Del 1

2 Fagskolens historie – et kort overblikk

Dagens fagskoler har røtter i svært forskjellige typer utdanninger. Ulikhetene i bakgrunn og begrunnelse for utdanningstilbudene fører til at dagens fagskoler kan ha ulike ambisjoner når det gjelder plassering i utdanningssystemet og hva slags utdanning de skal tilby.

I NIFUs evaluering av Nasjonalt fagskoleråd er fagskoleutdanningene inndelt i fire fagområder for å vise de ulike tradisjonene: tekniske og maritime fagskoleutdanninger, helse- og sosialfagutdanninger, økonomisk-administrative utdanninger, kreative utdanninger, samt en restkategori «andre».1 De fire områdene er:

• tekniske og maritime utdanninger: Utdanningene har tradisjon tilbake til slutten av 1960-tallet og ble opprettet i forbindelse med at de gamle tekniske skolene ble gjort om til ingeniørhøyskoler. De tekniske og maritime fagskolene lå lenge under lov om videregående opplæring og er i mange tilfeller fremdeles samlokalisert med videregående skoler, selv om det etter hvert har blitt etablert både separate fagskoler og fagskoler samlokalisert med høyskoler.

• helse- og sosialfaglige utdanninger: Utdanningene bygger dels på tidligere videreutdanninger innenfor feltet, knyttet til den gamle hjelpepleierutdanningen, dels er dette helt nye utdanninger. Mange av dem er organisert som nettstudier.

• økonomisk-administrative utdanninger: Utdanningene er ofte en fortsettelse av tidligere privatskoletilbud innenfor feltet.

• kreative utdanninger: Utdanningene omfatter kunst- og filmutdanninger, samt IKT-baserte utdanninger i web-design, mv. Flere av dem bygger på utdanninger som tidligere hadde godkjenning etter privatskoleloven.

Den første utredningen om fagskolefeltet som helhet er fra år 2000. I mars 1999 satte regjeringen Bondevik I ned et utvalg under ledelse av utdanningsdirektør Bjørn Berg. Utvalget skulle utrede behovet for ulike typer opplæring som verken kunne defineres som videregående opplæring eller høyere utdanning. Berg-utvalget vurderte flere typer tilbud: teknisk fagskole, bibelskoler (opplæring drevet av menigheter), sekretærutdanninger, kunstutdanninger, etatsopplæring og yrkesrettet opplæring på ulike områder. Utvalget anbefalte at alle typer utdanning på nivået mellom videregående opplæring og høyere utdanning kunne inngå i en ny lov om fagskoleutdanning.2 Det ble altså åpnet for å samle svært ulike utdanningstyper under en felles lov for at det såkalte «mellomnivået» skulle fremstå som mer oversiktlig, kvalitetssikres og tilpasses endrede behov i arbeidsmarkedet. I tillegg skulle dette bidra til generell kompetanseheving i samfunnet og gi positiv effekt for kompetansereformen, en reform der livslang læring for alvor ble satt på den offentlige dagsordenen.3

Variasjonen i finansiering og organisering av utdanningene var stor: tilbudene kunne være godkjent etter privatskoleloven, de kunne være basert på full egenbetaling, eventuelt med støtte fra arbeidsgiver, eller de kunne ha godkjenning etter en bestemmelse som åpnet for at Lånekassen kunne gi støtte til elever ved utdanninger på videregående nivå uten parallell i det offentlige utdanningssystemet.4^,5 Mange av disse tilbudene var imidlertid beregnet på søkere som hadde avsluttet videregående opplæring. Slik var det blitt utviklet utdanninger uten klar tilhørighet i utdanningssystemet, i praksis et slags mellomnivå.

Lov om teknisk fagskole av 28. januar 2000 nr. 9 hadde sin bakgrunn i at Stortinget 15. juni 1998, i forbindelse med behandlingen av endringer i opplæringsloven, vedtok å be «Regjeringen fremlegge forslag til midlertidig lov om teknisk fagskole med sikte på å bevare kontinuitet og kvalitet i den praktisk/tekniske mellomutdannelse i påvente av en avklaring av dette skoleslags status og økonomiske grunnlag».6 I loven av 28. januar 2000 var teknisk fagskole definert som «et etter- og videreutdanningstilbud som skal gi fagarbeidere og voksne mulighet til faglig fordypning, kompetanse for videre utdanning og lederopplæring» (§ 1). Bestemmelsene i loven var i stor grad basert på dem som gjaldt for videregående opplæring. Loven var ment å være midlertidig i påvente av Berg-utvalgets rapport.

I NOU 2000: 5 Mellom barken og veden – om fagskoleutdanninger mener Berg-utvalget det var et «tydelig behov for utdanninger som i dag ikke blir ivaretatt gjennom videregående opplæring eller høgre utdanning». Vurderingen var at utdanning «på mellomnivået» måtte dekke flere samfunnsbehov:

• yrkesutdanning, spesialiseringer og sertifiseringer

• muligheten til raskt å fange opp endringsbehov i samfunns- og arbeidsliv

• bedre den enkeltes karrieremuligheter og muligheter på arbeidsmarkedet

• være alternativer til høyere utdanning

• styrke den enkeltes personlige utvikling, estetiske bevissthet og individuelle kompetanse

• bedre mulighetene for opptak til høyere utdanning

• bidra til generell kompetanseheving i samfunnet7

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 20 (2000–2001) Om korte yrkesrettede utdanninger etter videregående opplæring ba Stortinget i 2001 regjeringen om å «leggje fram forslag til lov om fagskuleutdanning, som også inkluderer lovreglar om teknisk fagskule. Lova må ha eit perspektiv som sikrar stabile og gode arbeidsvilkår til yrkesretta utdanningar og utdanningar retta mot andre samfunnsbehov etter vidaregåande opplæring».8

Med fagskoleloven i 2003 fikk alle utdanningstypene som er nevnt over og som er på «mellomnivået», anledning til å søke om offentlig godkjenning som fagskole.9 Vilkårene var at utdanningen bygget på videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse, at den var yrkesrettet, og at kompetansen kunne tas i bruk i arbeidslivet uten ytterligere generelle opplæringstiltak.

Utdanningene som ble samlet under fagskoleloven i 2003, hadde som nevnt ulik målsetning og historisk forankring:

• Teknisk fagskole, definert ved lov i 2000, skulle dekke arbeidslivets behov, i første rekke for ledelsesutdanning, utdanning til avanserte tekniske oppgaver og utdanning for å fylle nasjonale og internasjonale sertifiseringskrav.10

• Bibelskolene skulle gi en kompetanse etterspurt av kirkesamfunn og tilhørende organisasjoner. Kandidater fra slike skoler var å finne i funksjoner som frikirkepastorer, ungdomsarbeidere, predikanter, åndelige og administrative ledere, misjonærer, bistandsarbeidere og kor- og musikkinstruktører. For en god del av elevene, særlig ved de halvårige kursene, var imidlertid personlig utvikling og innsikt i troen det viktigste ved utdanningen.

• Sekretærutdanningene som fantes før Reform 94, falt bort i den offentlige videregående skolen da ny struktur ble innført, men fortsatte ved noen privatskoler med samme statstilskudd som en overgangsordning.

• Et variert tilbud av kunstutdanninger var i stor grad betraktet som opplæring som skulle gi videreutvikling og modning for den enkelte og være forskoler til høyere utdanning innenfor fagfeltet.

• Etatsopplæringene siktet mot å dekke spesielle kompetansebehov innenfor de offentlige etatenes arbeidsområder.11

• I tillegg fantes det en meget sammensatt gruppe av yrkesrettede opplæringer på ulike områder innenfor private virksomheter, for eksempel på fagområder som IKT, reiseliv, helsefag (som oftest med en ikke beskyttet yrkestittel) og skjønnhetspleie.

Fagskoleloven av 2003 ga en hjemmel for godkjenning av fagskoleutdanning. Med ny lov om universiteter og høyskoler i 2005 ble godkjenningsmyndigheten for fagskolene lagt til Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). Forskrift om utdanningsstøtte var da blitt endret slik at fagskolestudentene kvalifiserte for støtte gjennom Statens lånekasse for utdanning. Den etterfølgende endringen av utdanningsstøtteloven klargjorde hjemmelsgrunnlaget for utdanningsstøtte gjennom Lånekassen til fagskolestudentene, jf. Ot.prp. nr. 48 (2004–2005).

Dette var del av en opprydding i flere lover som ble foretatt i første tiår av 2000-tallet. I tillegg til at det kom en egen lov om fagskoleutdanning ble det gjort endringer i lov om utdanningsstøtte og i privatskoleloven.12 Endringene definerte forholdet mellom nivåene i utdanningssystemet: Fagskoleutdanning skulle ikke være et mellomnivå mellom videregående og høyere utdanning, men bygge på, dvs. være på et nivå over, videregående opplæring. I tillegg var det en budsjettmessig avklaring ved at for eksempel tilskuddsordningen etter den tidligere privatskoleloven kapittel 6A ble avviklet, slik at private skoler med tilskudd etter denne ordningen enten måtte søke om godkjenning som fagskole eller tilpasse seg privatskoleloven.

Gjennom Forvaltningsreformen i 2010 ble ansvaret for finansiering av fagskoleutdanning tilbakeført til fylkeskommunene.13 Begrunnelsen for overføringen var at fylkeskommunen ble ansett for å være bedre rustet til å gjøre prioriteringer og tilpasse utdanningen til eksisterende og fremtidige kompetansebehov på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. I tillegg ble det vektlagt at fagskoletilbudet skulle dimensjoneres ut fra lokale, regionale og nasjonale behov.

Våren 2016 la regjeringen frem en melding til Stortinget om nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver.14 I meldingen er også fagskolens forhold til nytt regionalt forvaltningsnivå nevnt. I Stortingets behandling av meldingen slås følgende fast: «Flertallet mener at ansvaret for fagskolene fortsatt skal ligge i det regionale folkevalgte nivået.»15 Stortingets flertall mener at fagskolene er et viktig redskap for å utvikle kompetanse som regionene har behov for, og at det er regionene som best kjenner utfordringene og behovene i næringslivet.

Faglig har fagskolesektoren gjennomgått flere endringer siden 2003, bl.a. for å oppnå større arbeidsmarkedsrelevans. Det har særlig skjedd ved at nye tilbud har kommet til. Graden av arbeidsmarkedsrelevans er imidlertid fortsatt for lav, noe både utvalget og høringsuttalelsene til utvalgets innstilling NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg peker på. I utredningen har utvalget definert arbeidslivets eierskap til fagskolen og fagskolens rolle i å dekke arbeidslivets kompetansebehov som én av fem hovedprioriteringer.

3 Fagskolen i utdanningssystemet

3.1 Fagskolenes geografiske plassering

Fagskoleutdanningen er beskrevet slik i fagskoleloven, jf. § 1:

Med fagskoleutdanning menes yrkesrettede utdanninger som bygger på videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse, og som har et omfang tilsvarende minimum et halvt studieår og maksimum to studieår. Med yrkesrettet utdanning menes utdanning som gir kompetanse som kan tas i bruk i arbeidslivet uten ytterligere generelle opplæringstiltak.

Det har hele tiden ligget som en forutsetning at ordningen med fagskoleutdanning skal være dynamisk, og at «utdanninger og skoler skal kunne opprettes og nedlegges etter skiftende kompetanse- og kapasitetsbehov i arbeidslivet».16

Det stadfestes i fagskoleloven § 1a at fylkeskommunen skal sørge for at det tilbys godkjent fagskoleutdanning som tar hensyn til lokalt, regionalt og nasjonalt kompetansebehov innenfor prioriterte samfunnsområder. Det har bidratt til god spredning av offentlig fagskoleutdanning over hele landet. De offentlige og private fagskolene skal samlet dekke behovet for fagskoleutdanning ut fra lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov innenfor prioriterte samfunnsområder.17 De private fagskolene er i hovedsak lokalisert i og ved de store byene i Sør-Norge.

Merknad: Offentlige fagskoler er markert med røde prikker, private fagskoler med gule prikker.

Kilde: NSD

Kartet i Figur 3.1 viser den geografiske plasseringen av fagskolene, fordelt på offentlige og private institusjoner.

3.2 Fagskolestudentene og utdanningstilbudet

Det er stor bredde i utdanningstilbudet ved fagskolene – fra tekniske fag for bygg- og oljebransjen til maritime fag, transportfag, helsefag, landbruksfag, religionsfag, kunstfag og sommelierfag.

Nedenfor følger en oversikt over fagskolenes utdanningstilbud. Oversikten er inndelt etter de faglige hovedkategoriene i SSBs utdanningsstatistikk (NUS-systemet).18 Oversikten viser hvilke fagområder som hører inn under hver av hovedkategoriene. Oversikten viser også antall registrerte studenter innenfor hvert fagområde totalt, og fordelt på offentlige og private utdanningstilbud.

