er pliktige medlemmer i folketrygden (pliktig medlemskap vil si at personer som oppfyller lovens vilkår for medlemskap, ikke kan velge å stå uten trygdedekning), hvem som etter søknad kan bli frivillige medlemmer i folketrygden, hva slags dekning det pliktige eller frivillige medlemskapet medfører og hva som skal til for å miste retten til pliktig og frivillig medlemskap.

Alle som er bosatt i Norge, er i utgangspunktet pliktige medlemmer i folketrygden, uavhengig av statsborgerskap. Videre er det bestemmelser om at personer som ikke er bosatt i Norge, likevel er pliktige medlemmer dersom de arbeider i Norge.

For å regnes som bosatt i Norge etter folketrygdlovens bestemmelser må det for det første foreligge et lovlig oppholdsgrunnlag. For det andre må oppholdet enten faktisk ha vart i minst 12 måneder på det tidspunktet da det fremsettes krav om trygdeytelser, eller det må være «ment å vare» så lenge. Når disse vilkårene først er oppfylt, regnes man imidlertid som bosatt i Norge allerede fra innreisedatoen.

Hvor lenge oppholdet i Norge faktisk har vart, er det ofte ikke særlig vanskelig å avklare. Kriteriet om hvor lenge oppholdet er «ment å vare», det som ofte omtales som «intensjonsvilkåret», kan gi større rom for usikkerhet. Etter sin ordlyd legger bestemmelsen opp til at det er det potensielle medlemmets subjektive hensikt som skal være avgjørende. Det er imidlertid fast og langvarig forvaltningspraksis at det også må kunne vises til objektive momenter, som gjør at det er sannsynlighetsovervekt for at vedkommendes erklærte forsett faktisk vil resultere i et så langt opphold.

Personer som oppfyller vilkårene for å anses som bosatt i Norge, mister ikke denne statusen ved midlertidig fravær som ikke er ment å vare mer enn 12 måneder. Dette gjelder likevel ikke dersom vedkommende skal oppholde seg eller har oppholdt seg i utlandet i mer enn seks måneder per år i to eller flere påfølgende år eller har tatt arbeid i det andre landet.

Som nevnt, har folketrygdloven bestemmelser om pliktig medlemskap også for personer som arbeider i Norge, men som ikke er bosatt i her. Dette at man i utgangspunktet skal være trygdedekket i arbeidslandet, er et sentralt prinsipp i lovvalgsreglene i all internasjonal trygdekoordinering.

Det stilles ikke noe vilkår om varigheten av arbeidet for adgangen til slikt arbeidsbasert pliktig medlemskap, men det må dreie seg om et lovlig arbeidsforhold. Det er heller ikke et vilkår for å få bli medlem i folketrygden at stillingsprosenten overstiger et visst nivå eller at inntekten er over et visst beløp per år.

Enkelte persongrupper som ikke er omfattet av pliktig medlemskap, kan etter søknad få såkalt frivillig medlemskap i folketrygden. Personer som har vært medlemmer av folketrygden i minst tre av de siste fem kalenderårene, og som har en nær tilknytning til det norske samfunnet, kan på visse vilkår innvilges frivillig opptak i folketrygden. Dette gjelder for eksempel personer som mottar pensjon fra folketrygden og som har vært medlemmer i sammenlagt minst 30 år etter fylte 16 år. Pensjonisten må i tillegg ha vært medlem i trygden de siste ti årene umiddelbart før det søkes om frivillig medlemskap.

Barnetrygd og kontantstøtte reguleres ikke av folketrygdloven, men av særskilte lover som har egne bestemmelser om hvem som omfattes av ordningene.

Barnetrygd utbetales for barn som er bosatt i riket, dersom barnet og den barnet bor fast hos har lovlig opphold her. Et barn anses blant annet som bosatt i Norge når det skal oppholde seg her i mer enn 12 måneder. Midlertidig fravær fra Norge som ikke varer lenger enn tre måneder, innvirker ikke på statusen som bosatt.

Kontantstøtte utbetales for barn som er bosatt i riket, dersom også stønadsmottakeren er bosatt her. Et barn anses som bosatt i Norge når det har oppholdt seg eller skal oppholde seg her i mer enn 12 måneder. Midlertidig fravær fra Norge som ikke varer lenger enn tre måneder, innvirker ikke på statusen som bosatt.

Som det fremgår av avsnitt 2.3, inneholder både EØS-avtalens trygdedel1, Nordisk konvensjon om trygd og de bilaterale trygdeavtalene bestemmelser om lovvalg, det vil si bestemmelser om i hvilket land en person skal være trygdedekket. Disse bestemmelsene vil ved motstrid gå foran bestemmelsene i nasjonal lovgivning. Imidlertid er bestemmelsene i den norske trygdelovgivningen og bestemmelsene i de internasjonale avtalene i det vesentligste basert på samme grunnprinsipper, jf. for eksempel det som er sagt ovenfor om trygdedekning i arbeidslandet.

