Del 2

8 En solid fagskolesektor

Som beskrevet i kapittel 1 ønsker regjeringen at flere tar yrkesrettet utdanning av god kvalitet som er relevant og tilpasset arbeidslivets behov. For å oppnå dette må fagskoleutdanningene være anerkjente og synlige for utdanningssøkende og arbeidsgivere.

I tillegg til et aktivt og involverende samarbeid mellom fagskolene og arbeidslivet skal:

• studentene engasjere seg i faget og lykkes i utdanningen

• fagmiljøene ha oppdatert og praksisnær fag- og yrkeskompetanse

• fagskolene tilby utdanning som arbeidslivet trenger og studentene ønsker

• fagskolesektoren være godt organisert, med tydelig eierskap og god styring

De foregående kapitlene (2–7) beskriver grunnlaget for stortingsmeldingen. Del to av meldingen beskriver regjeringens forslag til politikk og tiltak. Dette kapitlet gir en utdypning av regjeringens mål for fagskoleutdanningen.

8.1 Fagskolen i fremtiden

Fagskoleutdanning er en høyere yrkesutdanning som gir studentene faglig kompetanse knyttet til en bransje eller virksomhet. Utdanningen gir praktiske ferdigheter til å løse spesialiserte oppgaver eller spisskompetanse for å utvikle arbeidsmetoder, produkter eller tjenester.

Med tiltakene som er foreslått i denne meldingen, sammen med lovendringene som trådte i kraft 1. juli 2016,1 vil regjeringen berede grunnen for en styrket fagskolesektor. Regjeringen fremmer flere tiltak for å styrke den faglige kvaliteten i fagskoleutdanningen og for å bedre fagskolenes organisering og styring. På sikt mener regjeringen at fagskolene bør etablere seg i større, solide enheter og at flere studenter skal ta fagskoleutdanning.

Regjeringen ønsker at fagskolene gjennom et styrket fagtilbud, bedre organisering og bedre utdanningskvalitet skal vise seg attraktive for større studentgrupper og flere arbeidsgivere, og dermed bli en mer sentral del av utdanningssystemet. Regjeringen mener at norsk arbeids- og samfunnsliv har behov for flere fagskoleutdannede, og at veksten i utdanningssystemet fremover bør komme i fagskoleutdanningen fremfor i universitets- og høyskoleutdanningen. Fagskolene tilfører landet viktig kompetanse for mange og ulike arbeidsplasser. Dette er kompetanse som er nødvendig for å løse velferdsoppgaver og yte tjenester, og som er til nytte i samfunns- og næringslivet for øvrig. I fremtiden bør en større andel av studentene studere innenfor fagskolesektoren.

Bruk av terminologi i fagskolesektoren

De siste par årene har noen av fagskolene og enkelte av partene i arbeidslivet kommet med innspill om at fagskolene bør kunne kalles for eksempel yrkeshøyskoler eller faghøyskoler. Innspillene føyer seg inn i en større diskusjon om bruk av terminologi i fagskolesektoren. Flere har ønsket å bruke en terminologi om fagskoleutdanning som er mer lik den som brukes om universitets- og høyskoleutdanning. I denne diskusjonen hører også synspunktene på hvorvidt omfang og arbeidsbelastning i fagskolen skal betegnes med fagskolepoeng eller studiepoeng hjemme, se forøvrig kapittel 10.4.3. I tillegg har enkelte tatt til orde for at noen fagskoleutdanninger bør ligge på nivå 6 i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring, og for at fagskoler bør få anledning til å tilby en grad med betegnelsen «yrkesbachelor».

Terminologien i fagskolesektoren bør gjenspeile fagskolens egenart og fagskoleutdanningenes innhold.

Spørsmål om hvilke begreper som skal brukes i fagskolesektoren berører flere viktige aspekter ved fagskolenes egenart og fremtid.

Regjeringen mener at fagskoleutdanning fyller et behov i samfunnet som ikke dekkes av universitets- og høyskoleutdanningen. Fagskolene dekker etterspørsel etter en annen type utdanning og kompetanse enn det som tilbys på universitetene og høyskolene. Regjeringen vil derfor at fagskoleutdanningen i større grad skal rendyrkes innenfor sitt eget mandat og oppdrag som utdanning som er forskjellig fra universitets- og høyskoleutdanning.

Regjeringen mener at fagskoleutdanning er nødvendig for Norge som kunnskapsnasjon: Det er viktig for landet å ha gode og spesialiserte yrkesutdanninger som ikke er akademiske. Regjeringens mål er at fagskolene skal bli en større og viktigere del av det norske utdanningssystemet, og at en større andel av studentene skal studere innenfor fagskolesektoren.

Fagskolene skal også i fremtiden bidra til å dekke etterspørsel etter en annen type kunnskap og kompetanse enn det universitetene og høyskolene tilbyr. Regjeringen ønsker å gi fagskoleutdanningene et løft på fagskolenes egne premisser.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå en evaluering av de kvalitetshevende tiltakene i meldingen tidligst fem år etter de er satt i gang. Evalueringen kan danne grunnlag for en videreutvikling av utdanningene og begrepsbruken i fagskolesektoren.

Begrepet «høyere yrkesutdanning»

Regjeringen mener at det er viktig å få tydelig frem at fagskoleutdanningens plass er over videregående opplæring og komplementær til universitets- og høyskoleutdanning. Begrepet «tertiær utdanning» blir ofte brukt om fagskoleutdanning. Dette begrepet faller ikke så naturlig i en norsk kontekst hvor det ikke finnes noen etablert bruk av begrepene «primær- og sekundærutdanning».2 Regjeringen mener derfor at begrepet «høyere yrkesutdanning» er et godt begrep for fagskoleutdanningene. Begrepet tydeliggjør at fagskoleutdanningene ligger på et nivå over videregående opplæring og at fagskoleutdanningene ofte bygger videre på yrkesfaglige utdanningsprogram på videregående nivå.

Tiltak: Regjeringen vil åpne for at fagskoleutdanning kan kalles for høyere yrkesutdanning.

Fagskolen plass i utdanningssystemet

Regjeringen ønsker å slå fast noen viktige prinsipper for fagskolens plass i utdanningssystemet:

• Fagskoleutdanning skal være en selvstendig del av utdanningssystemet, på nivået over videregående opplæring og komplementær til universitets- og høyskoleutdanning.

• Det skal være gode overgangsordninger mellom utdanningstypene.

• Fagskoleutdanningen skal gi gode kvalifikasjoner som raskt kan tas i bruk i samfunns- og næringsliv.

Fagskolens plass i utdanningssystemet kan beskrives som i figur 8.1.3

Kilde: Kunnskapsdepartementet (2016c)

Arbeidslivet og fagskolen

Regjeringens mål er en fagskolesektor som utdanner kandidater som kan gå rett inn i arbeidslivet, med den praktiske og teoretiske kunnskapen som det er behov for i yrket. I tillegg til å plassere fagskolene tydelig i utdanningssystemet vil regjeringen at arbeidslivet skal ha en mer fremtredende rolle i utviklingen av fagskolene. Tette og gjensidige relasjoner mellom fagskolen og arbeidslivet er avgjørende for å utdanne arbeidstakere med tilstrekkelig god og relevant kompetanse. Dette stiller høye krav til både fagskolene og til arbeidslivet.

Samspillet mellom fagskolen og arbeidslivet kan beskrives som i figur 8.2. Samspillet mellom arbeidslivet og fagskoleutdanningen er gjensidig, både før, under og etter utdanningen. Arbeidslivet må spille en aktiv rolle som bestiller og medutvikler av utdanningen, som bidragsyter til innhold og utforming og som avtakere av kandidatene når de er ferdig utdannet.

For mange er fagskoleutdanning en attraktiv karrierevei fordi den gir kompetanse som er ettertraktet i arbeidslivet. Det er imidlertid fortsatt for få som kjenner til fagskolene og hvilke muligheter fagskoleutdanning gir. I NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg ble bedre synliggjøring av fagskoleutdanning som en attraktiv karrierevei holdt frem som et viktig tiltak for å styrke fagskolenes posisjon, og dette fikk stor oppslutning i høringen. Utvalget pekte i NOU-en på at dette ikke er noe staten kan gjøre alene. Også fagskolene, partene i arbeidslivet, arbeidslivets organisasjoner og virksomhetene kan gjøre en større innsats for å gjøre fagskoleutdanning mer synlig som en attraktiv karrierevei.

Arbeidslivet må selv bidra i utformingen av utdanningen for at regjeringens mål om at fagskolene skal være attraktive, synlige og relevante utdanninger tilpasset arbeidslivets behov, skal kunne nås. Det fordrer god dialog mellom partene, bransjene og andre avtakere om de ulike delene i dette samarbeidet.

8.2 Mål for en solid fagskolesektor og fagfolk for fremtiden

Private bedrifter og offentlig tjenesteyting har et stort behov for dyktige fagfolk med høy kompetanse. Sammen med arbeidslivet og arbeidslivets parter vil regjeringen gjøre fagskolene mer synlige og bidra til at både fremtidige studenter og dagens og fremtidens arbeidsgivere blir mer bevisste fagskoleutdanningens verdi og behovet for fagskoleutdanning.

Regjeringen har lagt frem en melding til Stortinget om nye folkevalgte regioner.4 Utvikling av slike regioner vil legge forholdene enda bedre til rette for at myndigheter og arbeidslivet sammen kan utvikle en utdanningspolitikk som møter regionale behov. Fagskolene vil kunne ha en sentral rolle i dette og må settes på dagsordenen som viktige regionale og nasjonale aktører for kompetanseutvikling og utdanning. For å realisere mål i regionmeldingen må sentrale og regionale myndigheter samarbeide nært med arbeidslivet om kompetansepolitikken generelt og fagskolene spesielt. Utviklingen av regionale analyser av fremtidig kompetansebehov vil gi regionene, nasjonale myndigheter og arbeidsliv bedre grunnlag for å planlegge for utbygging av fagskoleutdanningen.

Etableringen av større folkevalgte regioner i Norge fra 2020 vil bedre mulighetene for samarbeid, dimensjonering og strukturelle endringer av fagskoletilbudet, i tillegg til å bidra til utvikling av nye tilbud både innenfor og på tvers av de nye regionene og nasjonalt. Betingelsene for økt samarbeid mellom fagskoler og mellom fagskoler og relevante samfunnsaktører vil bedres. Et tydeligere kompetansepolitisk oppdrag i de nye folkevalgte regionene vil bidra til å styrke faglig og strategisk interesse for fagskolene som leverandører av relevant arbeidskraft til regionale arbeidsmarkeder.

Regjeringen har besluttet å lage en nasjonal strategi for kompetansepolitikk som også vil svare på hvordan vi kan sikre tilgang til nok kvalifisert arbeidskraft, god kompetanse og målrettet læring i arbeidslivet.

I desember 2015 la regjeringen frem Yrkesfagløftet. Yrkesfagløftet er en viktig prioritering for regjeringen, og styrkingen av fagskolene er en del av dette løftet. Regjeringen har i 2016 fulgt opp Yrkesfagløftet med betydelige midler, både i form av midler til økt lærlingtilskudd og til et yrkesfaglærerløft. Dette vil styrke rekrutteringsgrunnlaget for fagskoleutdanningene.

Gjennom Meld. St. 19 (2015–2016) Tid for lek og læring– Bedre innhold i barnehagen varslet regjeringen styrking av fagskoletilbudet innenfor barnehagesektorens kompetanseområder.5

I langtidsplanen for forskning og høyere utdanning (2015–2024) lanserte regjeringen flere langsiktige prioriteringer, blant annet innenfor fagfeltene hav, energi, fornyelse i offentlig sektor, muliggjørende teknologier og et innovativt og omstillingsdyktig næringsliv.6 I en tid med rask teknologiutvikling, behov for arbeidskraft i helsesektoren og nedgang i oljesektoren, er det behov for at fagskolesektoren også er beredt til gi sitt bidrag til å håndtere de nødvendige endringene.

Kunnskap og kompetanse er de viktigste konkurransefaktorene for norsk økonomi.7 Dette gjelder alle moderne økonomier, men spesielt for Norge fordi kostnadsnivået her ligger langt over kostnadsnivået til handelspartnerne. Evnen til å utvikle og ta i bruk kunnskap er vesentlig for konkurranseevnen. Regjeringen ser at fagskolesektoren kan bidra til å utdanne arbeidskraft innenfor flere av de langsiktige prioriteringene. Maritim sektor, teknologi, energi og helse er store utdanningsområder i fagskolesektoren. Godt utdannede fagskolekandidater fra disse områdene vil bidra til å øke nasjonens konkurranseevne.

Alle som er parter i fagskolesektoren, må involveres om vi skal oppnå samfunnsmålene for fagskolen. Derfor trenger vi at sektoren som helhet, eierne (offentlige og private), skolene, de ansatte og studentene, sammen skaper både blest om og kvalitet i fagskolene.

Studentene skal engasjere seg i faget og lykkes i utdanningen

Forskningslitteraturen om andre typer utdanninger viser at det kreves en betydelig innsats fra studentene selv om de skal lykkes.8 Studentene må være engasjerte, motiverte og bruke tilstrekkelig tid på utdanningsrelaterte aktiviteter. Dette er også relevant for fagskoleutdanningen. I tillegg viser forskningen fra universitets- og høyskolesektoren at en stadig mer mangfoldig studentgruppe gjør at det er viktig at utdanningen er godt tilrettelagt for å engasjere alle studentene. Dette skjer best gjennom aktive, varierte undervisningsformer, ved å gi studentene hyppige tilbakemeldinger, og ved at det stilles klare krav. Dette har en klar overføringsverdi til fagskoleutdanningen. Utdanning som tilbys i tett samspill med arbeidslivet, enten det er gjennom praksis, mentorordninger, oppgaveløsning eller gjensidige besøk, er veldig godt egnet for denne sektoren.

Regjeringen er opptatt av å tilrettelegge for at studentene skal kunne konsentrere seg mest mulig om fag- og skolerelaterte aktiviteter som bidrar til at de lykkes med utdanningen. I Prop. 95 L (2015–2016) ble det lagt opp til et kraftig løft for studentenes rettigheter, og regjeringen ønsker at disse skal styrkes ytterligere. Det er viktig at studentenes stemme blir hørt i saker som gjelder fagskoleutdanningene, og at studentene får en reell mulighet til å påvirke beslutningene som tas i fagskolens styrende organer. Fagskolene må følge opp ved å legge til rette for studentinvolvering og studentdemokrati både i de fleksible og campusbaserte utdanningene.

Fagmiljøene skal ha oppdatert og praksisnær yrkeskompetanse

Det må ligge en solid kunnskapsbase som fundament for at fagskoleutdanning skal være av høy kvalitet og gi kompetanse som er umiddelbart nyttig i arbeidslivet. Den må oppdateres kontinuerlig, i kontakt med arbeidslivet og nasjonale og internasjonale fag- og kompetansemiljøer. Kunnskapsbasen i fagskoleutdanningen er ifølge NOKUT erfaringsbasert og praksisnær, noe som fordrer nært samarbeid med yrkesfeltet.

For fagskolene er det derfor viktig å være i kontakt med både faglig utvikling i det arbeidslivet skolene retter seg mot, og den utviklingen som foregår ved andre kunnskapsmiljøer. Faglig innovasjon og kritisk refleksjon er kjennetegn på gode fagmiljøer i fagskolesektoren, som i andre virksomheter. Et godt fagmiljø holder seg oppdatert om ny kunnskap om undervisning og læring, og initierer selv utvikling av blant annet undervisnings- og vurderingsmetoder tilpasset fagenes egenart og utvikling. Et solid fagmiljø vil i større grad kunne spille på flere ansattes fortrinn, kunnskap og kompetanse, og tiltrekke seg verdifulle ressurspersoner fra andre virksomheter og bedrifter.

Som eksempel har fagskolene på Østlandet et samarbeid som skal bidra til å øke kvaliteten på utdanningene ved hver enkelt institusjon. Disse fagskolene peker på økt utviklingsevne, felles kvalitetssikringssystemer og samarbeid om nettbasert undervisning som mulige synergieffekter ved et tettere samarbeid. Ved å harmonisere og videreutvikle fremtidige undervisningstilbud i samarbeid, i tillegg til å samordne e-læring- og metodikk for nettbasert undervisning, vil de kunne tilby bedre fagskoleutdanning i hele landsdelen.9

Fagskolene skal tilby utdanning som arbeidslivet trenger og studentene ønsker

Arbeids- og næringslivet gir uttrykk for et stort behov for den kompetansen fagskolene tilbyr.10 I dag er søkertallene for lave til å kunne dekke dette behovet. Fagskolene må arbeide langsiktig for å gjøre seg mer relevante og attraktive for studentene gjennom å tilby utdanninger av høy kvalitet som gir studentene gode arbeidsmuligheter. Regjeringen ønsker at skoleeierne bygger på kunnskap om nasjonale og regionale kompetansebehov og tilbakemeldinger fra arbeidslivet om innholdet og relevansen i utdanningene.

Det er også viktig at arbeidslivet viser utdanningssøkere hvilke jobbmuligheter som finnes etter fullført fagskoleutdanning, og mulighetene for etter- og videreutdanning for de ansatte. For å sikre gode søkere og høye søkertall til fagskoleutdanningene må arbeidslivet anerkjenne kompetansen fagskolene gir, både ved tilsetting og gjennom lønn og omtale. Ved årets lønnsoppgjør i kommunesektoren har partene med virkning fra 2017 fått på plass en egen lønnsstige for fagarbeidere. Disse får automatisk opprykk når de tar tilleggsutdanning tilsvarende 60 studie- eller fagskolepoeng. Kommunesektoren og partene har på denne måten vist i praksis at fagskoleutdanning er viktig, og bidrar med dette til å gjøre fagskolen til en attraktiv karrierevei.

For å kunne tilby relevant utdanning av høy kvalitet må fagskolen ha en overordnet strategi for utvikling, fornyelse og kvalitetsforbedring i utdanningene. For å lykkes må en slik strategi bygge på en grundig vurdering av arbeidslivets behov. Regjeringen vil derfor lovfeste at lokalt arbeids- og næringsliv skal være representert i fagskolenes styrer. Gjennom styrerepresentasjon kan det lokale arbeids- og næringslivet være med på å legge strategiske planer for utviklingen av fagskolene og dermed også påvirke hvilken retning fagskolen skal utvikle seg i, og hvilke faglige prioriteringer som gjøres.

Utdanningskvaliteten må være tydelig prioritert fra styrets og ledelsens side. For fagskolene betyr det at studentene må bli integrert i en praksisrettet kunnskapskultur av høy kvalitet. Arbeidslivet generelt og bransjene spesielt må være avgjørende stemmer i driften av fagskolene, både for å sikre relevans og nytenkning. Solide relasjoner mellom fagskolene og bransjene som ansetter fagskolekandidater, er helt nødvendig for å sikre en relevant og oppdatert fagskole.

Fagskolesektoren skal være godt organisert, med tydelig eierskap og god styring

Regjeringen vil legge til rette for at fagskolesektoren kan drives effektivt og målrettet og utdanne kandidater med relevant kompetanse av høy kvalitet. Fagskolesektoren er i dag en relativt liten sektor, som gir et mangfoldig utdanningstilbud. Sektoren er heterogen; fagskolene er av ulik størrelse, har ulikt eierskap, varierende organisering og gir ulike typer utdanning. De varierer i størrelse og aktivitet, fra små fagskoler med færre enn 50 studenter og få fast ansatte, til skoler med over 500 studenter, mange ansatte og drift ved flere campus. Det er stor variasjon i de administrative og økonomiske ressursene mellom de enkelte fagskolene. Men organiserings-, styrings- og ledelsesutfordringene er langt på vei sammenfallende, uansett om fagskolen er offentlig eller privat, eller om den har en klar regional tilhørighet og tilknytning eller et nasjonalt nedslagsfelt.

Økt samarbeid og sammenslåinger i sektoren kan gi betydelige synergier for studentene, arbeidslivet de skal inn i, og institusjonene selv. Regjeringen mener at private og offentlige fagskoler bør vurdere muligheten for en ny og mer solid struktur. Fagskolene bør vurdere verdien av å samarbeide, eventuelt også fusjonere med andre fagskoler. Større enheter kan gi større faglig tyngde og kapasitet i fagmiljøene, i studentdemokratiene og i ledelse og administrasjon, noe som på sikt vil bidra til økt kvalitet i utdanningen.

