4 Regelverk og retningslinjer for kontrollen med eksport av strategiske varer
Kontrollen er hjemlet i lov om kontroll med strategiske varer, tjenester og teknologi fra 1987. Utenriksdepartementets forskrift av 19. juni 2013 utgjør det operative regelverket for departementets lisensierings- og kontrolloppgaver.
Begrepet «strategiske varer» defineres i eksportkontrolloven som varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militær bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger. I tillegg omfatter kontrollen med strategiske varer og teknologi også tjenester for militære formål. Videre er formidling mellom to tredjeland av strategiske varer gjenstand for eksportkontroll.
Kontrollistene er en del av eksportkontrollforskriften, og angir varene og teknologien som er lisenspliktige. Listene retter seg mot henholdsvis forsvarsrelaterte varer (liste I) og flerbruksvarer (liste II). I praksis er listene forhandlet innenfor de multilaterale regimene som Norge er medlem i. EU har satt sammen listene fra de ulike regimene på en brukervennlig måte, og det er disse listene som benyttes i Norges regelverk.
I tillegg til varene som er beskrevet på listene, kan det utløses lisensplikt for enhver vare, uavhengig av listene, under nærmere gitte vilkår. Slike generalklausuler er kjent som «fang alt» eller «catch all». Innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene er vedtatt beste-praktisdokumenter og retningslinjer rettet mot nasjonal utøvelse av kontrollen.
Gjennomføring av sanksjoner og restriktive tiltak er hjemlet i særskilte regelverk og står nærmere omtalt i kapittel 6.
Det er redegjort nærmere om de aktuelle lover og forskrifter nedenfor.
Lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. (eksportkontrolloven)
Eksportkontrollen er hjemlet i Lov av 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. I Kgl. res. av 18. desember 1987 er Utenriksdepartementet gitt fullmakt til å utøve den fullmakt som i henhold til eksportkontrolloven er tillagt Kongen. Utenriksdepartementet er med dette ansvarlig for kontrollen med eksport fra Norge av våpen, ammunisjon og annet militært materiell1, flerbruksvarer2, samt relevant teknologi og tjenester.
Etter eksportkontrolloven må alle varer og tjenester og all teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militære formål, eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer og teknologi som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger, jf. straffeloven § 147 a første ledd, ikke utføres uten tillatelse fra Utenriksdepartementet.
Loven setter forbud mot at det drives handel med, formidles eller på annen måte bistås ved salg av våpen og militært materiell fra et fremmed land til et annet uten særskilt tillatelse. Tilsvarende gjelder for strategiske varer og teknologi som er nærmere angitt i forskrift.
I tillegg inneholder loven bestemmelser om informasjonsplikt og taushetsplikt, samt omfattende straffebestemmelser. I St.meld. nr. 29 (2007–2008), St.meld. nr. 42 (2008–2009) og Meld. St. 21 (2009–2010) ble det gitt grundig informasjon om loven.
Lov om gjennomføring av sanksjoner og våpenembargo
For at FN-sanksjoner eller EU-tiltak skal være bindende for private rettssubjekter i Norge må de gjennomføres i norsk rett. Sanksjoner som er vedtatt av FNs Sikkerhetsråd gjennomføres i norsk rett som hovedregel ved forskrifter vedtatt med hjemmel i lov 7. juni 1968 nr. 4 (sanksjonsloven). EUs tiltaksregimer eller andre internasjonale ikke-militære tiltak som Norge har sluttet opp om kan gjennomføres ved forskrift gitt med hjemmel i lov 27. april 2001 nr. 14 (tiltaksloven). Våpenembargoer gjennomføres dels med hjemmel i den alminnelige eksportkontrollovgivningen.
En del av EUs tiltak inneholder bestemmelser som utdyper eller supplerer bindende vedtak gjort av FNs sikkerhetsråd. Der Norge slutter opp om slike tiltak, er det gitt forskrifter med hjemmel i både sanksjonsloven og tiltaksloven.
De mest sentrale forskriftene omtales i meldingens kapittel 6.
Forskrift til gjennomføring av eksportkontrollen
Forskrift om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester av 19. juni 2013 gir grundige regler for Utenriksdepartementets utøvelse av de lovpålagte lisensierings- og kontrolloppgavene. Forskriften erstatter en tidligere forskrift av 18. januar 1989.
Det ble redegjort grundig om arbeidet med den nye forskriften i Meld. St. 49 (2012–2013) og Meld. St. 8 (2012–2013).