Utdanningene med flest studenter i 2015 er tekniske fagskoleutdanninger innenfor henholdsvis elektro og bygg- og anleggsfag, med helse- og sosialfag som nummer tre. Noen studenter er registrert på flere utdanningstilbud, slik at antallet studenter registrert på de ulike fagområdene i tabellen er noe høyere enn det totale antallet studenter i fagskolene.

Fagskolestudentene

Det er i alt 15 339 fagskolestudenter i 2015, fordelt med 62 prosent menn og 38 prosent kvinner. Om lag 48 prosent av studentene tar utdanninger innenfor naturvitenskapelige fag, håndverksfag og tekniske fag, og om lag 17 prosent studerer helse-, sosial- og idrettsfag. Kjønnsfordelingen innenfor de ulike fagområdene følger tradisjonelle mønstre. Den er særlig utpreget på tre fagområder: På naturvitenskapelige fag, håndverksfag og tekniske fag er 94 prosent av studentene menn, mens det er henholdsvis 88 og 89 prosent kvinner på pedagogiske fag og på helse-, sosial- og idrettsfag.

Fagskoleutdanningen har flere målgrupper: unge og voksne som ønsker en grunnutdanning, personer som ønsker videreutdanning, og voksne som ønsker å reorientere seg på arbeidsmarkedet. Statistikken viser også at fagskolene har en sammensatt studentpopulasjon: Om lag 10 prosent av studentene som ble tatt opp til fagskoleutdanning fra våren 2012 til våren 2015, var 20 år eller yngre, mens nesten 27 prosent var 36 år eller eldre. Det er også forskjeller i aldersfordelingen mellom fag. Studentene på humanistiske og estetiske fag er gjennomgående ganske unge, dvs. at de fleste er under 25 år. Studentene på helse- og sosialfag er godt voksne, og her er nærmere 60 prosent over 36 år. Se tabell 3.2.

Utdanningens omfang

Fagskoleloven § 1 fastsetter at fagskoleutdanning skal ha «et omfang tilsvarende minimum et halvt studieår og maksimum to studieår». Snaut halvparten av fagskoleutdanningene (46 prosent) er av ett års omfang regnet i fulltid (60 fagskolepoeng), mens vel 28 prosent er toårige (120 fagskolepoeng). Andelen halvårige utdanninger er 24 prosent, og bare et ubetydelig antall utdanninger er halvannetårige. De aller fleste halvårige utdanningene er innenfor økonomisk-administrative fag, mens over halvparten av de toårige tilbudene er innenfor tekniske fag. Se tabell 3.3.

3.3 Nivå og innplassering

Fagskoleutdanningens nivå, kvalitet og relevans påvirkes av mange faktorer som for eksempel de ansattes kompetanse, utdanningsprogrammenes utforming, utdanningsledelse, faglig tilrettelegging, samarbeid med arbeids- og næringsliv, det psykososiale og fysiske læringsmiljøet og det faglige grunnlaget studentene har når de starter på utdanningen.

Som nevnt innledningsvis bygger fagskoleutdanning på videregående opplæring, oftest fag- eller svennebrev eller yrkeskompetanse, men også generell studiekompetanse. Fagskoleutdanningens nivå har, som nevnt tidligere, flere ganger blitt behandlet politisk:

I Innst. O. nr. 78 (2002–2003) fastslår Stortinget at fagskoleutdanning skal være et alternativ til universitets- og høyskoleutdanning og tilby korte, yrkesrettede utdanninger som et alternativ til de lengre utdanningene ved universitetene og høyskolene.

Ot.prp. nr. 39 (2006–2007) Om endringer i fagskoleloven inneholder en grundig drøfting av nivå og opptak til fagskoleutdanning.19 Ett av hovedformålene med lovendringen i 2007 var å «klargjøre skillet mellom videregående opplæring og fagskoleutdanning». Det at fagskoleutdanning «må bygge på videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse», innebærer ifølge proposisjonen at utdanningen forutsettes å ligge på et nivå over videregående opplæring.

NOKUT har siden fulgt dette opp i godkjennings- og tilsynsarbeidet og sørger for at innholdet i fagskoleutdanningen er på et nivå over det i videregående opplæring på områdene der det er aktuelt, det vil si der det finnes relevante utdanningsprogram i videregående opplæring.

Innplassering i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) ble vedtatt av Kunnskapsdepartementet 15. desember 2011 og omfatter hele utdanningssystemet.20 Et kvalifikasjonsrammeverk fastsetter en norm for å beskrive utdanninger og andre kvalifikasjoner med utgangspunkt i det en person skal kunne, forstå og være i stand til å gjøre etter fullført utdanning eller opplæring på det aktuelle nivået, kalt læringsutbytte. Dermed dreies oppmerksomheten fra undervisning til læring, fra innsatsfaktorer til utbyttet eller resultatet av utdanningen.

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring er forankret både nasjonalt gjennom lovgivning og i en europeisk kontekst. Se boks 3.1. Nivåene i NKR ble henvist til nivåene i Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring, EQF, i 2014.

NKR har åtte nivåer, men det er kun innplassert kvalifikasjoner på nivå 2 til 8. For hvert av disse nivåene er det fastsatt overordnede læringsutbyttebeskrivelser, ofte kalt deskriptorer, som definerer hvilken kunnskap, ferdighet og generell kompetanse en elev, lærling, student eller annen lærende skal ha oppnådd ved fullført utdanning eller opplæring. På de tre øverste nivåene, nivå 6–8, der kvalifikasjonene (gradene) fra universiteter og høyskoler er innplassert, er læringsutbyttebeskrivelsene også kompatible med beskrivelsene i Bolognarammeverket, QF-EHEA. Slik bidrar NKR til å legge til rette for at norsk utdanning lettere kan godkjennes i andre europeiske land og vice versa.

Kvalifikasjonene fra fagskoleutdanning er innplassert på nivå 5 i NKR. De korte (halv- til ettårige) er innplassert på nivå 5.1, og de toårige på nivå 5.2. Se tabell 3.4. Fagskoleutdanninger på halvannet år kan ligge på nivå 5.1 eller 5.2, etter særskilt vurdering av NOKUT. Fagskolene hadde frist til utgangen av 2014 med å utarbeide læringsutbyttebeskrivelser for utdanningene sine i tråd med nivå 5 i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring.

NOKUT vurderer om læringsutbyttebeskrivelsene for fagskoleutdanningene er i tråd med beskrivelsene som er fastsatt i NKR. Dette gjøres både i forbindelse med godkjenning av nye utdanninger og ved revidering av eksisterende fagskoleutdanninger. I perioden 2014–15 engasjerte NOKUT et sakkyndigpanel som vurderte læringsutbyttebeskrivelsene i alle søknadene om godkjenning av nye fagskoleutdanninger. Som et resultat av ordningen har stadig flere fagskoler lykkes med å utarbeide læringsutbyttebeskrivelser i samsvar med NKR.21

Læringsutbyttebeskrivelsene for NKR-nivå 5.1, 5.2 (fagskole) og 6.1 (høgskolekandidatgrad) er tatt inn i vedlegg 1.

Tabell 3.4 viser hvilke kvalifikasjoner som er innplassert på de ulike nivåene i NKR.

Innplassering i ISCED

En annen måte å beskrive utdanningssystemer på er gjennom International Standard Classification of Education, (ISCED). Det er UNESCO, OECD og Eurostats felles system for rapportering av statistikk på utdanningsområdet. Formålet med ISCED er å sikre sammenlignbar statistikk på tvers av land. Systemet ble opprinnelig utviklet av UNESCO på 1970-tallet og omfatter både fagkoder og nivåkoder for utdanning.22

ISCED ble revidert for første gang i 1997 og på nytt i 2011.23 Begge gangene var formålet å gi en bedre fremstilling av utviklingen i verdens utdanningssystemer. Klassifikasjonen har nå åtte nivåkoder og fagkoder som er inndelt i 25 fagområder fordelt på ni hovedgrupper. Det er disse kodene som brukes når Statistisk sentralbyrå (SSB) rapporterer internasjonalt om norsk utdanning. De er også utgangspunkt for kodene som brukes når norske utdanningsinstitusjoner rapporterer til SSB (NUS-koder, se kapittel 3.2 og oversikt over de faglige hovedkategoriene i NUS-systemet i tabell 3.1).

Fagskoleutdanningene er fordelt på ISCED-nivå 4 og 5. Det skyldes at det i ISCED 2011 er hele tre nivåer, dvs. 4, 5 og 6, som bygger direkte på avsluttet videregående opplæring, blant annet basert på utdanningens varighet:

• typisk varighet på ISCED 4 post-secondary non-tertiary education er fra seks måneder til to eller tre år

• typisk varighet på ISCED 5 short-cycle tertiary education er fra to til tre år

• typisk varighet på ISCED 6 Bachelor’s or equivalent level er fra tre til fire år

De korte fagskoleutdanningene, fra et halvt til halvannet års varighet, er innplassert på nivå 4 og de toårige fagskoleutdanningene på nivå 5. Nivå 6 er for universitets- og høyskoleutdanning.

Delingen av fagskoleutdanningen på to nivåer i ISCED er det som gir best sammenlignbarhet med de andre nordiske landene, ettersom både Danmark og Sverige har sine tilsvarende fagskoleutdanninger av to års varighet på nivå 5. Finland har ingen utdanning på nivå tilsvarende norsk fagskoleutdanning.

Nedenfor vises en grafisk fremstilling av norsk utdanning i henhold til ISCED 2011.

Opptaksgrunnlag

Ettersom fagskoleutdanning er definert som utdanning som bygger på og ligger på nivå over videregående opplæring, er grunnlaget for opptak relevant fullført og bestått utdanningsprogram på videregående nivå eller tilsvarende realkompetanse. I studiekvalitetsforskriften presiseres opptakskravene slik:24

• Fagskoleutdanninger som bygger på fag- eller svennebrev eller yrkeskompetanse fra videregående opplæring, skal ha dette, eller tilsvarende realkompetanse, som opptakskrav.

• Fagskoleutdanninger som ikke bygger på spesifikke utdanningsprogram i videregående opplæring, kan ha generell studiekompetanse, eller tilsvarende realkompetanse, som opptaksgrunnlag. Utdanningene skal bygge på den generelle kompetansen og modenheten studentene har fra videregående opplæring.

Fagskolene har ikke anledning til å stille krav om kompetanse eller yrkeserfaring ut over videregående skole, men yrkeserfaring og/eller annen kompetanse kan brukes til rangering av søkere. Enkelte fagskoler, blant annet flere kunstfaglige, bruker i tillegg opptaksprøver. NOKUT har ansvar for å godkjenne og føre tilsyn med fagskolenes opptaksbestemmelser.

Tabell 3.5 viser at andelen studenter som ble tatt opp til fagskoleutdanning på grunnlag av generell studiekompetanse, gikk ned i perioden 2012–15. Det skyldes hovedsakelig at andelen fagskolestudenter på humanistiske og estetiske fag gikk ned i denne perioden. Samtidig økte andelen som ble tatt opp på grunnlag av yrkesfaglig kompetanse fra videregående opplæring.

Realkompetansevurdering

Siden fagskoleloven kom i 2003, har fagskolene kunnet ta opp studenter på grunnlag av realkompetanse (§ 1 annet ledd). I fagskoletilsynsforskriften blir det presisert at søkere «har krav på å få vurdert om de er kvalifisert for opptak til en fagskoleutdanning på grunnlag av realkompetanse» (§ 3-1 første ledd bokstav a). Søkere som tas opp på grunnlag av realkompetanse, skal ha en kompetanse tilsvarende de formelle opptakskravene. I 2015 ble ni prosent av alle studenter tatt opp på grunnlag av realkompetanse. Fra våren 2012 til våren 2015 ble mellom 30 og 40 prosent av studentene over 36 år tatt opp med realkompetanse som grunnlag.25

Med fagskoleforskriften fra 2013 ble det åpnet for at fagskolene også kan gi fritak for deler av utdanningen (emner) på grunnlag av dokumentasjon av realkompetanse.26 Slike fritaksvurderinger skal ta utgangspunkt i læringsutbyttebeskrivelsene og omfanget til emnene det søkes om fritak for.

3.4 Livslang læring

Livslang læring og muligheten for den enkelte til stadig å fornye sin kompetanse er avgjørende for Norge som kunnskapsnasjon. Fagskoleutdanningen har en viktig rolle i så måte ettersom den tas både som grunnutdanning (førstegangsutdanning) og videreutdanning. Dette vises både i den store aldersspredningen blant fagskolestudentene, som omtalt i tabell 3.2, og i organiseringen av utdanningene. Mange fagskoleutdanninger tilbys på deltid eller over internett for å kunne passe for studenter i alle aldre og i ulike livssituasjoner.