I regionmeldingen legges det til grunn at det skal utarbeides regionale kompetanseplaner, og i disse planene vil fagskolenes tilbud og rolle måtte vurderes.11 Slik sett kan en overgang til større regioner på sikt bidra til større fagskoler, og til en bedre tilpasset fagskoleutdanning på regionalt nivå. Et godt eksempel her er Trøndelag: I forbindelse med at Nord- og Sør-Trøndelag har vedtatt å slå seg sammen, har de også begynt å diskutere om de fylkeskommunale fagskolene i de to fylkene skal slås sammen. De har nå samarbeidet Fagskolene i Trøndelag.

For å sikre en mer forutsigbar og oversiktlig finansiering skal det etableres en statlig tilskuddsordning for fagskoleutdanning. Dette er i tråd med regjeringserklæringen og mandatet til utvalget som leverte NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg.

8.3 Oppsummering

Kapitlet gir en utdypning av regjeringens mål for fagskolesektoren: Studenter som engasjerer seg i faget og lykkes i utdanningen, fagmiljø med oppdatert og praksisnær fag- og yrkeskompetanse, utdanninger som arbeidslivet trenger og studentene ønsker, og en fagskolesektor som er godt organisert med tydelig eierskap og god styring.

I dette kapitlet har regjeringen også drøftet fagskoleutdanningens plass i utdanningssystemet, begrepsbruk i fagskolesektoren og viktigheten av et godt samarbeid mellom fagskolene og arbeidslivet.

De foreslåtte tiltakene i dette kapitlet er oppsummert i kapittel 11.

9 Forvaltningsansvar, eierskap og tilskudd

God organisering og styring og en tilskuddsordning som gir insentiver til gode resultater, er faktorer som kan bidra til å bygge opp under fagskoleutdanningenes kvalitet og relevans for arbeidslivet. Regjeringen vil gjennom en felles statlig tilskuddsordning, dialog og lovgivning legge til rette for at fylkeskommunene, og på sikt de nye regionene, får gode vilkår for å tilby fagskoleutdanning i tråd med regionale og nasjonale kompetansebehov. Sentralt i dette står regjeringens forslag om en ny tilskuddsmodell for fagskolene.

Tiltakene som foreslås i dette kapitlet, skal bidra til økt utdanningskvalitet, god styring, styrket arbeidslivsrelevans og bedre studentvelferd.

9.1 Forvaltningsansvar for fagskoleutdanning

Kunnskapsdepartementet har et overordnet sektoransvar for fagskolepolitikken og fastsetter rammene fagskolesektoren arbeider innenfor. NOKUT godkjenner og fører tilsyn med kvaliteten ved offentlige og private fagskoleutdanninger.

Fagskoleloven § 1 a fastslår at fylkeskommunene skal sørge for at det tilbys godkjent fagskoleutdanning som tar hensyn til lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov innenfor prioriterte samfunnsområder. Ansvaret kan oppfylles enten gjennom å legge til rette for at private utdanningstilbud dekker utdanningsbehovet, eller ved at tilbudet dekkes av det offentlige. Fylkeskommunenes ansvar for fagskoletilbud har i stor grad blitt dekket gjennom utdanninger i fylkeskommunale fagskoler, men det er også private utdanningstilbud som får offentlige tilskudd.

Rapport fra ekspertgruppe og Kunnskapsdepartementets oppfølging

Mer enn halvparten av landets fagskoler er privat eide. På linje med offentlig fagskoleutdanning, er det NOKUT som godkjenner private fagskoleutdanninger, jf. fagskoleloven § 2. Godkjenning gir anledning til å bruke betegnelsen «fagskole» og «fagskoleutdanning», to begreper som er beskyttet av fagskoleloven § 17. Godkjenning medfører også at studentene får rett til å søke om lån og stipend i Statens lånekasse for utdanning.

Regjeringen Stoltenberg II satte høsten 2013 ned en ekspertgruppe, ledet av direktør for Statens Lånekasse for utdanning Marianne Andreassen, for å utrede regelverket om tilskudd og egenbetaling for private høyskoler og fagskoler. Regjeringen Solberg videreførte ekspertgruppens arbeid. Rapporten Private høyskoler og fagskoler i samfunnets tjeneste ble levert i desember 2014. I mai 2016 sendte Kunnskapsdepartementet forslag til nye reguleringer av tilskudd og egenbetaling ved private høyskoler og fagskoler på høring. Høringen fulgte opp ekspertgruppens forslag.

Forslagene skal sikre at tilskudd og egenbetaling benyttes i tråd med formålet, og at det kan foretas et effektivt og tilstrekkelig tilsyn med dette. Regjeringen ønsker et regelverk som på en god måte balanserer samfunnets interesse i å sikre at midlene som tildeles til privat utdanning benyttes i tråd med formålet, og som samtidig ikke pålegger institusjonene uforholdsmessige og ressurskrevende plikter. Det må samtidig kunne føres en effektiv og tilstrekkelig kontroll med at tilskudd og egenbetaling benyttes i tråd med de til enhver tid gjeldende reguleringene. Høringen er nå avsluttet, og saken er under behandling i Kunnskapsdepartementet.12

I høringen foreslo Kunnskapsdepartementet blant annet lovendringer som presiserer kravene til hvordan tilskudd og egenbetaling skal benyttes i drift og i hvilken grad midlene kan disponeres som utdeling. For å følge opp disse presiseringene, ble det også foreslått reguleringer av avvikling, fusjon, fisjon og verdioverføring mellom år, og særlige reguleringer av handel med nærstående i fagskoleloven. Departementet fremmet forslag om at NOKUT-godkjente private fagskoler må organiseres som aksjeselskap etter lov om aksjeselskap eller som stiftelse etter lov om stiftelser. Det ble foreslått krav til styret ved fagskolen i lys av de særlige hensynene som gjør seg gjeldende for drift av fagskoleutdanning. Departementet foreslo videre reguleringer som skal sikre at det kan foretas tilstrekkelig tilsyn og kontroll med at krav i lov, forskrift og tilskuddsbrev overholdes.

Forvaltningsansvar og eierskap av de offentlige fagskolene

I dag eier fylkeskommunene de offentlige fagskolene, med unntak av tre fagskoler som er statlig eid. Det er Vea – Statens fagskole for gartnere og blomsterdekoratører, Norsk jernbaneskole og dykkerutdanningen ved Høgskolen i Bergen. Administrasjon og drift av de offentlige fagskolene som ikke er statlig eid er et fylkeskommunalt ansvar. Fra 2010 har fylkeskommunen også hatt ansvaret for finansiering av fagskolene.

I NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg foreslås det at staten overtar eierskapet til alle fylkeskommunale fagskoler. Forslaget innebærer at staten skal ha ansvar for så vel finansiering som forvaltning og styring av alle offentlige fagskoler.

Historisk sett har fylkeskommunene lang tradisjon for å eie og styre fagskolene. Fagskolene var tidligere lagt til samme forvaltnings- og styringsnivå som de videregående skolene. Samdrift mellom fagskoler og videregående skoler preger utdanningene også i dag. Noen fagskoler er samlokalisert med videregående skoler, og noen av disse har samme rektor. Personalet på samlokaliserte skoler kan undervise både på fagskolen og i den videregående skolen.

Fagskolene skal tilby utdanning, som skal tilfredsstille lokale, regionale og nasjonale behov. De skal være arbeidslivsrelevante og rettet mot privat og offentlig virksomhet. Kjennskap til lokale og regionale forhold er viktige premisser for å drive fagskolene i samsvar med lokalt utdannings- og arbeidskraftbehov. Fagskolenes virksomhet må også i fremtiden sees i sammenheng med regionale strategier. I regionmeldingen, Meld. St. 22 (2015–2016), skriver regjeringen at den vil ha større og mer funksjonelle regioner. I dette ligger også at den vil styrke den regionale planleggingen. I Stortingets behandling av regionmeldingen slår et bredt flertall, bestående av Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig folkeparti og Venstre, fast at ansvaret for fagskolene fortsatt skal ligge i det regionale folkevalgte nivået, jf. Innst. 377 S (2015–2016). Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at det fylkeskommunale ansvaret for fagskolene skal videreføres.

Regionmeldingen legger til grunn at det skal utarbeides regionale kompetanseplaner der fagskolenes utdanningstilbud skal inngå. Ved å utarbeide slike planer vil vurdering av behov for arbeidskraft stå sentralt, og disse vurderingene kan igjen føre til endringer i dimensjoneringen av utdanningstilbud.

Fagskolene henter mange studenter fra lokale arbeidsplasser. Studentene beholder kontakten med arbeidsstedet og skal i mange tilfeller også tilbake dit. Dagens fylkeskommuner og de nye regionene er i en annen posisjon enn staten til å lese og tyde lokale behov, til å legge til rette for fleksible utdanningstilbud og til å fange opp endrede krav til kompetanse i arbeidslivet. Det er viktig at behovet for endringer i kompetanse og arbeidskraft kan fanges opp og dekkes raskt. Utvikling av regioner kan legge til rette for større fagskoler, øke samordningen av fagskoletilbud, og bidra til en ytterligere profesjonalisering av fagskoledriften, samtidig som nærhet til arbeidslivet er ivaretatt.

Kunnskapsdepartementet har nettopp gjennomført en strukturprosess for høyere utdanning, og konsekvensen er at Norge har fått færre og større universiteter og høyskoler. Regjeringen mener at en tilsvarende prosess for fagskolene kan drives frem i de nye regionene. I regionmeldingen skriver regjeringen at den «ønsker å fremme en samfunnsutvikling hvor samfunnet utvikles mer nedenfra. Det innebærer mindre statlig detaljstyring og større rom for lokaldemokrati».13 For å få til en utvikling av større fagskoler vil regionenes nærhet til og kunnskap om lokale forhold være en styrke i prosesser som har som mål å skape gode og solide fagskoler som i første rekke skal møte behov i nærområdet. Det er flere slike fusjons- og samarbeidsprosesser på gang i ulike regioner som er initiert og drevet frem gjennom regionale prosesser.

Dersom fagskolene skulle blitt overført til statlig eierskap, ville det ha fjernet et av de viktigste kriteriene for fagskolenes virksomhet, nemlig at fagskolene skal virke i det regionale arbeidsmarkedet og møte behovene for arbeidskraft i nærmiljøet. Staten som eier ville føre til mer sentralisert styring og organisering. I tillegg ville overføring av fagskolene fra fylket til staten kreve personalmessige, juridiske og økonomiske endringer. Kostnader og ressurser knyttet til overføringen ville være store. En slik overføring vurderes å være en uhensiktsmessig bruk av ressurser, som heller kan utnyttes til å utvikle sektoren videre i regionen.

Fagskolenes virksomhet må ses og dimensjoneres ut fra en vurdering av regionale behov for arbeidskraft. Gjennom utvikling av regionale kompetanseplaner mener regjeringen at målene om fleksible og arbeidsmarkedsrettede fagskoletilbud nås ved at ansvaret og eierskapet for fagskolene fortsatt ligger til det regionale nivået.

9.2 Statens tilskudd til fagskoleutdanning

God utdanningskvalitet forutsetter at fagskolene har tilstrekkelig gode økonomiske rammer, og at rammene er forutsigbare slik at skolene kan prioritere langsiktig. Regjeringen foreslår å samle de tre tilskuddsordningene til fagskoler, jf. tabell 6.1, i en felles tilskuddsordning til fylkeskommunene, og på sikt regionene. Regjeringen har etter en samlet vurdering kommet til at tilskuddet til fagskoleutdanning skal gå som øremerket tilskudd til fylkeskommunene over statsbudsjettet, med Kunnskapsdepartementet som ansvarlig for ordningen. Fylkeskommunene får ansvaret for å fordele tilskuddet videre både til private og offentlige tilbydere.

Den felles tilskuddsordningen for fagskoler settes sammen av et fast grunntilskudd og et resultatbasert tilskudd, der 20 prosent av midlene som legges inn når ordningen opprettes, skal gå til det resultatbaserte tilskuddet. Resultatbasert tilskudd fordeles på grunnlag av avlagte fagskolepoeng. Det resultatbaserte tilskuddet skal ha åpen budsjettramme, slik at skolene får mulighet til økt tilskudd dersom produksjonen av fagskolepoeng øker.

Tiltak: Regjeringen vil samle bevilgningene til fagskoler i en felles tilskuddsordning til fylkeskommunene og på sikt regionene.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå at tilskuddsordningen settes sammen av et grunntilskudd og et resultatbasert tilskudd, med åpen budsjettramme for det resultatbaserte tilskuddet.

Tilskuddsform – øremerket tilskudd

Det finansielle ansvarsprinsippet om at det forvaltningsnivået som har ansvar for en oppgave, også skal ha ansvar for å prioritere midler til oppgaveløsningen ligger til grunn for statens finansiering av kommunesektoren. Dette prinsippet innebærer at statlige tilskudd som hovedregel skal gå gjennom rammetilskuddet. Prinsippet tilsier at når regionene beholder forvaltningsansvaret fylkeskommunene har hatt for fagskoler, skal de også beholde finansieringen gjennom rammetilskuddet. Imidlertid viser drøftingen i kapittel 6.2 at det er kjennetegn ved fagskoleutdanning som gjør at det ikke ligger til rette for å finansiere denne oppgaven gjennom rammetilskudd. Nåværende rammetilskudd til fagskoleformål fordeles på grunnlag av studenttall i tidligere år. Drøftingen i kapittel 6.2 viser at også et eventuelt fortsatt rammetilskudd til fagskoler må legges inn på denne måten, fordi det mangler objektive kriterier som reflekterer utgiftsbehovet, og som dermed kan brukes som grunnlag for rammetilskudd. En øremerket tilskuddsordning kan utformes slik at den gir insentiver til god resultatoppnåelse, jf. kapittel 9.3. På denne måten kan øremerket tilskudd ivareta også dette hensynet uten at det går ut over handlingsrommet regionene skal ha. Fylkeskommunene og staten vil ha felles interesse i at tilskuddsordningen belønner gode resultater. Regjeringen vil at fylkeskommunene skal ha stort handlingsrom til å ta ansvar for utvikling av fagskoletilbudet i tråd med kompetansebehovet i regionen. Når de to øremerkede ordningene slås sammen med rammetilskuddet til en ny felles tilskuddsordning, får fylkeskommunene en sterkere råderett til å gjøre prioriteringer innenfor fagskolefeltet. En felles ordning vil gi både Kunnskapsdepartementet som sektoransvarlig og fylkeskommunene mulighet til å se alle utdanningstilbud i sammenheng.

De tre tilskuddsordningene som slås sammen, omfatter rammetilskuddet og to øremerkede tilskuddsordninger. En kategori som også må vurderes, er fagtilbud som det offentlige har interesse av eller tar særlig ansvar for, men der det per i dag ikke eksisterer noen fast tilskuddsordning. Helse- og sosialfag er et felt der det har vært satset mye på fagskoleutdanning de senere årene. Oppvekstfag er et annet fagområde i offentlig sektor der fagskoleutdanning kan være aktuelt for å dekke kompetansebehovet. Med midler fra bevilgningene til kompetanseutvikling i barnehagesektoren er det igangsatt fagskoleutdanning for fagarbeidere i barnehagen. Regjeringen legger opp til at fagskoleutdanningen for barnehagetilsatte skal videreføres. På sikt skal midler til dette formålet innarbeides i tilskuddsordningen for fagskoler.

Den samlede ressurstilgangen til fagskolene

Statlig tilskudd er den viktigste finansieringskilden for de offentlige fagskolene. I tillegg bruker fylkeskommunene mer av de frie midlene enn det som er lagt inn i rammetilskuddet til fagskoleformål, jf. kapittel 6.1. Videre viser kostnadsundersøkelsen Deloitte har gjort at fagskolene disponerer ressurser utover dette.14 Deloitte estimerte den samlede ressursinnsatsen til fylkeskommunale fagskoler i 2014 til 632 mill. kroner, mens regnskapsførte kostnader ble kartlagt til 524 mill. kroner. Differansen mellom faktisk ressursbruk og regnskapsførte utgifter har flere årsaker. Fagskolene kan ha disponert ressurser som er regnskapsført over andre budsjettkapitler i fylkeskommunenes regnskaper. En del av differansen kommer av at næringslivet stiller ressurser til rådighet for fagskolene. Bidragene fra næringslivet kan komme i form av at fagskolene får disponere næringslivets utstyr vederlagsfritt eller for lav betaling. Et annet eksempel er at arbeidsgivere, enten det er i næringslivet eller i offentlig sektor, betaler studieavgifter for studenter som tar videreutdanning på en fagskole.

Gjennom tiltakene i meldingen styrker regjeringen den statlige tilskuddsordningen til fagskolene, slik at de får en bedre grunnfinansiering. Samarbeid med næringslivet gir fagskolene tilgang til oppdatert utstyr, og bidrar til å utvikle tilbudene i takt med endringer i kompetansebehovene. Ekstern finansiering vil være et supplement til den statlige tilskuddsordningen.

9.3 Nærmere om tilskuddsordningen

Når ansvaret for fagskoleutdanning skal ligge til fylkeskommunene, vil tilskudd, ved siden av lovgiving, være det viktigste styringsvirkemiddelet for staten. Den felles statlige tilskuddsordningen som regjeringen foreslår, er en avveining mellom flere hensyn. Ordningen bør ha insentiver som stimulerer til forbedret måloppnåelse med hensyn til utdanningskvalitet og gjennomføring. Videre må fylkeskommunene, som skal ha forvaltningsansvaret for fagskoleutdanningen, oppleve at finansieringen er forutsigbar, og staten må ha tilfredsstillende kontroll med utgiftsveksten i statsbudsjettet. Fagskolene må stimuleres til å utvikle utdanningstilbudene og slik stimuleres til å dekke kompetansebehov i samfunnet. I en praksisnær utdanning som utdanner arbeidskraft for et omskiftelig arbeidsliv er det dessuten kontinuerlig behov for å oppdatere utdanningstilbudene og eventuelt utvikle nye tilbud som svar på kompetansebehov i arbeidsmarkedet. Det trengs derfor ressurser til å utvikle utdanningstilbudene, og ordningene må ta høyde for at fagskoleutdanning skal være et fleksibelt tilbud tilrettelagt for å gjennomføres på nett, på deltid eller i korte moduler.

Prinsipper for tilskuddsordningen

Regjeringen har vurdert flere alternativer opp mot de hensynene som er nevnt her. Hensynet til forutsigbarhet tilsier at deler av tilskuddet må utformes som et grunntilskudd basert på dagens aktivitet og finansieringsnivå. Hensynet til å stimulere til måloppnåelse tilsier at deler av tilskuddet bør fordeles på grunnlag av et resultatkriterium. Tilskuddsmodellene regjeringen har vurdert, er derfor sammensatt av et grunntilskudd og et resultatbasert tilskudd. Avlagte fagskolepoeng er brukt som resultatkriterium.15

For at uttellingen for resultater skal være forutsigbar for fylkeskommunene, skal den resultatbaserte delen av tilskuddet ha åpen budsjettramme. Det innebærer at det resultatbaserte tilskuddet ikke bare er en omfordeling mellom tilskuddsmottakerne, men at resultater alltid belønnes i tråd med de betingelsene som er kjent på forhånd. Dersom det resultatbaserte tilskuddet fordeles innenfor en forhåndsbestemt budsjettramme, vil belønningen av resultater bare innebære en omfordeling mellom fylkeskommunene. Insentivene vil være avhengige av fylkeskommunens resultatforbedring relativt til de andre. En fylkeskommune kan derfor ikke være sikker på at resultatforbedring vil slå ut i økt tilskudd.

Åpen budsjettramme innebærer ikke at ordningen skal være uten begrensninger på samlet tilskudd. Staten kan kontrollere utgiftsveksten gjennom å regulere hvilke utdanninger og hvor mange studieplasser som kommer inn under tilskuddsordningen. Selv om utgiftsveksten kan begrenses på andre måter, gir staten likevel slipp på en mekanisme ved å gjøre budsjettrammen for en tilskuddsordning åpen. Regjeringen har vurdert tre alternativer med ulike avveininger mellom hensynene til forutsigbarhet og budsjettkontroll.

