Del 2
Innsatsområde

4 Overordna innsatsar

4.1 Politiske målsetjingar

Regjeringa skal føre ein offensiv likestillingspolitikk som gjer at alle blir inkluderte i samfunnet, uavhengig av funksjonsevne, kjønn, seksuell orientering og etnisitet. Vi arbeider målretta for større mangfald og betre representasjon. Denne stortingsmeldinga skal brukast som plattform for ein framtidig politikk der vi ønskjer at tiltak og tenester for personar med utviklingshemming skal vere best mogleg koordinerte og samordna.

Det er ein menneskerett å kunne delta i samfunnslivet, og regjeringa vil derfor styrkje den universelle utforminga på fleire område. Regjeringa vil at personar med utviklingshemming skal kunne bestemme over eige liv, og at dette skal reflekterast tydeleg i lovgjevinga. Personar med utviklingshemming skal oppleve at deira rettar innfris, og at dei har same moglegheiter som alle andre i Noreg.

Det er eit mål at meldinga skal bidra til auka merksemd om rettssituasjonen til personar med utviklingshemming, og at kunnskapen om menneskerettsutfordringar skal auke.

4.2 Bli gjort meir synleg og få meir merksemd

Menneskerettsseminar og rettleiing om tilrettelegging for deltaking

– De politikarar må arrangere fleire konferansar der de høyrer på oss, og de må invitere oss til Stortinget.

Deltakar på menneskerettsseminaret (sjå kapittel 1.3)

Det må leggjast til rette for at personar med utviklingshemming sjølve får moglegheita til å fortelje avgjerdstakarane korleis dei har det, og kva som betyr noko for dei. Regjeringa ønskjer å styrkje innverknaden personar med utviklingshemming har i samfunnet, gjere dei meir synlege gjennom å leggje til rette for auka politisk deltaking og å styrkje ordningane som sikrar at røystene deira blir høyrde.

I arbeidet med denne meldinga til Stortinget vart personar med utviklingshemming direkte konsulterte gjennom eit menneskeretts- og innspelsseminar, der dåverande likestillingsminister deltok. Erfaringane med seminaret var gode. Det har stor verdi at personar med utviklingshemming sjølve kan formidle erfaringane sine og oppfatningane dei har om sin eigen situasjon. Regjeringa ønskjer å gjennomføre liknande seminar på jamleg basis der politisk leiing frå relevante sektordepartement deltek.

Organisasjonane til funksjonshemja

Organisasjonane som representerer personar med funksjonsnedsetjing er viktige for å sikre menneskerettane til personar med utviklingshemming. Regjeringa ønskjer å sikre at organisasjonane blir høyrde i tiltaka og i politikkutforminga som vedkjem dei, slik at tiltaka blir treffsikre og effektive. Kultur- og likestillingsdepartementet har fleire tilskottsordningar som skal bidra til å fremje likestilling, mellom anna ordningane: tiltak for å betre levekåra og livskvaliteten til personar med funksjonsnedsetjing, fritidstiltak for personar med funksjonsnedsetjingar og driftstilskott til organisasjonane som representerer funksjonshemja. I den sistnemnde ordninga kan frivillige og demokratiske, nasjonale organisasjonar for personar med funksjonsnedsetjing søkje om driftstilskott til interessepolitisk arbeid, likepersonsarbeid og medlemstilbod. I 2022 fekk 134 organisasjonar driftstilskot frå tilskotsordninga for funksjonshemma sine organisasjonar.

Tilskotsordninga Tilskudd til fritidstiltak for personar med funksjonsnedsettelse skal bidra til at det blir mogleg for frivillige organisasjonar og stiftingar å arrangere gode fritidstiltak for personar med funksjonsnedsetjing, og med dette bidra til at fleire personar med funksjonsnedsetjing får delta i fritids- og ferieaktivitetar. I 2022 fekk 98 prosjekt støtte til ulike aktivitetar.

Råd for personar med funksjonsnedsetjingar

– Vi må bli høyrde og sette. Det handlar om respekt.

Deltakar på menneskerettsseminaret (sjå kapittel 1.3)

Alle kommunar og fylkeskommunar er pålagde å ha eit råd for personar med funksjonsnedsetjing. Formålet med rådet er å bidra til å sikre ein brei, open og tilgjengeleg medverknad i saker som gjeld personar med funksjonsnedsetjing. Alle saker som gjeld personar med funksjonsnedsetjing, skal leggjast fram for rådet. Rådet kan òg ta opp saker på eige initiativ. Medverknaden skal i hovudsak skje gjennom rådgjeving og utsegner. Kommunestyret og fylkesting kan gje råda myndigheit til å fordele løyvingar og kan gje medlemmer av råda møte- og talerett i folkevalde organ. Ei rettleiing for kommunale råd for personar med funksjonsnedsetjing vart lansert hausten 2019.1 Denne vart utarbeidd i eit samarbeid mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. I rettleiinga blir det påpeikt at enkelte grupper med funksjonsnedsetjing, for eksempel utviklingshemja, er underrepresenterte i politikken. Råda bør skaffe seg kunnskap om situasjonen til kommunens innbyggjarar som har ei utviklingshemming, og gje innspel som bidreg til ein kommunal praksis i tråd med CRPD. Bufdir har utarbeidd ei rettleiing som gjev opplæring i rettane og pliktene i konvensjonen. Rettleiinga er retta inn mot tilsette i kommunen, men som det vil vere nyttig for råda å kjenne til. Personar med funksjonsnedsetjing er ei heterogen gruppe, og råda må arbeide med å representere dette mangfaldet på ein god måte.

Valdeltaking

Kommunane er ansvarlege for gjennomføringa av val i sin kommune. Valdirektoratet gjev opplæring og rettleiing til kommunane om ansvaret deira for å sikre tilgjenge for alle ved val. Valdirektoratet forvaltar ei tilskotsordning som har som formål å gjere informasjonen om val tilgjengeleg for veljarane som ikkje kan nåast like lett gjennom ordinære informasjonskanalar, eller som har behov for særleg tilrettelagd informasjon. Direktoratet har òg dialog med brukarorganisasjonane i forkant av vala, der dei diskuterer tiltak som kan gje god tilrettelegging i vallokalet for veljarane som har behov for det.