Hele 59 prosent av fagskoleutdanningene var i 2015 lagt opp som deltidsutdanninger, for eksempel som ettårige utdanninger som skal tas i løpet av to år. Den høyeste andelen finner vi blant de helse- og sosialfaglige utdanningene: Der er hele 257 av i alt 267 tilbud (96 prosent) lagt opp på deltid, slik at studentene kan arbeide på deltid og ha prosjekt i tilknytning til egen arbeidsplass. På annenplass følger de økonomisk-administrative fagene, med 65 prosent av tilbudene på deltid. I motsatt ende finner vi mediefag, med bare én av i alt 24 utdanninger på deltid (4 prosent), og humanistiske fag, med 7,5 prosent deltidstilbud.27

I tillegg til at mange fagskoleutdanninger tilbys på deltid, er det også mange som tilbys som nettbasert utdanning. Mange fagskoler har bakgrunn i fjernundervisning, brevkurs eller andre fleksible undervisningsformer, gjerne i kombinasjon med samlinger. I nettbaserte utdanninger er lærer og student adskilt i tid og/eller rom, og tekniske hjelpemidler benyttes til formidling og kommunikasjon.28 Tabell 3.6 viser antall stedbaserte fagskoletilbud og antall nettbaserte tilbud våren 2016. Oppsummert viser den at en tredjedel (33 prosent) av alle fagskoletilbudene som ble gitt våren 2016, ble gitt som nettbaserte tilbud, enten som rent nettbasert undervisning eller som nettbasert undervisning med samlinger (se definisjoner i boks 3.4). Dette er en økning fra 2014, da andelen var en fjerdedel (25 prosent).29

3.5 Internasjonalt perspektiv

I en globalisert økonomi og med høy grad av mobilitet blant studenter og arbeidstakere vil internasjonalisering av utdanning bli stadig viktigere. Dette gjelder også fagskoleutdanningene. Forholdene er lagt godt til rette for at studenter ved universiteter og høyskoler kan ta hele eller deler av utdanningen sin i utlandet. Det er imidlertid ikke like enkelt for studentene i fagskoleutdanningene. Dels skyldes dette at yrkesrettet utdanning etter videregående opplæring er ulikt organisert mellom land, og at det derfor ikke er et tilsvarende godt internasjonalt system på plass for å godkjenne og sammenligne utdanninger på dette nivået som for universitets- og høyskoleutdanning. En annen viktig grunn er at fagskolestudentene ikke har rett til støtte gjennom Lånekassen for delstudier i utlandet. Slik støtte gis bare for universitets- og høyskoleutdanning. De kan imidlertid få støtte til mobilitet gjennom Erasmus+ dersom fagskolen deltar i relevant prosjektsamarbeid, men det er ikke mange som gjør dette.

Mange fagskoler deltar likevel i dag i internasjonalt samarbeid. Noen fagskoler har inngått avtaler som legger til rette for innpassing av norsk fagskoleutdanning i utenlandsk høyere utdanning. Avtalene er kommet i stand dels for å rekruttere studenter til de utenlandske institusjonene, dels på bakgrunn av begrensningene noen av fagskolene opplever når det gjelder innpassing i norsk universitets- og høyskoleutdanning. Både offentlige og private fagskoler har inngått slike avtaler, men de fleste er inngått av private fagskoler. Studentene reiser i hovedsak til engelskspråklige land.

Innreisende studenter og lærere er også viktig i internasjonalt samarbeid. Et godt mottak av internasjonale studenter fordrer blant annet gode godkjenningsordninger, og dette har manglet i fagskoleutdanningen. Regjeringen fremmet derfor våren 2016 forslag om å innføre en ordning for generell godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning, jf. Prop. 95 L (2015–2016). Det fikk full tilslutning fra Stortinget, og NOKUT arbeider nå med å få ordningen på plass. I tillegg til å hjelpe innvandrere med fagskole eller lignende utdanning fra utlandet med å bli bedre integrert i norsk arbeidsliv, vil den også legge et godt grunnlag for opptaks- og fritaksvurderinger ved fagskolene. Det vil dermed i praksis bli lettere å ta opp utenlandske studenter.

Kvalifikasjoner på EQF-nivå 5

Utdanninger på nivå 5 i det europeiske kvalifikasjonsrammeverket, som fagskoleutdanningen er henvist til, spiller en viktig rolle som rekrutteringsvei både til arbeidsmarkedet og universiteter og høyskoler. Det viser en studie fra European Centre for Development of Vocational Training (Cedefop).30 Denne doble funksjonen gjør tilbudene ettertraktet både for studenter og arbeidsgivere. Det er imidlertid store forskjeller mellom de 15 landene som inngår i studien når det gjelder omfang og innretning av utdanningstilbud på dette nivået.31

Betydningen av tilbudene er imidlertid økende av flere grunner:

• De er utviklet som svar på behovet for avanserte tekniske og administrative ferdigheter i et stadig mer hurtig skiftende arbeidsmarked med en aldrende arbeidsstokk.

• Data viser at tilbudene er attraktive for studenter med en yrkesfaglig bakgrunn og for dem som allerede er i arbeid. De bidrar til livslang læring ved at de er tilgjengelige og attraktive for voksne og særlig for personer som tradisjonelt ikke søker seg til høyere utdanning.

• Tilbudene blir sett på som verdifulle og relevante for arbeidsgivere.

Halvparten av kvalifikasjonstypene som ble identifisert på EQF-nivå 5 i studien, er regulert som en del av høyere utdanning eller tilbudt av høyere utdanningsinstitusjoner, de fleste som en del av «short cycle higher education».

De fleste utdanningstilbudene på EQF-nivå 5 er tydelig forankret i spesifikke yrker og bransjer. Dette gjelder også tilbud som del av høyere utdanning. De blir ikke bare sett på som en mellomstasjon på veien til en bachelorgrad, men som uavhengige kvalifikasjoner med en tydelig yrkesfaglig profil og arbeidsmarkedsrelevans. I land som har lang tradisjon med kvalifikasjoner på EQF-nivå 5, for eksempel Frankrike og Østerrike, er de mer kjent og akseptert av arbeidsgiverne enn i land som har utviklet slike tilbud mer nylig. Om arbeidsgiverne deltar i opplæringen gjennom at bedriftene tilbyr arbeidspraksis, er dette også noe som gir økt tillit til kvalifikasjonen.

I en nyere studie om høyere yrkesutdanning i EU blir det utredet hvordan høyere yrkesutdanning kan defineres og hvordan slik utdanning er integrert i utdanningssystemene i EU-landene.32

Det slås fast at det så langt ikke er konsensus om definisjon av høyere yrkesutdanning i EU. Går man ut fra en bred definisjon, dekker begrepet alle profesjonskvalifikasjoner på EQF-nivå 5 og over, inkludert dem som er utenfor the European Higher Education Area (EHEA). Ofte benyttes imidlertid en smalere definisjon, som kun omfatter profesjonskvalifikasjonene som ikke er inkludert i EHEA. Høyere yrkesutdanning er ikke et homogent felt og kan derfor ikke relateres til et bestemt utdanningsnivå. En anbefaling i studien er imidlertid at begrepet profesjonsutdanning på høyere nivå benyttes fremfor yrkesutdanning på høyere nivå.

Høyere yrkesutdanning er ulikt utviklet i medlemslandene, men behovet er økende. Det er et voksende antall unge mennesker som etter videregående opplæring ønsker å bygge videre på sine yrkesfaglige kvalifikasjoner. Et relativt godt arbeidsmarked for kandidater med høyere yrkesutdanning spiller også inn, samt at det er et krav fra arbeidsmarkedet at denne typen utdanningsprogrammer utvikles.

Høyere yrkesutdanning er ofte utviklet av tilbydere som også er ansvarlige for å vurdere læringsutbyttet og utstede vitnemål. Høyere yrkesutdanning er vanligvis utviklet i samarbeid med arbeidsgivere og inkluderer en eller annen form for arbeidslivsbasert opplæring. Lærerne må som oftest vise til at de har relevant praksis innenfor fagområdet.

Det er ikke forsket mye på resultatene av høyere yrkesutdanning, men i tilfellene der det finnes studier, er utbyttet for arbeidsmarkedet positivt. Utfordringene er imidlertid knyttet til de ulike institusjonenes konkurranse om studentene, fravær av en klar posisjon og begrenset godkjenning av høyere yrkesutdanning i den tradisjonelle akademiske høyere utdanningen.

Anbefalingene i denne studien går blant annet på at EU-kommisjonen og EU-landene bør utvikle politiske mål som styrker programmer og kvalifikasjoner innenfor høyere yrkesutdanning. Formålet er å sikre et variert tilbud og arbeidsmarkedsrelevans innenfor høyere utdanning. Det anbefales videre å forbedre statistikken og det øvrige kunnskapsgrunnlaget med tanke på effekten av høyere yrkesutdanning for arbeidsmarkedet. Det oppfordres til studiebesøk og gjensidig erfaringsutveksling, kalt Peer Learning Activities (PLA), for å promotere innovative modeller innenfor høyere yrkesutdanning. Dette kan styrke identiteten innenfor sektoren og gi støtte til samarbeidet om innplassering av disse programmene i utdanningssystemet.

EQF-nivå 5 i Sverige, Danmark, Tyskland og Nederland

Disse landene har utdanninger med tydelige likhetstrekk med den norske fagskolen, men de er ikke direkte sammenlignbare.

Sverige

I Sverige, som i Norge, fantes det på 1990-tallet en stor mengde postgymnasiale utdanninger. Disse ble forsøkt regulert gjennom prosjektet kvalificerad yrkesutbildning(KY). Prosjektet startet i 1996 og ble avsluttet i 2001. I samsvar med krav fra arbeidsmarkedet var en betydelig andel av kursene innenfor tekniske fag og informasjonsteknologi, men også innenfor turisme, handel, helse og miljø. En evaluering foretatt av Luleå tekniske universitet i 1999 viste at 80 prosent av deltakerne hadde funnet arbeid etter endt opplæring, mens syv prosent hadde gått videre til høyskolestudier.33 Dette ble ansett som et godt resultat, og KY fortsatte som en ordinær ordning frem til 2009, da Yrkeshögskolan ble innført.

Representative fagområder i yrkeshøyskolene er økonomi, administrasjon og salg, teknikk og industriell produksjon, data og IT, reiseliv, helse og landbruk. Utdanningenes lengde varierer, men de fleste er mellom ett og to år, og de fører til en yrkeshøyskoleeksamen etter ett år (minimum 200 yrkeshøyskolepoeng) eller en kvalifiserende yrkeshøyskoleeksamen etter to år (minimum 400 yrkeshøyskolepoeng) som inkluderer minst 25 prosent arbeidspraksis. Poengsystemet er relatert til tid og kvalifikasjonsnivå, der en ukes utdanning i utgangspunktet gir fem poeng.

Poengsystemet i yrkeshøyskolen skiller seg fra poengsystemet ved universiteter og høyskoler. 200 yrkeshøyskolepoeng tilsvarer 60 studiepoeng og 400 yrkeshøyskolepoeng tilsvarer 120 studiepoeng ved universiteter og høyskoler, men det er ingen direkte konvertering.

Opptaksgrunnlaget til yrkeshøyskolen er gymnasieeksamen eller tilsvarende.

Det er klare forskjeller mellom høyskoleutdanninger og yrkeshøyskoleutdanninger i Sverige. Høyskoleutdanningene er forskningsbasert, mens yrkeshøyskoleutdanningene er skreddersydd i samarbeid med arbeidslivet, og de aller fleste kombinerer teori med praksis på en eller flere arbeidsplasser.

Sverige henviste sitt nasjonale kvalifikasjonsrammeverk (SeQF) til nivåene i EQF i juni 2016. Yrkeshøyskoleeksamen henvises til EQF-nivå 5, og kvalifiserende yrkeshøgskoleeksamen henvises til EQF-nivå 6.

Danmark

De toårige ervervsakademiutdanningene, Academy Professional Degree, kan sammenlignes med toårige norske fagskoleutdanninger. Disse utdanningene regnes som høyere utdanning og er henvist til EQF-nivå 5. De er ikke forskningsbaserte, men kombinerer teori (teoretisk viden) med praktiske utfordringer og er rettet mot behov i arbeidsmarkedet. Representative fagområder er markedsføring, service og turisme, IT, multimedia-design og kommunikasjon, e-design, bio- og laboratorietekniske fag, samt samfunns- og helsefaglige områder.