Alternativ 1 Regelstyrt tilskuddsordning

I dette alternativet får fylkeskommunene grunntilskudd etter sats per student og resultatbasert tilskudd etter sats per avlagt fagskolepoeng. Skolene får tilskudd etter det antall studenter og fagskolepoeng de innrapporterer, uten at budsjettrammen begrenser størrelsen på tilskuddet. Dette innebærer at det er åpen budsjettramme for hele tilskuddet. Størrelsen på samlet tilskudd begrenses likevel ved at departementet fastsetter hvilke utdanningstilbud og hvor mange studieplasser som kommer inn under ordningen.

Alternativ 2 Budsjettstyrt grunntilskudd og regelstyrt resultatbasert tilskudd

Forskjellen fra alternativ 1 er at grunntilskuddet omfordeles innenfor en fastsatt budsjettramme, slik at det bare er det resultatbaserte tilskuddet som har åpen budsjettramme. Grunntilskuddet er i dette alternativet en omfordeling mellom fylkeskommunene innenfor en fast ramme. Det fordeles på grunnlag av studenttall etter en sats som fastsettes ved å dele budsjettrammen på antall studenter. Om økt studenttall i en fylkeskommune fører til økt tilskudd, vil være avhengig av studenttallet i de andre fylkeskommunene. Resultatbasert tilskudd beregnes derimot etter en forhåndsbestemt sats. Dermed vil det være forutsigbart hvor mye en resultatforbedring slår ut i økt tilskudd, og resultatene premieres uavhengig av hvilke resultater de andre fylkeskommunene har. Det er det resultatbaserte tilskuddet som skal ivareta insentivhensynet. Ved å begrense den åpne budsjettrammen til denne delen, kan ordningen ha gode insentiver samtidig som staten har god budsjettkontroll.

Alternativ 3 Fast grunntilskudd og regelstyrt resultatbasert tilskudd

Forskjellen fra alternativ 2 er at grunntilskuddet ikke omfordels årlig, men er et fast beløp bestemt med utgangspunkt i den nåværende fordelingen av tilskudd mellom regionene. Modellen med fast grunntilskudd og regelstyrt resultatbasert tilskudd er den samme som benyttes i finansieringsordningen for universiteter og høyskoler. Hensynet bak grunntilskuddet er å gjøre de økonomiske rammene for fagskolene forutsigbare. Dette hensynet ivaretas best gjennom et fast årlig tilskudd. En innvending mot fast grunntilskudd er at det sementerer fordelingen mellom fylkeskommunene, noe som er en ulempe først og fremst dersom det skjer store forskyvninger mellom dem med hensyn til studenttall i fagskolen. Dette kan motvirkes ved å knytte minimumskrav til aktivitetsnivå til grunntilskuddet, slik at det reduseres dersom en fylkeskommune kommer under minimumsnivået.

Vurdering av modellene

Regjeringen har kommet til at den ordningen som benyttes for universiteter og høyskoler, der fast grunntilskudd kombineres med resultatbasert tilskudd med åpen budsjettramme, er den beste avveiningen mellom hensynene tilskuddet skal ivareta. Grunntilskuddet sikrer forutsigbarhet for fylkeskommunene og god statlig budsjettkontroll. Hensynet til insentiver ivaretas gjennom det resultatbaserte tilskuddet, som får åpen budsjettramme.

I drøftingen av de tre alternativene er det lagt til grunn at avlagte fagskolepoeng skal være kriteriet som er grunnlag for resultatbasert tilskudd. Alternativt kunne antall uteksaminerte kandidater vært brukt. Forskjellen mellom de to alternativene er at fagskolepoeng belønner all fullføring av enkeltkurs innenfor et utdanningsprogram, mens kandidater som resultatkriterium først gir uttelling når studenten har fullført hele programmet. Valg av indikator er derfor et valg av om tilskuddsordningen skal belønne bedre kursfullføring eller om det er fullføring av hele studiet den skal premiere. Fagskolen skal være en praksisnær utdanning som har som målsetting å tilby kompetanseutvikling arbeidslivet trenger. Fagskolene trenger studenter som tar hele studieprogram, men det er likevel ikke nødvendigvis en målsetning at alle studentene skal gjennomføre hele programmet. Skoleslaget skal også være et tilbud til yrkesaktive som trenger en delkompetanse. Regjeringen har i avveiningen derfor lagt mest vekt på å stimulere til fullføring av enkeltkurs, og foreslår at fagskolepoeng benyttes som grunnlag for resultatbasert tilskudd ved oppstart av ordningen. Kunnskapsdepartementet vil se nærmere på om uteksaminerte kandidater på et senere tidspunkt kan legges inn som kriterium ved siden av avlagte fagskolepoeng.

Dersom hele tilskuddet omfordeles årlig, slik som i alternativ 1 og 2, kan fylkeskommunene oppleve stor variasjon i tilskudd fra et år til det neste. I modell 1 der hele tilskuddet er regelstyrt vil variasjonen være kjent på forhånd ut fra studenttall og oppnådde resultater. Hensynet til forutsigbarhet taler likevel for at det bør være en viss stabilitet i tilskuddet. Fylkeskommunene står overfor årsaksforhold som de ikke selv fullt ut rår over, slik som søkning til fagskoleutdanningene. Hensynet til forutsigbarhet taler av den grunn for at ikke hele tilskuddet omfordeles årlig. Ordningen bør ta høyde for at fylkeskommunene trenger tid til å tilpasse fagskolene til endringer i omgivelsene.

Hvor stor andel av tilskuddet som skal være resultatbasert med åpen ramme må avgjøres etter en videre avveining mellom hensynene til resultatinsentiver og budsjettkontroll. Regjeringen legger opp til at en andel på 20 prosent av midlene som legges inn når ordningen opprettes, går til den resultatbaserte delen av tilskuddet. Budsjettandelen vil være høy nok til å være en spore for fylkeskommunene til å få studentene gjennom utdanningen. Samtidig vil størstedelen av tilskuddet fortsatt være bevilgningsstyrt, noe som sikrer god kontroll med statens utgifter.

Rammer for tilskuddsordningen

Staten fastsetter de økonomiske rammene for offentlig sektor i statsbudsjettet. Midlene til fagskoleutdanning skal i stor grad komme gjennom en øremerket statlig tilskuddsordning. I tillegg kan regionene bruke av frie inntekter. Ved etableringen skal den nye tilskuddsordningen dimensjoneres for de utdanningstilbudene som har fått tilskudd gjennom en av de ordningene den erstatter. Bevilgningene under disse ordningene danner budsjettrammen når den opprettes. Åpen budsjettramme for den resultatbaserte delen av tilskuddet gir mulighet for en begrenset vekst i tilskuddet.

Regjeringen vil gjennom det planlagte systemet for kartlegging av fremtidig kompetansebehov sikre nasjonale og regionale myndigheter og andre tilbydere et bedre kunnskapsgrunnlag for dimensjonering av fagskoleutdanning. Bedre og mer informasjon om opptakstall, frafall osv. skal også være med på å sikre bedre dimensjonering. Fagskolene vil være en del av regionenes kompetansepolitiske ansvar. Systemet for kartlegging av fremtidig kompetansebehov vil styrke grunnlaget for prioriteringene de gjør, jf. boks 5.1.

Regjeringen har ambisjoner om at fagskolen skal styrkes som utdanningsalternativ. Regjeringen mener at studentveksten i fagskolen må ses i sammenheng med studenttilstrømningen til universiteter og høyskoler.

Tiltak: Regjeringen vil legge til rette for at flere skal kunne ta fagskoleutdanning.

Nye studieplasser

Nye studieplasser kan komme inn i ordningen ved at Stortinget vedtar å utvide bevilgningsrammen. Fagskoler må få sin andel av den studentveksten som Stortinget legger til rette for. En annen vei inn er at fylkeskommunene omprioriterer innenfor tilskuddsrammen, slik at nye utdanningstilbud erstatter tilbud som går ut. Videre kan fylkeskommunene legge inn nye studieplasser uten grunnfinansiering, det vil si at studieplassene finansieres av fylkeskommunenes frie midler og midler fra den resultatbaserte delen av tilskuddet.

Private fagskoler

Tilskuddsordningen for de private skolene som tidligere fikk tilskudd etter privatskoleloven, legges inn under den felles ordningen med finansiering gjennom regionene. Regjeringen ser det ikke som en god ordning over tid at fagskolene får opprettholdt tilskuddet de hadde da de var under privatskoleloven uavhengig av aktivitetsnivå. Samtidig er det nødvendig å ta hensyn til at fagskolene har behov for forutsigbare rammevilkår. Videre er noen av fagskolene som har fått tilskudd over ordningen under Helse- og sosialdepartementet, private. Også disse tilskuddene videreføres i ordningen gjennom regionene. Dimensjoneringen av helsefagskolene skal ivareta regjeringens satsing på grunn-, videre- og etterutdanning av ansatte i helse- og omsorgstjenesten. De private fagskolene står for en stor del av dette utdanningstilbudet, og vil derfor være en viktig del av satsingen.

Andre godkjente utdanninger ved private fagskoler kan, blant annet etter initiativ fra Stortinget, komme inn i tilskuddsordningen selv om de ikke har fått tilskudd tidligere. Skillet mellom godkjenning av fagskoleutdanning og rett til finansiering opprettholdes. Det vil si at godkjenning er en nødvendig forutsetning for å motta tilskudd, men ikke automatisk utløser tilskudd fra det offentlige. Om tilskuddsordningen skal utvides i forbindelse med satsinger på utdanning innenfor bestemte fagområder, vil være et spørsmål i de årlige budsjettprosessene. Dette innebærer at NOKUT, som før, kan vurdere godkjenningssøknader utelukkende på faglig grunnlag, uten hensyn til budsjettdekning for tilskudd.

Ved en eventuell innlemming av andre private fagskoler i tilskuddsordningen legges det til grunn at de vil motta et gradert tilskudd beregnet som en prosentandel av finansieringen til de offentlige fagskolene. Graderingen i tilskuddsordningen vil kunne avhenge av i hvilken utstrekning utdanningen ved den private fagskolen også finansieres gjennom egenbetaling fra studentene og om den er etterspurt i samfunns- og næringslivet. Slik vil faktoren kunne settes fra 0 til 100 prosent av den offentlige finansingen, vurdert i hvert enkelt tilfelle.

Differensiering av tilskuddssatsene

Med utgangspunkt i antatte kostnadsforskjeller mellom fagretninger foreslo utvalget i NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg et system med tre kategorier av tilskuddssatser. Differensierte satser har den fordelen at tilskuddet blir mer treffsikkert med hensyn til å kompensere for fagskolenes kostnader. Men denne treffsikkerheten forutsetter at det finnes en entydig sammenheng mellom fagretning og kostnadsnivå. På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har Deloitte og NIFU undersøkt kostnadene ved fylkeskommunale fagskoler.16 I undersøkelsen kommer det frem at kostnadsvariasjonen er vel så stor innenfor de enkelte fagretningene som mellom dem. Siden bare en liten del av den samlede kostnadsvariasjonen kan tilskrives forskjeller mellom fagretningene, er fagretning ikke et treffsikkert grunnlag for differensiering av tilskuddssatsene.

Undersøkelsen viser at en sondering mellom høyt spesialiserte og mindre spesialiserte utdanninger fanger opp kostnadsvariasjonen i større grad. Det er imidlertid vanskelig å finne entydige kriterier for hvordan hver enkelt fagskole og utdanningsretning skal plasseres i spesialiseringskategori. Differensiering av tilskuddssatsene med utgangspunkt i graden av spesialisering vil gi et tilskuddssystem som er administrativt krevende, som følge av at plassering av fagskoleutdanningene i riktig spesialiseringskategori i stor grad må bygge på skjønn.

Kostnadsundersøkelsen gir ikke grunnlag for å avvise at det kan være kostnadsforskjeller mellom fagretningene, men den viser at fagretning ikke er den dominerende forklaringen på den kostnadsvariasjonen som finnes. På bakgrunn av den informasjonen som fremkommer i undersøkelsen har regjeringen kommet til at tilskuddssatsene til fylkeskommunene ikke bør differensieres. Fylkeskommunene står nærmere tjenesteproduksjonen, og vil ha et bedre informasjonsgrunnlag for eventuelt å differensiere mellom fagretninger når midlene skal fordeles ut til fagskolene. Samordning av rapporteringsrutiner kan gjøre at informasjonsgrunnlaget over tid blir bedre. Regjeringen vil vurdere mulighetene for å innføre et mer differensiert system på et senere tidspunkt.

Utviklingsmidler

Et av formålene tilskuddsordningen skal ivareta, er å legge til rette for at fagskolene utvikler utdanningstilbudene slik at de holder høy kvalitet og samsvarer med den kompetansen arbeidslivet etterspør. Dette formålet blir ikke uten videre ivaretatt i det resultatbaserte tilskuddet som premierer gjennomstrømming. Riktignok kan det være lettere å oppnå høy gjennomstrømming i en fagskole som driver godt kvalitetsarbeid og kontinuerlig videreutvikling av utdanningstilbudene. Sammenhengen mellom godt utviklingsarbeid og gjennomstrømming er imidlertid indirekte, og belønningen av utviklingsarbeid gjennom det resultatbaserte tilskuddet er derfor usikker.

Regjeringen ser det som en suksessfaktor at fagskolene og fagskoleeierne legger stor innsats i å utvikle utdanningene. Derfor ønsker regjeringen en mer direkte stimulering av utviklingsarbeidet. Gjennom forslaget til statsbudsjett for 2017 har regjeringen allerede lagt grunnlaget for en styrking av fagskolesektoren, jf. Prop. 1 S (2016–2017). Regjeringen legger opp til at deler av midlene som legges inn, skal gå til utvikling av nye utdanningstilbud og videreutvikling av dagens tilbud. Noen av tiltakene i meldingen her viser konkrete eksempler på hva midlene skal gå til, som bruk av teknologi for læring og utvikling og samarbeid mellom universiteter, høyskoler og fagskoler.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå å opprette søkbare utviklingsmidler for kvalitetsheving av fagskoleutdanning.

9.4 Organisering av fagskolene

Rammene for organisering av fagskoler er først og fremst fastlagt gjennom fagskoleloven, men også gjennom kommuneloven og selskapslovgivningen for fagskoler organisert som fylkeskommunalt foretak, aksjeselskap eller stiftelse.

Fylkestinget bestemmer i dag organiseringsform for offentlige fagskoler. Enkelte fagskoler er organisert som fylkeskommunale foretak og følger regler for disse slik dette er fastsatt i kommuneloven. Andre fylkeskommuner har organisert fagskolene sine som en ordinær forvaltningsoppgave, på linje med organisering av fylkeseide videregående skoler.

Fylkeskommunen avgjør også om fagskoletilbudet i fylket skal realiseres i egen regi eller tilbys av private aktører.

De private fagskolenes eiere bestemmer hvilken selskapsform fagskolen skal organiseres i. Private fagskoler må oppfylle kravene i fagskoleloven, i tillegg til regler som følger av valgt selskapsform.

Dialog med regionene

Regionene skal ha forvaltningsansvaret for fagskoleutdanning og får gjennom det et betydelig handlingsrom. Samtidig vil det fortsatt være behov for en statlig fagskolepolitikk. Kunnskapsdepartementet skal stå for den overordnede styringen av fagskolefeltet. Styringsvirkemidlene vil være lov og forskrift, innretning av tilskuddsordningen og nivået på bevilgningen. I tillegg kan departementet påvirke utviklingen gjennom dialog med regionene. Konsultasjonsordningen mellom departementene og kommunesektorens interesseorganisasjon KS er også en arena som kan brukes til å oppnå en felles forståelse av hvilke mål som bør kunne nås med de ressursene som står til rådighet.

Gjennom å opprette et årlig møte mellom Kunnskapsdepartementet og regionene ønsker regjeringen å styrke styringsdialogen og fagskolesektoren. Regjeringen ser også at det i tillegg bør legges opp til møteplasser mellom myndighetene og hele fagskolesektoren.

Departementet og regionene vil ha felles interesse av en solid fagskolesektor som gir et godt bidrag til kompetanseutviklingen i samfunnet. Den enkelte region og andre som eier fagskoler, har ansvaret for kvaliteten på utdanningstilbudene. Kunnskapsdepartementet har et overordnet sektoransvar og dermed ansvar for at den overordnede styringen gjennom lov, tilskudd og andre virkemidler fremmer høy kvalitet. Både regionene og departementet trenger et informasjonsgrunnlag for oppfølging av kvaliteten i fagskolesektoren. Dette kan fremskaffes gjennom felles rapporteringsordninger som departementet iverksetter, der informasjonen gjøres tilgjengelig i fagskoledelen av Database for statistikk om høyere utdanning (DBH-F). I tillegg vil departementet innhente informasjon om bruken av tilskuddsmidlene og om fylkeskommunenes planer og strategier for fagskolefeltet.

Tiltak: Regjeringen vil innføre et dialogmøte om fagskoleutdanning som en møteplass mellom Kunnskapsdepartementet og regionene.

Struktur

Det er i dag 94 fagskoler og 76 skoletilbydere.17 Mange av disse har relativt få studenter.

Størrelse på fagskolene vil være en suksessfaktor for å nå mål om stabile og tilfredsstillende faglig og administrative miljøer. Å legge flere fagskoler under samme fagskoletilbyder, med ett felles styre, kan samle administrative ressurser, skape sterkere fagmiljøer og føre til faglig utvikling. Større fagskoler kan ha økonomiske og administrative fortrinn og gi bedre omstillingsevne.

Slike regionale, frivillige strukturendringer er allerede i gang. Antall fagskoler har hatt en nedgang fra 111 i 2013 til 94 i 2015. Det har også vært en nedgang i antall skoletilbydere. En del av denne reduksjonen skyldes at fagskoler fusjonerer. Ett slikt eksempel er de fylkeskommunale fagskolene i Hordaland, hvor Bergen maritime fagskole, Hordaland helsefagskole og Bergen tekniske fagskole er slått sammen under skoletilbyderen Fagskolane i Hordaland.

Krav til organisering

Eierne av de private fagskolene har frem til i dag selv bestemt hvilken eieform fagskolen skal ha. Som nevnt tidligere har regjeringen foreslått at private fagskoler må organiseres som enten aksjeselskap eller stiftelse.18 Bak kravet om selskapsform er det et sentralt hensyn at den ivaretar behov for regulering av den økonomiske og administrative driften, herunder krav til regnskapsplikt, styre osv.

Som nevnt har Stortinget i forbindelse med behandlingen av Regionreformen slått fast at ansvaret for de offentlige fagskolene fortsatt skal ligge til det regionale folkevalgte nivået. Fylkestinget kan i dag selv velge om fagskolen skal organiseres som et foretak eller som et fylkeskommunalt forvaltningsorgan. Det foreslås at dette prinsippet videreføres ved overgang til større regioner.

Fagskoler og videregående skoler er som nevnt ofte samlokalisert, med felles undervisningspersonell, administrasjon og ledelse, og i noen tilfeller også felles rektor. Departementet ser at det kan være fordeler knyttet til felles drift, både ved at driften blir mer effektiv og at det er økonomisk lønnsomt. Hvis driften av skoler på ulike nivåer blir for tett integrert, både administrativt og økonomisk, kan det imidlertid medføre at ett av skoleslagene ikke får tilstrekkelig oppmerksomhet og prioritet. Samdrift kan skape uklare styrings- og ledelsesforhold, sammenblanding av økonomi og uklarhet rundt ansvar for oppgaveløsning. Det er viktig at det settes opp avtaler mellom de ulike skoleslagene om dekning av utgifter relatert til bruk av lokaler, drift og øvrige kostnader.

Regjeringen anbefaler at fagskolene organiseres som egne økonomiske og administrative enheter, og at det skilles klart mellom styring, ledelse og drift av fagskole og videregående skole.

9.5 Styring og ledelse av fagskolen

Styrets ansvar

Styrets ansvar er regulert i fagskoleloven § 3 annet ledd. Hvis fagskolen er organisert som fylkeskommunalt foretak, stiftelse eller aksjeselskap, er styrets ansvar også regulert av bestemmelsene i den respektive selskapslovgivningen. Dette ansvaret har sitt utgangspunkt i virksomhet som følger med alminnelig forretningsdrift. Fagskolelovens bestemmelser om styrets ansvar utfyller mer presist de kravene som stilles til styret i en utdanningsinstitusjon.

Fagskolens styre er det øverste organet ved fagskolen. Styret skal gjøre strategiske valg og prioriteringer, og det vil være ansvarlig for skolenes måloppnåelse og resultater. Det vil også, sammen med eier, være ansvarlig for at fagskolen har en tilfredsstillende utvikling.