Liste I (forsvarsrelaterte varer) og liste II (flerbruksvarer) beskriver produkter og teknologi som krever tillatelse før eksport. Kontrollen med teknologi omfatter også immateriell teknologioverføring. Listene oppdateres løpende i tråd med endringer vedtatt i de enkelte eksportkontrollregimene, og som regel parallelt med at EU oppdaterer sine lister.
I august 2014 ble forskriften styrket ved å innføre lisensplikt for materiell som har vært særlig konstruert eller modifisert for militært formål, uavhengig av materiellets tilstand.
For å sikre gjennomføring av det EØS-relevante ICT-direktivet3 angir forskriften nærmere regler om overføringslisenser for eksport av forsvarsrelaterte varer til mottakere innenfor EU/EØS og om sertifisering av foretak. Direktivet ble grundig omtalt i Meld. St. 8 (2012–2013).
Forskriften angir en rekke unntak fra lisensplikten, samt bestemmelser rettet mot kontroll av formidling mellom to tredjeland og om lisensplikt for ikke-listede varer under nærmere angitte omstendigheter.
Dersom departementet kommer til at en vare som ikke er oppført på noen liste skal underlegges lisensplikt, er hensikten i utgangspunktet å kunne avslå eksport fordi varen er ment for militær bruk i et land hvor det er krig, krig truer eller det er borgerkrig; mottakerlandet er gjenstand for våpenembargo eller restriktive tiltak som gjennomføres i norsk rett; det foreligger en uakseptabel risiko for at varen er ment for et masseødelggelsesvåpenprogram; eller at den direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne på en måte som ikke er forenlig med vesentlige norske sikkerhets- og forsvarsinteresser.
4.1 Utenriksdepartementets retningslinjer for eksport av forsvarsmateriell
Beslutninger om å tillate eksport av forsvarsmateriell er gjenstand for det enkelte eksportlands suverenitet. Samtidig har det i de siste årene utviklet seg et økende internasjonalt samarbeid om eksportkontroll også på dette området. Wassenaar-samarbeidet (WA) og EU har vært pådrivere i dette arbeidet, og har hver for seg etablert høye standarder for kontrollen med våpen, militært utstyr og flerbruksvarer for konvensjonelle formål. I tillegg medfører ikrafttredelsen av FNs avtale om handel med våpen (ATT) at søknader om eksport også vurderes etter avtalens relevante artikler.
Kontrollen med eksport av forsvarsmateriell fra Norge baserer seg på Regjeringens erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak av samme dato, og hvor det bl.a. heter at:
«det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig».
I vedtak av samme dato tar Stortinget «til etterretning den erklæring Statsministeren på vegne av Regjeringen har lagt frem. Stortinget vil sterkt understreke at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en nøye vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurderingen må være avgjørende for om eksport skal finne sted».
I 1997 sluttet et enstemmig Storting seg til en presisering om at «Utenriksdepartementets vurdering av disse forholdene omfatter en vurdering av en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter».
Regjeringen anser Stortingets vedtak som et bindende pålegg, og eksportreguleringen skal sikre at det blir fulgt.
Retningslinjene ble første gang publisert i 1992. I utenriksministerens pressemelding 28. februar 1992 het det bl.a. at «ved å offentliggjøre de nye retningslinjene, ønsker Regjeringen å gi industrien en bedre forståelse av og innsyn i de rammebetingelser som den må innrette seg under. Retningslinjene vil således medføre økt forutsigbarhet, hvilket er av stor betydning ettersom utvikling, produksjon og markedsføring av militært materiell forutsetter langsiktig planlegging».
Dette formålet har siden ligget fast. Regjeringen ønsker å legge til rette for at norske bedrifter sikres fortsatt tydelige og forutsigbare rammevilkår for sin eksportaktivitet, herunder gjennom tydelige og langsiktige retningslinjer om Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell.
EUs åtte atferdskriterier har siden 2010 utgjort et eget vedlegg til retningslinjene (vedlegg A-kriteriene). Kriteriene utdyper de vurderinger Utenriksdepartementet foretar når det gjelder en rekke politiske spørsmål jfr. 1959-vedtaket og 1997-presiseringen. Det ble redegjort grundig for kriteriene i Meld. St. 21 (2009–2010).
28. november 2014 publiserte utenriksdepartementet oppdaterte retningslinjer, hvor de åtte Vedlegg A-kriteriene og de kriterier som følger av ATTs artikler 6 og 7 er innarbeidet direkte i retningslinjenes Kap. 1 under punkt 2 om «Overordnede prinsipper og vurderingskriterier». På denne måten er kriteriene fremstilt i en konsolidert oversikt hvor de aktuelle hensyn og forbud fremgår på en tydelig og helhetlig måte. Den konsoliderte kriterielisten kommer i tillegg til Stortingets vedtak av 11. mars 1959 og utdyper presiseringen om menneskerettighetene i 1997. ATT omtales nærmere i meldingens kapittel 8.