Utdanningene har et omfang tilsvarende 120 ECTS. Bruken av det felles europeiske poengsystemet benyttes for å legge til rette for at studentene skal kunne ta deler av utdanningen i utlandet. Innenfor de fleste fagområdene er det mulighet for å bygge videre til bachelorgrad med en såkalt «top-up»-utdanning på 1½ år og få en professions bachelorgrad. I det danske systemet er det slik lagt til rette for at flere skal bygge videre på sin utdanning fra ervervsakademiene.

Inntakskravet til ervervsakademiutdanningene er en yrkesfaglig eller gymnasial utdanning på EQF-nivå 4. Det kan i tillegg være krav om bestemte faglige nivåer i matematikk og engelsk.

Data fra Danmarks Statistik viser at 88 prosent av kandidatene fra ervervsakademiutdanningene i 2013 er i arbeid, videre utdanning eller i utlandet 4–19 måneder etter avslutning. Beskjeftigelsesgraden er den samme som i 2010, men det er et fall i andelen som er i arbeid og en tilsvarende økning av antall kandidater som videreutdanner seg.

Tyskland

I Tyskland har yrkesopplæring på alle nivåene stor prestisje. Tradisjonelt tar en langt høyere andel av årskullene yrkesopplæring i Tyskland enn i Norge. Det er forskjeller i organiseringen av utdanningen mellom de ulike Bundesländer (delstater). Delstatene har ansvar for utdanningssystemet, og utdanningen reformeres nå i flere av dem. Tradisjonelt blir imidlertid tyske elever tidlig (når de er mellom 10 og 13 år, avhengig av Bundesland) inndelt mellom yrkesopplæring eller allmennutdanning.

Tysklands duale system innenfor fag- og yrkesopplæring der lærlingen veksler mellom å få opplæring i skole og bedrift, er unikt og internasjonalt anerkjent. Det er også utviklet duale høyere utdanningsprogrammer. I Tyskland er det lange og sterke tradisjoner for samarbeid mellom utdanning og arbeids- og næringsliv, som vi ikke har tilsvarende av i Norge. Dette gjelder f.eks. arbeids- og næringslivets villighet til å investere i fremtidig arbeidskraft gjennom ressursbruk inn mot bedriftsintern opplæring. Det gjelder videre lønn til lærlinger og studentene under utdanningen og det forpliktende samarbeidet om utvikling av utdanningsprogrammer og pensum og anerkjennelse av opplæringen som skjer i og av bedriften som del av utdanningen.

Det å være partner i en dual høyere utdanning er kostbart for bedriftene, ved at de finansierer den delen av utdanningen som skjer i bedriften, og ved at studentene mottar lønn under utdanningen. På den annen side er bedriften en likeverdig partner med høyere utdanningsinstitusjoner og kan på den måten utøve kontinuerlig og viktig påvirkning på utdanningenes organisering og pensum.

Bedriftenes rolle som partnere i duale utdanninger er sterkt motivert av behovet for tilgang til kvalifisert arbeidskraft. Kandidater fra duale utdanningsprogrammer har allerede gjennomgått en internopplæring og kan bidra produktivt i bedriften umiddelbart etter avsluttet utdanning. En stor andel av studentene får derfor tilbud om fortsatt arbeid i samme bedrift etter endt utdanning. Undersøkelser viser at studenter med en dual utdanning har rask karriereutvikling.

Kvalifikasjoner på nivå 5 i det tyske nasjonale kvalifikasjonsrammeverket er halvårig servicetekniker for bilreparatører og sertifikater innenfor IT-sektoren (normalt halvårige kurs). Tyskland har imidlertid både akademiske og yrkesfaglige utdanninger på nivå 6 i det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket som er henvist til nivå 6 i EQF. Fachhochschule er inkludert i det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket for høyere utdanning. Utdanningene på Fachhochschule er likeverdige med universitetsstudier og følger gradsstrukturen innenfor Bolognarammeverket, men det er ikke anledning til å ta doktorgrad. I 2014/2015 begynte rundt 38 prosent av bachelorstudentene på Fachhochschule, mens 58 prosent begynte på universitet.

Fachschule er høyere yrkesutdanning på EQF-nivå 6 som ikke er del av Bolognarammeverket. Disse utdanningene er høyere yrkesutdanning på teknikernivå som kvalifiserer for tilsetting på mellomledernivå i arbeidslivet. Gjennomsnittlig er disse utdanningene av ett og ett halvt års varighet. Mesterbrevkvalifikasjonen er også innplassert på nivå 6 i det tyske kvalifikasjonsrammeverket og henvist til EQF-nivå 6. Denne kvalifikasjonen er heller ikke en del av Bolognarammeverket.

Nederland

Nederland introduserte Associate Degree (AD) i 2007. Det er et toårig program som regnes som «short cycle» innenfor Bologna-rammeverkets første syklus, og som er henvist til EQF nivå 5. AD er åpen for studenter med videregående opplæring på EQF nivå 4, både allmennfaglig og yrkesrettet. Studentene får 120 ECTS og kan fortsette innenfor fagområdet i ytterligere to år og oppnå en bachelorgrad.

AD er ikke forskningsbasert, men rettet mot behov i arbeidsmarkedet. Representative fagområder er teknikk, økonomi, miljø og jordbruk, språk, kultur og helse- og sosialfag. Det planlegges også å tilby yrkeslærerutdanning på dette nivået.

Nederlandsk utdanningsstatistikk viser at det er flest AD-studenter med yrkesfaglig bakgrunn. Det er flere menn enn kvinner, og mange velger å studere på deltid. Gjennomsnittsalderen er høyere enn for studenter på ordinære bachelorprogrammer.

4 Statens styring av fagskolesektoren

I tillegg til fagskolenes eiere er det tre hovedaktører i fagskolesektoren: skolene selv, staten og arbeidslivet (partene, organisasjonene og avtagende arbeidsliv). De offentlige fagskolene er i hovedsak eid av fylkeskommunene. Prinsippene for styring er de samme for offentlige og private fagskoler. Staten ved Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for organisering av fagskolesektoren. Som følge av dette sektoransvaret spiller departementet en viktig rolle som pådriver i utviklingen av gode styringsformer og tilskuddsordninger for fagskolene. Fagskolene er organisert ulikt, men styret har det øverste ansvaret for fagskoleutdanningene på den enkelte institusjon både ved offentlige og private fagskoler, uavhengig av organisasjonsform. Arbeidslivet skal spille en viktig rolle i utviklingen av fagskoleutdanningene, både som bestiller av fagskoleutdanning og i videreutvikling av eksisterende tilbud.

Ny lov for fagskoleutdanning

Utvikling frem mot fagskoleloven i 2003

Statens rolle som ansvarlig for styring av sektoren og for organisering av fagskoler er relativ ny. Frem til 1990-tallet var det ingen egne lover for denne utdanningstypen. I 1966 vedtok Stortinget et forslag om opprettelse av egne tekniske fagskoler, men det fantes ingen lov om struktur, inntakskrav, organisering osv. Som nevnt i kapittel 2 vedtok Stortinget lov om tekniske fagskoler i år 2000.34

Tre statlige fagskoler var underlagt det daværende Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet: Vea – Statens fagskole for gartnere og blomsterdekoratører, Norsk jernbaneskole og Høgskolen i Bergen.

Berg-utvalget, jf. NOU 2000: 5 Mellom barken og veden, konkluderte med at staten måtte ha det øverste systemansvaret for utdanning på «mellomnivået», selv om skolene var forskjellige og også hadde ulike eieformer. Samtidig måtte regulering og organisering legge til rette for at både tilbydere og faglige miljøer og bransjer fikk innflytelse over innholdet i opplæringen. Utvalget foreslo å etablere en ordning med kvalitetssikring av de ulike utdanningstilbudene, og gikk inn for at det ble laget en ny egen lov for all utdanning på «mellomnivået».

Fra 2003 til i dag

Lov om fagskoleutdanning av 20. juni 2003 nr. 56, fagskoleloven, er en overordnet rammelov som angir hovedkriteriene for godkjenning av utdanningene. Loven åpnet for at den enkelte tilbyder selv skulle etablere mest mulig hensiktsmessige ordninger for å ivareta de ulike behovene for kvalitet, organisering av utdanningen, samarbeid med bransjer osv., jf. Ot.prp. nr. 32 (2002–2003). Fagskoleutdanning ble også definert som tertiærutdanning. Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) fikk ansvar for å godkjenne fagskoleutdanninger i 2005.

I 2007 ble det gjennom en endring i loven åpnet for at institusjonene kunne søke om fagområdegodkjenning, slik at de selv har fullmakt til å opprette fagskoleutdanninger innenfor avgrensede fagområder. I april 2012 ble slik godkjenning gitt til Vea – Statens fagskole for gartnere og blomsterdekoratører på fagområdet grønne design- og miljøfag. AOF Haugaland fikk i oktober 2016 godkjenning for fagområdet helse og oppvekst. Vea og AOF Haugaland er så langt de eneste fagskolene med slik godkjenning.35

De siste endringene i fagskoleloven ble vedtatt i Stortinget 17. juni 2016.36 Endringene innebærer at fagskolestudentenes rettigheter er styrket, noe som skal bidra til å skape forutsigbarhet for studentene, fagskolene, fagskoleeierne og andre interessenter. De nye reglene regulerer bl.a. gjennomføringen av eksamen, etablerer rett til å klage på formelle feil og sensur, og at det skal etableres et nasjonalt klageorgan for fagskolestudenter. Dette skal sikre nasjonal likebehandling og ivareta rettssikkerheten for studentene på en god måte.37

Regjeringen fremmet i vår en stortingsmelding om nye folkevalgte regioner.38 Stortingets flertall mente ved behandlingen av denne meldingen at ansvaret for fagskolene fortsatt skal ligge i det regionale folkevalgte nivået.39

Sektoransvar

Kunnskapsdepartementet har i dag sektoransvaret for fagskolene. Dette innebærer at departementet har forvaltningsansvaret for fagskoleloven med tilhørende forskrifter. Videre har det ansvar for tildeling av statstilskudd til visse fagskoler over statsbudsjettets kapittel 276 post 72 og for kontroll med at tilskuddene brukes i tråd med rammene og forutsetningene som departementet har fastsatt.

Sektoransvaret for kvaliteten i fagskoleutdanningen er i stor grad delegert til NOKUT, som har ansvar for godkjenning og tilsyn med fagskoleutdanninger.

Statens styring og dimensjonering av fagskolesektoren skjer først og fremst gjennom fagskoleloven med forskrifter, men også gjennom forutsetninger i tilskuddsbrev til fagskolene som mottar tilskudd.

NOKUTs rolle overfor fagskolene

NOKUT har siden 2005 hatt ansvar for å godkjenne nye fagskoleutdanninger og fagområder og endringer i disse, samt føre tilsyn med eksisterende fagskoleutdanninger.

Fagskolene er selv ansvarlige for utdanningskvaliteten, men NOKUT kontrollerer at kvalitetsarbeidet, herunder kvalitetssikringssystemet, er tilfredsstillende. I tillegg til rollen som godkjennings- og kontrollorgan, skal NOKUT også bidra med informasjon, rådgivning og veiledning for å støtte kvalitetsutviklingen i sektoren.

Alle nye fagskoleutdanninger må godkjennes av NOKUT. Det må også søkes om godkjenning dersom det skal foretas en vesentlig endring av en eksisterende fagskoleutdanning, eller om en eksisterende fagskoleutdanning skal opprettes ved et nytt studiested. NOKUT kan, som nevnt over, etter søknad gi fagskoler fullmakt til å opprette fagskoleutdanninger innenfor avgrensede fagområder gjennom fagområdegodkjenning. Fagskoler med slik godkjenning kan selv opprette nye utdanninger og studiesteder og foreta endringer i eksisterende utdanninger innenfor det godkjente fagområdet.

NOKUT kan på fritt grunnlag føre tilsyn med alle eksisterende fagskoleutdanninger, både de som er godkjent av NOKUT, og utdanninger som fagskoler med fagområdegodkjenning har etablert med egen fullmakt. Hvis det avdekkes svakheter i utdanningskvaliteten, kan NOKUT sette i gang revidering av enkeltutdanninger eller av fagskolen som helhet. NOKUT kan trekke tilbake godkjenninger dersom revideringen avdekker vesentlige mangler.

NOKUT gjennomfører ulike tiltak for å sikre og heve kvaliteten på fagskoleutdanningene. To ganger årlig arrangeres søkerkurs for dem som vil tilby, eller allerede tilbyr, fagskoleutdanning. Kursene tar for seg kravene som må oppfylles for å tilby fagskoleutdanning. Det er i tillegg utarbeidet detaljerte skriftlige veiledninger med informasjon om hvordan kravene skal forstås. Ikke minst gir rapportene som utarbeides i forbindelse med søknader om godkjenning av fagskoleutdanninger og fagområder, god veiledning. Det er god veiledning både for dem som tidligere har fått avslag og ønsker å prøve på ny, og for dem som har fått godkjenning og gjerne vil videreutvikle den utdanningen det gjelder. NOKUT benytter alltid sakkyndige i utarbeidelsen av disse rapportene.