Styret ved fagskolen er ansvarlig for at studentene får den utdanningen som er forutsatt som grunnlag for godkjenning fra NOKUT, for at alle vilkår for eventuelle offentlige tilskudd overholdes, og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler. Det har som hovedoppgave å være overordnet ansvarlig for driften ved fagskolen og føre tilsyn med den daglige ledelsen og virksomheten. Ansvaret omfatter også å sørge for en forsvarlig organisering av virksomheten, og at det fastsettes planer og budsjetter. I tillegg skal styret holde seg oppdatert på den økonomiske utviklingen i virksomheten og sørge for at virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er underlagt tilfredsstillende kontroll.

Fagskoleloven § 3 sjette ledd pålegger alle fagskoler, også de offentlige, å være registrert i Enhetsregisteret. Dette vil gjøre det enklere å innhente statistikk og gi bedre informasjon om fagskolen.

I forslaget til endring av regulering av tilskudd og egenbetaling foreslår regjeringen en presisering av styrets ansvar for private fagskoler. Forslaget går ut på at styret før opptak skal fatte vedtak om at det etter styrets skjønn er forsvarlig å starte opp et nytt studieår. Hensikten med å pålegge styret en plikt til å treffe slikt vedtak er å gi studentene en sterkere sikkerhet for at de får fullføre det forestående studieåret.

Departementet foreslår at styret ved private fagskoler pålegges å etablere og gjennomføre systematiske kontrolltiltak, slik at krav i loven eller i medhold av den overholdes.

Regjeringen mener også at fagskolestyrene må være aktive i den regionale kompetanseplanleggingen. Det er viktig at styret er orientert om regionens kompetansebehov og utviklingsmuligheter. Styrene både ved offentlige og private fagskoler må være aktive i utvikling av utdanningstilbud og i prioriteringer av tilbud.

Begrepsbruk

I NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg påpekes det at fagskolelovens bruk av uttrykkene «styre» og «tilbyder» kan virke forvirrende. Det er flere steder uklart om loven med uttrykket «tilbyder» mener eier, styret eller fagskolen, og begrepsbruken gjør også at ansvarsforholdene blir utydelige.

Som eksempler kan nevnes at det i § 1 annet ledd heter «Loven gjelder for dem som tilbyr fagskoleutdanning (tilbyder)», mens § 3 første ledd slår fast at «Fagskoler skal ha et styre med minst fem medlemmer som øverste ansvarlige styringsorgan». Videre fremgår det i § 3 annet ledd at styret er faglig og administrativt ansvarlig for virksomheten ved fagskolen. I § 4 er det «tilbyder» som har ansvar for å ivareta studentenes rettigheter, mens det i § 4 a er «styret» som har overordnet ansvar for studentenes læringsmiljø.

Regjeringen vil foreta en gjennomgang av fagskoleloven for å klargjøre at det er styret for fagskolen som har det øverste ansvaret for all virksomhet ved fagskolen.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå å endre fagskoleloven med sikte på å tydeliggjøre at det er styret for fagskolen som har det øverste ansvaret for all virksomhet ved fagskolen.

Styrets sammensetning

Fagskolens styre skal ha minimum fem medlemmer, jf. fagskoleloven § 3 første ledd. Med hensyn til styrerepresentasjon og sammensetning er det kun fastsatt krav om at ansatte og studenter skal sikres møte-, tale- og forslagsrett i styret.

I NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg pekes det på at styrene må profesjonaliseres i større grad enn i dag, og at det må settes krav til faglig kompetanse for medlemmene. Utvalget mener videre at eksterne representanter fra lokalt og regionalt arbeidsliv må inkluderes bedre i fagskolenes sentrale beslutningsorgan for at fagskolene skal være godt synkronisert med arbeidslivets kompetansebehov.

Som nevnt over skal private fagskoler organiseres som aksjeselskap eller stiftelse. Regler for valg av styremedlemmer følger da av aksjeloven kapittel 6 eller stiftelsesloven kapittel 4. Sammensetning av styret følger av reglene i fagskoleloven og kan utfylles av særlige krav i selskapslovgivningen.

I fylkeskommunale fagskoler har fylkeskommunen påvirkning på styret. Selv om det er styret som er øverste ansvarlige styringsorgan for fagskoleutdanningen, kan fylkeskommunene, innenfor lovens rammer, påvirke virksomheten ved valg av styremedlemmer, eventuelt avsetting av styret, finansiering og fastsettelse av styrets vedtekter.

Regjeringen ser det som viktig at fagskolene har et uavhengig, handlekraftig og profesjonelt styre. Styrets evne til å drive god styring av fagskolene vil være nødvendig for å sikre effektiv drift og gi gode faglige resultater.

Regjeringen ønsker at lokalt og regionalt arbeids- og næringsliv i større grad får medvirke til fagskolenes utvikling. For at fagskolene skal kunne ivareta lokale og regionale behov, må arbeids- og næringslivet være tett på fagskolene. Det er hensiktsmessig at de får mulighet til å påvirke beslutninger gjennom deltakelse i styret. Styremedlemmer med arbeids- og næringslivserfaring vil kjenne behov og etterspørsel for kompetanse gjennom eget virke, og med denne bakgrunnen legges det til grunn at de kan tilføre fagskolene nyttig kunnskap. Disse representantene kan styrke samspillet mellom fagskolen og samfunnet rundt og tilføre styret viktig kompetanse og erfaring. Regjeringen foreslår derfor at det lovfestes at minst to styremedlemmer skal være tilknyttet lokalt eller regionalt arbeids- eller næringsliv. Det forventes at styrerepresentantene fra arbeids- og næringslivet har god kunnskap om arbeidslivets kompetansebehov lokalt, regionalt og nasjonalt og at de har kunnskap som er relevant for de utdanningene som fagskolen tilbyr.

Fagskoleloven § 3 fjerde ledd gir i dag studenter og ansatte møte-, tale- og forslagsrett i de tilfellene styret behandler saker av betydning for gjennomføringen av godkjent fagskoleutdanning. Studentrepresentanten skal velges av og blant studentene og kan velges enten ved urnevalg eller ved at lederen for studentorganet blir studentenes representant i styret.

Endring i fagskoleloven av 1. juli 2016 ga fagskolestudentene utvidede faglige rettigheter, slik at rettighetene og pliktene er tilnærmet like for studenter på fagskole og i universiteter og høyskoler.19 Fagskolestudentene har imidlertid fortsatt ikke lovfestet stemmerett i fagskolens styre, bare møte-, tale- og forslagsrett.

Regjeringen ønsker å legge til rette for større fagskoler, en mer synlig fagskolesektor og økt rekruttering. Studentene er fagskolens viktigste ressurs, og det er viktig at deres meninger blir hørt i saker som gjelder utdanningen. Det er også viktig at studentene får en reell mulighet til å påvirke beslutningene som tas i fagskolens styrende organer. Regjeringen mener at det er naturlig og på tide at studentene får stemmerett i styret.

Regjeringen ønsker å sikre at fagskolestudenter får mulighet til å påvirke utdanningens innhold og utvikling. Fagskolestudentene bør derfor ha de samme rettighetene i styret som studenter ved universiteter og høyskoler. Regjeringen vil derfor foreslå at det lovfestes at studentene skal ha stemmerett i styret.

I dag har heller ikke de ansattes representanter stemmerett i fagskolens styre, bare møte-, tale- og forslagsrett. Der fagskolen er organisert som aksjeselskap, stiftelse eller fylkeskommunalt foretak, vil stemmerett for ansatte imidlertid følge av den respektive selskapslovgivningen. For stiftelser er det et krav for ansatterepresentasjon at stiftelsen er en næringsdrivende stiftelse, jf. stiftelsesloven § 41 første ledd. Fylkeskommunale fagskoler som ikke er organisert som fylkeskommunale foretak, har ikke et tilsvarende krav.

Regjeringen mener at det er viktig at de ansatte får stemmerett i alle fagskolenes styrer, slik at de kan ha reell innflytelse over eget arbeidssted og utvikling av fagskolen. Dette harmoniserer også med reglene for ansattes rettigheter i styrene for universiteter og høyskoler. Regjeringen vil foreslå at loven endres slik at stemmerett for ansatte lovfestes.

Som nevnt skal fagskolestyret i dag ha minimum fem medlemmer, jf. fagskoleloven § 3. Der studenter og ansatte ikke har fulle styrerettigheter, telles disse ikke med blant medlemmene.

Regjeringen foreslår at det lovfestes at det skal være minimum sju medlemmer i styret. Av dette følger det at det skal være minst én student og én ansattrepresentant i styret. Utvidelse til sju styremedlemmer følger naturlig av at studenter og ansatte også får stemmerett i styret.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå at det lovfestes at minst to styremedlemmer skal være tilknyttet relevant arbeidsliv, fortrinnsvis med regional tilknytning.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå at det innføres stemmerett for studenter og ansatte i fagskolens styre, og at styret skal ha minst sju medlemmer.

Rektor

Universitets- og høyskoleloven §§ 10-1 og 10-2 fastsetter egne regler for rektors rolle og valg eller tilsetting av rektor. Etter opplæringsloven av 17. juli 1997 nr. 61 § 9-1 annet ledd skal all opplæring i videregående skole ledes av rektor. Fylkestinget, eller den fylkestinget har delegert myndighet til, tilsetter rektor for den videregående skolen.

Fagskoleloven har i dag ingen bestemmelser om at fagskolen skal ha egen rektor. Fagskoleloven § 3 femte ledd bestemmer at tilbyder skal ha en administrativ og faglig ledelse, og at styret for fagskolen tilsetter den administrative og faglige ledelsen.

Mange fagskoler har i dag en tilsatt rektor. Der flere studiesteder og -nivåer er samorganisert, kan rektor være leder både for en videregående skole og en fagskole. Enkelte fagskoler eller fagskoleutdanninger kan også være samorganisert med høyskoler eller universitet, og rektor vil kunne være den samme for de to institusjonene. I slike tilfeller er det viktig at rektors rolle ivaretas på en god måte for de ulike utdanningene, og at en slik dobbeltrolle ikke bidrar til uklare faglige eller administrative prioriteringer. Strukturendringer som fører til større fagskoler, vil også kunne gi økt behov for at skolene har egen rektor.

Regjeringen mener at det er viktig at ledelsesstrukturen for fagskolen klargjøres og styrkes. Dette gjelder både den faglige og den administrative delen av virksomheten. Regjeringen vil derfor forslå at det lovfestes at den enkelte fagskoles styre selv kan tilsette rektor, som kan være faglig og administrativ leder for fagskolen.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå at det lovfestes at styret for fagskolen kan tilsette rektor.

9.6 Tilknytning til studentsamskipnad

Gjennom universitets- og høyskoleloven § 4-3 første ledd har styret ved universiteter og høyskoler sammen med studentsamskipnadene ansvar for å legge til rette for et godt studiemiljø og å arbeide for å bedre studentvelferden ved lærestedet. Studentsamskipnaden har gjennom lov om studentsamskipnader et ansvar for den operative studentvelferden.20 For studentene er det obligatorisk å betale semesteravgift, og betalt avgift er et vilkår for å gå opp til eksamen.

Etter fagskoleloven § 4 a har styret det overordnede ansvaret for læringsmiljøet. Styret skal, i samarbeid med fagskolens studentorgan, legge forholdene til rette for et godt studiemiljø og arbeide for å bedre studentvelferden. Styret er med dette pålagt å utvikle et godt velferdstilbud for fagskolestudentene.

Loven gir ikke fagskolene plikt til å tilknytte seg eller bli medlem i studentsamskipnadene. I dag er det noen fagskoler som er medlem. Fagskolen og studentsamskipnaden avgjør om fagskolen skal ha slik tilknytning. Partene inngår deretter en avtale som regulerer forholdene. Departementet får en kopi av avtalen.

Studentsamskipnadene får inntekter gjennom lovpålagt fri stasjon, semesteravgift betalt av studentene og tilskudd fra staten.21 De er ikke-kommersielle organisasjoner og har følgelig ikke som mål å opparbeide seg profitt. All fortjeneste studentsamskipnaden opparbeider seg, skal i utgangspunktet komme studentvelferden til gode. Ulikhet i velferdstilbud kommer særlig til uttrykk der høyskoler og fagskoler er samlokalisert, for eksempel ved Høyskolen Kristiania og Fagskolen Innlandet/NTNU, avdeling Gjøvik. Her vil fagskolestudentene ikke ha det samme velferdstilbudet som høyskolestudentene.

Ifølge tall fra Samskipnadsrådet ønsker omtrent 20 prosent av landets studenter å bo i studentbolig. Presset på studentboligene vil øke noe dersom også fagskolestudenter får denne rettigheten. Ifølge studentsamskipnadene vil krav til utforming av tjenestetilbudet kreve lokale avtaler og oppfølging av hvert enkelt lærested. For de aller minste lærestedene kan studentsamskipnadens og lærestedets administrative kostnader ved tilknytning overstige verdien av den fordelen som de lokale studentene vil oppnå. For disse lærestedene kan krav til studentvelferd oppnås gjennom egne lokale løsninger.

Det er også et viktig hensyn å beskytte studentsamskipnader mot en plikt til å lage ordninger som på sikt kan komme til å gi et dårligere velferdstilbud for studentene. Dette kan skje hvis fagskolen ikke har tilstrekkelig antall studenter, eller at studentene bare går på fagskolen ett semester. Det vil derfor bli vurdert om det skal knyttes vilkår til retten til samskipnadstilknytning. Slike vilkår kan være at fagskolen har minst 50 studenter og minst ett studium av et omfang på 60 fagskolepoeng eller mer.

Regjeringen mener at å innføre en betinget rett til medlemskap i studentsamskipnad for fagskoler kan bidra til å styrke fagskolenes attraktivitet. Det vil styrke fagskolestudentenes velferdstilbud, og avstanden mellom velferdstilbudet for fagskolestudentene sammenlignet med studentene i universitets- og høyskoleutdanning vil reduseres. Fagskolestudentene må sikres medbestemmelse i samskipnaden på linje med andre studenter.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå en rett til tilknytning til samskipnad for fagskoler som har mer enn 50 studenter, og som tilbyr utdanning av minst 60 fagskolepoengs omfang.

9.7 Kvalitetssikring av fagskoleutdanning

Som nevnt i kapittel 3.3 fører NOKUT tilsyn med eksisterende fagskoleutdanning og godkjenner nye fagskoletilbud og fagområder. NOKUTs ansvar på dette området fremgårav fagskoleloven§ 2 og av forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning.22^, 23 NOKUT er helt sentral for kvalitetssikringen av fagskoleutdanningene. I tillegg har NOKUT en betydelig rolle i kvalitetsutviklingen av fagskoleutdanningene gjennom veiledningsoppgavene, for eksempel kursenes som arrangeres for nye og gamle søkere, og den løpende kontakten med enkeltsøkere.

Hittil har de aller fleste fagskoleutdanningene blitt godkjent enkeltvis, selv om loven også har en ordning for fagområdegodkjenning, se kapittel 4. I NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg er det i tillegg fremmet forslag om å innføre en ordning for fagskolene tilsvarende institusjonsakkrediteringen for universiteter og høyskoler. Det vil si at fagskolene skal kunne godkjennes med rett til selv å opprette og nedlegge utdanningstilbud innenfor alle fagområder. Så langt er det gitt godkjenning for kun to fagområder, som er grønne design- og miljøfag ved Vea – Statens fagskole for gartnere og blomsterdekoratører og helse og oppvekst ved AOF Haugaland. Regjeringen ønsker at det høstes mer erfaring med denne ordningen, og at den blir prøvd ut av flere fagskoler og på flere fagområder, før det eventuelt innføres institusjonsgodkjenning.

Fagområdegodkjenning gir utvidede faglige fullmakter og større autonomi til fagskolene. Det er ønskelig at flere fagskoler søker om fagområdegodkjenning. Det er heller ingenting i veien for at fagskoler som allerede har fagområdegodkjenning, søker ny godkjenning innenfor et nytt fagområde.

For å oppmuntre fagskolene til å søke om fagområdegodkjenning vil fagskoler med fagområdegodkjenning kunne rangeres før øvrige fagskoler ved tildeling av utviklingsmidler, i den grad de søker om midler til tiltak som vurderes som bedre eller likeverdige med andre søknader. Se mer om utviklingsmidler i kapittel 9.3. Regjeringen vil se nærmere på ordningen med fagområdegodkjenning når den har fått virke i praksis en stund for noen flere fagområder og ved flere fagskoler, med sikte på å vurdere videre faglige fullmakter for fagskolene.

Det finnes flere eksempler på at institusjoner som tilbyr fagskoleutdanning, har søkt om akkreditering for studier på bachelorgradsnivå. Det er imidlertid ikke mange eksempler på det motsatte, nemlig at høyskoler eller universiteter søker om å opprette fagskoleutdanning. Det er i dag én fagskoleutdanning som gis i regi av en offentlig høyskole, og det er dykkerutdanning ved Høgskolen i Bergen. I tillegg finnes det enkelte private aktører som har godkjenning for å tilby både fagskoleutdanning og høyskoleutdanning.

Det er grunn til å anta at de akkrediterte høyskolene og universitetene velger å opprette studier på bachelornivå, der de selv har fullmakt, fremfor å søke NOKUT om godkjenning for fagskoleutdanning. Dette kan føre til at utdanninger som ut fra innhold og nærhet til yrkesfeltet burde være fagskoleutdanninger, opprettes som utdanning på høgskolekandidat- eller bachelornivå. Det kan slik utvikles utdanningstilbud på bachelornivå på bekostning av fagskoleutdanning, noe som kan bidra til å undergrave fagskoletilbudet og skape økt akademisk drift i de yrkesrettede utdanningene.

Regjeringen mener det vil gi mer helhet i tilbudet mellom universiteter, høyskoler og fagskoler om flere universiteter og høyskoler vurderer å opprette fagskoleutdanning fremfor bachelorutdanninger på områder der det er aktuelt, det vil si der det faglige innholdet i utdanningen tilsier det.

I merknaden til studiekvalitetsforskriften § 5-3 Kvalitetssikring er det presisert at

NOKUT kan bestemme at en høyere utdanningsinstitusjon som har et godkjent kvalitetssikringssystem, har et tilfredsstillende system også for fagskoleutdanning, gitt at yrkesrelevans inngår i systemet.

Dette betyr at NOKUT kan godkjenne kvalitetssikringssystemet ved et universitet eller en høyskole i henhold til fagskoleloven uten en ny, grundig vurdering, dersom vilkåret yrkesrelevans inngår i systemet.

Andre forskjeller mellom fagskoleregelverket og universitets- og høyskoleregelverket kan skape administrative hindringer for universiteter og høyskoler som ønsker å opprette fagskoleutdanning. Dette gjelder for eksempel krav til reglementer og styringsordning. Regjeringen vil gjennomgå regelverket med sikte på å fjerne unødvendige administrative hindringer for at høyskoler og universiteter skal kunne søke om godkjenning for fagskoleutdanning.

Selv med slike forenklinger vil det for universiteter og høyskoler likevel fremdeles være mer krevende å starte opp fagskoletilbud enn høyere utdanningstilbud. Universitetene og høyskolene må blant annet søke NOKUT om godkjenning for å starte fagskoleutdanning, mens de kan starte høyere utdanningstilbud på egen akkreditering. Det er imidlertid viktig at fagskoleutdanningenes egenart ivaretas også dersom en høyskole eller et universitet oppretter fagskoleutdanning. Institusjonene må dermed vise at de oppfyller de faglige kravene for å drive fagskoleutdanning gjennom en søknad til NOKUT, på lik linje med fagskolene.

Med hensyn til hvilke utdanninger som bør opprettes som fagskoleutdanninger og hvilke utdanninger som bør opprettes som universitets- og høyskoleutdanninger, er det viktig at NOKUT gjør en tydelig avklaring av hva som er og skal være fagskoleutdanningens egenart.

Det er forsket lite på fagskoleutdanning, og ettersom sektoren er forholdsvis ny, finnes det heller ikke mange evalueringer. Sektoren har utviklet seg mye og har hatt stor vekst siden fagskoleloven ble vedtatt. Det vil være hensiktsmessig at NOKUT utfører utviklings-, utrednings- og evalueringsoppgaver i tilknytning til fagskoleutdanningen.