2.3 Internasjonalt regelverk

2.3.1 Innledning

Norge har påtatt seg omfattende folkerettslige forpliktelser med hensyn til trygdekoordinering, herunder eksport av trygdeytelser og likebehandling hva gjelder rett til medlemskap. Disse forpliktelsene følger av EØS-avtalen, Nordisk konvensjon om trygd og bilaterale trygdeavtaler, men også blant annet av flere ILO-konvensjoner og FN-konvensjoner. De begrensningene i handlingsrommet som følger av Norges folkerettslige forpliktelser, gjør det utfordrende å gjennomføre effektive tiltak mot trygdeeksporten.

I dette avsnittet omtales EØS-avtalens trygdedel, Nordisk konvensjon om trygd og de bilaterale trygdeavtalene Norge har inngått.

EØS-bestemmelsene forutsetter ikke harmonisering av de enkelte nasjonalstatenes trygdelovgivning, kun en koordinering av trygdesystemene deres. Bestemmelsene i EØS-avtalens trygdeforordning koordinerer således anvendelsen av landenes nasjonale lovgivning, slik at personer som har benyttet retten til fri bevegelighet innenfor EØS, ikke skal miste trygderettigheter. Det er imidlertid opp til hvert enkelt land selv å bestemme de ulike vilkårene for ytelsene.

Nordisk konvensjon om trygd gir forordningens bestemmelser om trygdekoordinering anvendelse i Norden og tilpasser trygdekoordineringen mellom de nordiske landene til fellesskapsreglene på området.

Også de bilaterale avtalene som Norge har inngått på trygdeområdet, dreier seg om trygdekoordinering. Disse avtalene har imidlertid et snevrere materielt virkeområde enn EØS-avtalens trygdedel, og regulerer i all hovedsak kun spørsmål om lovvalg og koordinering av uføretrygd og pensjoner.

Siden det dreier seg om koordinering og ikke harmonisering, er det nødvendig å kjenne til innholdet i nasjonale bestemmelser for å kunne forstå konsekvensene av den internasjonale reguleringen.

Trygdekoordinering tar sikte på å løse de problemene av trygdemessig art som kan tenkes å oppstå som følge av at en person har bodd og/eller arbeidet i mer enn ett land. Personer som flytter fra den ene avtalestaten til den andre, skal få beholde opptjente rettigheter til pensjon og uføretrygd, og de skal få adgang til medlemskap og opptjening i trygdeordninger i tilflyttingsstaten, slik at de er sikret kontinuitet i trygdedekningen. I tillegg til å sikre at personer som flytter ikke står uten trygdedekning, er det et mål å unngå at de får dobbelt trygdedekning, altså at de blir trygdedekket i både fraflyttingslandet og tilflyttingslandet. Dobbelt trygdedekning vil normalt innebære at de må betale trygdeavgift til begge land.

Internasjonale instrumenter for trygdekoordinering er per definisjon gjensidighetsavtaler. Avtalene sikrer altså ikke bare at utenlandske statsborgere får tilgang til norske ytelser, men også at norske statsborgere får tilgang til utenlandske ytelser. Som eksempel kan nevnes arbeidet med å få på plass en trygdeavtale med Republikken Korea. Det er forholdsvis få koreanske statsborgere som arbeider i Norge, mens et ikke ubetydelig antall nordmenn arbeider i Korea, i hovedsak innen shipping og verftsindustrien. Korea eksporterer ikke pensjoner til land de ikke har trygdeavtaler med. Følgelig må norske statsborgere som i kortere eller lengre perioder har arbeidet i Sør-Korea, og som i den forbindelse har innbetalt betydelige lovpålagte avgifter til det koreanske pensjonssystemet, anse sine innbetalinger som tapt, med mindre de skulle ønske å tilbringe alderdommen i Korea. En trygdeavtale mellom Norge og Republikken Korea vil gi norske statsborgere full adgang til eksport av koreanske pensjoner. I tillegg til å ha en vesentlig betydning for de aktuelle norske statsborgernes økonomiske trygghet, vil dette kunne redusere utbetalingene fra ordningen med supplerende stønad og utbetalingene over de kommunale sosialhjelpsbudsjettene.

2.3.2 EØS-avtalen

2.3.2.1 Innledning

Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) trådte i kraft 1. januar 1994 og omfatter i dag Belgia, Bulgaria, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Hellas, Irland, Island, Italia, Kroatia, Kypros, Latvia, Litauen, Liechtenstein, Luxembourg, Malta, Nederland, Norge, Polen, Portugal, Romania, Slovakia, Slovenia, Spania, Sverige, Den tsjekkiske republikk, Tyskland, Østerrike og Ungarn.

Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland er også medlem av EU og EØS. Som følge av folkeavstemningen 23. juni 2016 har de imidlertid aktivert artikkel 50 i Lisboa-traktaten 29. mars 2017. Forhandlingene forventes å vare i to år, men denne tidsfristen kan forlenges. Det forventes at dette også vil medføre at Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland vil tre ut av EØS-avtalen. Det vil være nødvendig med en separat utmelding av EØS, jf. EØS-avtalen artikkel 127.

Sveits er ikke omfattet av EØS-avtalen, men gjennom EFTA-konvensjonen er EØS-avtalens trygdebestemmelser gjort gjeldende også mellom EFTA-landene.