Vallovutvalet la fram utgreiinga si i mai 2020 og har som ein del av utgreiinga vurdert lovverket knytt til tilgjenge ved val.2 Utvalet meiner prinsipielt at vallokala skal vere tilgjengelege, og at det må liggje føre særlege grunnar for å bruke lokale som ikkje oppfyller krava til tilgjenge. Utvalet foreslår at kommunane må kunngjere kva manglar eit vallokale har, dersom det ikkje oppfyller krava. Utvalet ber òg valmyndigheitene greie ut alternative måtar for blinde og svaksynte å røyste på i tillegg til å greie ut kva for tekniske hjelpemiddel som kan gjere det enklare å røyste for blinde og svaksynte veljarar. Kommunal- og distriktsdepartementet følgjer opp utgreiinga frå utvalet. Departementet vil fremje ein proposisjon som Stortinget kan ta stilling til våren 2023, slik at ny vallov kan gjelde frå stortingsvalet i 2025.

Stortinget vedtok før stortings- og sametingsvalet 2021 å endre reglane om assistanse i vallokalet. Endringane inneber at veljarar som på grunn av fysisk eller kognitiv funksjonsnedsetjing ikkje kan røyste aleine, sjølve kan peike ut ein hjelpar. Kravet om at ein valfunksjonær òg skal vere med inn i valavlukket, er oppheva.

Utvikling og innhenting av statistikk

Det følgjer av CRPD artikkel 31 at statane skal innhente tenleg informasjon, irekna statistiske data og forsking, som er nødvendig for å gjennomføre ein politikk som gjev konvensjonen verknad. Noreg har mykje registerdata av god kvalitet, men nasjonale register kan utnyttast betre enn i dag. Bufdir og SSB har etablert eit samarbeid om å utvikle registerbasert levekårsstatistikk, og sidan 2020 har SSB i samarbeid med Bufdir produsert levekårsstatistikk for ulike grupper av personar med funksjonsnedsetjing basert på registerdata. Slik statistikk føreset ikkje særskild rapportering på gruppenivå, men blir basert på tilgjengeleg, registerbasert individstatistikk på ulike samfunnsområde og politikkfelt.

Grunnlaget for statistikken er at SSB gjennom hjelpemiddel-, stønads- og trygderegister har kunna identifisere personar i befolkninga som har ei funksjonsnedsetjing av eit visst omfang. SSBs levekårstatistikk vil vere ei viktig kjelde for rapporteringa om menneskerettane til personar med funksjonsnedsetjing og vil gje eit langt betre bilete av utfordringane knytte til levekår og innfriing av rettar enn statistikken som har vore tilgjengeleg fram til no. På nasjonalt nivå vil statistikken omfatte mange, og personvernomsyn vil som regel ikkje vere til hinder for å utvikle god og informativ statistikk på mange samfunnsområde og politikkfelt.

Likestillings- og mangfaldsutvalet

I juni 2021 vart det sett ned eit utval som skal greie ut korleis vi kan sikre eit samfunn som gjev rom for mangfald og å vere annleis. Utvalet skal kartleggje kva haldningar og utviklingstrekk i samfunn, økonomi og teknologi som kan føre til eit samfunn med mindre rom for mangfald og å vere annleis, og kva dette har å seie for menneskerettar, likestilling og demokratisk deltaking for personar med funksjonsnedsetjing. Betydninga det har for å delta i arbeidslivet, skal vere sentral. Utvalet skal levere utgreiinga si innan 1. mai 2023.

4.3 Rettstryggleik

Aktivitets- og utgreiingsplikta

Likestillings- og diskrimineringslova er eit sentralt verkemiddel i arbeidet for likestilling av personar med funksjonsnedsetjing. Frå 1. januar 2020 vart aktivitets- og utgreiingspliktene i lova tydeleggjorde og styrkte. Offentlege myndigheiter skal i heile verksemda si jobbe for likestilling og mot diskriminering, irekna å motarbeide stereotypisering.3 Arbeidet skal vere aktivt, målretta og planmessig, og myndigheita skal etablere prinsipp, prosedyrar og standardar som skal styre og sikre det konkrete arbeidet med likestilling. Aktivitetsplikta inneber òg at offentlege myndigheiter skal skaffe kunnskap om likestillingssituasjonen på eige forvaltningsområde og vurdere risikoen for at det skjer diskriminering.4 Offentlege myndigheiter skal gjere greie for kva dei gjer for å integrere omsynet til likestilling og ikkje-diskriminering for personar med funksjonsnedsetjingar i arbeidet sitt. Utgreiinga skal gjevast i årsrapport, årsmelding eller i anna offentleg tilgjengeleg dokument.5 Departementa gjev likestillingsutgreiinga si i dei årlege budsjettproposisjonane.

Aktivitets- og utgreiingsplikta til offentlege myndigheiter er eit viktig verkemiddel for samordningsfunksjonen til Kultur- og likestillingsdepartementet. Plikta er derfor sentral for innsatsen frå regjeringa for å sørgje for at rettane til funksjonshemja blir tydelegare integrerte i både politikk og praksis gjennom betre samordning og einskapleg styring.