I de oppdaterte retningslinjene fremstår den konsoliderte kriterielisten som følger:
I tillegg til prinsippene som følger av Regjeringens erklæring og Stortingets vedtak, vil det ikke kunne tilstås eksportlisens når:
dette er uforenlig med Norges internasjonale forpliktelser (jf K1, og ATT artikkel 6),
det åpenbart er fare for at den militære teknologien eller det militære utstyret som skal eksporteres, kan bli brukt til intern undertrykking (jf K2, og ATT artikkel 7),
eksport vil kunne fremprovosere eller forlenge væpnede konflikter eller forverre eksisterende motsetninger eller konflikter i den endelige bestemmelsesstaten (jf K3),
det er åpenbar fare for at den påtenkte mottakeren vil bruke den militære teknologien eller det militære utstyret som skal eksporteres, til å angripe en annen stat eller tvinge gjennom territorialkrav med makt (jf K4),
eksportørstaten har kunnskap om at det militære utstyret vil kunne bli brukt til å begå folkemord, forbrytelser mot menneskeheten eller krigsforbrytelser (jf ATT artikkel 6),
det er overveiende sannsynlig at det militære utstyret vil innebære brudd på internasjonale regler om terrorisme og regler om transnasjonal organisert kriminalitet (jf ATT artikkel 7).
Ved vurdering av søknader skal det tas særlig hensyn til:
den nasjonale sikkerheten i Norge, allierte og vennligsinnede land (jf K5),
kjøperlandets atferd overfor verdenssamfunnet, særlig med hensyn til landets holdning til terrorisme, hvilke allianser det har inngått, og respekten for folkeretten (jf K6),
risiko for at den militære teknologien eller det militære utstyret skal bli ulovlig omsatt i kjøperlandet eller reeksportert på ugunstige vilkår (jf K7),
forenligheten mellom eksporten av militær teknologi og militært utstyr og mottakerlandets økonomiske og tekniske evne, samtidig som det tas hensyn til at det er ønskelig at stater kan dekke sine legitime sikkerhets- og forsvarsbehov med minst mulig innsats av menneskelige og økonomiske ressurser til våpen (jf K8),
risikoen for at våpeneksporten kan bli brukt til å gjennomføre alvorlig kjønnsbasert vold eller vold mot kvinner og barn (jf ATT artikkel 7)».
Kriteriene ivaretar bl.a. de hensyn som var omfattet av en sjekkliste som departementet utarbeidet i samarbeid med SIPRI, og som ble oppsummert i syv konkrete hensyn som det ble nøye redegjort for i Meld. St. 8 (2014–2015). Disse punktene er nå ivaretatt av den konsoliderte kriterieliste i retningslinjene av 28. november 2014. Kriteriene fremgår i sin helhet i hhv vedlegg A og vedlegg B til retningslinjene.
Målet er å sikre at behandlingen av søknader om eksporttillatelse ivaretar de aktuelle utenriks- og innenrikspolitiske hensyn, herunder hensynet til menneskerettighetene og risikovurderinger knyttet til intern undertrykking ifm eksport av militært utstyr. Ved behandlingen av lisenssøknader bør hovedhensynet være at Norge ikke vil tillate salg av forsvarsrelaterte varer til land i områder med internasjonal væpnet konflikt eller hvor slik konflikt truer, eller til land hvor det aktuelle forsvarsrelaterte utstyret kan benyttes i forbindelse med intern væpnet konflikt og det anses å foreligge en uakseptabel fare for at utstyret kan bli brukt til intern undertrykking, eller til å angripe en annen stat eller tvinge gjennom territorialkrav med makt.
Særlig relevant i denne sammenheng er kriterium 2 (K2), hvor det bl.a. heter at man «skal vurdere mottakerstatens holdninger til relevante prinsipper som er nedfelt i internasjonale menneskerettsinstrumenter» samt «mottakerstatens holdninger til relevante prinsipper som er nedfelt i internasjonale humanitærrettsinstrumenter…». I denne sammenheng heter det videre at man deretter skal «avstå fra å utstede eksportlisens når det er åpenbar fare for at den militære teknologien eller det militære utstyret som skal eksporteres, kan bli brukt til intern undertrykking» eller «kan bli brukt til å begå alvorlige brudd på internasjonal humanitærrett».