Med endringene i fagskoleloven, som trådte i kraft 1. juli 2016, har NOKUT også fått i oppgave i å etablere en godkjenningsordning for utenlandsk fagskoleutdanning, eller annen yrkesrettet utdanning på tilsvarende nivå, innen 2017. Dette er viktig for at innvandrere med slike kvalifikasjoner kan bli bedre integrert i norsk arbeidsliv. Vurderingene, og etter hvert, godkjenningene av utenlandsk fagskoleutdanning vil ikke bare være til nytte for arbeidsgivere og den enkelte som har fått slik godkjenning. De vil også kunne tjene som grunnlag for fritaksvurderinger ved fagskolene, og dermed kanskje åpne for flere studenter med internasjonal bakgrunn i fagskoleutdanningen.

Tiltak: Regjeringen vil foreta en gjennomgang av regelverket med sikte på å fjerne unødvendige administrative hindringer for at akkrediterte høyskoler og universiteter skal kunne søke om godkjenning for fagskoleutdanning.

Tiltak: Regjeringen vil prioritere fagskoler med fagområdegodkjenning ved tildeling av utviklingsmidler.

9.8 Nasjonalt fagskoleråd

I NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg foreslo utvalget en revidering av Nasjonalt fagskoleråds mandat og sammensetning på bakgrunn av en ekstern evaluering.24 Utvalget pekte på at rolle- og ansvarsfordelingen mellom Kunnskapsdepartementet, NOKUT, Nasjonalt fagskoleråd og det regionale nivået kunne bli tydeligere og mer presis. Videre mente utvalget at Nasjonalt fagskoleråd i fremtiden først og fremst bør ha ansvar for råd og anbefalinger som gjelder sentrale overordnede problemstillinger for hele fagskolesektoren, og at det bør få et større ansvar for å sammenstille oversikt over arbeidslivets behov for fagskolekompetanse.

Kunnskapsdepartementet satte på bakgrunn av utvalgets tilråding ut et oppdrag om ekstern evaluering av Nasjonalt fagskoleråd til Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU). NIFUs evaluering, som ble overlevert departementet i mai 2016, viser at rådet i det store og hele oppfyller det nåværende mandatet. Se boks 5.4.25 En gjennomgang av saker som behandles i rådet, viser imidlertid at det er mer oppmerksomhet på utdanningenes plass i utdanningssystemet enn på arbeidsmarkedets behov. NIFU peker på at Fagskolerådet i liten grad har bidratt til kunnskapsgrunnlaget for fagskoleutdanningene gjennom å foreslå områder for forskning, statistikk og utvikling, eller brukt eksisterende statistikk aktivt som grunnlag for vurderinger som kan bidra til kvalitetssikring og forbedringer. Fagskolerådet sier selv at det gjerne skulle ha bidratt mer til å synliggjøre fagskoleutdanningene, men at det ikke har vært tilstrekkelige ressurser til dette.

NIFU viser til at rådet ønsker å arbeide etter konsensusprinsippet, som ser ut til å bli praktisert slik at det lar være å uttale seg i saker der det er dissens eller sterke uenigheter. I slike tilfeller uttaler organisasjonene seg enkeltvis. De rådene som Fagskolerådet gir departementet, blir dermed ikke så klare som ønskelig. Dette gjelder for eksempel spørsmålet om en felles studiepoengordning for fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning.

NIFU fremhever også at sammensetningen av Fagskolerådet gir utfordringer både på fagskolesiden og arbeidslivssiden. De offentlige fagskolene, med en stor bredde av utdanninger som bygger på fag- og yrkesopplæring, er svakt representert i forhold til de private fagskolene som oftest bygger på generell studiekompetanse. De private skolene har dobbelt så mange representanter som de offentlige, og begrunnelsen for dette er at de private skolene representerer en større kompleksitet. Dette er noe som kan være med på å bidra til manglende fokus, rettet mot arbeidslivets behov.

Fagskolerådet har arbeidet med forholdet til universitets- og høyskoleutdanning og gitt fag- og yrkesopplæringen liten oppmerksomhet. Karlsen-utvalget anbefalte at et fagskoleråd måtte ha tett kontakt med Samarbeidsrådet for fag- og yrkesopplæringen (SRY).26 Denne kontakten vurderer NIFU imidlertid som helt fraværende, om en ser bort fra at flere personer har verv i begge systemene. De private skolene med rekrutteringsgrunnlag fra studieforberedende programmer kan ha bidratt til dette.

NIFU er inne på at det kan være et alternativ for Fagskolerådet og fagskolesystemet som helhet i større grad å rendyrke en profil med fagskolen som videreutdanning for fag- og yrkesopplæring, slik den opprinnelige intensjonen var. Fagskolesektoren kan legge vekt på å etablere en mer systematisk forbindelse til fag- og yrkesopplæringen ettersom det er her det viktige rekrutteringsgrunnlaget finnes. Det er trolig også i bedrifter med fagarbeidere at de viktigste karriereveiene finnes.

Arbeidslivets parter spiller en viktig rolle både innenfor fag- og yrkesopplæringen og innenfor fagskolesektoren. I fag- og yrkesopplæringen er det med dagens modell knapt tenkelig at arbeidslivet ikke har innflytelse i systemet. Uten en slik innflytelse ville det være vanskelig å gi opplæringssystemet legitimitet i bedriftene og dermed å skaffe nødvendige læreplasser.

I fagskolesektoren er ikke bindingen til arbeidslivet like sterk som i fag- og yrkesopplæringen. Selv om fagskolene er avhengige av bedriftenes medvirkning i form av praksisplasser og prosjektarbeid, er dette et langt mindre omfattende og forpliktende samarbeid enn innenfor fagopplæringen, der bedriftene er en integrert del av opplæringsordningen. Selv om arbeidslivet dermed har en mindre direkte innflytelse på fagskolesektoren, er fagskolenes legitimitet avhengig av at de er relevante for arbeidslivet.

Regjeringen vil gjennomgå NIFUs evaluering av Fagskolerådet i dialog med fagskolerådet.

9.9 Oppsummering

I dette kapitlet har regjeringen drøftet hvordan ansvaret og eierskapet for fagskoleutdanning skal fordeles mellom forvaltningsnivåene og hvordan den statlige tilskuddsordningen skal innrettes.

Det foreslås å innføre årlige dialogmøter mellom Kunnskapsdepartementet og regionene. For å styrke fagskoleutdanningenes tilknytning til arbeidslivet foreslår regjeringen at minst to av medlemmene i fagskolenes styrer skal være tilknyttet relevant arbeidsliv. Regjeringen vil videre foreslå å styrke fagskolenes styrer ved at det innføres lovfestet stemmerett for studenter og ansatte. I tillegg ønsker regjeringen at flere fagskoler skal kunne knytte seg til en studentsamskipnad, slik at fagskolestudentene kan få et velferdstilbud som er like godt som det universitets- og høyskolestudentene har.

Statens tilskudd til fagskoler vil samles i en felles tilskuddsordning til regionene. Det foreslås at tilskuddet settes sammen av et fast grunntilskudd og en resultatbasert del med åpen budsjettramme. I tillegg vil regjeringen innføre søkbare utviklingsmidler for utvikling av nye utdanningstilbud og videreutvikling av dagens utdanninger.

Videre drøftes fordelene med fagområdegodkjenning, opprettelse av fagskoleutdanning ved universiteter og høyskoler og rollen til Nasjonalt fagskoleråd.

De foreslåtte tiltakene i dette kapitlet er oppsummert i kapittel 11.

10 Studentens vei gjennom fagskoleutdanningen

For at fagskoleutdanning skal være et attraktivt utdanningsvalg og gi kompetanse som er anerkjent i arbeidslivet, må samfunnet, arbeidslivet og de utdanningssøkende ha tillit til fagskoleutdanningens kvalitet og relevans for arbeidslivet. Regjeringen vil gjennom tiltakene som beskrives i dette kapitlet, styrke fagskoleutdanningenes attraktivitet ved å legge til rette for bedre kvalitet i utdanningene. Formålet er å styrke fagskoleutdanningen som et selvstendig utdanningsalternativ med arbeidslivsrelevans og arbeidslivets behov for yrkesfaglig kompetanse som sitt viktigste oppdrag.

Fagskolen har selv hovedansvaret for utdanningskvaliteten. Departementet kan legge til rette for kvalitet blant annet gjennom lover, forskrifter og finansiering, og NOKUT kan gjennom tilsynsvirksomheten sikre at kvaliteten har et minimumsnivå. Selve kvalitetsløftet må imidlertid sektoren selv stå for, i samarbeid med arbeidslivet.

10.1 Kvalitet og relevans

Kvalitetsbegrepet

Mye må være på plass for at en utdanning skal være god. Det gjelder alt fra lover og regler, administrasjon, bygg, utstyr og økonomi til ledelsen av fagskolen, den faglige, praktiske og pedagogiske tilretteleggingen av utdanningen, lærernes kompetanse og studentenes forutsetninger, motivasjon og innsats i utdanningen. I fagskoleutdanningen, som etter loven skal være yrkesrettet i betydningen «utdanning som gir kompetanse som kan tas i bruk i arbeidslivet uten ytterligere generelle opplæringstiltak», er relevans også et sentralt kriterium.27 Det er derfor spesielt viktig at arbeidslivet er med i diskusjonen om hva slags utdanning det er bruk for, og hva innholdet i utdanningene skal være.

Ulike faktorer bidrar til å påvirke utdanningskvaliteten. Det gjelder blant annet opptakskrav til utdanningene, innholdet i, utformingen og tilretteleggingen av utdanningsprogrammene, samspillet med arbeids- og næringsliv, de ansattes kompetanse og studentenes læringsmiljø.

Studentens møte med studiet er viktig for at utdanningen skal bli god. Derfor ligger hovedansvaret for utdanningskvaliteten hos fagskolen selv. Departement, fylkeskommuner, skoleeiere og andre med systemansvar kan bidra til at disse møtene kan bli så gode som mulig. For å finne ut i hvor stor grad fagskolen lykkes med å nå målene for utdanningen, er det viktig at fagskolen har et kvalitetssikringssystem med gode indikatorer.

I EUs samarbeid om kvalitetssikring av yrkesopplæring på alle nivå, EQAVET, er det utarbeidet ti kvalitetsindikatorer,og av disse er flere relevante for fagskoleutdanningen.28^,29 Det gjelder spørsmål om kvalitetssikringssystem, om andelen lærere og instruktører som deltar i etter- og videreutdanning, og hvor mye som investeres i dette, om gjennomføring og frafall, andelen studenter som er i arbeidspraksis som del av utdanningen, informasjon om sysselsetting etter fullført utdanning, enkeltpersoners og arbeidsgiveres tilfredshet med oppnådd kompetanse og mekanismer for å identifisere opplæringsbehov i arbeidsmarkedet.30

Disse indikatorene er rettet mot ulike nivåer i systemet, fra det nasjonale til den enkelte fagskole, og de skal også tilpasses den nasjonale konteksten i det enkelte landet. Flere av dem er omtalt nedenfor.

Kvalitetspris for fagskoleutdanning

For universitetene og høyskolene deler NOKUT på oppdrag fra departementet hvert år ut en pris for god utdanningskvalitet. Departementet har god erfaring med denne prisen. For å stimulere til større innsats for å heve kvaliteten i fagskoleutdanningen mener regjeringen at det også bør innføres en utdanningskvalitetspris for fagskoleutdanningen. Prisen skal belønne fremragende arbeid med utdanningskvalitet i norsk fagskoleutdanning.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå å opprette en kvalitetspris for fagskoleutdanning.

Arbeidsmarkedsrelevans

Kvaliteten i fagskoleutdanningen er nært knyttet til arbeidslivsrelevans, til arbeidslivets behov og til yrkesrettethet. Fagskolekandidatene skal være beredt til å gå rett inn i arbeidslivet med den praktiske kunnskapen som trengs for det aktuelle yrket. Det er derfor avgjørende med tette relasjoner mellom fagskolen og arbeidslivet for å utdanne arbeidstakere med tilstrekkelig god og relevant kompetanse.

Relevansbegrepet er bredt. Det omfatter arbeidslivserfaring i utdanningene, utdanningenes betydning og egnethet for aktørene i arbeidsmarkedet og overgangen fra utdanning til relevant sysselsetting. Dette er viktige elementer i utdanningskvaliteten.

Samtidig som fagskolekandidaten skal kunne gå rett inn i jobb uten ytterligere generelle opplæringstiltak, må utdanningenes arbeidsmarkedsrelevans ses i et langsiktig perspektiv. Dagens studenter skal inn i morgendagens arbeidsmarked, og det vil alltid være en viss usikkerhet knyttet til kompetansebehovet i fremtiden. Institusjonene og myndighetene har ansvar å sikre at utdanningene opprettholder et bredt faglig nedslagsfelt, og at de samtidig fornyes og utvikles, eller eventuelt legges ned, i takt med ny kunnskap og endringer i samfunnets behov. Videre er det viktig at fagskoleutdanningen gir kandidatene generelle ferdigheter, endringskompetanse og et godt grunnlag for livslang læring.

Behov for økt kunnskap

Faktagrunnlaget om fagskoleutdanningen, fagskolestudentene og sektoren i sin helhet er i dag mangelfullt. Det er en utfordring for utdanningssøkende, arbeidsgivere, utdanningsinstitusjonene og myndighetene. Regjeringen vil derfor sette i verk tiltak for å forbedre faktagrunnlaget på flere områder.

Ett virkemiddel til å øke faktagrunnlaget er regelmessige nasjonale undersøkelser av relevansen og kvaliteten i fagskoleutdanningen basert på vurderinger fra studentene, kandidatene og arbeidslivet. Dette vil sikre søkere, fagskoler, arbeidsliv og myndigheter ny og verdifull innsikt.

I tillegg til å opprette regelmessige nasjonale undersøkelser vil regjeringen etablere et nytt system for vurdering av fremtidig kompetansebehov, jf. boks 5.1, og forbedre fagskolestatistikken hos Statistisk sentralbyrå og Norsk Senter for forskningsdata (NSD) og innlemme fagskolestudentene i levekårsundersøkelsen for studenter. Se tiltak i kapittel 10.3.4. Regjeringen vil med dette bidra med et stort løft for å gjøre fakta om fagskoleutdanning lettere tilgjengelig. For at dette arbeidet skal lykkes, må fagskolene gjøre en grundig jobb med rapportering, og studentene må besvare aktuelle undersøkelser.

Studiebarometer

Studiebarometeret er en nettportal som viser hvilken oppfatning universitets- og høyskolestudentene har om kvaliteten på studieprogrammet de følger.31 Portalen baserer seg på en undersøkelse NOKUT gjør hvert år blant norske studenter i annet og femte studieår. Den gjør det mulig å sammenligne studieprogrammer på tvers og innenfor samme fagfelt og institusjon.

Studiebarometeret gir blant annet informasjon om studentenes oppfatning av utdanningens relevans. I barometeret for 2015 fremgår det at studentene vurderer utdanningens relevans for arbeidslivet høyere enn for eksempel undervisning, veiledning og studie- og læringsmiljø.32 Undersøkelsen viser også om studentene synes utdanningen er relevant for aktuelle yrkesområder, om de tror den gir gode jobbmuligheter, og om den gir kunnskap og ferdigheter som er viktige i arbeidslivet.

Regjeringen ser at studiebarometeret for universitetene og høyskolene gir god informasjon for offentlige myndigheter, studenter og arbeidsliv, og ikke minst for utdanningsinstitusjonene selv. Det er derfor ønskelig å få tilsvarende kunnskap om fagskoleutdanningen gjennom å tilrettelegge for at NOKUTs studiebarometer utvides til å også omfatte fagskolestudentene.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå å innføre studiebarometer for fagskoleutdanningene.

Kandidatundersøkelse

NIFU har siden 1972 utført undersøkelser av universitets- og høyskolekandidaters tilpasning i arbeidsmarkedet. Det gjelder blant annet omfanget av sysselsetting, arbeidsledighet, hvor kandidatene arbeider, osv. De senere årene har undersøkelsen også inneholdt spørsmål om utdanningens kvalitet og relevans.33

Kunnskapsdepartementet har to ganger fått utført slike undersøkelser for fagskolekandidatene. Den hittil siste ble gjennomført i 2013 for alle som fullførte fagskoleutdanning våren 2012.34 Hovedtemaet var relevans i utdanningen, begrunnelse for valg av utdanningen, arbeidsmarkedssituasjonen og eventuell videre utdanning.

Disse undersøkelsene gir verdifull informasjon om studentene og valgene deres, om fagskolene og utdanningene de tilbyr, og om arbeidslivet kandidatene rekrutteres til. Kandidatundersøkelsen fra 2013 viser stor variasjon i vurderingen av utdanningens relevans for arbeidslivet. Høyest skår gis av kandidater i helse- og sosialfag med 4,4 på en skala fra 1 til 5. Kandidater i mediefag gir lavest skår med 3,6. Kvinner vurderer generelt relevansen noe lavere enn menn når det er tatt hensyn til kandidatenes fordeling på fagfelt.35

Det utføres også en kandidatundersøkelse om alle som fullførte en fagskoleutdanning i 2015. Den vil etter planen foreligge tidlig i 2017.

Kandidatundersøkelser gir viktig kunnskap til mange ulike grupper i samfunnet. Regjeringen vil derfor fortsette å få frem informasjon om fagskoleutdanningens relevans og kvalitet gjennom kandidatundersøkelser. Dette skal gjøres minimum hvert tredje år.

Tiltak: Regjeringen vil gjennomføre jevnlige kandidatundersøkelser blant alle som har fullført fagskoleutdanning.

Arbeidsgiverundersøkelse

Kunnskapsdepartementet har gitt NIFU i oppdrag å kartlegge arbeidsgiveres vurdering av kandidater fra universitets- og høyskoleutdanning og fagskoleutdanning. Undersøkelsen vil blant annet ta for seg arbeidslivets tilfredshet med kandidatene, vurderinger av kompetansen deres og av utdanningens relevans.

En pilotundersøkelse er gjennomført høsten 2016.36 Den viser blant annet at fagskoleutdannede etter arbeidsgivernes vurdering skårer godt på evne til å utføre yrkesspesifikke oppgaver.37

Oppfølging av denne undersøkelsen vil foreligge etter at pilotundersøkelsen er gjennomført.

Tiltak: Regjeringen vil innhente ny kunnskap om fagskoleutdanningens relevans og kvalitet gjennom en arbeidsgiverundersøkelse.

Kvalitetsutvikling

Det er mange ulike virkemidler som kan være relevante for å utvikle arbeidslivssamarbeidet, avhengig av fag og bransje. Fagskolene må finne hvilke som er mest relevante for utdanningen(e) de har ansvar for.

I strukturmeldingen for høyere utdanning fra 2015 er det lagt til grunn prosess- og resultatorientert tilnærming til kvalitetsbegrepet hvor studenten er det sentrale (studentsentrert).38 Målet er at studentene skal

• oppnå best mulige resultater

• være godt forberedt for en fremtidig yrkeskarriere

• gjennomføre utdanningen mest mulig effektivt

Disse målene er også relevante for fagskoleutdanning.

Forskningslitteraturen om høyere utdanning viser at studentene må være engasjerte, motiverte og bruke tilstrekkelig tid på utdanningsrelaterte aktiviteter for at de skal lykkes. I tillegg viser den at en stadig mer mangfoldig studentgruppe gjør det viktig å tilrettelegge utdanningene godt for å engasjere alle studentene. Dette skjer best gjennom aktive, varierte undervisningsformer, ved å gi studentene hyppige tilbakemeldinger, og ved at det stilles klare krav. Alt dette gjelder også for fagskoleutdanningen.

Prinsippet om studentsentrert utdanning som gjelder for universitets- og høyskoleutdanningen, er forankret i en veiledning for kvalitetssikring som er vedtatt i Bolognaprosessen, kalt Standards and guidelines for quality assurance in the European Higher Education Area (ESG).39 Den legger premissene for kvalitetssikringsarbeidet i universitets- og høyskoleutdanning i Europa og er basert på følgende fire prinsipper:

• Høyere utdanningsinstitusjoner har hovedansvaret for kvaliteten i utdanningene de tilbyr, og for kvalitetssikringen av dem.

• Kvalitetssikringen svarer på mangfoldet i høyere utdanningssystemer, -institusjoner, -programmer og studenter.

• Kvalitetssikringen støtter utviklingen av en kvalitetskultur.

• Kvalitetssikringen skal ta hensyn til behovene og forventningene til studentene, alle andre interessenter og samfunnet.