Arbeidsgjevarar har ei generell aktivitetsplikt etter lova og har ei plikt til å dokumentere likestillingsarbeidet sitt.6 Offentlege arbeidsgjevarar og større private arbeidsgjevarar skal følgje ein lovbestemt arbeidsmetode i dette arbeidet. Desse arbeidsgjevarane har òg ei plikt til å i årsmeldinga, årsrapporten eller eit anna offentleg dokument gjere greie for kva dei gjer for å oppfylle aktivitetsplikta.7

Auke kunnskapen om CRPD

Regjeringa vil auke kunnskapen om rettane til personar med funksjonsnedsetjing blant tilsette i staten og kommunane. Bufdir arbeider med ein modell for å auke kunnskapen om CRPD i kommunar. Prosjektet skal bidra til at dei tilsette i kommunane får betre kjennskap til retts- og likestillingsperspektivet i tenester til personar med funksjonsnedsetjing, og til at ulike tenester blir betre og sette meir i samanheng. Målgruppa for prosjektet er i første rekkje kommunane, men sekundærmålgruppa er statsforvaltarane som jobbar med kompetanseheving og rettleiing av kommunane.

Sidan 2019 har Bufdir samarbeidd med fire pilotar i prosjektet; Statsforvaltaren i Troms- og Finnmark, Statsforvaltaren i Trøndelag, Statsforvaltaren i Oslo-Viken og Statsforvaltaren i Rogaland. Det er 26 pilotkommunar med i prosjektet. Bufdir har i samarbeid med pilotane utarbeidd opplæringsmateriell om CRPD som blir nytta i opplæringa av kommunane. Interesseorganisasjonane og omboda har bidrege med innspel til materiellet gjennom å delta i ei referansegruppe. Opplæringa vil òg vektleggje menneskerettsutfordringane til personar med utviklingshemming (og andre grupper med kognitive eller samansette funksjonsnedsetjingar) i tillegg til tilrettelegging og tiltak som er nødvendige for å oppfylle menneskerettane til utviklingshemja.

Frå og med 2023 skal prosjektet utvidast til statsforvaltarane og kommunar i heile landet. Parallelt med å utvikle opplæringsmateriell jobbar Bufdir med å spreie informasjon om CRPD i samfunnet generelt. Prosjektperioden går fram til 2025.

Inkorporering av CRPD i norsk lov

Regjeringa har i tiltredingsplattforma si frå 2021 (Hurdalsplattforma) slått fast at ho vil inkorporere FN-konvensjonen om rettar til menneske med nedsett funksjonsevne (CRPD) i norsk lov. Presumsjonsprinsippet inneber at norsk lov allereie i dag så langt som mogleg skal tolkast i tråd med CRPD. Inkorporering medfører likevel at CRPD vil gjelde direkte som norsk lov. Regjeringa vil hente inn ei juridisk ekspertvurdering for å ta stilling til korleis inkorporeringa bør skje. Vurderinga skal gje ei anbefaling om korleis konvensjonen bør inkorporerast, og beskrive dei rettslege konsekvensane av inkorporasjon samanlikna med andre gjennomføringsmåtar. Inkorporering i menneskerettslova skal vurderast særskilt.

Det har no gått noko tid sidan Noreg ratifiserte CRPD. Ved inkorporasjonen av konvensjonen vil det vere naturleg å gjere ei fornya vurdering av om norsk rett er i samsvar med krava i konvensjonen. På bakgrunn av dette skal vurderinga inneholde anbefalingar om eventuelle behov for endringar i sektorlovgjevinga for å sikre at CRPD er oppfylt.

Vurderinga og anbefalingane skal leggjast fram innan utgangen av 2023.

Kommunal rapportering og internkontroll

Kommunane har ei sentral rolle i å gjennomføre nasjonal politikk og har eit lovpålagt ansvar for breidda av velferdstenester til innbyggjarane sine. I tillegg til utgreiingsplikta i likestillings- og diskrimineringslova § 24 andre leddet blir det i kommunelova § 14-7 òg stilt krav til årsmeldinga frå kommunane og fylkeskommunane. Årsmeldinga skal mellom anna gjere greie for kva kommunen eller fylkeskommunen gjer for å oppfylle aktivitetsplikta arbeidsgjevaren har etter likestillings- og diskrimineringslova § 26. Dette omfattar arbeid for å hindre diskriminering på bakgrunn av ei rekkje diskrimineringsgrunnlag, irekna funksjonsnedsetjing, eller ein kombinasjon av desse.

Vidare er det i kommunelova kapittel 25 krav til at kommunar og fylkeskommunar skal ha internkontroll med verksemda til administrasjonen for å sikre at lover og forskrifter blir følgde, og til at kommunedirektøren minst ein gong i året skal rapportere til kommunestyret og fylkestinget om internkontroll og om resultat frå statleg tilsyn. Dette sikrar ein gjennomgang av om kommunane etterlever lover og forskrifter.

Nasjonal strategi for eID

Ein ny nasjonal strategi for eID i offentleg sektor er under arbeidd. Utkast til strategi har vore på høyring og Kommunal- og distriktsdepartementet arbeider no med innkomne innspel.

Med omsyn til at mange brukarar av ulike grunnar ikkje har tilgang til dei marknadsbaserte eID-ane vi har i dag, og dessutan sårbarheita til offentleg sektor og den noverande konkurransesituasjonen, er det viktig å vurdere nærmare tiltak som kan bidra til å løyse desse utfordringane. Eit av dei foreslåtte tiltaka i utkast til ny eID-strategi er derfor å vurdere ein offentleg utskriven eID på høgt tryggingsnivå. Dette vil vere særs viktig for å nå målet i Digitaliseringsstrategien om at alle innbyggjarar som har evne til det, skal kunne kommunisere digitalt med offentleg sektor.

Regjeringa vil komme nærmare tilbake til arbeidet med desse utfordringane etter strategiutkastet er ferdig behandla og arbeidet med handlingsplanen blir sett i gang.

Rettleiing om teieplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett

Mange utviklingshemja kan ikkje sjølve seie frå dersom tenestene og tilboda ikkje er i tråd med lovene og føringane. Det gjer at dei er avhengige av at tilsette i tenestene varslar om kritikkverdige forhold til tilsynsmyndigheiter eller til andre etatar der det er nødvendig. Dei tilsette i tenestene har teieplikt òg, men i mange situasjonar ligg det føre opplysningsplikt eller eit høve til å varsle. Kunnskapen om kva som gjeld når, og i kva situasjonar, er i nokon samanhengar mangelfull eller for lite tilgjengeleg.8 Dette kan svekkje rettstryggleiken for personar med utviklingshemming.