NOKUT har siden 2009 arrangert en årlig fagskolekonferanse, og de siste to årene var det i samarbeid med Nasjonalt fagskoleråd. Fagskolekonferansene har løftet opp aktuelle problemstillinger og bidratt til faglige innspill og stimulering av sektoren. Konferansen har vært en sentral møteplass og nettverksarena for en bred og variert sektor som ellers har få samlingspunkter. Her møtes lærere, eiere, studenter og styremedlemmer fra private og offentlige fagskoler, næringslivsorganisasjoner og myndigheter til diskusjon om tema som angår sektoren.

I tillegg til disse regelmessige aktivitetene har NOKUT satt i gang flere andre viktige tiltak. Det er tiltak som for eksempel en seminarrekke om læringsutbyttebeskrivelser i 2014 i forbindelse med innføringen av Nasjonalt kvalifikasjonsprogram for livslang læring (NKR) og kravet om at alle fagskoler må beskrive kandidatenes læringsutbytte etter fullført utdanning i tråd med NKR.

Mye av NOKUTs arbeid med informasjonsspredning og veiledning gjøres i samarbeid med aktører i sektoren, som for eksempel Fagskolerådet, Forum for fagskoler (FFF), Rådet for offentlig fagskoler (RFF) og flere utvalg for bestemte utdanningsretninger.

4.1 Fagskolene – styre og eierskap

Styret ved fagskolene

Det fremgår av fagskoleloven § 3 første ledd at fagskolens styre skal ha minimum fem medlemmer.40 I styret skal det være representanter for studentene og de ansatte. Disse skal ha minimum møte-, tale- og forslagsrett i de tilfellene der styret behandler saker av betydning for gjennomføringen av fagskoleutdanning. Det skal fremgå av styrets vedtekter hvordan representantene for studentene og de ansatte velges. Studentrepresentanten(e) skal velges av og blant studentene og kan velges enten ved urnevalg eller ved at lederen for studentorganet blir studentenes representant i styret.

Fagskolelovens krav til styret er de samme for fagskolene som eies av fylkeskommunen og for fagskolene som er privat eide. Uansett eierform er det styret ved fagskolen som er øverste ansvarlige styringsorgan, og som skal sørge for at fagskolen overholder kravene i lov om fagskoleutdanning og tilhørende forskrifter, samt i annet relevant regelverk.

Styret har som hovedoppgave å være overordnet ansvarlig for driften ved fagskolen og føre tilsyn med den daglige ledelsen og virksomheten. Styret ved fagskolen har det øverste ansvaret for at studentene får den utdanningen som er forutsatt som grunnlag for godkjenningen fra NOKUT.

Styret skal sørge for en forsvarlig organisering av virksomheten, for at det fastsettes planer og budsjetter, og for at alle vilkårene for eventuelle statlige tilskudd overholdes. Styret skal videre holde seg oppdatert om den økonomiske utviklingen og sørge for at virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er underlagt tilfredsstillende kontroll.

Det er visse oppgaver som er tilbyders ansvar, jf. §§ 4 og 4a. Styret skal enten ta ansvar for disse oppgavene selv eller delegere dem til fagskolens administrasjon. Tilbyders oppgaver er blant annet å gi nødvendig informasjon og veiledning til søkere og studenter, som informasjon om egenbetaling, utdanningstilbud, søknadsfrister og opptakskrav. Tilbyder skal også fastsette krav til lærer- og instruktørkompetanse og ledelse, samt legge til rette for opprettelse av studentorgan for å ivareta studentenes interesser og samarbeid med ledelsen.

I fagskoleloven er det få bestemmelser om styrerepresentasjon og -sammensetning. Det er ikke krav om ekstern representasjon i styrene. Arbeidslivets representasjon i styrene i dag varierer derfor mye.

Fylkeskommunenes eierskap, styring og ansvar

Med Forvaltningsreformen fikk fylkeskommunene ansvaret for drift og finansiering av fagskoleutdanninger.41^,42 Fylkeskommunene har styringsrett til å avgjøre om fagskoletilbudet i fylket skal realiseres i egen regi eller gjennom tilskudd til private tilbydere.

Det er 41 fylkeskommunale (offentlige) fagskoler av 94 fagskoler totalt. 52 prosent av om lag 15 500 fagskolestudenter studerer ved offentlige fagskoler.43 Noen fylkeskommuner har organisert fagskolene sine som fylkeskommunale foretak opprettet i medhold av kommuneloven. Andre fylker driver fagskolene sammen med videregående skoler, men med eget styre for fagskolen. Rektor kan ofte være samme person på fagskolen og den videregående skolen. Fylkestinget er formell eier, mens styret ved fagskolen er det øverste ansvarlige styringsorganet. Fylkeskommunene er i dag eiere av fagskoler innenfor spesielt tekniske og maritime fag og helse- og sosialfag.

Som vist over har Stortinget gjennom behandlingen av regionmeldingen i juni 2016 vedtatt at fagskolene skal ligge innunder det regionale forvaltningsnivået også i fremtiden.

Privates eierskap, styring og ansvar

Det er 53 private fagskoler av 94 fagskoler totalt. Rundt 48 prosent av om lag 15 500 fagskolestudenter studerer ved private fagskoler.44 De private fagskolene tilbyr i større grad enn de offentlige utdanninger innenfor estetiske fag, økonomisk-administrative fag og mediefag.

Fagskoleloven er i dag ikke til hinder for at private fagskoler kan organisere seg i ulike former, herunder blant annet aksjeselskaper, stiftelser og foreninger. Det er opp til fagskoletilbyder å organisere virksomheten på en hensiktsmessig måte innenfor lovens rammer. De fleste private fagskoler er registrert som aksjeselskap. Enkelte er også registrert som stiftelser og foreninger.

I noen tilfeller er private fagskoler en del av et større konsern eller konsernlignende organisasjoner. De større private tilbyderne har ofte ansvar for flere fagskoler og/eller annen virksomhet.

4.2 Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF)

Fagskolestudentene grunnla sin landsdekkende organisasjon i 2012, etter initiativ fra departementet og med god støtte fra blant annet Nasjonalt fagskoleråd og Norsk studentorganisasjon. De mange korte utdanningene har medført at det har vært mer krevende for fagskolestudentene å få på plass en egen interesseorganisasjon enn for studenter ved universiteter og høyskoler. ONF er nå godt etablert og er selvskrevne deltakere der fagskoleutdanning diskuteres. Per juni 2016 hadde ONF 22 medlemslag og organiserte i alt 7000 studenter. ONFs nettside er http://www.fagskolestudent.no/.

5 Arbeidslivstilknytning

5.1 Arbeidslivets kompetansebehov

Et sentralt spørsmål i kompetansepolitikken er om utdanningssystemet bidrar til nok og riktig kompetanse i arbeidslivet. Dimensjoneringen i det norske utdanningssystemet er i stor grad styrt av befolkningens etterspørsel etter kompetanse, heller enn samfunnets etterspørsel. For fagskoleutdanningene er det imidlertid en forutsetning for et godt tilbud at det er et aktivt og involverende samarbeid mellom fagskoletilbydere og aktører i arbeidslivet. Dette samarbeidet må inkludere utvikling av nye tilbud, samtidig som relevansen av eksisterende tilbud vurderes.

Det finnes en rekke kilder til kunnskap om fremtidige kompetansebehov, og mange av dem skiller mellom ulike fagområder. Det er derimot få som ser spesifikt på behovet for fagskoleutdannede, i hvert fall ikke samlet for hele arbeidslivet. Eksempelvis spør NHOs kompetansebarometer om behovet for arbeidskraft med fagskoleutdanning, men NHOs medlemsbedrifter dekker bare en del av arbeidslivet. Offentlig sektor fanges ikke opp her, og dermed heller ikke et sentralt område som helse. Videre ser NAVs bedriftsundersøkelse på behovet for ulike yrker, men skiller ikke mellom utdanningsnivåer. I SSBs fremskrivninger av behovet for ulike typer arbeidskraft blir fagskoleutdanning slått sammen med videregående opplæring.

Kompetansebehovet for grønne jobber er utredet og belyst både av den internasjonale arbeidsorganisasjonen, ILO, og det europeiske senteret for utvikling av yrkesopplæringen, Cedefop.45^, 46 Utredningene viser at det ikke er så stort behov for nye opplæringstilbud, men heller at all yrkesopplæring i fremtiden bør inneholde opplæringselementer rettet mot grønt skifte. Dagens fagarbeidere, teknikere og ingeniører vil i påvente av en slik utvikling ha et betydelig behov for etter- og videreutdanning, og særlig vil dette gjelde innenfor sektorene industri, olje, bygg- og anlegg og jordbruk.

NIFUs kandidatundersøkelse

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet utførte NIFU en kandidatundersøkelse i 2013 der hovedmålet var å undersøke situasjonen for fagskoleutdannede på arbeidsmarkedet ca. ni måneder etter eksamen for bl.a. å kartlegge yrkesrelevansen av utdanningen. Undersøkelsen viste at nær 70 prosent av fagskolekandidatene på dette tidspunktet hadde yrkesaktivitet som sin hovedaktivitet. Utdanningens relevans for arbeidslivet ble imidlertid vurdert forskjellig for de ulike faggruppene, der helse- og sosialfag får høyest og mediefag lavest skår. Arbeidsledigheten har økt blant kandidater i økonomisk-administrative fag, og ledigheten er særlig høy blant kandidater som er født utenfor Norge.

NHOs kompetansebarometer 2016

NHOs kompetansebarometer 2016, som er en kartlegging av kompetansebehovet i NHOs medlemsbedrifter, viser at det er et stort gap mellom tilbud og etterspørsel. Om lag 40 prosent av bedriftene oppgir at mangel på kompetanse gir alvorlige konsekvenser som tap av markedsandeler, og at utvidelse av virksomheten må utsettes eller skrinlegges. Forskjellene mellom landsforeningene er større i 2016 enn i tidligere år. Størst endring er det innenfor landsforeningen Norsk olje og gass, hvor under 30 prosent av bedriftene nå oppgir stor eller noen grad av udekket behov, noe som er en nedgang fra 60 prosent i 2014. Samtidig er kompetansebehovet ganske konstant i store landsforeninger som Byggenæringens landsforening og Norsk industri.

Over halvparten av NHOs medlemsbedrifter melder at de vil ha behov for å rekruttere personale med fagskoleutdanning de neste fem årene. Bedriftene melder om særlig stort behov for denne typen kompetanse innenfor naturvitenskapelige fag, håndverksfag og tekniske fag, dvs. teknisk fagskole.

Arbeidslivets skole

Universitetet i Oslo (UiO) utførte våren 2015 et prosjekt kalt «Arbeidslivets skole» på oppdrag fra Nasjonalt utvalg for teknisk fagskoleutdanning (NUTF), som er en frivillig sammenslutning av sentrale aktører på det tekniske fagfeltet. Prosjektet handler om fagskoleutdanningenes evne til å dekke næringslivets kompetansebehov. UiOs funn tyder på at det bare i liten grad og på en lite systematisk måte foretas kartlegging av behovene i avtagende bransjer og utvikling av utdanningstilbud. Samarbeidet slik det fungerer i dag, er i stor grad knyttet opp mot allerede eksisterende utdanningstilbud og studentprosjekter, utplasseringer og bruk av gjesteforelesere eller innleide lærere fra arbeidslivet. Det arbeides lite med videreutvikling av utdanningstilbudene og med utvikling av nye tilbud.

Fagskoleutdanningenes samfunnsoppdrag

Kunnskapsgrunnlaget om fagskoleutdanningene tyder på at nærheten til arbeidslivet varierer. Det gjør også fagskolenes evne til å tilpasse seg bedriftenes kompetansebehov. Funn i UiOs prosjekt, NHOs kompetansebarometer og NIFUs kandidatundersøkelser tyder på at det er et misforhold mellom tilbudet av utdanninger og behov i arbeidsmarkedet, og at det er mangelfulle samarbeidsrelasjoner mellom fagskoler og bedrifter. Dette samsvarer dårlig med fagskoleutdanningenes mandat om å være en utdanningstype som raskt skal kunne endre seg etter behov i arbeidslivet. Kandidater i økonomisk-administrative fag fremstår som gruppen med den mest problematiske arbeidsmarkedssituasjonen. Den høye arbeidsledigheten blant fagskolekandidater innenfor det økonomisk-administrative fagfeltet i 2013-undersøkelsen gir grunn til bekymring. Det forsterkes av at 26 prosent av sysselsatte kandidater innenfor dette fagfeltet arbeider deltid, og at 38 prosent av disse oppgir at grunnen var at det ikke var mulig å få full stilling.