Formålet med EØS-avtalen er å fremme en vedvarende og balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og overholdelse av de samme regler, med sikte på et ensartet europeisk økonomisk samarbeidsområde. For å nå disse målene, skal samarbeidet i samsvar med bestemmelsene i avtalen blant annet omfatte fri bevegelighet for personer. EØS-avtalens trygdedel er et viktig redskap for å oppnå dette. EØS-avtalen er basert på gjensidighet, og på trygdeområdet sikrer den ikke bare at utenlandske statsborgere får tilgang til norske ytelser, men i like stor grad at norske statsborgere får tilgang til utenlandske ytelser.

Hoveddelen i EØS-avtalen er gjennomført i norsk lovgivning ved lov 27. november 1992 nr. 109 (EØS-loven). I vedleggene til EØS-avtalen er rettsaktene oppført, det vil si den såkalte sekundærlovgivningen (forordninger og direktiver), som inneholder nærmere bestemmelser om gjennomføring av hoveddelen. På trygdeområdet er det forordninger som gjennomfører bestemmelsene i hoveddelen, og i vedlegg VI (trygd) til EØS-avtalen er forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering av trygdeordninger (heretter kalt forordningen) og forordning (EF) nr. 987/2009 (heretter kalt gjennomføringsforordningen) oppført. Rettsakter som tilsvarer en forordning, skal «som sådan» gjøres til del av avtalepartenes interne rettsorden, jf. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a. Trygdeforordningene er gjort til del av norsk rett ved forskrift 22. juni 2012 nr. 585 om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen. Forordning nr. 883/2004 erstatter tidligere rådsforordning (EØF) nr. 1408/71 om anvendelse av trygdeordninger på arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og deres familiemedlemmer som flytter innenfor Fellesskapet. Gjennomføringsforordning nr. 987/2009 erstatter tidligere gjennomføringsforordning nr. 574/72. De nye forordningene bygger imidlertid på de samme prinsippene som de tidligere forordningene, som også er omtalt i NOU 2011: 7.

2.3.2.2 Nærmere om forordningenes anvendelse

EØS-avtalen fastsetter at fri bevegelighet for arbeidstakere skal gjennomføres mellom EU-landene og EØS/EFTA-landene. Dette innebærer at all forskjellsbehandling av arbeidstakere fra EU-landene og EØS/EFTA-landene på grunnlag av statsborgerskap skal avskaffes hva gjelder sysselsetting, lønn og andre arbeidsvilkår.

For å gjennomføre den frie bevegeligheten for arbeidstakere skal vandrende arbeidstakere og deres pårørende særlig sikres at alle tidsrom som de enkelte nasjonale lovgivninger tillegger betydning for å oppnå og beholde retten til ytelser og for beregningen av dem, blir lagt sammen (sammenleggingsprinsippet), og at ytelser som tilkommer personer bosatt på andre medlemsstaters territorier, blir utbetalt (eksportabilitetsprinsippet).

Siktemålet med reglene på trygdeområdet er således å sikre at personer som ønsker å benytte seg av muligheten til fri bevegelighet for å arbeide, ikke skal hindres i å flytte fra et land til et annet eller i å utøve yrkesaktivitet i et annet land enn i det landet der de er bosatt, ved at de taper trygderettigheter eller utsettes for forskjellsbehandling. Reglene skal sikre trygderettigheter opparbeidet i forskjellige land og sørge for at de ikke går tapt ved flytting.

Forordningen får ikke anvendelse på sosialhjelp.

Koordineringsprinsipper

Myndigheten til å gi bestemmelser på trygdeområdet er ikke overført til EU, og EØS-regelverket åpner ikke for noen harmonisering av de enkelte medlemsstaters lovgivninger, kun en koordinering. Det betyr at det er fastsatt felles regler og prinsipper som skal overholdes av de nasjonale myndigheter, trygdeinstitusjoner og domstoler når de anvender den nasjonale lovgivningen i grensekryssende tilfeller. Den frie bevegeligheten for arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og deres familiemedlemmer ville ha mistet mye av sin betydning, dersom personene som benyttet seg av denne friheten, for eksempel risikerte å miste allerede opparbeidede trygderettigheter i sine opprinnelige hjemland. Forordningene er utformet for å avhjelpe de sidene av nasjonal lovgivning som kan ha negativ virkning for arbeidstakere som krysser landegrensene.

Trygdekoordineringen i forordningen bygger på fem grunnprinsipper, og det mest grunnleggende og viktigste prinsippet, ikke bare i forordningen, men også i EØS-avtalen, er prinsippet om likebehandling av nasjonaliteter. Det er med andre ord forbud mot diskriminering basert på statsborgerskap. For det andre gjelder prinsippet om at en person skal være dekket av ett, og bare ett, lands trygdelovgivning. Formålet er å unngå at personer er udekket eller dobbeltdekket. Det tredje prinsippet gjelder sammenlegging av tid. Utenlandske perioder skal legges sammen med innenlandske perioder i nærmere angitte situasjoner, for å oppnå eller beholde rett til en ytelse, såfremt ikke forordningen selv bestemmer noe annet. For eksempel vil nasjonale krav til en viss minste kvalifiseringsperiode for rett til pensjon kunne bli oppfylt gjennom slik sammenlegging. Det fjerde prinsippet gjelder eksportabilitet. Dette prinsippet innebærer at kontantytelser som ellers kan utbetales i henhold til lovgivningen i et EØS-land eller forordningen, ikke skal være gjenstand for reduksjon, tillegg, suspensjon, tilbaketrekking eller konfiskering fordi den begunstigede eller hans/hennes familiemedlemmer bor i et annet EØS-land. Et femte prinsipp er proporsjonalitetsprinsippet, eller delpensjonsprinsippet, som innebærer at pensjoner utmåles i forhold til hvor lang opptjening vedkommende har i det enkelte land.