Det har i lang tid vore arbeidd for å få til ei einskapleg og tverrsektoriell rettleiing innanfor temaet teieplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett. Ei sentral målsetjing er at denne rettleiinga skal gjere det enklare å finne fram til og praktisere dei sentrale reglane innanfor dei ulike sektorane, og at ho skal kunne brukast av alle grupper innanfor forvaltninga. Eit utkast til denne rettleiinga var på høyring frå februar til april 2021, og det er venta at den ferdige rettleiinga ligg føre hausten 2022.

4.4 Tydeleggjering av sjølvråderett i regelverket

4.4.1 Verjemålsordninga

Innleiing

– Det må leggjast vekt på at vi veit best om oss sjølve, vi må bli høyrde heime, på jobb og i fritida.

Deltakar på menneskerettsseminaret (sjå kapittel 1.3)

Som eit ledd i arbeidet med å klargjere at verjemål er ei støtteordning som skal bidra til å oppfylle menneskerettane, irekna retten til å bestemme sjølv, vil regjeringa i det følgjande utdjupe kva eit verjemål er.

Ordinært verjemål

Ordinært verjemål er eit frivillig hjelpetiltak for personar som på grunn av ulike føresetnader treng støtte til å ta avgjerder og ta seg av rettar og plikter på det økonomiske eller personlege området. Verjemål kan berre opprettast for personar som har behov for det, og ordinært verjemål kan ikkje opprettast mot viljen til personen. Personar som har slike støttebehov, bestemmer sjølv om han eller ho vil ha verje. Vedkommande må dessutan samtykkje til kven som skal vere verje, og kva slags hjelp verja skal gje. I dag har om lag 42 500 vaksne personar ordinært verjemål, og blant desse utgjer personar med utviklingshemming éi av dei største gruppene.

Når det blir oppretta frivillig verjemål, kan personen sjølv framleis inngå avtalar og ta hand om rettane og pliktene sine i tillegg til å bestemme over pengane og eigedelane sine. Når det inngår i mandatet og er i tråd med det personen ønskjer, skal verja gje støtte til mellom anna økonomistyring, slik at ho på best mogleg vis rettar seg etter dei (reelle) ønska, interessene og rettane personen har. Verja kan òg hjelpe med den praktiske handteringa av økonomiske forhold, for eksempel det å betale rekningar, levere skattemeldinga, inngå avtalar, søkje om tenester eller klage på offentlege vedtak som vedkjem personen. Rolla verja har, er å støtte personen på område der vedkommande treng det, slik at personen i størst mogleg grad blir sett i tilsvarande situasjon som om ho eller han ikkje hadde hatt behov for verjemål.

I ordinære verjemål kan ikkje verja handle i strid med det som er viljen til personen. Gjer personen sjølv val som går ut over andre grunnleggjande menneskerettar, og vilkåra for tvungent verjemål ikkje er til stades, må eventuelt andre tryggingsnett enn verjemålsordninga nyttast.

Tvungent verjemål med avgrensing av rettsleg handleevne

Utgangspunktet er at personar som har verje, har full rettsleg handleevne. Men i særskilde tilfelle der det er nødvendig for å sikre grunnleggjande rettar, kan ein domstol avgrense den rettslege handleevna til ein person på eitt eller fleire område. Dette kan for eksempel innebere at retten personen har til å disponere over formue, ta opp lån eller inngå og seie opp avtalar, blir innskrenka. I slike tilfelle blir det òg oppretta eit tvungent verjemål. Om personen allereie har eit frivillig verjemål, kan denne verja få eit utvida mandat på dei områda handleevna er avgrensa, om det er den beste løysinga og personen sjølv vil at den same verja òg skal ha mandat på dei områda personen ikkje kan handle sjølv. I tråd med prinsippet om minste middel skal ei avgrensing av den rettslege handleevna berre gjerast i den utstrekninga det er nødvendig. Retten personen har til å rå over seg sjølv, skal leggjast til grunn der det er mogleg, også på område der handleevna er avgrensa. Det er først og fremst omsynet til å unngå at personen taper rettane sine eller blir diskriminert, som er relevant ved vurderinga av om den rettslege handleevna kan avgrensast i personlege forhold. Omsynet til andre personar personen har ansvar for, for eksempel barn, kan òg vere relevant.

Verjemålsmyndigheita kan ikkje sjølv vedta å avgrense den rettslege handleevna til ein person.9 Det er strenge vilkår for å avgrense den rettslege handleevna, og dette kan berre vedtakast av retten dersom andre tiltak, som opprettinga av frivillig verjemål, ikkje er tilstrekkelege for å ta seg av interessene personen har. Det må leggjast opp sak for domstolane, og personen har rett til å bli representert av advokat på statens rekning for å ta hand om interessene sine i saka. Det er òg mogleg sjølv å be om å bli fråteken den rettslege handleevna. Dette kan vere aktuelt dersom ein for eksempel lid av alvorleg spelavhengnad eller er redd for å bli utnytta av andre. Ved utgangen av 2021 var det registrert om lag 300 personar som hadde verjemål med avgrensa rettsleg handleevne i ulik grad. Under ein prosent av verjemåla inneber såleis avgrensingar i rettsleg handleevne.

På dei områda der den rettslege handleevna ikkje er avgrensa ved dom, beheld personen ei full rettsleg handleevne. I dei aller fleste tilfella vil det innebere at personen har ei omfattande «resthandleevne». Sjølv i dei svært sjeldne tilfella der retten bestemmer at den rettslege handleevna skal avgrensast fullt ut, både på det økonomiske og personlege området, vil personen behalde handleevna si på særleg personlege område. Dette gjeld for eksempel retten til å røyste ved val, til å eige eigedom, engasjere seg i organisasjonsliv og ta arbeid. At den rettslege handleevna er avgrensa, har heller ikkje i seg sjølv nokon innverknad på ansvaret personen har for brott på reglar som gjeld for alle, som på trafikkreglane og straffelovgjevinga.