Siden fagskoleutdanning ble definert som et eget nivå i utdanningssystemet, har utdanningene imidlertid også vært innrettet mot å dekke behov i samfunnet generelt. I tillegg til videreutdanninger for personer med fag- eller svennebrev har etterutdanning, som ikke har en naturlig plass i videregående opplæring eller ved universiteter og høyskoler, funnet sin plass på dette nivået. Videreutdanning i fagskolesektoren er blant annet rettet mot behovet for sertifisering og spesialisering med sikte på bestemte jobbfunksjoner, samt å gi fagutdannede tilleggskompetanse innenfor økonomi og ledelse. Etterutdanningene omfatter et vidt spekter av utdannings- og opplæringstiltak som varierer i lengde, omfang og innhold. Fagskoleutdanningene bidrar på denne måten til enkeltindividers kompetanseutvikling og gir opplæring som bidrar til personlig utvikling og som bedrer den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet.

Dagens fagskoleutdanninger dekker et vidt spekter av behov i samfunnet og er et alternativ til utdanning fra universiteter og høyskoler. Tilrettelegging for både offentlige og private aktører er nødvendig for å sikre det nødvendige kompetansebehovet. For fagskoleutdanningene innenfor helse- og sosialfag ble det eksempelvis etablert en egen tilskuddsordning forvaltet av fylkeskommunene og administrert av Helsedirektoratet. De fleste utdanningene er rettet mot bestemte pasient- eller brukergrupper. Innholdet er til en viss grad samordnet på frivillig basis gjennom samarbeidsorganet Nasjonalt utvalg for fagskoleutdanning i helse- og sosialfag (NUFHO).

På mange områder i helse- og velferdstjenestene er det behov for mer dybdekunnskap som bygger på yrkesfaglig kompetanse fra videregående opplæring. Det gjelder blant annet personell i helse- og omsorgsarbeid, sosialfaglig og barnevernfaglig miljøarbeid og i tekniske stillinger. Eksempler på slike tilbud er fagskoleutdanning i kreftomsorg og lindrende pleie (Telemark, deltidsstudium over to år) og fagskoleutdanning i spesialpedagogikk og flerkulturelt arbeid (Haugesund, deltidsstudium over to år). Andre tilbud finnes innenfor for eksempel barsel- og barnepleie, miljøarbeid innenfor rus, autismeomsorg, massasjeterapi og fysisk aktivitet og kulturarbeid.

Det er vanskelig å kartlegge helse- og velferdstjenestenes behov for kompetanse på fagskolenivå. Siden det tar tid før fremveksten av nye utdanninger reflekteres i stillingsstrukturen i tjenestene, eksisterer det så langt få stillinger der det spesifikt stilles krav om fagskoleutdanning. HELSEMOD, som har de sikreste fremskrivningene av personellbehov knyttet til utdanningsgrupper, skiller foreløpig ikke ut fagskolenivået i sine beregninger.

For at fagskoleutdanning innenfor helse- og sosialfag skal bli en tydeligere og mer attraktiv karrierevei, er det også viktig at kandidatene opplever at utdanningen gir uttelling i arbeidslivet i form av ansvars- og utviklingsmuligheter og høyere lønn.

Det er viktig med et nært samarbeid mellom fylkeskommunene, fagskolene selv og arbeidslivet for å få til best mulig samsvar mellom tilbudet i fagskolesektoren og behov i arbeids- og næringsliv. De ulike bransjene må melde fra om behov for fagskoleutdannet arbeidskraft, bistå i utvikling, gjennomføring og evaluering av utdanningene og synliggjøre behovet for kandidater fra fagskolene i rekrutteringsprosesser.

I tillegg til å ha solide fagskoler med gode fagmiljøer som kan følge opp de ulike behovene, er det nødvendig med god kunnskap om arbeidslivets behov for fagskoleutdanning på nasjonalt og regionalt nivå.

Regjeringen har gjennomført et prosjekt om fremtidige kompetansebehov som skal etablere et system for analyse, dialog og formidling av fremtidige kompetansebehov i Norge. Målet med systemet er at bedre data, analyse og formidling av informasjon skal føre til bedre samsvar mellom arbeidsmarkedets behov for utdannet arbeidskraft og utdanningsvalgene til elever, studenter og voksne. Prosjektet vil gi verdifull kunnskap om arbeidslivets behov. Denne kunnskapen må danne grunnlag for utdanningsvalg og utvikling av nye fagskoleutdanninger.

5.2 Arbeidslivets rolle overfor fagskolesektoren

Fagskolens plass i utdanningssystemet kommer til uttrykk gjennom lovens krav om at fagskoleutdanningen skal være yrkesrettet, definert som «utdanning som gir kompetanse som kan tas i bruk i arbeidslivet uten ytterligere generelle opplæringstiltak» (§ 1). Forholdet til arbeidslivet er derfor helt sentralt. I NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg er fagskoleutdanningen beskrevet slik:

Fagskolen er på mange måter arbeidslivets utdanning. Den har en lovfestet tilknytning til arbeidslivets kompetansebehov og har derfor som hovedformål å forsyne samfunnet med kandidater med yrkesrettet kompetanse som kan gå rett inn og bidra i virksomheten. På den måten er fagskolen viktig for verdiskaping og velferd og som en viktig bidragsyter til produktiviteten i Norge.47

Fagskoleutdanningene skiller seg fra universitets- og høyskoleutdanningene ved at fagskoleloven inneholder bestemmelser om en kobling til arbeidslivets kompetansebehov. De skiller seg også fra fagopplæringen, der deler av opplæringen foregår i arbeidslivet og dermed er et felles ansvar for myndighetene og partene i arbeidslivet, og der partssamarbeidet på nasjonalt og regionalt nivå er lovhjemlet. Partenes ansvar for yrkesopplæring er imidlertid forankret i Den internasjonale arbeidsorganisasjonen konvensjon nr. 142 om yrkesveiledning og yrkesopplæring som ledd i utvikling av menneskelige ressurser og vil gjelde for både fagopplæringen og fagskoleutdanningene.

Arbeidslivet spiller også en sentral rolle i fagskolesektoren som bestiller av relevant kompetanse. Arbeidslivet deltar på mange arenaer nasjonalt og regionalt der kompetansebehov i offentlig og privat sektor debatteres og klargjøres.

Bedriftene må selv ta ansvar for å synliggjøre attraktive jobbmuligheter gjennom utlysninger og lønnsnivå. Funn i NIFUs kandidatundersøkelse fra 2013 som avdekker at nær halvparten av fagskolekandidatene ikke har bedre arbeidsbetingelser i jobben etter fullført fagskoleutdanning, kan tyde på at arbeidslivet ikke er villig til å betale for den kompetansen som fagskoleutdanningene gir.48

NOKUT stiller krav om at det foreligger formaliserte samarbeidsavtaler mellom fagskolene og aktører i yrkesfeltet som sikrer at fagskoleutdanningenes læringsutbytte er relevant. I tillegg stilles det krav om rutiner i fagskolenes kvalitetssikringssystemer for å få tilbakemeldinger om kvaliteten i utdanningen fra aktører i yrkesfeltet.49

Det er ingen krav om at arbeidslivet skal være representert i fagskoleutdanningenes styrer, men der det finnes slike representanter, kan de ha innflytelse på dimensjonering og tilbudsstruktur.

Fylkeskommunen og fagskoleutdanning

Med Forvaltningsreformen av 1. januar 2010 overtok fylkeskommunene drift- og finansieringsansvaret for fagskolene. Fylkeskommunene fikk med dette ansvar for at det finnes fagskoletilbud i fylkene som tar hensyn til lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov.50

12. juni 2015 vedtok regjeringen nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, der det heter:

Fylkeskommunene legger til rette for bedre tilgang på kompetent og relevant arbeidskraft som møter det regionale arbeidsmarkedets behov. Planleggingen skjer i partnerskap med utdannings-, arbeidsmarkeds og næringsaktørene, og på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.51

Fylkeskommunen som ansvarlig for videregående opplæring, fagskoleutdanning og næringsutvikling har her en sentral rolle i koordinering og utvikling av kompetansepolitikken for regionen. Arbeidslivets rolle i dette samarbeidet vil blant annet være å konkretisere etterspørselen etter kompetent arbeidskraft slik at den fanges opp i regionale analyser både på kort og lang sikt.

Regjeringen har på bakgrunn av ovennevnte mål, og for å følge opp OECD-rapporten Skills Strategy for Norway, satt i gang et arbeid for å utvikle en nasjonal kompetansepolitisk strategi i skjæringspunktet mellom arbeidsmarkeds-, utdannings-, nærings- og regionalpolitikk.52^, 53 Det legges vekt på å trekke fylkeskommunene og regionale aktører inn i det pågående nasjonale strategiarbeidet. Som ledd i dette arbeidet opprettet regjeringen i 2015 et pilotprosjekt der fem fylkeskommuner fikk i oppdrag å kartlegge behov for kompetanse i egen region. Dette regionale utviklingsprosjektet er fra høsten 2016 utvidet med elleve nye fylkeskommuner som skal styrke arbeidet med å utvikle regionale kompetansepolitiske planer og tilhørende årlige handlingsprogram. Formålet er blant annet å bedre balansen mellom tilbud og etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft i de regionale arbeidsmarkedene.

Arbeidslivet og private fagskoler

Arbeidslivets innflytelse overfor de private tilbyderne er svakere forankret enn i offentlig sektor, og utdanningstilbudet ved private fagskoler er i større grad påvirket av studentenes etterspørsel enn av arbeidslivets behov. Mange av fagskoleutdanningene i privat sektor er ikke så mye rettet mot arbeidslivet som mot videre studier ved høyskoler og universiteter. Dette gjelder særlig fagskoleutdanninger innenfor estetiske fag.

Private fagskoler er imidlertid også omfattet av kravet om formaliserte samarbeidsavtaler med arbeidslivet og om at kvalitetssikringssystemet må inneholde tilbakemeldinger om kvaliteten i utdanningen fra aktører i yrkesfeltet.

5.2.1 Nasjonalt fagskoleråd

Arbeidslivet har ellers en særskilt rolle i kompetansepolitikken for fagskoleutdanningene gjennom Nasjonalt fagskoleråd. Fagskolerådet ble opprettet av Kunnskapsdepartementet i 2010 som et rådgivende organ. Det består av representanter for fagskolesektoren, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene og studentene.54

Rådet har et bredt mandat: Det skal blant annet bidra til å utvikle rammer og strategier for fagskoleutdanningen, fremme fagskolenes samlede interesser som selvstendig del av utdanningssystemet og samarbeide om god sammenheng mellom utdanningsnivåene. I tillegg skal rådet bidra til synliggjøring av fagskoleutdanningen, arbeide for faglig kvalitet og utvikling av fagskolesektoren og gi råd til sentrale og fylkeskommunale myndigheter i aktuelle fagskolesaker.

Nasjonalt fagskoleråd har sekretariat i Vox og har vedtatt periodiske strategier for arbeidet sitt.55 Fagskolerådet har utarbeidet høringsuttalelser i viktige saker som gjelder fagskolen og ga verdifull støtte i forbindelse med opprettelsen av fagskolestudentenes organisasjon, Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF).

Fagskolerådet oppnevner egne arbeidsgrupper for spesielle formål etter behov og samarbeider med faglige nasjonale utvalg både innenfor fagskoleutdanningen og på andre utdanningsnivå.56

6 Finansiering av fagskoleutdanning

6.1 Finansieringskilder

Fagskolene har gjennom tidene hatt forskjellige finansieringskilder, noe som reflekterer at dette utdanningsnivået omfatter mange ulike utdanningstradisjoner. Med fagskoleloven av 2003 ble det ikke etablert en felles tilskuddsordning. Utdanningene som kom inn under loven, har derfor fortsatt finansiering fra de samme kildene som de hadde tidligere.

Som vist i tabell 6.1, går offentlige midler til fagskoleutdanning i dag gjennom flere kanaler:

• Fylkeskommunenes frie midler, inkludert rammetilskudd. Dette er dels midler til fagskoleformål som er lagt inn i fylkeskommunenes rammetilskudd, og dels frie midler som fylkeskommunene prioriterer å bruke utover dette. Midlene brukes hovedsakelig til tekniske og maritime fagskoleutdanninger.

• Tilskudd til helse- og sosialfaglige utdanninger. Dette er øremerkede tilskudd til helse- og sosialfaglige fagskoleutdanninger, som gis til fylkeskommunene over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. Ordningen er søknadsbasert, der fagskolene får tilskudd per student.

• Tilskudd til tidligere privatskoler. Et begrenset antall private fagskoler, hovedsakelig fagskoler som tidligere var godkjent etter privatskoleloven, får tilskudd over Kunnskapsdepartementets budsjett. Dette dreier seg om til sammen 14 fagskoler.