Personkrets

Forordningen får anvendelse på alle statsborgere i EØS-land, statsløse og flyktninger som er bosatt i et EØS-land, og som er eller har vært omfattet av trygdelovgivningen i et eller flere EØS-land, så vel som deres familiemedlemmer og etterlatte, uavhengig av de to sistnevnte gruppenes statsborgerskap. I tillegg omfattes også etterlatte av personer som har vært omfattet av trygdelovgivningen i et eller flere EØS-land, uavhengig av avdødes statsborgerskap, dersom de etterlatte selv er EØS-borgere, eller statsløse eller flyktninger som er bosatt i et av EØS-landene.

Forordningen har en utvidet personkrets i forhold til den tidligere forordning nr. 1408/71, idet den også inkluderer EU-borgere som ikke har vært arbeidstakere eller selvstendig næringsdrivende, men som er bosatt i en medlemsstat (såkalte ikke-yrkesaktive), samt deres familiemedlemmer og etterlatte. Videre utvider forordning nr. 1231/2010 personkretsen til å omfatte statsborgere fra land utenfor EU som er bosatt i EU-land (såkalte tredjelandsborgere). Denne forordningen er ikke tatt inn i EØS-avtalen. Imidlertid er tredjelandsborgere omfattet av Nordisk konvensjon om trygd, se punkt 2.3.3, og konvensjonen gir grunnlag for å anvende forordningens bestemmelser på denne gruppen i internordiske saker. For Danmark er det riktignok gjort visse unntak fra dette.

Saklig anvendelsesområde

Forordningen får anvendelse på all nasjonal lovgivning vedrørende ytelser i tilknytning til trygdeområdene sykdom, fødsel/foreldreskap, uførhet, alder, etterlatte, yrkesskade og yrkessykdommer, dødsfall/begravelse, arbeidsløshet, førtidspensjonering og familie. Uttrykket «lovgivning» er vidt og dekker alle bestemmelser gitt ved lov, forskrift og administrative tiltak av EØS-landene og må forstås som alle nasjonale tiltak som er anvendelige på den aktuelle ytelsen. Forordningen gjelder på generelle og spesielle trygdeordninger, enten de er avgiftspliktige eller ikke, og på ordninger relatert til forpliktelser for arbeidsgivere eller eiere av skip, hvis ikke noe annet er bestemt i vedlegg XI til forordningen.

2.3.2.3 Betydningen av at lovgivningen omfattes av forordningene i EØS-avtalen

Lovvalgsreglene

Lovvalgsbestemmelsene fastsetter hvilken lovgivning en person skal være underlagt i grensekryssende tilfeller. En person skal bare være omfattet av ett lands lovgivning. Dette skal hindre at en person blir medlem av to lands trygdeordninger samtidig, med tilhørende plikt til å betale trygdeavgifter til begge land, eller at vedkommende ikke blir medlem i noen trygdeordning og dermed står uten sikkerhetsnett ved sykdom, uførhet, arbeidsløshet eller lignende.

Hovedregelen i forordningen er at personer som utfører arbeid eller utøver næringsvirksomhet i ett land, skal være underlagt lovgivningen i dette landet, det såkalte lex loci laboris-prinsippet. For ikke-yrkesaktive er hovedregelen at de blir omfattet av bostedslandets lovgivning.

Sammenlegging av opptjeningstid i de enkelte EØS-landene

I alle land er retten til visse ytelser betinget av at den aktuelle personen har fullført en viss opptjeningsperiode. Det kan også være at slike perioder er bestemmende for beregningen av ytelser. For eksempel kan det være krav om forutgående medlemskap eller trygdetid i en nærmere angitt periode i vedkommende land, før man oppnår rett til pensjon. Arbeidstakere som gjennom yrkeslivet har arbeidet i flere land, kan risikere ikke å oppfylle kravet til opptjeningsperiode i noe land. Det kan også være at arbeidsperiodene ikke blir fullt ut tatt hensyn til ved beregning av ytelsene.

For å oppveie for slike hindringer, har forordningen regler om at utenlandske perioder skal legges sammen med innenlandske perioder i nærmere angitte situasjoner. Dette betyr at dersom lovgivningen i et EØS-land vektlegger trygdeperioder, arbeidsperioder, perioder med selvstendig næringsvirksomhet eller bostedsperioder for å oppnå eller beholde rett til en ytelse, skal forvaltningen i det aktuelle landet, så langt det er nødvendig, ta i betraktning nevnte perioder tilbakelagt i ethvert annet EØS-land, som om disse var tilbakelagt under dets egen lovgivning. Dette gjelder også der de nevnte periodene tillegges vekt for å bestemme lengden av en ytelsesperiode, for å avgjøre om en viss dekning er omfattet av lovgivningen eller for å få adgang til eller fritak fra pliktig trygdedekning, frivillig trygdedekning eller frivillig fortsatt trygdedekning.