Valet av verje

– Eg ønskjer meg ein avgjerdsvenn.

Deltakar på menneskerettsseminaret (sjå kapittel 1.3)

Valet av verje skal gjerast i samsvar med det personen ønskjer og vil. Ofte vel personen ein nærståande som verje. Dette er hovudregelen i lova òg. Verja må ha god vandel og vere eigna for oppdraget. Det vil variere noko frå oppdrag til oppdrag kva det vil seie å vere eigna. Moment som blir tillagde vekt, er mellom anna tilknytinga og kjennskapen til personen, om verja kan handtere utfordringar, og om verja har god formuleringsevne, orden i eigen økonomi og kjennskap til regelverket og dei offentlege instansane. Eit byte av verje kan skje dersom personen sjølv ønskjer det. Ei verje skal òg takast av oppdraget dersom omsynet til den det er vedteke verjemål for, gjer dette nødvendig. At verjemålet skal utøvast i samsvar med ønska og viljen til vedkommande, vil vere vesentleg i ei slik vurdering.

Når det gjeld verjemål for vaksne, er det oppnemnt i overkant av 27 000 verjer. Om lag 93 prosent, eller 25 000, er verje for éin person. Om lag 4 prosent er verje for to til fem personar. Dei som er verje for få personar, er som regel nærståande. Det er i tillegg i overkant av 800 faste verjer i Noreg i dag. Faste eller profesjonelle verjer er personar som tek på seg verjeoppdrag på spørsmål frå statsforvaltaren. Nokon gonger ønskjer personen sjølv ei fast verje, eller det kan vere slik at det ikkje er personar i den nære krinsen som kan eller er eigna til å ta på seg verjeoppdraget.

Faste verjer er ofte verjer for fleire personar, og dei kan dermed ha særleg kompetanse eller relevant bakgrunn innan enkelte problemstillingar som personen med verje kan ha behov for særleg hjelp med. Eksempel på særleg kompetanse kan vere omfattande erfaring med gjeldsforhandlingar eller særskild kjennskap til tenestetilboda. Eksempel på relevant bakgrunn kan vere politifagleg bakgrunn eller bakgrunn som psykiatrisk sjukepleiar. Også i enkelte tilfelle der konfliktnivået rundt verjehavaren er høgt, kan det vere ein fordel å ha ei fast verje. Valet av verje skal uansett gjerast i samsvar med det personen ønskjer og vil, og verja skal handle i tråd med ønska til personen.

Nærmare om sjølvråderett i verjemåla

I eit ordinært verjemål skal verja alltid handle i tråd med det personen ønskjer, og ei verje kan ikkje gjere disposisjonar personen er ueinig i. Også der ein person har avgrensa rettsleg handleevne, skal verja leggje vekt på kva personen meiner, og personen kan klage på avgjerda verja har teke. At personen skal få bestemme sjølv og å realisere viljen til personen, er altså eit overordna mål i alle verjemåla.

Enkelte personar er ikkje i stand til å forstå kva eit samtykke til verjemål eller til konkrete disposisjonar inneber. Dette blir i blant beskrive som at ein manglar samtykkekompetanse. Personar som manglar samtykkekompetanse har eit særleg behov for støtte til å ta avgjerder. Eit særleg behov for støtte betyr ikkje at kva denne personen vil, betyr mindre enn kva andre vil, men at det kan vere vanskelegare både å finne, klarleggje og støtte ein slik vilje. Avgjerda må dermed byggjast på eit breiare grunnlag, for eksempel ved å undersøkje med nærståande og andre med kjennskap til personen, slik at den reelle viljen kan identifiserast.

Mandatet for ordinært verjemål skal individtilpassast i samsvar med ønska og behova til personen. Etter prinsippet om minste middel skal verjemålet ikkje omfatte meir enn det behova til personen tilseier. Prinsippet om minste middel betyr ikkje at verja skal gje minst mogleg hjelp eller tilrettelegging. Poenget er at verjemålet ikkje skal omfatte fleire område enn nødvendig, og at verja ikkje skal ta avgjerder der personen er i stand til å bestemme sjølv. Skulle behovet for hjelp etter ei tid bli mindre eller ta slutt, skal verjemålet bli meir avgrensa eller stansa.

I det løpande verjemålet skal verja framom alt hjelpe personen slik at vedkommande kan ta eigne avgjerder. Sjølvråderett inneber òg retten til å gjere ufornuftige val. I avgjerdene skal verja leggje vekt på kva personen vil, og kva preferansar personen har, ikkje si eiga oppfatning om kva som objektivt sett er best for vedkommande. Verja må forsøkje å informere om konsekvensane ved eit eventuelt uheldig val og om kva andre alternativ som eksisterer. Dersom verja må ta avgjerder på vegner av vedkommande, må det sikrast at desse blir tekne i samsvar med kva personen ønskjer. I praksis kan det vere utfordrande, for eksempel der personen ikkje har verbalt språk. Verja må i desse tilfella gjere seg kjend med vedkommande og eventuelt snakke med pårørande eller dei som har den daglege omsorga, for å forsøkje å klargjere kva som vil vere i tråd med det vedkommande ønskjer og vil.

Retten til å ta ufornuftige val for seg sjølv kan iblant medføre at for eksempel retten til liv og helse blir utfordra. Utfordringa er å finne den rette balansen mellom å respektere det frie valet menneske har, og å sørgje for at samfunnet gjev nødvendig støtte for å unngå at enkeltmenneske blir diskriminerte eller taper rettane sine som følgje av slike val, anten personen har ei utviklingshemming eller ei. Verjemålsmyndigheitene må jobbe kontinuerleg med å løyse oppgåvene sine innanfor dei rammene den norske lova og internasjonale konvensjonar set.