ESG omfatter krav til både intern og ekstern kvalitetssikring og til kvalitetssikringsorganene. For å vise at de etterlever ESG i kvalitetssikringen av høyere utdanning i Norge, har NOKUT blitt evaluert av et internasjonalt panel, sist gang i 2013.

Et sentralt krav i ESG er at universitetene og høyskolene må ha en politikk for kvalitetssikring som er integrert i institusjonens strategiske styring. De må også ha krav til prosesser for utforming og godkjenning av studieprogram, blant annet at de tilfredsstiller fastsatt læringsutbytte i det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket, og dermed Bologna-rammeverket. Se kapittel 3.1. Det er videre et krav i ESG at studieprogrammene er utformet slik at studentene oppmuntres til å ta aktivt del i læringsprosessen, og at vurderingen av studentene reflekterer denne tilnærmingen.

10.2 Veien inn i fagskoleutdanning

For å rekruttere gode studenter er det viktig at fagskoleutdanningen er et synlig og attraktivt utdanningsalternativ. Tiltakene som er beskrevet i dette kapitlet, skal bidra til dette. Regjeringen vil at fagskoleutdanning skal være et fullverdig alternativ til universitets- og høyskoleutdanning.

Fagskoleutdanning skal være på nivået over videregående opplæring og dekke arbeidslivets behov for yrkesfaglig kompetanse på dette nivået. Regjeringen vil gjennom et tydeligere opptaksregelverk legge til rette for å styrke fagskoleutdanningen som en utdanning som reelt sett er på nivået over videregående opplæring. Tiltakene som er beskrevet under Opptak til fagskoleutdanning i kapittel 10, skal bidra til at fagskolenes opptaksbestemmelser og -prosedyrer holder høy kvalitet, og til likebehandling av søkerne.

10.2.1 Rekruttering til fagskoleutdanning

Samfunnet og arbeidslivet har et stort behov for personer med yrkesfaglig kompetanse. SSBs beregninger viser en udekket fremtidig etterspørsel etter arbeidskraft med yrkesfaglig utdanning. NHOs kompetansebarometer indikerer at en stor del av denne etterspørselen vil gjelde kompetanse på fagskolenivå.40 Regjeringen vil legge til rette for at flere skal velge fagskoleutdanning slik at samfunnet skal få yrkeskompetansen det er behov for.

For å få det til er det viktig at fagskoleutdanningen er kjent blant potensielle søkere, i arbeidslivet og i samfunnet for øvrig. Flere av tiltakene i meldingen bidrar til å øke kunnskapen om fagskolesektoren i samfunnet. Blant annet vil en samlet oversikt over fagskoleutdanninger i en felles søknadsportal på www.samordnaopptak.no bidra til å synliggjøre fagskoleutdanning på lik linje med universitets- og høyskoleutdanning, jf. kapittel 10.2.2.

For at flere skal velge fagskoleutdanning, er det også viktig å vise at det finnes veier videre etter endt utdanning. Disse veiene omfatter både karrieremuligheter i arbeidslivet og videre utdanning, jf. kapittel 10.4.

Statistikken viser at nær 70 prosent av fagskolestudentene har bakgrunn fra yrkesfaglige utdanningsprogram i videregående opplæring.41 Bedre gjennomføring av videregående opplæring, særlig innenfor yrkesfagene, er dermed sentralt for å øke rekrutteringsgrunnlaget for fagskoleutdanningene. Regjeringen har gjennom Yrkesfagløftet og Program for bedre gjennomføring i videregående opplæring satt inn tiltak for å heve statusen til yrkesfagene og redusere frafallet.42 Regjeringen har blant annet økt lærlingtilskuddet og innført et stimuleringstilskudd for nye lærebedrifter, stilt krav om at praksisbrev skal tilbys i alle fylker, innført kompetansetiltak for yrkesfaglærere, utvidet retten til videregående opplæring og satt i gang en gjennomgang av tilbudsstrukturen i videregående opplæring. Fagskoleutdanning som en vei videre etter videregående opplæring vil også kunne motivere til at flere fullfører yrkesfaglige utdanningsprogram i videregående skole.

Tabell 10.1 viser overgangene inn i fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning i løpet av en tiårsperiode for personer som har yrkeskompetanse i form av fagbrev. Tabellen viser at det er noen færre i denne gruppen som tar fagskoleutdanning enn universitets- og høyskoleutdanning, men at forskjellen ikke er stor totalt sett. Her er det imidlertid stor forskjell mellom fagområdene: Fagskoleutdanningen er mest populær blant dem med fagbrev i elektrofag, teknikk og industriell produksjon, bygg- og anleggsteknikk og naturbruk, mens den er lite populær blant dem med fagbrev i design og håndverk og medier og kommunikasjon. Når det gjelder den lave populariteten til fagskoleutdanning i helse- og sosialfag i denne tabellen, skyldes nok det at dataene stammer fra perioden 2003–13, slik at utbyggingen av fagskoletilbud på dette området de siste årene ikke har kommet med. Tabellen viser at det er et stort potensiale for større rekruttering av studenter til fagskolen fra mange ulike fagretninger, om fagskolen blir mer synlig og attraktiv for utdanningssøkende.

Det finnes i dag ingen enhetlig oversikt over det totale antallet søkere til fagskoleutdanning. Studentstatistikken viser at antallet fagskolestudenter totalt sett har gått noe ned de siste årene på grunn av nedgang i det private fagskoletilbudet. Ved de offentlige fagskolene øker derimot studenttallet.43

Tall fra opptakskontoret i Rogaland fylkeskommune, som brukes av mange av de offentlige fagskolene, indikerer også en moderat økning i antallet søkere de siste årene. Se boks 10.3.44

Informasjon og rådgivning

For at fagskoleutdanning skal være et reelt alternativ til universitets- og høyskoleutdanning, er det viktig at riktig og kvalitetssikret informasjon om utdanningene når ut til relevante aktører og aktuelle søkere. Fagskoleutdanningen må derfor bli bedre synlig i informasjons-, rådgivnings- og karriereveiledningstjenestene enn det som er tilfellet i dag. Det vil kunne bidra til at fagskolen blir et mer attraktivt utdanningsvalg, og til at flere aktuelle søkere velger slik utdanning.

Karriereveiledning foregår i dag blant annet i skolen, ved de fylkesvise karrieresentrene og hos NAV. Det finnes også karrieretjenester ved universiteter, høyskoler og studentsamskipnader. I tillegg finnes det tilbud gjennom introduksjonsprogram for innvandrere, kriminalomsorgen, Forsvaret og en rekke private aktører. Ved siden av dette spiller informasjonssider på internett en viktig rolle, som for eksempel www.utdanning.no, www.vilbli.no, www.viktigvalg.no.

Grunnet behov for nasjonal koordinering av offentlige karriereveiledningstilbud ble Nasjonal enhet for karriereveiledning i Vox opprettet i 2011. Enheten skal arbeide for å «styrke kvalitet og profesjonalitet i karriereveiledningen, øke kunnskapsgrunnlaget, stimulere utvikling av likeverdige tilbud og fremme tilgang til karriereveiledning for unge og voksne i ulike livsfaser, samt supplere de regionale partnerskapene med et nasjonalt og et internasjonalt perspektiv».45 I tillegg skal enheten bidra til styrket samarbeid og samordning om karriereveiledning mellom de ulike aktørene som tilbyr slik veiledning, og bidra til at arbeidslivets parter og næringsliv involveres.

Kunnskapsdepartementet satte i 2015 ned et utvalg, Karriereveiledningsutvalget, for å vurdere det offentlige karriereveiledningstilbudet i Norge. Se boks 10.4.

Valget om en yrkesfaglig utdannings- og karrierevei tas ofte i ung alder. Det er derfor viktig at rådgivningstjenestene som tilbys i skolen, har god kvalitet. Bedre informasjon om veier videre etter fag- og yrkesopplæringen kan være et virkemiddel både for å redusere frafallet i fagopplæringen og for få flere til å ønske seg til fagskoleutdanning.

Imidlertid er nærmere 60 prosent av fagskolestudentene voksne som ønsker å bygge på kompetansen og arbeidserfaringen de allerede har, eller som ønsker en reorientering i arbeidsmarkedet. For denne gruppen kan karriereveiledningstjenester gjennom de fylkesvise karrieresentrene og, for en mindre gruppe, veiledning gjennom NAV, ha betydning for valget om å ta fagskoleutdanning.

I tillegg til dette spiller karriereinformasjon på internettsider en stadig viktigere rolle. Det blir dermed avgjørende at myndighetene sørger for at det finnes kvalitetssikret og oppdatert informasjon på internett som er godt kjent.

Regjeringen vil styrke kunnskapen og informasjonen om fagskoleutdanning i offentlige informasjons- og karriereveiledningstjenester. Dette inkluderer tiltak for bedre informasjon om fagskoleutdanning på offentlige internettsider.

Karriereveilednings- og informasjonstjenestene må bygge på et så godt kunnskapsgrunnlag som mulig. Som nevnt i kapittel 5 har regjeringen derfor satt i gang et prosjekt om fremtidige kompetansebehov. Se boks 5.1.46 Prosjektet skal bidra til å formidle informasjon med sikte på bedre samsvar mellom arbeidsmarkedets behov for utdannet arbeidskraft og utdanningsvalgene til elever, studenter og voksne. Prosjektet har som mål å utvikle et system som skal gi bedre grunnlag for informerte valg, både for den enkelte som står overfor viktige utdannings- og yrkesvalg, og for beslutningstakere.

Systemet som utvikles på bakgrunn av prosjektet om fremtidige kompetansebehov, vil kunne gi et bedre grunnlag for karriereveiledning og karrierevalg. Det kan bidra til at informasjon om fagskoleutdanning gjennom karriereveiledningstjenestene, kan inkludere informasjon om arbeidsmarkedets nåværende og antatte fremtidige behov, slik at det blir mulig for potensielle søkere å ta informerte utdanningsvalg.

Tiltak: Regjeringen vil styrke kunnskap og informasjon om fagskoleutdanning i offentlige karriereveiledningstjenester.

10.2.2 Opptak til fagskoleutdanning

Fagskoleutdanning bygger på fullført videregående opplæring. Søkere kan også tas opp på grunnlag av realkompetansevurdering. I 2015 ble nær 70 prosent av fagskolestudentene tatt opp på grunnlag av yrkesfaglig kompetanse fra videregående opplæring, nær 20 prosent på grunnlag av generell studiekompetanse og rundt ti prosent på grunnlag av realkompetanse. Se tabell 10.2. En stor andel av søkerne har mange års arbeidserfaring før de søker opptak til en fagskoleutdanning. Andre kommer rett fra videregående opplæring.

I NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg er det foreslått å endre formuleringen i fagskoleloven § 1 slik at det presiseres at fagskoleutdanning skal ligge på nivå over videregående opplæring fremfor at fagskoleutdanning «bygger på videregående opplæring». Forslaget i NOU-en og høringssvarene gjør det klart at dette ikke har kommet tydelig nok frem tidligere.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå å endre fagskoleloven § 1 slik at det kommer tydelig frem at fagskoleutdanning skal ligge på et nivå over videregående opplæring.

Opptaksgrunnlag – yrkesfaglig utdanningsprogram

Fagskoleutdanning er et viktig tilbud for personer med yrkesfaglig bakgrunn fra videregående opplæring som ønsker å bygge videre på denne utdanningen.

Fullført yrkesfaglig utdanningsprogram fra videregående opplæring (fagbrev, svennebrev eller yrkeskompetanse) utgjør opptaksgrunnlaget for 85 prosent av fagskolestudentene i naturvitenskapelige fag, håndverksfag og tekniske fag, 85 prosent av studentene i primærnæringsfag og 80 prosent av studentene i helse- og sosialfag. Over 50 prosent av studentene i samferdsels- og sikkerhetsfag og andre servicefag er også tatt opp på bakgrunn av yrkesfaglig utdanning på videregående nivå.47

Fagbrev, svennebrev eller annen yrkeskompetanse fra videregående opplæring kan også danne grunnlag for opptak til enkelte spesielt tilrettelagte universitets- og høyskolestudier, særlig ingeniørstudier, gjennom Y-veien.

Som et ledd i å styrke kvaliteten og relevansen til fag- og yrkesopplæringen på videregående skoles nivå, har Kunnskapsdepartementet gitt Utdanningsdirektoratet i oppgave å gå gjennom det yrkesfaglige utdanningstilbudet og foreslå nødvendige endringer.48 En endring i det yrkesfaglige utdanningstilbudet på videregående nivå kan få konsekvenser for opptaksgrunnlaget og opptaksbestemmelsene til enkelte fagskoleutdanninger. Det er derfor viktig at fagskolene følger med på endringene og gjør nødvendige justeringer i egne utdanningstilbud og opptaksbestemmelser.

Opptaksgrunnlag – generell studiekompetanse

Generell studiekompetanse kan danne grunnlag for opptak til fagskoleutdanninger som ikke bygger på yrkesfaglige utdanningsprogram i videregående opplæring. Som det fremgår av tabell 10.2, er generell studiekompetanse det vanligste opptaksgrunnlaget innenfor fagområdene mediefag, humanistiske og estetiske fag og økonomiske og administrative fag.49

I NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg problematiserte utvalget at det er begrenset mulighet til å ta fagskoleutdanning for personer som verken har yrkesfaglig bakgrunn fra videregående opplæring eller nødvendig realkompetanse. Utvalget stilte derfor spørsmål ved om flere med generell studiekompetanse burde få mulighet til å ta fagskoleutdanning. Høringen til NOU-en viste at høringsinstansene spriker mellom dem som ønsker å åpne for at generell studiekompetanse skal være opptaksgrunnlag i flere fagskoleutdanninger, og dem som mener at fagskoleutdanning skal rendyrkes som en vei videre for personer med yrkesfaglig bakgrunn fra videregående opplæring.

I 2012 satte Kunnskapsdepartementet i gang en prøveordning som innebar at det skulle være mulig å ta opp studenter på grunnlag av generell studiekompetanse til fagskoleutdanninger innenfor enkelte fagområder, uavhengig av utdanningens innhold og innretning. Prøveordningen ble senere utvidet til flere fagområder og deretter avsluttet i 2014.50 NOKUTs rapportering om ordningen viser at den har hatt liten betydning.51

Den lave interessen for muligheten til å utvide opptakskravet til generell studiekompetanse innenfor fagområdene som prøveordningen gjaldt for, kan skyldes at det var relativt mange utdanninger innenfor disse områdene som allerede hadde generell studiekompetanse som godkjent opptaksgrunnlag. En gjennomgang av opptaksgrunnlaget for nye fagskoleutdanninger som ble godkjent av NOKUT i perioden 2012–14, viser at rundt en tredjedel av utdanningene ble godkjent med generell studiekompetanse som mulig opptaksgrunnlag.

Regjeringen vil at generell studiekompetanse fortsatt skal kunne være opptaksgrunnlag for fagskoleutdanninger som ikke bygger videre på yrkesfaglige utdanningsprogram fra videregående opplæring. Slike utdanninger skal være tilrettelagt for studenter med generell studiekompetanse.

Der fagskoleutdanningene bygger videre på fag-, svennebrev eller annen yrkesfaglig kompetanse fra videregående opplæring er det derimot ikke ønskelig å ta opp studenter på grunnlag av generell studiekompetanse. Generell studiekompetanse gir ikke spesifikk kompetanse i yrkesfag, og studentene ville dermed ha behov for opplæring i det aktuelle yrkesfaget på videregående nivå. En slik utvikling ville ikke bidra til at fagskoleutdanning ligger på nivå over videregående opplæring. Det er også uheldig for utdanningskvaliteten dersom studentene stiller med ujevnt faglig utgangspunkt.

Studenter som ikke har yrkesfaglig kompetanse fra videregående opplæring, har mulighet til å tilegne seg dette gjennom ordinær fagopplæring eller dokumentere kompetanse opparbeidet i arbeidslivet gjennom praksiskandidatordningen.52 Regjeringen vil i tillegg etablere en ordning med fagbrev på jobb i samarbeid med partene i arbeidslivet, samt utvide tilbudet om praksisbrev til også å gjelde voksne med rett til videregående opplæring. Praksisbrevet er mindre omfattende enn fag- og svennebrev og åpner for at også voksne som ikke vil fullføre et langt utdanningsløp i første omgang, kan starte på en opplæring som etter hvert kan bygges på til et fag- eller svennebrev. Begge disse tiltakene er nevnt i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse.

Det er også viktig at fagskolene har gode bestemmelser om og prosedyrer for realkompetansevurdering. Søkere som har tilegnet seg relevant kompetanse tilsvarende fullført videregående opplæring utenfor det formelle skolesystemet, vil slik ha mulighet til å få sin kompetanse vurdert, jf. omtale under.

Opptakskrav og kompetanse i tillegg til fullført videregående opplæring

En rekke fagskoleutdanninger er primært beregnet på personer/arbeidstakere som allerede har flere års yrkeserfaring, og som ønsker å spesialisere seg eller videreutvikle seg i eget yrke. Tabell 10.3 viser at mange av studentene som tar fagskoleutdanning, starter på utdanningen som godt voksne. Nærmere 60 prosent av studentene er over 25 år ved opptak. Aldersgruppen 36–50 år er særlig godt representert innenfor helse- og sosialfag. Det er viktig at bestemmelser om opptak til fagskoleutdanning er tilpasset søkernes ulike bakgrunn.

For enkelte fagskoleutdanninger har det vært et ønske om å stille krav til relevant arbeidserfaring i tillegg til kravet om fullført relevant videregående utdanningsprogram. Flere fagskoleutdanninger er utformet for studenter som er i jobb, eller som har flere års arbeidserfaring. Muligheten for å stille krav om relevant arbeidserfaring for opptak kan bidra til å heve kvaliteten på utdanningen ved at studentene har et mer likeverdig faglig utgangspunkt. Dette er for eksempel aktuelt for en rekke helse- og sosialfaglige utdanninger. Regjeringen vil foreslå å åpne for at det for opptak til slike utdanninger skal være mulig å stille krav om relevant arbeidserfaring i tillegg til kravet om fullført videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse.

Regjeringen vil i tillegg foreslå at det kan stilles krav om autorisasjon for opptak til utdanninger der dette er aktuelt. Det gjelder utdanninger der autorisasjon er en forutsetning for utøvelsen av yrket som utdanningen normalt kvalifiserer for, for eksempel enkelte helsefaglige utdanninger. Dersom det stilles krav om yrkesgodkjenning, autorisasjon eller sertifisering for opptak, kan utdanningene det gjelder, være unntatt kravet om å ha forskriftsbestemmelser om realkompetansevurdering av søkere uten slik autorisasjon.

Regjeringen vil videre foreslå at det kan stilles krav om annen fagskoleutdanning som opptaksgrunnlag i utdanninger som består av selvstendige enheter som bygger på hverandre. Det betyr for eksempel at det i noen utdanninger kan tas opp studenter til et påbyggingsår, forutsatt at studentene har fullført og bestått den fagskoleutdanningen som det skal bygges videre på. Dette har vært et ønske innenfor fagskoleutdanninger som er satt sammen av selvstendige enheter som bygger på hverandre, for eksempel de maritime utdanningene der allerede det første året gir kvalifikasjoner (sertifikater) som kan tas i bruk i yrkeslivet. Tiltaket forutsetter at det totale utdanningsløpet ikke skal overstige to år, eller tre år i særskilte tilfeller. Se kapittel 10.3.1, Utdanningens lengde.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå å åpne for at det kan stilles krav om annen fullført fagskoleutdanning eller relevant arbeidserfaring i tillegg til kravet om fullført videregående opplæring for opptak til fagskoleutdanning.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå å åpne for at det kan stilles krav om autorisasjon som del av opptaksgrunnlaget for utdanninger der dette er relevant.