Et land er imidlertid ikke forpliktet til å gi en person ytelser basert på medlemstid som samlet er kortere enn ett år, med mindre personen har en slik rett i medhold av det aktuelle landets egen lovgivning.

Pro rata beregning av pensjon

Det er som nevnt adgang til å legge sammen trygdeperioder for å oppnå rett til pensjon. Pensjonen utmåles imidlertid utelukkende på bakgrunn av trygdetiden i Norge. Dersom sammenlegging er nødvendig for å oppnå rett til pensjon i Norge, gis en pensjonsutbetaling som skal reflektere opptjeningsperioden her, sett i forhold til all pensjonsopptjening i alle EØS-land, det vil si en delpensjon. Dette omtales som proporsjonalitetsprinsippet eller delpensjonsprinsippet og innebærer at pensjonen utmåles i forhold til hvor lang opptjening vedkommende har i det enkelte land.

For eksempel vil en person som har 2 år med opptjening i Norge og 16 år med opptjening i Finland, ha krav på 2/18 pensjon fra Norge og en motsvarende forholdsmessig delpensjon fra Finland.

Eksport av ytelser

I flere land er det slik at lovgivningen setter bosted i landet som vilkår for å få utbetalt opptjente ytelser, som for eksempel pensjon. Dersom en person som har opptjent rett til pensjon i et EØS-land, ikke skulle få pensjonen utbetalt bare fordi vedkommende har flyttet tilbake til sitt opprinnelige hjemland, ville det være til stor ulempe for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende som har benyttet seg av friheten til å ta arbeid i et annet EØS-land. Det ville også ha hindret pensjonister i å bosette seg i et annet EØS-land, en rett som ellers er garantert i henhold til oppholdsdirektivet2 i EØS-avtalen, under forutsetning av at pensjonisten har tilstrekkelige økonomiske midler. Et slikt bostedskrav ville utgjøre en klar hindring for den frie bevegeligheten. For eksempel vil en norsk statsborger, som flyttet ut som ung og som har arbeidet hele sitt yrkesaktive liv i et land som ikke eksporterer pensjoner, men som returnerer til Norge etter yrkesaktiv alder, resten av livet være avhengig av skattefinansiert supplerende stønad og eventuelt økonomisk sosialhjelp, med mindre vedkommende har betydelige oppsparte midler. EØS-avtalen vil i et slikt tilfelle sikre adgangen til eksport av pensjonen til Norge, fra det eller de land der vedkommende har vært yrkesaktiv og opparbeidet pensjonsrettigheter.

Forordningen fastslår at kontantytelser som ellers kan utbetales i henhold til lovgivningen i et EØS-land eller forordningen, ikke skal være gjenstand for reduksjon, tillegg, suspensjon, tilbaketrekking eller konfiskering fordi den begunstigede eller hans/hennes familiemedlemmer bor i et annet EØS-land enn det landet der utbetalingsinstitusjonen befinner seg. Dette gjelder så fremt ikke forordningen selv bestemmer noe annet.

2.3.3 Bilaterale trygdeavtaler

2.3.3.1 Innledning

I henhold til § 26 i Grunnloven har Kongen rett til å inngå avtaler med andre land. For trygdeavtalenes vedkommende er dette i tillegg fastslått og presisert i folketrygdloven § 1-3.

De aller fleste land med velutviklede trygdesystemer har i dag sikret seg et omfattende nett av slike trygdekoordineringsavtaler med relevante land. De enkelte nasjonalstatene har en interesse av å få på plass systemer for trygdekoordinering med land som de i en viss utstrekning utveksler arbeidskraft med, blant annet fordi de på den måten slipper å sitte igjen med det økonomiske ansvaret for en person som kanskje i hele sitt yrkesaktive liv har arbeidet i et land som ikke eksporterer pensjoner.

2.3.3.2 De bilaterale trygdeavtalenes innhold

Norges bilaterale trygdeavtaler har alle et mer begrenset saklig virkeområde enn koordineringsreglene innenfor EØS-området og i den nordiske konvensjonen. Hovedtemaet i de bilaterale trygdeavtalene er koordinering av uføretrygd og pensjoner.

Alle Norges nyere avtaler er imidlertid bygget opp etter samme mal. De baserer seg på de koordineringsprinsippene som er grunnleggende for det meste av internasjonal trygdekoordinering: likebehandling, sammenlegging, proratisering og eksportabilitet. Videre inneholder trygdeavtalene alltid en detaljert regulering av lovvalget, det vil si av spørsmålet om i hvilket land en person skal være trygdedekket.

Detaljene i avtalene vil imidlertid variere fra avtale til avtale, avhengig av hvordan trygdesystemet i det andre avtalelandet er bygd opp, og av hvilke ytelser og vilkår det andre avtalelandet kan og vil tilby.