Dersom ein person har samtykt til å opprette verjemål og seinare trekkjer dette samtykket, må verjemålet avsluttast, med mindre vilkåra for å avgrense den rettslege handleevna er til stades eller det er klart at det personen har endra oppfatninga si til, ikkje er uttrykk for den reelle viljen til vedkommande.

Hovudformålet med verjemålsordninga er altså å sikre at personar med verje får realisert ønska sine og viljen sin innanfor det handlingsrommet dei har, økonomisk og elles. Personar med utviklingshemming skal få nødvendig, individuell støtte til å utvikle og utøve evna til å handtere økonomiske og personlege forhold. Sjølvråderett og å realisere viljen til personen er eit overordna mål i alle verjemål.

Ein fullstendig overgang frå eit medisinsk til eit menneskerettsleg paradigme tek tid og krev kontinuerleg arbeid. Det er iverksett og blir framleis iverksett fleire tiltak for å styrkje individtilpassinga og retten til å bestemme sjølv. CRPD-komiteens merknader, FNs spesialrapportør for rettane til personar med funksjonsnedsetjing og Riksrevisjonens rapport10 har alle gitt viktige innspel til det vidare arbeidet for å heve kvaliteten på verjemålsfeltet.

I ei tolkingsfråsegn frå 2018 la Lovavdelinga i Justis- og beredskapsdepartementet til grunn at det ikkje kan opprettast ordinært verjemål for ein person utan samtykkekompetanse dersom ein må gå ut frå at vedkommande reelt ikkje ønskjer verjemål. Retningslinjene for verjemålsmyndigheita blei samtidig endra i samsvar med tolkingsfråsegna.

Forslag til lovendringar

Praksis etter tolkningsfråsegna nemd over viste at det var behov for ytterlegare klargjering av prinsippet om sjølvråderett i verjemåla. Det har vore krevjande å få til einskapleg praksis mellom statsforvaltarembeta. I april 2021 bad Stortinget om at regjeringa skal gjere ein heilskapleg gjennomgang av verjemålsordninga og leggje fram forslag til lovendringar som styrkjer og betrar denne.11 Arbeidet er starta opp. Justis- og beredskapsdepartementet fremma i Prop. 141 L (2021–2022) forslag til endringar i verjemålslova som tek sikte på å presisere betydninga og rekkjevidda av sjølvråderetten, mellom anna i lys av Noregs menneskerettslege plikter. Formålet med endringane er først og fremst å tydeleggjere at alminneleg verjemål skal vere eit frivillig støttetiltak. Det er mellom anna foreslått ei presisering i lova av at verja ikkje kan gjere disposisjonar på vegner av ein person utan samtykkekompetanse i strid med viljen til vedkommande.

Omgrepsbruken i regelverket bør òg gje uttrykk for at verjemål er eit støttetiltak som byggjer på kva personen ønskjer og vil. Regjeringa ønskjer å vurdere språket i verjemålslova nærmare for å sikre eit lovspråk som bidreg til å understreke sjølvråderetten. I 2020 foreslo Justis- og beredskapsdepartementet inntil vidare å fjerne bruken av omgrepet «under verjemål» i forskrifta og i enkelte lovføresegner. Vidare ønskjer regjeringa å halde fram med arbeidet med å vidareutvikle og forbetre verjemålsordninga og klargjere at verjemål er ei støtteordning som skal bidra til å oppfylle ønska, viljen og behova til enkeltmenneska. I proposisjonen hausten 2022 er det gjort fleire språklege grep i dei føresegnene som no er foreslått endra.

Departementet foreslår å tydeleggjere i lova at det ikkje kan opprettast alminneleg verjemål for ein person som ikkje ønskjer det. Vidare foreslår departementet mellom anna ei tydelegare regulering av at verja i eit alminneleg verjemål ikkje kan handle i strid med viljen til personen. Departementet foreslår også at nære pårørande skal ha rett til å krevje at ei oppnemnd verje skal bli fråteken vervet dersom personen ikkje sjølv er i stand til å setje fram krav om byte av verje, og at statsforvaltaren skal kunne la vere å underrette nærståande om verjemålssaka dersom personen som saka gjeld, ønskjer det. For å fremje sjølvråderetten foreslår departementet også mellom anna å leggje til rette for digitalisering på verjemålsområdet og senke aldersgrensa for når barn har rett til å bli høyrde, til sju års alder. Departementet held fram arbeidet med ein heilskapleg gjennomgang av verjemålsordninga. Vidare vil regjeringa halde fram arbeidet med å vidareutvikle og forbetre verjemålsordninga og klargjere at verjemål er ei støtteordning som skal bidra til å oppfylle ønska, viljen og behova til dei som treng og ønskjer verje. I det vidare arbeidet vil departementet halde fram med ein inkluderande prosess, som mellom anna inneber å halde jamlege dialogmøte med sivilt samfunn. Det er gjennomført fleire slike møte før proposisjonen vart fremja. Departementet vil òg innhenta informasjon frå andre land for å sjå på kva slags løysingar dei har for å styrkje retten til å bestemme sjølv for den som treng bistand frå ei verje eller annan støtteperson.

4.4.2 Tvangsregelverket

Ein menneskerettsleg inngang til tvangsregelverket

– Dei som jobbar i kommunen, må respektere at dei jobbar i nokon annan sin heim.

Deltakar på menneskerettsseminaret (sjå kapittel 1.3)

Alle menneske har rett til å bestemme sjølve, til fridom, personleg tryggleik og respekt for den fysiske og psykiske integriteten sin. Tvang skal berre brukast når omstenda gjer dette nødvendig som ein siste utveg og tiltaka er undergjevne rettstryggleiksgarantiar.