I tillegg gis det bevilgninger over statsbudsjettet til fagskoler som staten driver, jf. boks 6.1.

Indirekte er alle fagskoleutdanningene statsstøttet gjennom at studentene får lån fra Statens lånekasse for utdanning. Når utdanningene blir godkjent av NOKUT er de automatisk godkjent for utdanningsstøtte gjennom Lånekassen.

De offentlige fagskoleutdanningene mottar den største andelen av midlene til fagskoleutdanning. En del av det øremerkede tilskuddet til helse- og sosialfaglige utdanninger går imidlertid til private skoler. Videre får de private fagskolene som tidligere var godkjent etter privatskoleloven, opprettholdt tilskuddet de hadde etter denne loven. Utover dette får private fagskoler i liten grad offentlige tilskudd. Markedsinntekter gjennom studieavgifter fra studentene er dermed den viktigste finansieringskilden for de fleste private fagskolene.

Studieavgifter er også en inntektskilde for en rekke fylkeskommunale fagskoler, ved siden av de offentlige midlene. Jf. tabell 6.2 utgjorde egenbetalingen ved de offentlige fagskolene om lag 39 mill. kroner i 2015. I de private fagskolene, hvor studentenes egenbetaling er den vesentlige finansieringskilden, utgjorde egenbetalingen om lag 444 mill. kroner i 2015.

6.2 Offentlige budsjettmidler til fagskolesektoren

Fylkeskommunenes frie midler

Frem til Reform 94 var teknisk fagskoleutdanning en del av videregående opplæring og finansiert av fylkeskommunenes frie inntekter. Denne finansieringsmåten fortsatte frem til 2003, da fagskoleloven trådte i kraft. Etter 2003 ble midlene trukket ut av rammetilskuddet, med den begrunnelsen at fylkeskommunene ikke lenger var forpliktet til å tilby fagskoleutdanning. Midlene ble isteden lagt inn i en tilskuddsordning opprettet under Kunnskapsdepartementet, der de fylkeskommunene som tilbød teknisk fagskole mottok tilskudd. Forvaltningsreformen i 2010 ga på nytt fylkeskommunene et lovpålagt ansvar for fagskoleutdanning, og midlene ble lagt tilbake i rammetilskuddet. Denne ordningen har fortsatt frem til i dag.

Midlene som i dag gis til de fylkeskommunale fagskoleutdanningene, fordeles særskilt på grunnlag av studenttall per 1. oktober to år før bevilgningsåret.57 Når midlene er lagt inn etter en særskilt fordeling, er de en del av rammetilskuddet til fylkeskommunen, men de er ikke bundet til fagskoleutdanning. Fylkeskommunene vil imidlertid oppleve en sammenheng mellom innsats på fagskolefeltet og størrelsen på senere tilskudd i og med at studenttall er grunnlaget for fordeling av kommende års rammetilskudd. Fordelingen av fagskolemidlene har derfor noen kjennetegn som også karakteriserer øremerkede tilskudd.

Begrunnelsen for at midlene legges inn etter en særskilt fordeling er at fagskoletilbudet og etterspørselen etter fagskoleutdanning varierer mellom fylkene, blant annet på grunn av forskjeller i næringsstruktur og i tradisjoner for utdannings- og karrierevalg.

Fagskoler har i motsetning til universiteter og høyskoler ikke resultatbasert uttelling i tilskuddsordningen. Antall fagskolestudenter påvirker størrelsen på rammetilskuddet, men bare gjennom en omfordeling mellom fylkeskommunene. Samlet sett får fagskolesektoren ikke økt tilskudd av at studenttallet økes.

I beregningen av tilskudd tas det ikke hensyn til kostnadsforskjeller mellom utdanningene i fagskolen. Fylkeskommuner som tilbyr utdanninger og fagretninger med høye kostnader, må derfor dekke en større andel med frie midler. Deloitte og NIFU har gjort en undersøkelse som viser at det er vel så store kostnadsforskjeller innenfor hver enkelt fagretning som mellom fagretningene.58 Undersøkelsene gir ikke grunnlag for å trekke konklusjoner om at tilskuddsordningen fører til at fylkeskommunene systematisk lar være å tilby fagretninger der kostnadene er høye.

Øremerkede tilskudd til helse- og sosialfaglige fagskoleutdanninger

Under handlingsplanen Rekruttering for betre kvalitet – Rekrutteringsplan for helse- og sosialpersonell 2003–2006 ble det opprettet såkalte stimuleringstilskudd til fagskoleutdanning i helse- og sosialfag.59 Stimuleringstilskuddene fortsatte frem til den nåværende tilskuddsordningen for helse- og sosialfaglige fagskoleutdanninger ble opprettet i 2009. Opprettelsen av tilskuddsordningen innebar en betydelig økning i tilskuddene til fagskoler med utdanningstilbud i helse og sosialfag. I tråd med dette fastsetter Helsedirektoratets retningslinjer for ordningen at utdanning som får tilskudd, som hovedregel skal være gratis for studentene.

Fra 2010 forvalter fylkeskommunene tilskuddsordningen. Midlene tildeles som øremerket tilskudd over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett, og helsedirektoratet fordeler midlene på fylkesvise rammer. Fylkeskommunene fordeler den tildelte rammen mellom fagskolene.

Tilskudd til skoler som tidligere fikk tilskudd etter privatskoleloven

Privatskoleloven hadde tidligere en hjemmel for tilskudd til skoler som gir yrkesrettet opplæring som ikke blir gitt ved offentlige videregående skoler (privatskoleloven kapittel 6A). Denne hjemmelen ble opphevet 1. juli 2010. Samtidig fikk voksenopplæringsloven en hjemmel for tilskudd til skoler som hadde vært godkjent etter de tidligere bestemmelsene i privatskoleloven. Det ble også etablert en mulighet for de skolene som fikk utdanningstilbudene godkjent som fagskoleutdanninger, til å få tilskuddet videreført under fagskoleloven.

Skolene fikk med andre ord et valg der de enten kunne fortsette som før og få tilskudd etter voksenopplæringsloven, eller bli godkjent som fagskole og få tilskudd etter fagskoleloven.

Tilskuddet ble fastsatt slik at skolene fikk et fast beløp tilsvarende det beløpet de ville mottatt etter privatskoleloven på overføringstidspunktet. Tilskuddet etter fagskoleloven er altså uavhengig av studenttallet ved fagskolen, i motsetning til tilskuddet etter privatskoleloven, som var basert på antall studenter. Ordningen innebærer at studenttallet på det tidspunktet skolen gikk over fra privatskoleloven til fagskoleloven, avgjør størrelsen på tilskuddet.

To av skolene som hadde fått tilskudd, ble avviklet i 2014. Det er nå er 14 fagskoler som får opprettholdt tilskuddet de hadde etter privatskoleloven.

6.3 Forutsetninger for fagskolefinansieringen

Fagskoleloven skiller mellom godkjenning av fagskoleutdanning og rett til offentlige tilskudd.60 Det vil si at godkjenning er en nødvendig forutsetning for å motta tilskudd, men ikke automatisk utløser tilskudd fra det offentlige. Det gjøres en egen vurdering av rett til tilskudd fra staten gjennom behandling av statsbudsjettet.

Fylkeskommunenes ansvar

Fylkeskommunene har i dag, gjennom fagskoleloven § 1a, ansvaret for at det tilbys godkjent fagskoleutdanning. Ansvarsplasseringen medfører at en stor del av tilskuddene til fagskoleutdanning blir kanalisert gjennom fylkeskommunene. Som omtalt i kapittel 6.1 utløses de offentlige budsjettmidlene dels gjennom særskilte ordninger for fagskolene og dels ved at fylkeskommunene bruker av frie inntekter.

Kostnadsundersøkelsen som Deloitte og NIFU har gjennomført, viser at de samlede regnskapsførte kostnadene til fagskolene var på 524 mill. kroner i 2014.61 Regnskapsførte kostnader gir imidlertid ikke et helt dekkende bilde av ressursbruken. Fagskolene disponerer i stor grad ressurser som ikke gjenspeiles i regnskapet.

Deloitte og NIFU har estimert de samlede kostnadene, inkludert ikke-regnskapsførte kostnader, til 611 mill. kroner i 2014. Dette året var rammetilskuddet og tilskuddet til helse- og sosialfaglige utdanninger til sammen 481 mill. kroner. Tallene viser at fagskolene disponerer betydelige ressurser utover de midlene staten stiller til rådighet. De ikke-regnskapsførte kostnadene kan dels være fylkeskommunal ressursinnsats og dels ressurser som næringslivet eller andre utenfor fylkeskommunen stiller til rådighet.

På oppdrag fra utvalget som la frem NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg gjennomførte NIFU en undersøkelse av hvordan fylkeskommunene har ivaretatt sitt ansvar for fagskoleutdanning.62 NIFUs vurdering var at de i liten grad har hatt en aktiv rolle som forvalter av fagskoletilbudene, men at de fortsetter å prioritere de tilbudene som tidligere har fått midler over offentlige budsjetter.

Som en del av arbeidet undersøkte NIFU også fylkeskommunenes kostnader til fagskoler, og de fant at rammetilskuddet tilsvarte kostnadene for flertallet av fylkeskommunene.63 I enkelte fylkeskommuner er imidlertid de midlene som er lagt inn i rammetilskuddet til fagskoleformål ikke nok til å dekke utgiftene. NIFUS vurdering var derfor at fylkeskommunene bruker flere midler til fagskole enn det de får gjennom rammetilskuddet. Undersøkelsen til NIFU var mindre omfattende enn den undersøkelsen Deloitte og NIFU senere har gjort, og fanger ikke opp ikke-regnskapsførte kostnader.

Den mangelen på aktiv prioritering som NIFU har kartlagt, må ses i lys av at det har gått kort tid siden ansvaret for fagskolene ble tilbakeført til fylkeskommunene i 2010. Av hensyn til behovet for forutsigbarhet er det ikke hensiktsmessig å gjøre store omprioriteringer i utdanningstilbudet fra et år til det neste. Den økonomiske rammen i tilskuddsordningen har vært slik at det ikke har vært rom for satsinger på nye fagområder uten å redusere tilskuddet på andre områder. Fylkeskommunene bruker som nevnt mer på fagskoleutdanning enn det som spesifikt er lagt inn i rammen til dette formålet. Den samlede økonomiske rammen for fylkeskommunene setter likevel grenser for hva som kan brukes.

Innretningen av den statlige tilførselen av midler til fylkeskommunene kan også være en medvirkende årsak til at fylkeskommunene ikke har forvaltet fagskoletilbudene på en mer aktiv måte. Da ansvaret for fagskoler ble ført tilbake til fylkeskommunene, ble rammetilskuddet styrket med de budsjettmidlene som tidligere hadde gått til teknisk fagskole, samtidig som den øremerkede tilskuddsordningen til helse- og sosialfaglige utdanninger ble opprettholdt. Sammenhengen mellom beløpet som ble lagt inn i rammetilskuddet, og det tidligere tilskuddet til teknisk fagskole, kan oppfattes som føringer på at rammetilskuddet skal gå til teknisk fagskoleutdanning. Dette forsterkes av at de helse- og sosialfaglige utdanningene har egne øremerkede tilskudd.

7 NOU 2014: 14 Fagskolen – Et attraktivt utdanningsvalg

I forbindelse med høringen om forskrift om fagskoleutdanning våren 2013 ble det klart at det var delte meninger om det burde fastsettes en forskriftsbestemmelse om fagskolepoeng. Regjeringen kom på den bakgrunn til at det var behov for mer, bedre og systematisert kunnskap om fagskolesektoren. Ved kongelig resolusjon 23. august 2013 satte regjeringen ned et utvalg som skulle gjennomgå sektoren for å se på hvordan den kunne videreutvikles. Utvalget skulle levere rapport i form av en NOU innen utgangen av 2014. Resultatet av utvalgets arbeid er NOU 2014: 14 Fagskolen – Et attraktivt utdanningsvalg.

Utredningen fastslår at de tre hovedaktørene staten, arbeidslivet og fagskolene sammen må bidra til utvikling av fagskolesektoren. NOU-en lister opp fem hovedutfordringer og foreslår til sammen 49 tiltak rettet mot henholdsvis staten, arbeidslivet og fagskolene. Under følger en oppsummering av de fem hovedutfordringene.

Fagskolenes plassering og status i det norske utdanningssystemet

Utvalget presiserer at fagskolesektoren er en viktig del av det norske utdannings- og kompetansesystemet, men at potensialet den representerer, kan utnyttes bedre. I flere deler av arbeidsmarkedet er det stor etterspørsel etter fagskolekandidater, mens andre deler av arbeidsmarkedet fortsatt ikke har fått øynene opp for dem. Utvalget mener at det er behov for en mer langsiktig strategisk styring av sektoren, og at fagskoleutdanning gjøres mer attraktiv og i større grad synliggjøres for potensielle søkere, for arbeidslivet og for samfunnet for øvrig.