2.3.3.3 Hvilke land Norge har bilaterale trygdeavtaler med

Norges tidligste bilaterale trygdeavtaler ble inngått allerede på 1950-tallet.

Norge har i dag bilaterale trygdeavtaler med følgende land: Australia, Bosnia-Hercegovina, Canada, Chile, Israel, Montenegro, Serbia, Sveits, Tyrkia, USA og India, foruten en egen bilateral overenskomst med den kanadiske provinsen Québec. I tillegg har Norge også bilaterale trygdeavtaler med enkelte EØS-land. Dette gjelder Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland, Frankrike, Hellas, Italia, Kroatia, Nederland, Luxembourg, Portugal, Slovenia og Østerrike. Disse avtalene har imidlertid i dag liten selvstendig betydning, siden EØS-avtalens trygdedel i det alt vesentligste regulerer de samme forholdene. Avtalene kan likevel ha betydning i visse situasjoner og for visse kategorier personer. Når Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland forlater EU, vil imidlertid avtalen mellom Norge og Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland igjen få selvstendig betydning for trygdekoordineringen mellom de to landene.

I tillegg til disse bilaterale trygdeavtalene har Norge inngått mer begrensede sykehjelpsavtaler med Australia og Ungarn.

Avtalen med Canada er revidert, og revidert avtale trådte i kraft 1. januar 2014. Siden det i Canada er to separate pensjonssystemer, ett for provinsen Québec og ett for resten av landet, pågår det et arbeid for å revidere også overenskomsten med Québec.

Det pågår i tillegg arbeid med etablering av bilaterale trygdeavtaler med Republikken Korea (Sør-Korea) og Marokko, og det arbeides dessuten med en revisjon av avtalen med Tyrkia.

2.3.4 Nordisk konvensjon om trygd

2.3.4.1 Innledning

De nordiske landene har i lang tid hatt konvensjoner som regulerer trygdekoordineringen mellom landene. Den første nordiske konvensjonen om sosial trygghet kom på plass allerede i 1955.

Gjeldende konvensjon tar hensyn til at hovedkilden til regulering av trygdeforholdene mellom de nordiske landene er forordning 883/2004 og tilpasser trygdekoordineringen mellom de nordiske landene til fellesskapsreglene på området. Gjeldende Nordisk konvensjon om trygd trådte i kraft 1. mai 2014.

Begrepet «de nordiske landene» omfatter i denne sammenheng Norge, Danmark, Finland, Island og Sverige. Videre omfattes de selvstyrte områdene Færøyene og Grønland, som har egen kompetanse innenfor de områdene som omfattes av Nordisk konvensjon om trygd, samt det selvstyrte området Åland.

2.3.4.2 Betydningen av at lovgivningen omfattes av Nordisk konvensjon om trygd

En nordisk konvensjon er nødvendig først og fremst for at bestemmelsene i forordningene skal kunne anvendes for Grønland og Færøyene, som ikke er omfattet av EU eller EØS. I likhet med tidligere nordiske konvensjoner, sikrer den nye konvensjonen at koordineringen av trygderettighetene for personer som flytter mellom disse områdene og de andre nordiske landene eller tar arbeid over grensene, skjer etter forordningens bestemmelser og dermed etter de samme reglene som i internordiske saker for øvrig.

Konvensjonen får også anvendelse på personer som ikke omfattes av personkretsen i trygdeforordningene, men som har vært medlemmer i trygden i et nordisk land, samt familiemedlemmer eller etterlatte som avleder rettigheter fra personer i førstnevnte gruppe.

Videre medfører konvensjonen at bestemmelsene i forordningene skal anvendes på alle som omfattes av konvensjonen og som er bosatt i et nordisk land. Konvensjonen er dermed av stor betydning for Norge, Island og Danmark hva gjelder tredjelandsborgere, fordi det bare er konvensjonen som gir grunnlag for å anvende bestemmelsene i forordningen på denne gruppen i internordiske saker. For Danmark er det gjort visse unntak fra dette.

Den viktigste virkningen av den nordiske konvensjonen om trygd er således at den gir bestemmelsene i de ovenfor omtalte EU-forordningene anvendelse på flere geografiske områder og persongrupper enn de som er omfattet av EØS-avtalen. Konvensjonen styrker også det nordiske samarbeidet, blant annet med oppfølging av personer som skal rehabiliteres.

2.4 Rett til ytelser i utlandet

2.4.1 Korttidsytelser

2.4.1.1 Dagpenger

Dagpenger kan gis til medlemmer i folketrygden som oppholder seg i Norge.

Det kan imidlertid etter folketrygdloven i visse situasjoner gjøres unntak fra kravet til opphold i Norge. Blant annet gis dagpenger under opphold på Svalbard og ved jobbintervju i utlandet. Det er viktig å være oppmerksom på at disse unntakene ikke gjelder personer som flytter fra Norge. De kommer kun til anvendelse ved kortvarige opphold utenfor Norge.

I EØS-tilfellene gjelder særskilte regler. For arbeidsløse er det fastsatt egne regler om vilkårene for sammenlegging av tidligere trygdeperioder eller arbeidsperioder for å oppnå rett til ytelser.