Bruken av tvang overfor personar er regulert i fleire lover, mellom anna pasient- og brukarrettslova, helsepersonellova, helse- og omsorgstenestelova og psykisk helsevernlova. Lovreglane skal sikre forsvarlege tenester til pasientar og brukarar og trekkjer grensa mellom lovleg og ulovleg tvang. Det er krav om å prøve andre løysingar før helse- og omsorgstenesta vurderer tvangsbruk.

Utgangspunktet til regjeringa er at alle har rett til å bestemme sjølve, og at dei som treng det, må få nødvendig støtte slik at alle kan få oppfylt retten til å bestemme sjølv i praksis. I utgangspunktet kan alle som har samtykkekompetanse, sjølve bestemme om dei vil ta imot hjelp frå tenesteapparatet. Dersom brukaren motset seg hjelp, må tenesteytarane som hovudregel respektere dette. Enkelte personar kan i visse tilfelle ha problem med å forstå kva ei avgjerd eller eit samtykke inneber. Da har dei eit særleg behov for støtte til å treffe avgjerder.

Tvangslovutvalet

17. juni 2016 oppnemnde regjeringa eit utval som skulle gjere ein samla gjennomgang og greie ut om behova for å revidere og modernisere regelverket om tvang i helse- og omsorgssektoren. Tvangslovutvalet skulle òg greie ut forholdet til dei internasjonale forpliktingane våre, mellom anna CRPD, og vurdere om det er behov for å endre på regelverket for å møte desse forpliktingane.

I NOU 2019: 14 foreslår utvalet ei felles og i hovudsak diagnosenøytral tvangslov som vil omfatte personar med psykisk utviklingshemming. Auka sjølvråderett er eit av hovudforslaga. Helse- og omsorgsdepartementet har, i tråd med Hurdalsplattforma, oppnemnt eit ekspertutval som skal vurdere endringa i psykisk helsevernloven som innførte manglande samtykkekompetanse som vilkår for bruk av tvang i psykisk helsevern. Utvalet skal levere utgreiinga si innan 1. mai 2023.

Manglande samtykkekompetanse12 som vilkår for bruk av tvang, er eit av dei sentrale vilkåra i lovforslaget frå Tvangslovutvalet. Regjeringa vil ta stilling til korleis forslaga frå Tvangslovutvalet bør følgjast opp når ekspertutvalet har levert utgreiinga si.

4.5 Samordning og einskapleg styring

Kultur- og likestillingsdepartementets koordineringsansvar

Kvart departement har ansvar for likestilling på sektorområda sine. Kultur- og likestillingsdepartementet har eit overordna ansvar for å samordne og koordinere likestillingspolitikken mellom sektorane. Dette inneber å følgje opp korleis menneskerettane til funksjonshemja, irekna utviklingshemja, blir sytte for og integrerte i den generelle politikken.

– Eg drøymer om at dei tinga politikarane seier, blir haldne.

Deltakar på menneskerettsseminaret (sjå kapittel 1.3)

Sentralt i Kultur- og likestillingsdepartementets samordningsansvar ligg eit informasjons- og rettleiingsansvar overfor andre departement. Kultur- og likestillingsdepartementet skal bistå alle departement i arbeidet deira med å sikre at menneskerettane til personar med utviklingshemming (og andre marginaliserte grupper) blir godt tekne vare på.

Kultur – og likestillingsdepartementets koordineringsansvar krev system og rutinar som legg grunnlaget for ei samla oversikt over likestillingssituasjonen på ansvarsområda til alle sektordepartementa. Departementet legg til grunn at sektordepartementa leverer ei fullstendig likestillingsutgreiing i sin budsjettproposisjon i tråd med likestillings- og diskrimineringslova § 24 andre leddet, og at likestillingssituasjonen for utviklingshemja er omfatta òg.

Likestillingsintegreringa inneber òg at personar med funksjonsnedsetjing er representerte i politiske prosessar, for eksempel gjennom å delta i offentleg oppnemnde råd og utval som kan ha noko å seie for rettane og livssituasjonen deira. Ein slik representasjon er viktig for demokratiet. Kultur- og likestillingsdepartementet vil, som departementet med samordningsansvaret på likestillingsområdet, særleg sjå til at likestillingsintegreringa blir etterlevd.

Styringa av underliggjande verksemder er ei kjerneoppgåve for departementa og eit nødvendig instrument for å ta hand om det sektorpolitiske ansvaret departementa har. Dei underliggjande etatane og verksemdene til direktorata og departementa er viktige instansar for å gjennomføre ein samordna politikk og samanhengande og einskaplege tenester. Temaet må òg løftast i styringsdialogen med underliggjande etatar.

Bufdirs koordinerande rolle

Bufdir har eit sektorovergripande ansvar for arbeidet med å fremje likestilling og ikkje-diskriminering i samfunnet. ARP og rettleiinga om ARP som blir gjeve til andre direktorat, departement og kommunar, er eksempel på Bufdirs sektorovergripande ansvar. Det same gjeld CRPD-prosjektet der Bufdir skal spreie kunnskap om CRPD og den menneskerettslege forståinga av personar med funksjonsnedsetjing til statlege og regionale myndigheiter. Regjeringa vil tydeleggjere Bufdirs koordinerande rolle på likestillingsfeltet. Dette inneber mellom anna å systematisere samarbeida mellom direktorata og bidra til at det blir utvikla eit felles kunnskapsgrunnlag om utfordringsbiletet, slik at ein lettare kan prioritere kvar det er behov for innsatsar. Direktoratet må føre vidare arbeidet med å sikre koordinerte tenester til barn og unge med funksjonsnedsetjingar òg.

For å sikre eit systematisk arbeid for likestilling av personar med funksjonsnedsetjing på tvers av sektorar koordinerer Bufdir ei tverrsektoriell arbeidsgruppe. Arbeidsgruppa består av direktorat som har tiltak i Handlingsplan for likestilling av personer med funksjonsnedsettelse. Arbeidsgruppa vil særleg leggje til rette for tverrsektorielt samarbeid og rapportere om statusen for gjennomføringa av tiltaka i handlingsplanen i tillegg til å avklare grenseflater mellom og på tvers av dei ulike sektorane. Paraplyorganisasjonane for personar med funksjonsnedsetjing er òg kopla på dette arbeidet gjennom eit brukarutval som kan komme med konkrete innspel til arbeidet.