Videre fremgår det at intern undertrykking blant annet omfatter tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, summariske eller vilkårlige henrettelser, forsvinninger, vilkårlig frihetsberøvelse og andre alvorlige brudd på menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, som angitt i relevante internasjonale MR-instrumenter, herunder Verdenserklæringen om menneskerettighetene og den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter.
I EUs brukerveiledning om anvendelse av kriteriet, vises det bl.a. til at K2 avdekker noen kjernekonsepter for vurderingene. Med utgangspunkt i det aktuelle mottakerlandets holdning til relevante prinsipper nedfelt i internasjonale menneskerettighetsinstrumenter, skal man 1) avslå en eksportlisens når det er en uakseptabel risiko for at det militære utstyret eller teknologien kan være ment for intern undertrykking: 2) utøve særlig tilbakeholdenhet og forsiktighet ved innvilgelse av lisenser, og ta i betraktning det militære utstyret og teknologiens karakter, til land hvor FNs kompetente organer, EU eller Europarådet har fastslått at det skjer alvorlige brudd på menneskerettighetene. Med utgangspunkt i relevante prinsipper nedfelt i internasjonal humanitærrett, skal man 3) avslå eksportlisenser når det er en klar risiko for at det aktuelle militære utstyret eller teknologien kan bli brukt for utøvelse av alvorlige brudd på internasjonal humanitærrett.
Når det gjelder de relvante prinsippene i internasjonal humanitærrett, vises det i veiledningen til at vurderingene gjelder situasjoner med væpnet konflikt og således ikke kommer til anvendelse overfor et land som legitimt bruker makt til å forsvare seg, jf FN-paktens artikkel 51.
I vurderingen av det militære utstyret eller teknologien som søkes eksportert, forutsetter brukerveiledningen om K2 at vilkårene for slike vurderinger skal skje i tråd med K1. Her heter det at det tiltenkte eksporterte utstyr og teknologi skal vurderes grundig, særlig i forhold til risiko for intern undertrykking. Eksportlandet skal undersøke om det i relevante rapporter og informasjon foreligger bevis for at det samme utstyret er benyttet tidligere for interne undertrykkingsformål, samt vurdere om det er grunn til å tro at utstyret vil bli brukt eller omadressert for slik sluttbruk. Det vises eksplisitt til at slikt utstyr kan være pansrede personellkjøretøy, skuddsikre vester/hjelmer, samt kommunikasjons-, overvåkings- og avlyttingsutstyr.
Regjeringen er opptatt av at norsk næringsliv så langt som mulig skal ha de samme rammebetingelser som utenlandske konkurrenter, og har derfor valgt å gjennomføre EUs standarder i norsk praksis. Regjeringen vil videreføre praksisen med å følge EUs utvikling når det gjelder fremtidig styrking av kriteriene og brukerveiledningen til kodeksen.
I tillegg har Utenriksdepartementet foretatt en generell oppdatering for å klargjøre og reflektere praksis som er etablert over tid. Dette har ført til enkelte språklige oppdateringer og presiseringer, samt en endring rettet mot å nyansere landgruppene.
Tidligere var det definert tre landgrupper: 1) land som var godkjent som mottakere av både våpen og annet militært materiell (dvs både kategori A- og B-materiell), 2) land som ikke kunne motta noe slikt utstyr og 3) land som ikke kunne motta våpen (kategori A-materiell), men som kunne få motta annet militært utstyr (kategori B-materiell). Fordi det i løpet av årene har vokst frem flere land som er godkjent som mottakere av våpen og hvor det er knyttet en mer omfattende sluttbrukerkontroll til enn det som er praksis ved eksport til allierte og særlig nærstående land, har departementet innført en egen landgruppe for disse. I de oppdaterte retningslinjene er det nå definert fire landgrupper. På denne måten er styrkingen av kravet til sluttbrukererklæringer for slike land, tydelig reflektert i retningslinjene. I praksis innebærer styrkingen at sluttbruker skal godtgjøres ved eksport av våpen i varekategori A til allierte, nordiske og særskilt nærstående land (landgruppe 1), og at det skal kreves myndighetsbekreftet sluttbrukererklæring med reeksport-klausul ved eksport av andre land som er godkjent som mottakere av A-materiell etter regjeringsbehandling (ny landgruppe 2).
Som følge av at eksportkontrollforskriften er styrket ved å etablere lisensplikt for materiell som har vært særlig konstruert eller modifisert for militært formål, uavhengig av materiellets tilstand, er det tatt inn egne regler for behandlingen av søknader om eksport av slikt materiell i retningslinjene.