Den generelle bestemmelsen om opphevelse av bostedsvilkår (eksport) i forordningen får kun anvendelse i følgende tilfeller:

Først og fremst får den anvendelse for helt arbeidsløse som oppfyller vilkårene for å få arbeidsløshetsytelser etter lovgivningen i siste arbeidsland, og som reiser til et annet EØS-land for å søke arbeid der. Arbeidsløse som mottar norske dagpenger, kan altså få beholde disse ved arbeidssøking i andre EØS-land. Som hovedregel må den arbeidsløse ha stått tilmeldt arbeidsformidlingen i det siste arbeidslandet i fire uker før avreise, og vedkommende kan oppholde seg i et annet EØS-land for å søke arbeid i en periode på tre måneder. Eksportperioden kan etter trygdeforordningen eventuelt utvides til seks måneder. Norge har imidlertid, i likhet med en rekke andre land3, valgt ikke å gi adgang til en slik forlenget eksportperiode.

De andre tilfellene hvor bostedsvilkår ikke gjelder, er der den arbeidsløse under den siste arbeidsperioden har arbeidet i ett EØS-land og har bodd i et annet.4 Delvise eller periodevise arbeidsløse5 skal melde seg for arbeidsformidlingen i det siste arbeidslandet, det vil si for et NAV-kontor, dersom Norge er det siste arbeidslandet. Selv om de bor i et annet EØS-land, skal de få oppfølging og ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten, som er den institusjonen som er ansvarlig for å utbetale ytelser ved arbeidsløshet i Norge.

Helt arbeidsløse som under sitt siste arbeidsforhold har hatt bosted i et annet EØS-land enn arbeidslandet, og som ikke regnes som grensearbeidere6, kan velge å vende tilbake til bostedslandet eller å bli i siste arbeidsland og melde seg for arbeidsformidlingen der. I sistnevnte tilfelle får de ytelser fra siste arbeidsland, selv om de har bosted i et annet land, men vilkåret er at de følger opp de tiltak og vilkår for ytelsen som gjelder i det siste arbeidslandet. For Norges del innebærer dette at bare de som velger å bli værende i Norge, kan få rett til norske dagpenger7. Andre helt arbeidsløse uekte grensearbeidere8 som vender tilbake til eller fortsetter å ha bosted i et annet EØS-land, skal ha ytelser fra bostedslandet9. I så fall er det ingen eksport av ytelser.

De bilaterale trygdeavtalene påvirker ikke retten til eksport av dagpenger.

2.4.1.2 Sykepenger, pleiepenger, arbeidsavklaringspenger, foreldrepenger, engangsstønad og stønader til enslig mor eller far

Sykepenger, pleiepenger, arbeidsavklaringspenger, foreldrepenger, engangsstønad ved fødsel og adopsjon og stønader til enslig mor eller far kan gis til medlemmer av folketrygden som oppholder seg i Norge.

Det kan imidlertid etter folketrygdloven i visse situasjoner gjøres unntak fra kravet til opphold i Norge. Blant annet kan et medlem etter søknad få sykepenger og pleiepenger i en begrenset periode under opphold i utlandet, dersom vedkommende godtgjør at utenlandsoppholdet ikke vil forverre helsetilstanden, forlenge arbeidsuførheten eller hindre Arbeids- og velferdsetatens kontroll og oppfølging.

Foreldrepenger og engangsstønad ved fødsel og adopsjon kan utbetales også under midlertidig opphold i utlandet, det vil si i inntil 12 måneder. Det er ikke gitt noen bestemmelser som hindrer utbetaling av disse ytelsene til utlandet så lenge man fortsatt er medlem av folketrygden.

Stønader til enslig mor eller far kan gis under utenlandsopphold i inntil seks uker i løpet av en tolvmånedersperiode, eller lengre, dersom oppholdet skyldes stønadsmottakers eget arbeid.

Et medlem som får medisinsk behandling eller deltar på et arbeidsrettet tiltak i utlandet i henhold til aktivitetsplanen kan få arbeidsavklaringspenger. Medlemmet kan også beholde ytelsen i en begrenset periode under utenlandsopphold dersom oppholdet er forenlig med fastsatt aktivitet, og ikke til hinder for Arbeids- og velferdsetatens oppfølgning.

I EØS-tilfellene gjelder særskilte regler, bortsett fra når det gjelder stønader til enslig mor eller far, som antas ikke å være omfattet av trygdeforordningen siden tilsvarende ytelser gis som sosialhjelp i andre EØS-land. Ytelsene gis fra det landet der vedkommende arbeider, i overensstemmelse med lovgivningen som den aktuelle institusjonen anvender. Reglene om sammenlegging av perioder for å åpne rett til ytelser kommer til anvendelse dersom dette er nødvendig. Det landet som er ansvarlig for å utbetale ytelsen, utbetaler denne beregnet etter de nasjonale reglene i dette landet. Ytelsene kan ikke avslås eller stanses med den begrunnelse at personen bor i et annet EØS-land enn det der utbetalingsinstitusjonen befinner seg. Det landet som er ansvarlig for å utbetale ytelsen, har rett til å kalle inn mottakeren i forbindelse med oppfølging.