Samarbeid mellom Helsedirektoratet og Bufdir

Det er behov for å sikre ein tydelegare koordinert innsats for å realisere overordna mål om likestilling og likeverd, sjølvråderett, deltaking og inkludering og nedbygging av funksjonshemjande barrierar. For at personar med utviklingshemming skal kunne realisere rettane sine på alle samfunnsområda, krevst det ein samordna innsats på tvers av sektorane.

Bufdir og Helsedirektoratet har i dag etablert eit godt samarbeid, både gjennom jamlege kontaktmøte og i fleire konkrete saker knytte til personar med funksjonsnedsetjing. Bufdir og Helsedirektoratet samarbeider mellom anna om å utvikle relevante faglege retningslinjer og rettleiingar. Helsedirektoratet lanserte i juni 2021 Nasjonal veileder om gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming. Rettleiinga byggjer på dei folkerettslege forpliktingane Noreg har etter CRPD. Bufdir deltok i referansegruppa til rettleiinga.

Det etablerte samarbeidet mellom Helsedirektoratet og Bufdir er eit godt grunnlag for å utvikle samhandlinga om vidare tiltak for å ta seg av dei heilskaplege behova til personar med utviklingshemming. Eit viktig utviklings- og samarbeidsområde framover kan mellom anna vere arbeidet med FN-konvensjonen om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne og vidareutviklinga av nasjonal statistikk og kunnskap om levekår for personar med utviklingshemming.

Handlingsplan for universell utforming

Det blir arbeidd kontinuerleg på sentrale område for at samfunnet skal bli universelt utforma. Departementa skal inkludere universell utforming som strategi og i tiltak på ansvarsområda sine. Ei rekkje direktorat og statlege etatar følgjer opp arbeidet i sektorane sine. Lover, forskrifter og standardar er viktige verkemiddel og blir utvikla dynamisk.

Kultur- og likestillingsdepartementet la fram handlingsplan for universell utforming i 2021, og planen vil gjelde for perioden 2021 til 2025. Handlingsplanen er utarbeidd i samarbeid med sju andre departement (Samferdselsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet). Det blei gjennomført omfattande innspelsrundar med interesseorganisasjonar, offentlege instansar og fagmiljø. Dette resulterte i nær 300 ulike innspel til tiltaka som departementa har vurdert.

Kommunal planlegging

Kommunane har ansvaret for breidda av offentlege velferdstenester, som barnehagar og grunnskole, helse- og omsorgs- og sosialtenester, bibliotek og kulturtiltak. Kommunane er òg myndigheitsutøvarar lokalt, for eksempel gjennom forvaltninga av plan- og bygningslova. Planlegging etter plan- og bygningslova har som formål ei berekraftig utvikling som tek vare på viktige fellesverdiar og grunnleggjande levekår for ulike grupper. I forventningane til planlegging for 2019–2023 er fylkeskommunar og kommunar nøkkelaktørar for å fremje ei berekraftig samfunnsutvikling og realisere berekraftsmåla i Noreg.13 Dei er nærmast befolkninga, lokale bedrifter og organisasjonar og skal samtidig ta i vare heilskapen for mykje av den sosiale og fysiske infrastrukturen som påverkar levekåra og utviklingsmoglegheitene til befolkninga.

I kommunal planlegging ligg prinsippet om universell utforming til grunn for både korleis kommunen planlegg, legg til rette inkluderande planprosessar og utformar løysingar. Det gir kommunestyret ein heilskapleg og samordnande reiskap for overordna rammer som kan sikre eit berekraftig velferdssamfunn utan at nokon grupper fell utanfor.

For å gi kommunane tilstrekkeleg med handlingsrom er juridisk og økonomisk rammestyring hovudprinsippet for den statlege styringa av kommunesektoren. Juridisk rammestyring inneber at kommunane får tildelt nasjonale oppgåver ved lov, men står fritt til sjølve å bestemme korleis dei vil organisere oppgåveløysinga. Økonomisk rammestyring inneber at kommunane i hovudsak blir finansierte gjennom frie inntekter og ikkje midlar som er øyremerkte spesifikke formål. Kommunane kan tilpasse tenestene til dei lokale forholda og sjå ulike samfunnssektorar i samanheng.

Tillitsreform

Regjeringa arbeider for ei tillitsreform i offentleg sektor. Målet med tillitsreforma er å gje brukarar og innbyggjarar betre velferd og betre tenester til rett tid. For å få til dette må ein gje tilsette i mellom anna helse- og omsorgstenesta betre rom og tid til brukarane og dei faglege arbeidsoppgåvene.

Arbeidet mellom partane må også styrkjast. Det skal leggjast til rette for at leiarar i offentleg sektor har opplæring i den norske arbeidslivsmodellen, medbestemming og partssamarbeid. Tillitsreforma skal komme nedanfrå og utviklast saman med tilsette og partane.

Mål- og resultatstyringa må vidareutviklast. Det må bli færre detaljerte mål og aktivitetskrav og meir merksemd på kva effektar og mål som skal nåast. Styring og leiing heng tett saman. Tillitsbasert leiing vil slik regjeringa ser det, gjere det lettare å redusere talet på mål og gjere dei meir overordna. Leiarar må finne ein god balanse mellom tillit og kontroll og kommunisere tydeleg om mål, prioritering og ansvar.

Tillitsbasert leiing tyder å delegere myndigheit og å gje auka handlingsrom til den enkelte medarbeidaren. Medarbeidaren skal kunne skape betre resultat gjennom å utnytte kompetansen sin betre, ta større ansvar og nytte det auka handlingsrommet til det beste for brukaren.