Opptak på grunnlag av realkompetanse

Formålet med en realkompetansevurdering er å vurdere om en person uten tilstrekkelig formell kompetanse for opptak har tilegnet seg tilsvarende forkunnskaper og ferdigheter på annen måte, slik at vedkommende likevel kan få adgang til utdanningen.53 Mange personer har opparbeidet seg kompetanse i eller utenfor arbeidslivet som ikke er dokumentert gjennom vitnemål, fag- eller svennebrev. For at den enkelte og samfunnet skal kunne benytte denne kompetansen best mulig, er det viktig med gode systemer for realkompetansevurdering.54

Det er opp til fagskolene selv å fastsette kriterier for realkompetansevurdering, jf. fagskoleloven § 4 annet ledd. Det samme gjelder for realkompetansevurdering i forbindelse med opptak til universiteter og høyskoler. Realkompetansevurdering er relativt hyppig brukt i fagskolesektoren, og det er en høyere andel studenter som tas opp på grunnlag av realkompetanse til fagskoler enn til universiteter og høyskoler. Rundt ti prosent av studentene tas opp til fagskoleutdanning på grunnlag av realkompetanse mot rundt én prosent av studentene til universitets- og høyskoleutdanning.55

Som en oppfølging av St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja ga Kunnskapsdepartementet Vox i oppdrag å se nærmere på realkompetansevurdering i forbindelse med opptak til fagskoleutdanning. Vox har på den bakgrunn utarbeidet en veiledning i samarbeid med NOKUT og flere fagskoler.56 Veiledningen til Vox er basert på de europeiske prinsippene for realkompetansevurdering, slik de er presentert i Cedefops Guidelines. Se boks 3.3. Målet er at veiledningen skal bidra til mer kunnskap om realkompetanse generelt og til en mer enhetlig praksis for realkompetansevurdering ved opptak.

I noen av høringsuttalelsene til NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg etterlyses en tydeliggjøring av kravene for opptak på grunnlag av realkompetanse. Regjeringen vil derfor foreslå å fastsette generelle bestemmelser om realkompetansevurdering i forskrift.57 Bestemmelsene vil foreslås som del av en felles nasjonal opptaksforskrift, som er omtalt under.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå å fastsette generelle bestemmelser om realkompetansevurdering i forskrift.

Aldersgrense for realkompetansevurdering

I fagskoleloven heter det at «med fagskoleutdanning menes yrkesrettede utdanninger som bygger på videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse». I Veiledning til tilbydere av fagskoleutdanning tolker NOKUT dette slik at «søkere som ønsker å bli realkompetansevurdert må ha en alder som minst er normalalderen for fullført videregående opplæring (19 år)».58 Til sammenlikning kreves det at søkere må ha fylt 25 år for å ha krav på realkompetansevurdering ved søknad om opptak til høyskole- og universitetsstudier.59

Bestemmelsene om realkompetanse ved de forskjellige fagskolene og fagskoleutdanningene varierer, også med hensyn til hvilke krav som stilles til alder. Ved mange fagskoleutdanninger stilles det strengere krav enn i NOKUTs veiledning, enten strengere krav til minimumsalder og/eller krav om relevant yrkespraksis av en varighet som vanskelig kan oppnås ved en alder av 19 år. Flere stiller for eksempel krav om minimum fem års relevant arbeidserfaring for opptak på grunnlag av realkompetanse. Dette tilsvarer antall år i relevant arbeid som kreves for å kunne melde seg til fag- eller svenneprøve gjennom praksiskandidatordningen.60

Fagskolestatistikken fra NSD viser at ved enkelte utdanninger er en del av studentene tatt opp på grunnlag av realkompetanse, og de er overraskende unge. Ved noen fagskoler er studentene 18 år og yngre. Disse studentene kan ikke ha nok arbeidserfaring til at de kan ha opparbeidet kompetanse tilsvarende fullført videregående opplæring. Dataene indikerer at det med dagens ordning er en fare for at enkelte fagskoleutdanninger fungerer som et alternativ til videregående opplæring fordi studentene som tas inn, ikke har tilstrekkelig faglige kvalifikasjoner.

Regjeringen mener at det er usannsynlig at søkere som ikke har hatt læring som hovedaktivitet, og som er yngre eller omtrent like gamle som personer som har fullført videregående opplæring, kan ha klart å oppnå samme eller tilsvarende kompetanse som dem. Det tar tid å opparbeide seg kompetanse både i og utenfor utdanningssystemet. For å styrke fagskoleutdanningens posisjon som utdanning på et nivå over videregående opplæring, foreslår regjeringen å innføre en aldersgrense på minimum 23 år for opptak til fagskoleutdanning på grunnlag av realkompetanse.

Tabell 10.4 viser at rundt to prosent av studentene som er tatt opp på grunnlag av realkompetanse, ble tatt opp da de var under 23 år, hovedsakelig innenfor fagområdene estetiske fag, skjønnhetspleie og økonomisk-administrative fag.61

Tiltak: Regjeringen vil foreslå en aldersgrense på minimum 23 år for opptak til fagskoleutdanning på grunnlag av realkompetanse.

Realkompetanse som grunnlag for fritak for del av fagskoleutdanning

Bestemmelsene om innpassing og fritak for del av fagskoleutdanning kom ved lovendring i 2010 og forskrift i 2013.62 Bestemmelsene innebærer at alle fagskolene skal innpasse beståtte emner fra annen godkjent fagskoleutdanning på samme eller nært beslektet fagområde, og at de kan gi fritak for emner på grunnlag av annen dokumentert relevant utdanning eller kompetanse. Utgangspunktet for vurderingen skal være læringsutbyttebeskrivelser og fagskolepoeng eller andre vurderinger av omfang, nivå og arbeidsbelastning.63

Ordningen med fritak for del av fagskoleutdanning, det vil si emner, på grunnlag av realkompetanse, er relativt ny. Som nevnt har Vox tidligere hatt i oppdrag å se nærmere på realkompetansevurdering i forbindelse med opptak til fagskoleutdanning og utviklet en veiledning om dette.64 Vox har i samarbeid med Universitets- og høgskolerådet også utarbeidet en veiledning om fritak for deler av universitets- og høyskoleutdanning på grunnlag av dokumentasjon av realkompetanse.65 Regjeringen vil derfor gi Vox i oppdrag å utvikle en tilsvarende veiledning for vurdering av realkompetanse i forbindelse med søknader om fritak for del av fagskoleutdanning. Oppdraget skal utføres i samarbeid med representanter for fagskolene og NOKUT.

Tiltak: Regjeringen vil utvikle en veiledning for realkompetansevurdering ved fritak for del av fagskoleutdanning.

Opptaksforskrift

Det følger av fagskoleloven § 4 at tilbydere av fagskoleutdanning skal fastsette egne forskrifter om opptak som inneholder krav til formell utdanning eller tilsvarende realkompetanse.66 Flere fagskoler kan samarbeide om å utarbeide forskrift hvis de finner det hensiktsmessig. Forskriftsfesting er et viktig redskap for å ivareta søkernes rettssikkerhet. Det skal bidra til transparens, forutberegnelighet og likebehandling.

Fagskolene må forholde seg til det nasjonale fagskoleregelverket når de utformer egne forskrifter. Bestemmelser om opptak er i dag gitt i lov om fagskoleutdanning (fagskoleloven), forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning (studiekvalitetsforskriften) og forskrift om tilsyn med kvaliteten i fagskoleutdanning (fagskoletilsynsforskriften). Bestemmelsene skal sikre at opptaket til fagskoleutdanning skjer på grunnlag av relevante utdanningsprogram i videregående opplæring, og at fagskoleutdanning ligger på nivået over videregående opplæring.

Det kan være hensiktsmessig at generelle bestemmelser om opptak til fagskoleutdanning, som alle fagskolene må forholde seg til, samles på ett sted i en felles nasjonal opptaksforskrift. Flere av tiltakene som har vært nevnt i dette kapitlet, som tilleggskrav og bestemmelser om realkompetansevurdering, kan inngå i en slik forskrift. Forskriften kan i tillegg inneholde bestemmelser om norskkrav for søkere fra land utenfor Norden og bestemmelser om for eksempel nasjonal klagenemd.67 En felles nasjonal opptaksforskrift for fagskoleutdanning er også foreslått i NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg. En slik felles nasjonal forskrift vil kunne bidra til større grad av forutsigbarhet og likebehandling for søkerne. Forslaget må ses i sammenheng med forslaget om å innføre et nasjonalt opptakssystem for fagskoleutdanninger. Se Nasjonalt opptakssystem for fagskoleutdanning nedenfor.

Tiltak: Regjeringen vil vurdere å fastsette en egen felles nasjonal opptaksforskrift for fagskoleutdanning.

Nasjonalt opptakssystem for fagskoleutdanning

Opptaket til fagskoleutdanningene foregår dels lokalt på den enkelte fagskolen, dels med en viss grad av samordning. Det eksisterer i dag ikke et enhetlig opptakssystem som dekker alle fagskoleutdanningene. Opptakskontoret som driftes av Rogaland fylkeskommune, benyttes imidlertid for opptak til de fleste utdanningene i fylkeskommunale fagskoler. Se boks 10.3.

En større grad av samordning av opptaket til fagskoleutdanning kan gi flere fordeler for fagskolesektoren. Det vil blant annet gi administrative besparelser for fagskolene, større grad av likebehandling av søkere og større mulighet for samlet innhenting av statistikk og dermed et bedre kunnskapsgrunnlag på området. Samordningen forutsetter også at det kan etableres et nettsted der all informasjon om fagskoleutdanningene og opptakskravene samles. Dette vil igjen gjøre det enklere å få oversikt over det totale utdanningstilbudet i fagskolesektoren og over hvilke opptakskrav som gjelder for hver enkel utdanning.

Å innføre et felles nasjonalt opptakssystem for fagskoleutdanning ble foreslått i NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg, og i høringssvarene var det stor tilslutning til dette. NOU-en foreslo å legge opptakskontoret til Felles studieadministrativt tjenestesenter (FSAT), som i dag har ansvar for det samordnede opptaket til universitets- og høyskoleutdanning og portalen www.samordnaopptak.no.

På bakgrunn av forslaget i NOU-en bestilte Kunnskapsdepartementet fra FSAT en mulighetsstudie med forslag til modeller for en samordning av opptaket til fagskoleutdanning. FSAT skriver der at et samordnet opptak for fagskoleutdanning, i likhet med dagens opptak for universitets- og høyskoleutdanning, vil gi høyere kvalitet på søknadsbehandlingen. De skriver også at et samordnet opptak vil gi bedre statistikk og mulighet for analyser av søkningen og opptaksresultatene. Dessuten vil løsningen gi den enkelte fagskolen administrative besparelser med tanke på informasjon og søknadsbehandling. Ordningen vil kunne legge til rette for at fagskolene utfører saksbehandling for hverandre i de tilfellene der søkerne prioriterer flere utdanningsønsker.68

FSAT understreker at det er en forutsetning for innføring av et samordnet opptak at opptaksregelverket ved fagskoleutdanningene er entydig og kan forstås av alle involverte. Opptaksbestemmelsene må derfor beskrives på samme måte og med lik terminologi, men de trenger ikke å være like. Dette vil kunne medføre behov for å gjennomgå opptaksbestemmelsene ved mange fagskoleutdanninger, og det er viktig at fagskolene tar hensyn til dette i utformingen og oppdatering av egne opptaksforskrifter.

En ny saksbehandlerportal for søknader om fagskoleutdanning, slik FSAT foreslår, jf. boks 10.5, vil kreve minimalt av tilpasninger av de lokale administrative systemene som benyttes ved fagskolene i dag. Det vil kunne lages unntaksordninger for utdanninger der det er nødvendig med særskilte opptaksfrister. Systemet vil gi mulighet for lokale tilpasninger, og vedtak om opptak fattes lokalt, selv om det søkes gjennom en felles opptaksmodell.

Regjeringen vil innføre et felles opptakssystem for fagskolene og legge ansvaret for systemet til FSAT. Å innføre et felles, nasjonalt opptakssystem for fagskoleutdanning parallelt med opptakssystemet for universitets- og høyskoleutdanning vil bidra til bedre synliggjøring av fagskoleutdanningen. Dette er viktig for å få flere gode studenter inn i fagskolene.

Regjeringen ser videre flere fordeler ved at søkning til fagskoleutdanning synliggjøres på samme nettside som det samordnede opptaket til universiteter og høyskoler. Det vil bidra til at fagskoleutdanning synliggjøres på lik linje med universitets- og høyskoleutdanning. I tillegg vil det bli mulig å søke opptak til de fleste fagskoleutdanningene via én nettside, og søkerne kan prioritere utdanningsvalgene sine.

Regjeringen ser det som ønskelig at det nasjonale opptakssystemet benyttes av både offentlige og private fagskoler og vil pålegge de offentlige fagskolene å delta i det. For de private fagskolene må det være frivillig å delta, på samme måte som det er frivillig for private høyskoler å delta i det samordnede opptaket til høyere utdanning.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå å innføre et nasjonalt opptakssystem for fagskoleutdanninger.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå at opptak til fagskoleutdanning synliggjøres på samme nettsted som det samordnede opptaket til universiteter og høyskoler.

Boks 10.5 FSATs anbefalte modell for søknadsbehandling

Figuren under viser en modell for søkerportal for opptak til fagskoleutdanning fra Felles studieadministrativt tjenestesenter (FSAT). Søkerne vil søke gjennom portalen, og FSAT vil lage en webapplikasjon for saksbehandling av søknadene. Fagskolene vil behandle søknadene selv. Om ønskelig kan det legges opp til at de utfører saksbehandling for hverandre, slik det i dag gjøres for søknader om opptak til universitets- og høyskoleutdanning. Fagskolene vil fortsatt kunne benytte de systemene de har i dag. Denne løsningen vil kreve nyutvikling fra FSATs side, men vil ikke være ressurskrevende for fagskolene.

I saksbehandlerportalen vil FSAT kunne gi tilgang til både elektroniske vitnemål fra Nasjonal vitnemålsdatabase (NVB) og tidligere vedtak om generell studiekompetanse (GSK-vedtak) fra Samordna opptaks GSK-base. Dette vil gi grunnlag for en større grad av automatisert saksbehandling av søkerne enn det som er mulig med dagens system.

10.3 Utdanning og læringsmiljø av høy kvalitet

Regjeringen er opptatt av å heve kvaliteten i fagskoleutdanningen, på samme måte som i resten av utdanningssystemet. Det er som tidligere nevnt den enkelte fagskolen som har hovedansvaret for å sikre og videreutvikle utdanningskvaliteten. For å lykkes i dette er det viktig at det arbeides systematisk og godt. God utdanningskvalitet er avhengig av faglig velbegrunnet utforming og tilrettelegging av utdanningsprogrammene, et profesjonelt og nært samspill med arbeids- og næringslivet, et sterkt fagmiljø med velkvalifiserte og kompetente ansatte og et inspirerende læringsmiljø for studentene. Dette er krevende å få til i praksis, og det fordrer god ledelse i alle ledd.

10.3.1 Utforming og tilrettelegging av utdanningene

NOKUT bruker begrepet «utdanningsdesign» for å beskrive faktorer som bidrar til å legge til rette for god læring og for at studentene oppnår et kvalitativt godt læringsutbytte. Det å utforme et utdanningsprogram er en kompleks aktivitet. Det fordrer god utdanningsledelse, og det må skje i samspill mellom studenter, faglig ansatte, støttetjenester, arbeidslivet, fag- og yrkesorganisasjoner og samfunnet for øvrig. Det er ikke noe den enkelte emneansvarlige lærer skal gjøre alene. Det er en fellesoppgave for fagmiljøet for utdanningen. I tillegg må man ta hensyn til hva rammene rundt gir av føringer, som for eksempel økonomi og personalressurser, lover og forskrifter. For en del fagskoleutdanninger må det for eksempel tas hensyn til nasjonale og/eller internasjonale sertifiseringsordninger.

Et sentralt element i god tilrettelegging for læring er gjennomtenkte og relevante læringsutbyttebeskrivelser som er tilpasset fagets egenart og riktig nivå i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring. Videre må det være godt samsvar mellom læringsutbyttebeskrivelsene og utdanningens innhold, læringsaktiviteter, undervisnings-, prøvings- og vurderingsformer. Det er viktig at utdanningene bygges opp slik at emnene utfyller hverandre og samlet utgjør en helhet.

Andre elementer av betydning for utformingen og tilretteleggingen av utdanningen er utdanningens lengde, aktuelle metoder og verktøy, digitalisering og internasjonalisering.

1 = møter ikke hindringer i det hele tatt – 4 = møter hindringer i stor grad

Kilde: Tømte, Olsen, Waagene, Solberg, Børing og Borlaug (2015), tabell 5.15

Videre er det sentralt for utformingen av utdanningen om den skal gis stedbasert og for heltidsstudenter eller fleksibelt i form av deltid og/eller nettbasert. Samme læringsinnhold må med andre ord tilrettelegges ulikt om studentene studerer på heltid, deltid, samlingsbasert eller deltar i rene nett- eller fjerntilbud. Kontakten med bransje og/eller praksisfelt er også avgjørende.

Digitalisering og nettbasert undervisning og læring

Norsk arbeidsliv, som samfunnet for øvrig, preges av digitalisering. Fremtidens fagfolk må derfor beherske relevant digital teknologi og digitale arbeidsformer. Rapportering, kommunikasjon og arbeidsprosesser blir stadig mer avhengig av digitale verktøy, og fagskolekandidatene må være rustet for denne utviklingen. En mer digital utdanning vil gi kandidatene relevant digital kunnskap og dessuten bli mer tilgjengelig for flere studenter. I innspillene til NOU 2014: 5 MOOC til Norge – Nye digitale læringsformer i høyere utdanning ble det blant annet pekt på at MOOC kan bidra til å styrke tilgangen til utdanning og utdanningskvaliteten.

Innenfor enkelte bransjer tilbys det i dag for lite fagskoleutdanning sammenlignet med etterspørselen i arbeidslivet.69^,70 Ny digital teknologi med mulighet for nettbasert undervisning kan gjøre det enklere å utvide tilbudet og gjøre det tilgjengelig for flere. Fleksible utdanningsformer kan være med på å styrke samarbeidet mellom utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet gjennom videoforelesninger, simulatorer, osv. På samme måte kan de også gjøre det mulig for personer i arbeidslivet å få ny kunnskap gjennom lett tilgjengelig utdanning. I NHOs kompetansebarometer for 2015 svarte sju av ti bedrifter at muligheten for nettbasert utdanning vil øke sjansen for at de tilbyr sine ansatte formell kompetanseheving.71

Fra undersøkelser blant universitets- og høyskolestudentervet vi at de setter pris på den generelle fleksibiliteten teknologien gir med hensyn til læringsformer og studiested.72 Studentene setter pris på at digitale verktøy letter tilgangen til fagstoff, bedrer informasjonsflyten og gjør det enklere å samarbeide.73 Dagens studenter forventer også mer fleksibel tilrettelegging av utdanningene og større variasjon enn tidligere. Samtidig antydes det at de faglig ansatte er mer skeptiske til bruk av digitale verktøy, og at det er behov for øke deres kompetanse når det gjelder bruk av teknologi og digitale verktøy i undervisningen.

Digitalisering kan være en drivkraft for faglig utvikling, for eksempel gjennom simuleringer, beregninger og eksperimentering. Den kan bidra til å gi studentene praksisnær utdanning, og den kan muliggjøre faglig oppdatering for de ansatte.

Som nevnt i kapittel 2 har mange fagskoler bakgrunn i fjernundervisning, brevkurs eller andre tilrettelagte former for elektroniske eller papirbaserte læremidler, gjerne i kombinasjon med fysiske møter. Mange fagskoleutdanninger tilbys i dag enten som helt eller delvis nettbaserte.

Det er gjennomført få undersøkelser av de fleksible utdanningstilbudene i fagskolesektoren. I kartleggingen NIFU har gjort av etter- og videreutdanningstilbud i Norge, trekkes spesielt økonomi frem som et hinder for utviklingen av etter- og videreutdanningstilbud i fagskolesektoren, jf. figur 10.1.74 NOKUT er også i ferd med å gjennomføre et tilsyn med nettbaserte utdanninger i de tekniske fagskolene. Se boks 10.6.

I utdanninger som tilbys på nett, er det særlige utfordringer knyttet til faglig ansattes kompetanse når det gjelder pedagogisk bruk av teknologi for undervisning og læring. Dette krever økonomiske ressurser. Regjeringen mener at det å åpne for muligheten til å søke utviklingsmidler vil kunne bidra til bedre tilrettelegging av fleksible og oppdaterte utdanningsløsninger i fagskolesektoren, og har derfor foreslått å sette av midler til dette formålet i budsjettet for 2017.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå å tilrettelegge for å fremme bruk av teknologi for læring i fagskoleutdanningen.