De bilaterale trygdeavtalene påvirker ikke retten til eksport av sykepenger, pleiepenger, arbeidsavklaringspenger, foreldrepenger, stønader til enslig mor eller far og engangsstønad ved fødsel og adopsjon.

2.4.1.3 Barnetrygd og kontantstøtte

Barnetrygd utbetales etter barnetrygdloven for barn som er bosatt i riket, dersom barnet og den barnet bor fast hos har lovlig opphold i Norge.

Midlertidige fravær fra Norge, som ikke varer mer enn tre måneder sammenhengende, innvirker ikke på statusen som bosatt. Kortere fraværsperioder, som til sammen utgjør mer enn seks måneder per år i to eller flere påfølgende år, medfører imidlertid at barnet mister statusen som bosatt. Dette gjelder ikke hvis både barnet og begge foreldrene, eller eventuelt den forelderen barnet bor fast hos, er medlem i folketrygden under utenlandsoppholdet.

Kontantstøtte utbetales etter kontantstøtteloven for barn som er bosatt i riket dersom også stønadsmottakeren er bosatt i riket. Barnet anses som bosatt i riket når det har oppholdt seg eller skal oppholde seg her i mer enn tolv måneder.

Midlertidige fravær fra Norge, som ikke varer mer enn tre måneder sammenhengende, innvirker ikke på statusen som bosatt. Det er ikke gitt muligheter for dispensasjon fra bostedsvilkåret for midlertidige utenlandsopphold utover tre måneder.

I EØS-tilfellene gjelder særskilte regler. En person har rett til familieytelser i samsvar med lovgivningen i det landet som er ansvarlig for å utbetale ytelsen, også for familiemedlemmer som er bosatt i et annet EØS-land, som om disse familiemedlemmene var bosatt i det landet som er ansvarlig for å gi ytelsen.

I forordningen er det fastsatt prioriteringsregler for tilfeller der det på forskjellig grunnlag skal gis ytelser for samme periode og for samme familiemedlem som følge av lovgivningen i mer enn ett EØS-land. Der det foreligger rett til ytelser fra to land, skal barna ha det høyeste beløpet, men heller ikke motta noe utover dette.

Hvis foreldrene arbeider i to forskjellige land, utbetales ytelsene fra det landet hvor barnet er bosatt, eventuelt med et tillegg fra det andre landet dersom ytelsen der er høyere. Hvis far arbeider i Norge, mor arbeider i Frankrike, og mor og barn er bosatt i Frankrike, utbetales familieytelser fra Frankrike. Er ytelsen i Norge høyere, utbetaler Norge differansen.

De bilaterale trygdeavtalene påvirker ikke retten til eksport av barnetrygd og kontantstøtte.

2.4.2 Uføretrygd og pensjoner

Siden folketrygden ble opprettet, har det vært lagt vekt på kravet om å være trygdedekket (medlem i trygden) for å få rett til langtidsytelser. Det ble lagt til grunn at folketrygden i utgangspunktet ikke skulle utbetale ytelser til personer som ikke lenger er medlemmer.

Man mente imidlertid at det burde gjøres unntak for personer som har opptjent vesentlige oppsatte rettigheter10, og som fyller vilkåret om forutgående medlemskap. Bakgrunnen for dette, er at opptjeningen i en viss forstand kan sees som en form for lovpålagt sparing til alderdom / langvarig uførhet, og medlemmene har berettigede forventninger om å få utbetalt de ytelsene som de har opptjent / betalt inn for, uavhengig av om de fortsatt er bosatt i Norge. Det samme gjelder rimeligvis for personer som ønsker å ta med seg allerede tilståtte pensjoner til et annet land.

Det som er sagt ovenfor om pensjoner, gjelder tilsvarende for uføretrygd, som også er en varig ytelse som erstattes med alderspensjon fra fylte 67 år.

Etter reglene i folketrygdloven kan personer som ikke lenger er medlemmer i folketrygden få med seg hele pensjonen/uføretrygden bare dersom de har minst 20 års botid i Norge. Dette gjelder uansett hvilket land man flytter til. Den som ikke er medlem og som har mindre enn 20 års botid, har rett til en ytelse fastsatt etter særskilte regler.

For enkelte grupper er det begrensninger i retten til å få utbetalt ytelsen i utlandet. Dette gjelder blant annet for personer som har fått uføretrygd etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger og for personer som har blitt uføre før fylte 26 år på grunn av en alvorlig og varig sykdom, skade eller lyte som er klart dokumentert («unge uføre»). Flyktninger og «unge uføre» kan imidlertid få eksportert de ytelsene som de har opptjent rett til etter det ordinære regelverket.

Innenfor EØS og til landene Norge har bilaterale trygdeavtaler med, eksporteres uføretrygd og pensjoner gjensidig mellom landene, uavhengig av eksportreglene i nasjonal lovgivning. Avtalene innebærer således at man ser bort fra folketrygdlovens krav til 20 års botid i Norge for å få rett til hele pensjonen/uføretrygden. Begrensningene nevnt ovenfor for blant annet flyktninger og «unge uføre» gjelder imidlertid også innenfor avtaleområdene.