Selv om de viktigste eksportlandene har sluttet seg til samme kriterier og standarder, foretas vurderinger og endelige beslutninger på nasjonalt plan. For Norges vedkommende er det viktig å føre en nær dialog med nærstående land, herunder med sikte på å utveksle informasjon, erfaringer og synspunkter om relevante spørsmål i den hensikt å oppnå en mest mulig enhetlig forståelse og anvendelse av felles kriterier. Det er vanlig at landene har særnasjonale prinsipper og sikkerhetspolitiske interesser i tillegg til de internasjonale kriteriene. For Norges vedkommende gjør sikkerhets- og utenrikspolitiske prinsipper seg gjeldende gjennom Stortingets vedtak og enstemmige presiseringer.
I Meld. St. 8 (2011–2012), Meld. St. 49 (2012–2013) og Meld. St. 8 (2014–2015) ble det redegjort grundig for departementets arbeid med å styrke retningslinjene.
De oppdaterte retningslinjene utgjør vedlegg 4 til denne meldingen.
4.2 Eksportkontroll og flerbruksvarer
Arbeidet for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen (MØV) og leveringsmidler for slike våpen, har lenge stått høyt på den internasjonale dagsorden. Ikke-spredningsbestrebelsene har i hovedsak vært rettet mot å hindre at ytterligere land anskaffer MØV, men i etterkant av terrorhandlingene 11. september 2001 har fokus også vært rettet mot ikke-statlige aktører. Det finnes ingen internasjonal omforent juridisk definisjon av MØV, men slike våpen anses å omfatte kjernefysiske, kjemiske og biologiske våpen. I tillegg forstås også visse bæremidler, som ballistiske missiler med en viss bæreevne og rekkevidde samt kryssermissiler, å omfattes av begrepet. Multilaterale tiltak for å hindre spredning av MØV og leveringsmidler for MØV omfatter flere internasjonale avtaler og samarbeid innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene.
Med flerbruksvarer forstås varer og teknologi som er utviklet for sivile formål, men som også kan anvendes for militære formål, herunder for utvikling av MØV eller konvensjonelle våpen. Innføring av slike varer på de internasjonale listene krever konsensus. Selve gjennomføringen av eksportkontrollen skjer på grunnlag av nasjonale regelverk og praksis, og forutsetter å sikre at relevante forpliktelser som det enkelte landet har bl.a. som følge av samarbeidet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene tas hensyn til.
Kontrollen med flerbruksvarer bygger utelukkende på lister og retningslinjer som er vedtatt innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene. Her utveksles det omfattende informasjon om spredningstrender, -nettverk og anskaffelsesforsøk, samt om regimelandenes avslag på lisenssøknader innenfor rammen av de enkelte regimene. Dette er informasjon som inngår i de enkelte regimelandenes lisensvurderinger. Dersom et land har notifisert lisensavslag, forutsettes det at øvrige regimeland avslår mottatte lisenssøknader som vedrører det samme utstyret til den samme mottaker. Denne «no undercut»-prosedyren er ment å hindre kommersiell undergraving overfor bedrifter i regimelandene, samt over tid virke til en mest mulig enhetlig nasjonal forståelse av regimenes retningslinjer og formål.
Norge anvender av praktiske hensyn EUs flerbruksvareliste, som er en sammenstilling av listene som er forhandlet i de multilaterale regimene.
Departementet kan anvende retningslinjenes konsoliderte kriterier også i behandlingen av søknader om eksport av flerbruksvarer til militær bruk, dersom varens beskaffenhet og sluttbruk tilsier en mer omfattende og målrettet vurdering.
Kontroll med kjernefysiske varer og teknologi
Kontrollen med slike varer, herunder flerbruksvarer som kan ha en viktig kjernefysisk anvendelse, skal bidra til å hindre spredning av kjernefysiske våpen. Internasjonale forpliktelser som Norge har, herunder direkte knyttet til Ikke-spredningsavtalen, sikkerhetskontrollavtaler med IAEA og det nukleære eksportkontrollregimet NSGs retningslinjer, ligger til grunn for kontrollen. Dette er omfattende og teknisk komplekse retningslinjer og forpliktelser.
For å sikre en effektiv kontroll på dette området, har Utenriksdepartementet inngått et nærmere samarbeid med Statens Strålevern. På denne måten kan det trekkes på kunnskap på tvers, og sikre kunnskap og god kompetanse i kontrolleddene. I tillegg legger samarbeidet til rette for, ved behov, å kunne trekke på teknisk ekspertise i Strålevernet ved departementets behandling av konkrete eksportsøknader.
På denne måten er hensikten å styrke kontrollen med eksport av kjernefysiske varer og relevante flerbruksvarer fra Norge.