Et av utvalgets hovedbudskap i NOU-en er at det er behov for en mer helhetlig politikk for det tertiære nivået i utdanningssystemet med en tydeligere og bedre arbeidsdeling mellom fagskoleutdanning og utdanning ved høyskoler og universiteter. Fagskolene må ha et klart samfunnsmandat for å tilby yrkesfaglige utdanninger på nivået over videregående opplæring, i nært samarbeid med aktører i lokalt, regionalt og nasjonalt arbeidsliv. Utvalget presiserer også at det bør skapes mer hensiktsmessige overganger mellom fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning.

NOU-en viser at fagskolestudentene har opplevd negativ forskjellsbehandling sammenliknet med studenter i universitets- og høyskoleutdanning. Utvalget foreslår at fagskolestudentene sidestilles med universitets- og høyskolestudenter når det gjelder rettssikkerhet, velferdsgoder og tilknytning til studentsamskipnader.

Arbeidslivets eierskap til fagskolesektoren

NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg slår fast at fagskolenes styrke ligger i det nære samarbeidet med arbeidslivet, og i muligheten til raskt å svare på skiftende kompetansebehov i samfunnet. Derfor må arbeidslivets eierskap til fagskolesektoren styrkes. Utvalget understreker at arbeidslivet, dvs. partene i arbeidslivet, arbeidslivsorganisasjonene og virksomhetene som ansetter kandidater fra fagskolene, må bli en tydeligere bestiller og bruker av fagskolekompetanse, involvere seg mer i utvikling av utdanningstilbud og i større grad bidra med gjesteforelesere, hospiteringsplasser og praksisplasser med mer.

Utvalget mener at det er sentralt for fagskolenes suksess at arbeidslivet gis innflytelse i det arbeidet som foregår på den enkelte institusjonen. Det foreslås derfor representasjon fra arbeidslivet i fagskolenes styrer, i nasjonale fagråd og i Nasjonalt fagskoleråd.

Kvaliteten i fagskoleutdanningene

NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg peker på et forbedringspotensial med hensyn til kvaliteten i flere fagskoleutdanninger. Utvalget presiserer at ansvaret for god kvalitet primært ligger hos den enkelte fagskolen og fagskolesektoren i fellesskap, og at økt kvalitet og relevans i utdanningene må utvikles i samarbeid med arbeidslivet. Staten kan imidlertid tilrettelegge for kvalitet gjennom lovverk og finansieringssystem.

NOU-en drøfter også fagmiljøets betydning for kvaliteten i fagskoleutdanningene. Utvalget fremholder at mange av dagens fagmiljøer ikke er tilstrekkelig robuste. Fagskolene må derfor utvikle mer solide fagmiljøer som består også for eksempel ved frafall, og det må stilles tydeligere kompetansekrav enn det som gjøres i dag.

Styring og struktur i fagskolesektoren

Ifølge NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg er dagens fagskolesektor for sprikende. Det er derfor behov for tydeligere statlig styring av strukturen i sektoren, og at staten overtar ansvaret for de offentlige fagskolene. Utvalget peker videre på at institusjonene må bli mer bærekraftige med hensyn til størrelse og administrasjon, og foreslår en modell med større regionale offentlige fagskoler. Utvalget mener dessuten at institusjonsakkreditering for offentlige og private fagskoler vil gjøre det lettere å tilpasse seg dynamiske kompetansebehov i arbeidslivet.

Gitt sektorens samfunnsmandat og koblingen til arbeidslivet mener utvalget videre at det er behov for en sterkere nasjonalt styrt dimensjonering for å hindre uhensiktsmessig vekst i utdanningstilbudet. Utvalget fremholder at antall studieplasser må dimensjoneres etter arbeidslivets behov og i mindre grad etter studentenes etterspørsel. Det bør være flertall av eksterne medlemmer, inkludert ekstern styreleder, i styrene for de offentlige fagskolene, blant annet for å sikre bedre samspill med arbeidslivet.

Utvalget foreslår at det gjøres en evaluering av Nasjonalt fagskoleråd med oppmerksomhet på rådets sammensetning og mandat, og videre at det opprettes nasjonale fagråd som et faglig styrt ledd mellom institusjonsledelsen ved fagskolene og det politiske nivået. Fagrådene skal gi råd om dimensjonering og arbeide for koordinering og kvalitetsutvikling.

Finansiering

I NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg pekes det på at finansiering av fagskolesektoren må bli et statlig anliggende. Videre mener utvalget at staten må ta økonomisk ansvar for de fagskoleutdanningene som fyller et definert behov i arbeidslivet, og som dermed oppfyller et viktig samfunnsmandat. Et fremtidig finansieringssystem må bestå av både grunnbevilgning og stykkprisfinansiering per student, i tillegg til utviklingsmidler. Det understrekes også at finansieringssystemet må ta hensyn til at forskjellige utdanninger har forskjellige kostnader. Utvalget viser til en uheldig forskjellsbehandling av fagskolestudenter når det gjelder studentbetaling og lik rett til utdanning. En stor andel av finansieringen til fagskolesektoren kommer gjennom egenbetaling fra studentene.

7.1 Høringsinnspill

NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg ble overlevert statsråden i Kunnskapsdepartementet 15. desember 2014 og sendt på høring 19. desember med høringsfrist 25. mars 2015. Det kom innspill fra 121 høringsinstanser.64 Nedenfor følger en oppsummering av høringsuttalelsene.

De aller fleste høringsinstansene er generelt positive til NOU-en og til de fleste av tiltakene som foreslås. Flere understreker at det er behov for en helhetlig nasjonal utdanningspolitikk på tertiært nivå og en mer helhetlig fagskolepolitikk. De skriver at politikken må tydeliggjøre forholdet mellom videregående yrkesutdanning, fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning. Mange ønsker større grad av likeverdighet mellom fagskoler, høyskoler og universiteter, samtidig som disse skal ha ulike innretninger. Samtidig etterlyses det bedre overgangsordninger mellom fagskoler og høyskoler og universiteter.

Flere fremholder at det kreves en tydeligere definisjon av hva fagskoleutdanning skal være. De peker på at fagskolens egenart består i dens yrkesorientering og arbeidslivsrelevans: Fagskolene skal tilby korte, yrkesrettede utdanninger i nært samarbeid med arbeids- og næringsliv som svarer på kompetansebehov i samfunnet lokalt, regionalt og nasjonalt. Det blir derfor viktig at arbeidsgivere får bedre kjennskap til fagskolesektoren. Samtidig fremheves det at fagskolene må fortsette å tilby fleksible og desentraliserte utdanningstilbud både som grunnutdanning og som etter- og videreutdanning for unge og voksne studenter.

Enkelte av forslagene i NOU-en fremkaller stor skepsis hos flere av høringsinstansene. De forslagene som vekker størst skepsis, er forslaget om overføring av eierskapet av de offentlige fagskolene fra fylkeskommunene til staten, forslaget om reduksjon i antall fagskoler for å skape mer robuste fagmiljøer og institusjoner, forslaget om å dimensjonere antall studieplasser etter arbeidslivets behov og spørsmålet om fagskolepoeng versus studiepoeng. Mange høringsinstanser har også motforestillinger mot forslaget om lovfestet krav til ekstern representasjon i fagskolenes styrer og forslaget om fagskolekandidat som gradsbetegnelse for fullført fagskoleutdanning.

Med hensyn til eierskapet til de offentlige fagskolene er høringsinstansene delt. Fylkeskommuner og flere fagskoler argumenterer mot en overføring av eierskapet til staten. De peker på at fylkeskommunene yter betydelig støtte til fagskolene i form av lokaler og administrative støttefunksjoner, og at fylkeskommunen best kjenner lokalt og regionalt arbeidsliv og kompetansebehov. Flere andre høringsinstanser argumenterer for forslaget. De hevder at statlig eierskap vil være mer optimalt enn fylkeskommunalt eierskap, og trekker frem at statlig eierskap kan føre til at det tertiære utdanningssystemet ses mer i sammenheng.

Forslaget om fusjonering og reduksjon i antall fagskoler vekker først og fremst skepsis blant høringsinstansene på grunn av forslaget i NOU-en om en reduksjon til mellom fem og ni offentlige fagskoler. Mange høringsinstanser er positive til en viss reduksjon i antall fagskoler og en økning av fagskolenes størrelse, særlig med tanke på bærekraftige fagmiljøer og en profesjonell administrasjon. En del høringsinstanser frykter imidlertid at fusjoner vil føre til nedleggelse av et desentralisert utdanningstilbud i distriktene.

Forslaget om dimensjonering av antall studieplasser etter arbeidslivets behov møter også motforestillinger i høringssvarene. Selv om flere er enige i at fagskoleutdanningene bør svare på arbeidslivets behov for kompetanse, blir det stilt spørsmål ved behovet for offentlig regulering av dette og ved hvordan fremtidens kompetansebehov skal defineres. Det påpekes at det er stor usikkerhet knyttet til hvordan arbeidslivet utvikler seg i fremtiden, og det advares mot økt byråkrati og sentralisering. Enkelte ser forslaget som en begrensning av fagskolens aktivitet.

I NOU-en ble det ikke tatt stilling til spørsmålet om hvorvidt omfang og arbeidsbelastning i fagskolen skal betegnes med fagskolepoeng eller studiepoeng. Høringsinstansene er også delt i spørsmålet: Fagskolene og deres interessenter ønsker innføring av studiepoeng, mens universitetene og høyskolene og deres interessenter vil beholde betegnelsen fagskolepoeng. Fagskolene argumenterer med at fagskolepoeng er lite kjent og anerkjent, og at innføring av studiepoeng vil kunne øke fagskolens attraktivitet og status. Enkelte skriver også at fagskolepoeng skaper kunstige hindre for studenter som ønsker overgang mellom fagskoleutdanning og høyskole- eller universitetsutdanning. Universitetene og høyskolene skriver at betegnelsen fagskolepoeng bidrar til å synliggjøre fagskoleutdanning som et eget utdanningsslag, og at lik terminologi for ulik utdanning kan bidra til å villede studenter, arbeids- og samfunnsliv. De påpeker også at innføring av studiepoeng som betegnelse ikke vil føre til automatisk innpass eller fritak for fagskoleutdanning i universitets- og høyskoleutdanning.

Flere høringsinstanser peker videre på et samfunnsmessig behov for styrking av yrkesfaglig kompetanse i årene fremover, og at fagskolene kan være sentrale aktører for å møte dette behovet. Det påpekes at akademisk drift i tradisjonelle yrkesfag i høyskoler og universiteter gjør behovet for fagskoleutdanninger som er korte og yrkesrettede desto mer aktuelt. Fagskolene kan utføre en viktig samfunnsoppgave ved å utvikle og tilby utdanninger i samarbeid med arbeids- og næringsliv. I denne sammenhengen skriver flere at det blir viktig at flere velger fagskoleutdanning i årene fremover. Nye utdanningstilbud må kunne opprettes raskt, i tråd med arbeidslivets behov.

Det er også viktig at utdanningene holder høy kvalitet, og flere peker på at det må skje et kvalitetsløft i fagskolesektoren på flere områder. Enkelte etterlyser et «lærerløft» for undervisere i fagskolen, andre ønsker tydeligere krav til hva som forventes av god fagskoleledelse. Mange påpeker behov for bedre finansiering av fagskolesektoren, og det etterlyses bedre ressursmessig balanse mellom fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning.

Det er i tillegg flere som viser til en mangel på omtale av forholdet mellom private og offentlige fagskoler i NOU-en. De skriver at tiltakene treffer private fagskoler i mindre grad enn offentlige fagskoler, og små fagskoler i mindre grad enn større. Det blir viktig å ha oppmerksomhet på dette for å unngå store økonomiske og kvalitetsmessige forskjeller innad i fagskolesektoren.

Enkelte fremhever at rammebetingelsene til fagskolen må gi rom for private, ideelle, små og spesialiserte fagskoleutdanninger. Andre ønsker at det skal innføres vesentlig strengere krav enn i dag, også til private og mindre fagskoler. Eksempler på dette kan være krav om profesjonelle styrer, administrativ kompetanse og kapasitet, samt krav om fast ansettelse av undervisningspersonell.

Det påpekes også at situasjonen for fagskoler ikke bør omtales som ensidig negativ. Det positive ved å være praksisnær og yrkesrettet må fremheves. Fagskolene må bli synliggjort som et reelt alternativ til annen utdanning på tertiært nivå og som en integrert del av det norske utdanningssystemet.