Utdanningens lengde

Fagskoleutdanningen er i dag maksimalt to år, og regjeringen mener det er viktig at dette fortsatt skal være normalordningen. Det er en del av fagskoleutdanningens styrke at den er kort og yrkesrettet og får studentene raskt ut i arbeid. Det viser seg imidlertid at to år i enkelte tilfeller kan bli for kort tid. Dette gjelder kanskje spesielt utdanninger for bransjer med mange sertifiseringsordninger.

I NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg fremholder utvalget at den teknologiske utviklingen og tilpasningen til arbeidslivets kompetansebehov i enkelte tilfeller kan kreve lengre utdanningsløp. Regjeringen er enig i at det vil være uheldig om de ytre rammene legger strukturelle hindringer i veien for kvalitetsutvikling og tilpasning til arbeidslivets kompetansebehov. Samtidig bør ikke fagskoleutdanningen bli for lik utdanning som tilbys ved universitetene og høyskolene. I NOU-en advares det også mot at lengre utdanninger kan være mer krevende både for arbeidsgiverne og for studentene, som ofte er i en annen livsfase enn studenter i universitets- og høyskoleutdanning.

I høringssvarene til NOU-en gir enkelte fagskoler uttrykk for at de ønsker at det skal åpnes for lengre utdanningsløp i særlige tilfeller der enkeltnæringer har behov for det.

Regjeringen mener at mangelen på mulighet for å opprette lengre utdanningsløp i fagskolene kan føre til at utdanninger som burde være fagskoleutdanninger, isteden blir opprettet som bachelorutdanninger. For å begrense den akademiske driften i fagskoleutdanningen, som har kommet delvis på grunn av begrensningen i utdanningens lengde, ønsker regjeringen derfor i helt spesielle tilfeller å åpne for at fagskoleutdanning kan bli treårig. Dette vil gjelde i tilfeller der utdanningen vanskelig lar seg gjennomføre på to år, eksempelvis på grunn av autorisasjons- eller sertifiseringskrav. Det er viktig at eventuelle lengre fagskoleutdanninger må oppfylle kompetansekrav som stilles av det avtagende arbeidslivet.75 Muligheten for utvidet utdanningslengde vil bidra til å synliggjøre fagskoleutdanningen som en selvstendig utdanningsvei og forhindre at fagskolene ser seg nødt til å endre karakter for å tilfredsstille kravene i universitets- og høyskoleloven.

Økningen i lengden på fagskoleutdanningene kan komme ved at fagskolene søker NOKUT om å opprette enten nye treårige utdanningstilbud eller kortere påbygningsutdanninger som bygger på andre fagskoleutdanninger, slik at den samlede utdanningen overstiger rammen på to år. Det er viktig å understreke at fagskoleutdanninger av mer enn to års varighet skal være unntak. Regjeringen vil derfor at det skal søkes om særskilt dispensasjon for å opprette fagskoleutdanninger som alene eller i kombinasjon med andre utdanninger skal være av mer enn to års varighet. Dette vil også gjelde fagskoler med fagområdegodkjenning.

Minimum varighet for fagskoleutdanning er et halvt år. I 2015 var 315 av totalt 1 323 fagskoleutdanninger av et halvt års varighet (30 fagskolepoeng). Se tabell 3.3. Utvalget bak NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg stilte spørsmål ved om det er hensiktsmessig at fagskolene tilbyr utdanninger som er så korte som et halvt år. I den påfølgende høringen ga flere høringsinstanser uttrykk for at disse utdanningene er viktige fordi de svarer på behov i arbeidslivet. Regjeringen vil derfor opprettholde muligheten for å tilby fagskoleutdanninger av et halvt års varighet.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå en unntaksbestemmelse i fagskoleloven for å åpne for fagskoleutdanning på inntil tre år.

Internasjonalisering

Internasjonalisering er viktig for å sikre at de som tar fagskoleutdanning, har kompetansen som er nødvendig i et stadig mer flerkulturelt og globalisert samfunns- og arbeidsliv. I tillegg kan internasjonalt samarbeid være et godt virkemiddel for å utvikle og sikre kvaliteten i utdanningen, for eksempel ved at det gir kunnskap om andre faglige tradisjoner og impulser til nye måter å gjøre ting på.

Dette bekreftes i en studie om internasjonalisering av høyere utdanning fra Europaparlamentet.76 Den er basert på to undersøkelser, utført av henholdsvis International Association of Universities (IAU) og European Association for International Education (EAIE).77 Ifølge denne studien blir kvalitetsutvikling av undervisning og læring og det å forberede studentene på å leve og arbeide i en globalisert verden fremhevet som de viktigste fordelene og begrunnelsene for internasjonalisering av ledere og internasjonalt ansvarlige ved universiteter og høyskoler.

En annen europeisk studie, om virkningene av Erasmus-samarbeidet i høyere utdanning, The Erasmus Impact Study, viser at nyutdannede med internasjonal erfaring klarer seg mye bedre på arbeidsmarkedet enn dem som ikke har det.78 Sannsynligheten for å oppleve langtidsledighet er halvparten så stor for en tidligere Erasmus-student som for en person uten utenlandsopphold som del av utdanningen.

Regjeringen er opptatt av bedre deltakelse i EUs utdanningsprogram Erasmus+. Det skal bidra til kvalitetsutvikling, til å nå målene i norsk utdanningspolitikk og til å styrke det internasjonale utdanningssamarbeidet på alle nivåer. I tillegg vil det gjøre utdanningen relevant og studentene attraktive for arbeidsmarkedet, samtidig som studentene får mulighet til faglig og personlig utvikling.

Aktuelle prosjekter for fagskolen i dette programmet er mobilitet og strategiske partnerskap. Sistnevnte skal bidra til innovativ praksis (metodikk, verktøy, pensum og studieprogram), samarbeid med ulike aktører, erfaringsdeling og nettverk. Tverrsektorielle prosjekter, IKT, entreprenørskap og samarbeid med nærings- og arbeidsliv er spesielt prioritert. Det er viktig at norske fagskoler benytter dette virkemidlet for å bidra til innovasjon, relevans og kvalitet i utdanningen. Ifølge Senter for internasjonalisering av utdanning, SIU, er VEA – Statens fagskole for gartnere og blomsterdekoratører så langt den eneste fagskolen som har deltatt i internasjonale utdanningsprogram over tid. Vea har gjennomført både mobilitetsprosjekt og partnerskap. Formålet i prosjektene har vært å utvikle flernasjonalt faglig felleskap og undervisningsopplegg og forberede studentene til et europeisk arbeidsmarked.

I 2014 kartla NOKUT internasjonaliseringsarbeidet ved norske fagskoler.79 Den viser at 34 av de 55 fagskolene som svarte (62 prosent), hadde internasjonalisering av én eller flere typer som var definert i undersøkelsen: internasjonalt orienterte utdanninger, utenlandske studenter, utvekslingsopphold og/eller internasjonalisering av fagstaben. 21 skoler (38 prosent) hadde ingen internasjonaliseringsaktiviteter. De humanistiske og estetiske utdanningene skilte seg ut som de klart mest internasjonalt orienterte, men også innenfor de tekniske fagene var det en del internasjonaliseringsarbeid.

17 av de 55 institusjonene i undersøkelsen (ca. 31 prosent) hadde mulighet for perioder i utlandet som en del av utdanningen. Dette var hovedsakelig korte opphold på under seks uker, oftest én eller to uker. Bare fem av fagskolene organiserte opphold av lengre varighet, det vil si fra tre måneder til et helt semester. Ett av de overraskende funnene i undersøkelsen er at det ikke var en entydig sammenheng mellom fagskolenes størrelse og internasjonaliseringsarbeidet.

Det var lite internasjonalisering blant det faglige personalet. Bare seks fagskoler meldte at de hadde utenlandske lærere til å undervise, mens 14 fagskoler hadde ordninger for kompetanseheving for ansatte i utlandet. Undersøkelsen viser at det pågår noe internasjonaliseringsarbeid ved fagskolene, men at det er potensiale for mer.

I tillegg til det internasjonale samarbeidet som del av norsk utdanning er det flere både offentlige og private fagskoler som har inngått avtaler om innpassing av egen fagskoleutdanning i utenlandsk bachelorutdanning. De fleste av disse avtalene er inngått av private fagskoler. For eksempel har Høyskolen Kristiania (Norges kreative fagskole) samarbeidet med universiteter i utlandet siden begynnelsen av 1990-tallet. Noroff har samarbeidsavtaler med universiteter i England, Australia, Wales og Sør-Afrika, der to år på Noroff pluss ett år ved samarbeidende institusjon i utlandet gir bachelorgrad innenfor nettverk og IT-sikkerhet, lyd- og musikkproduksjon, filmproduksjon, 3D spilldesign, 3D filmproduksjon og grafisk design. Dette gjelder også for nettstudenter.

Hvert år drar mellom 200 og 250 studenter fra de private fagskolene som er representert gjennom Abelia – Forum for fagskoler, til utenlandske universiteter disse fagskolene har avtaler med. Studentene reiser i hovedsak til engelskspråklige land.80

Det er ingen nordisk avtale om overganger på fagskolenivået. Det skyldes at Island og Finland ikke har noe som tilsvarer fagskoleutdanning. I tillegg er organiseringen svært ulik i Danmark og Sverige, som omtalt i kapittel 3.5. Det at de svenske yrkeshögskoleutbildningene har godkjenning kun for et visst antall år og betydelig medfinansiering fra næringslivet gjør at de kan virke litt vanskelig tilrettelagt for langsiktige samarbeidsavtaler. Når det gjelder nordisk samarbeid, er det mest aktuelt å se til Danmark for fagskolene, spesielt de tekniske fagskolene, da de danske erhvervsakademiene hovedsakelig gir utdanning innenfor økonomiske og tekniske fag. Det er flere eksempler på avtaler om overgang fra norsk teknisk fagskoleutdanning til dansk erhvervsuddannelse og deretter videre til professionsbacheloruddannelse.81 For eksempel har Fagskolen i Vestfold samarbeid med Erhvervsakademiet i Aalborg. Fagskolen Oslo og Akershus har samarbeid med København Ervervsakademi og VIA University College i Horsens.

Regjeringen ønsker å stimulere til mer nordisk og europeisk fagskolesamarbeid og vil legge til rette for at utviklingsmidlene også kan benyttes til å etablere slikt samarbeid.

I stortingsmeldingen om internasjonalisering av utdanning fra 2009 ble det lagt vekt på at internasjonalisering var et ledd i innsatsen for å styrke ytterligere kvaliteten, relevansen og attraktiviteten til det norske utdanningssystemet.82 Meldingen viser til at fagskolen har særlige utfordringer på dette området, og at den burde gis bedre muligheter for å delta i internasjonalt samarbeid. I den sammenheng vises det også til at fagskolenes studenter «ikke har rett til studie- og eventuelt skolepengestøtte for opphold i utlandet som ledd i norsk fagskoleutdanning, slik delstudenter i høyere utdanning har». Studenter ved universiteter og høyskoler kan få støtte til delstudier i utlandet både for korte og lange opphold. Minimumsperioden for å få støtte for delstudium er fire uker.

Regjeringen ønsker mer internasjonalisering av fagskoleutdanningen. Det er derfor i budsjettet for 2017 foreslått å gi fagskolestudentene mulighet til å få støtte fra Lånekassen til delstudier i utlandet, på lik linje med universitets- og høyskolestudentene. Det er en forutsetning at fagskolen i Norge godkjenner studieoppholdet i utlandet som en del av den utdanningen søkeren tar hos dem.

Tiltak: Regjeringen vil innføre rett til studie- og eventuelt skolepengestøtte for opphold i utlandet som ledd i norsk fagskoleutdanning.

10.3.2 Samspill med arbeidslivet i utdanningen

For at fagskoleutdanningen skal være yrkesrettet og ha nærhet til arbeidslivet den utdanner for, må undervisningen skje i overenstemmelse med erfaringsbasert bransjekunnskap og arbeidslivets dagsaktuelle behov. Den må også bygge på oppdatert kunnskap og teknologi.

En NIFU-studiefra 2012 viser at praksis som del av utdanningen er av stor betydning for universitets- og høyskolestudenter.83 Kontakt med arbeidslivet er vanlig i de fleste utdanningene, oppfattes som nyttig av studentene og har positiv effekt på motivasjon, gjennomføring av studiene og sysselsetting. Ifølge NIFU-studien er det mest vanlig med korte, uforpliktende former for kontakt med arbeidslivet, som for eksempel foredrag og ekskursjoner (ca. 70 prosent) prosjektsamarbeid (ca. 60 prosent) og praksis (ca. 30 prosent). Praksis er samarbeidsformen som ifølge studentene gir høyest utbytte i form av praktiske ferdigheter. I tillegg oppga nesten 60 prosent av kandidatene at samarbeidet hadde gitt økt motivasjon til gjennomføring av studiet i høy eller nokså høy grad. Blant dem som hadde hatt kontakt med arbeidslivet i studietiden, var det færre som var forsinket enn blant dem som ikke hadde hatt det.

I studien antas det videre at samarbeid med arbeidslivet i studietiden er gunstig for sysselsetting etter avlagt grad, både fordi samarbeidet kan gi kandidatene kompetanse som oppfattes som relevant av arbeidsmarkedet, og fordi de får kontakter i arbeidslivet som de kan ha nytte av når de søker jobb.

Studien viser altså at samarbeid med arbeidslivet under utdanningen ser ut til å øke gjennomføringen og kandidatenes muligheter på arbeidsmarkedet. Effekten er høyest innenfor fagområder med liten tradisjon for slikt samarbeid. Selv om denne studien gjelder kandidater fra universitets- og høyskoleutdanning, har den også relevans for fagskoleutdanningene. Funnene må imidlertid vurderes utfra fagskolestudentenes erfaringsbakgrunn.

Fagskolerådet fremhever praksisdimensjonen som særlig viktig for kvaliteten i fagskoleutdanningene. I NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg anbefales det at det stilles lovfestet krav om praksis i alle fagskoleutdanningene. Det er ikke alle i Fagskolerådet enige i, ifølge NIFUs evaluering. Dette gjenspeiler de store ulikhetene fagskolene imellom og at praksis arter seg forskjellig innenfor de ulike bransjene og fagområdene. For enkelte fagskoleutdanninger er praksis obligatorisk. Det gjelder for eksempel kadettperioden innenfor maritim utdanning. For andre er praksistiden et prosjektarbeid i en bedrift, slik det ofte er i de tekniske fagskolene. For kunstutdanningene er praktisk arbeid en vesentlig del av utdanningen, men foregår i hovedsak på skolen. For andre igjen ligger den viktigste praksisdelen forut for utdanningen og er et opptakskrav.

Gjennom opprettelse av søkbare utviklingsmidler, jf. kapittel 9.3, vil regjeringen legge til rette for at det for eksempel kan gis støtte til opprettelse av nye utdanninger det er særlig behov for i arbeidslivet, eller til utdanninger som opprettes i særlig godt samarbeid med arbeidslivet.

10.3.3 De ansattes fag- og yrkeskompetanse

For å være en god lærer innenfor fagskoleutdanning er det avgjørende med solid fagkunnskap, kunnskap om yrkesfeltet og god pedagogisk og yrkesdidaktisk kompetanse. Undervisningspersonalet skal ha relevant og oppdatert yrkeserfaring, og de bør inngå i nært samarbeid med den aktuelle bransjen. Derimot er det ikke krav om at de skal ha forskningskompetanse, slik det kreves av det faglige personalet ved universitetene og høyskolene.

Faglig fornyelse og kritisk refleksjon er kjennetegn på gode fagmiljø. Et godt undervisningsmiljø holder seg oppdatert på ny kunnskap, nye metoder og verktøy og ny teknologi og tar initiativ til utvikling av utdanningene, herunder undervisnings- og vurderingsmetoder tilpasset fagets, bransjens og/eller yrkets egenart.

Hva slags kompetanse har de ansatte i fagskolen? Departementets krav er nedfelt i forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning § 5-2 nr. (3) bokstav b):

Tilbyderen skal ha fast ansatte i undervisningsstilling og administrative stillinger med en slik kompetanse at tilbyder er i stand til å kvalitetssikre og utvikle sine pedagogiske metoder og nye og eksisterende utdanningstilbud innenfor sentrale fagområder som inngår i utdanningene.

Denne bestemmelsen er presisert i fagskoletilsynsforskriften, fastsatt av NOKUT, ved at det er satt krav til fagmiljøet for fagskoleutdanningen som godkjennes, ikke til den enkelte ansatte, jf. § 3-5. Det viktige er at undervisningspersonalets samlede kompetanse er tilpasset den aktuelle utdanningen, og at personalet må være stort og stabilt nok til å gjennomføre fastsatte læringsaktiviteter.

Det er krav om at alle som underviser, må ha formell utdanning innenfor aktuelt fagområde minst på samme nivå som det undervises i.84 Det er også, som nevnt, krav om at fagmiljøet skal ha relevant og oppdatert yrkeserfaring. For alle fagskoleutdanningene skal det videre være en faglig ansvarlig med formell faglig kompetanse som må være ansatt i minimum 50 prosent stilling, og minst én person må ha formell pedagogisk utdanning og erfaring. I tillegg er det krav om at miljøet må ha digital kompetanse relevant for utdanning, samt at det for utdanninger med praksis må være praksisveiledere med «kompetanse til å veilede og vurdere studentene i praksis».85

Siden det inngår i søknadsvurderingen, har NOKUT god informasjon om de ansattes kvalifikasjoner på tidspunktet for godkjenning av fagskoleutdanningen. Det gir likevel ikke et godt nok grunnlag for tilstrekkelig oversikt over kompetansen til dem som underviser i fagskoleutdanningene: For det første setter ikke alltid søkerne opp listen over sine ansattes kvalifikasjoner på en måte som gjør det lett å sammenligne på tvers, og for det andre mangler det gode systemer for å vedlikeholde denne kunnskapen. Regjeringen vil derfor arbeide for å få bedre statistikk på dette området.

Tiltak: Regjeringen vil sikre et godt system for informasjon om fagskoleansattes kvalifikasjoner.

Utdanningsbakgrunn

De fagskoleansatte har variert utdanningsbakgrunn, med alt fra grunnskole til universitets- og høyskoleutdanning som høyeste utdanningsnivå. Det er rimelig at bakgrunnen er variert, all den tid det for noen fagskoleutdanninger ikke finnes andre relevante utdanningstilbud, og mange fagskoleutdanninger fordrer opplæring og veiledning utført av personer med omfattende praktisk erfaring fra bransjen. Det som er viktig, er at fagskolenes ansatte samlet sett har god og relevant praktisk og teoretisk kunnskap.

I fagskoletilsynsforskriften er det satt følgende utdanningskrav til dem som underviser i fagskolene, jf. § 3-5 første ledd bokstav a):

Formell utdanning minst på samme nivå som det undervises i, innen det aktuelle fagområdet eller nærliggende fagområder. For nye fagområder der det ennå ikke tilbys tertiær utdanning, kan langvarig yrkespraksis erstatte formell utdanning.

Tabell 10.5 viser en oversikt over utdanningsbakgrunnen til de fagskoleansatte. Av registreringsgrunner er det for en del institusjoner, hovedsakelig fylkeskommunale, ikke mulig å skille ansatte i fagskoleutdanning fra ansatte i videregående opplæring. Data for disse kombinerte skolene er derfor skilt ut i egen kategori.

Statistikken gir også et noe misvisende inntrykk av kvalifikasjonene til de fagskoleansatte fordi fagskoleutdanning ikke er skilt fra videregående opplæring i SSBs arbeidsmarkedsstatistikk. Ansatte med fagskoleutdanning er følgelig markert med videregående opplæring som høyeste utdanningsnivå. Fordi NOKUT normalt ikke godkjenner søknader der lærerne har lavere formell utdanning enn fagskole, jf. kravet i fagskoletilsynsforskriften nevnt tidligere er det rimelig å anta at de aller fleste av dem som er oppgitt med videregående opplæring som høyeste utdanningsnivå i tabell 10.5, i realiteten har fagskoleutdanning.

Ved de rene fagskolene, som i alt har nesten to tredjedeler av studentene, har 67 prosent av de ansatte høyere utdanning, 24 prosent videregående opplæring, det vil si mest sannsynlig fagskoleutdanning, og snaue syv prosent grunnskole som høyeste oppnådde utdanningsnivå, jf. tabell 10.5. I tillegg er det en gruppe vi ikke kjenner bakgrunnen til, men den er såpass liten at den ikke påvirker totalbildet vesentlig.

Når en skal vurdere kompetansekravene til de ansatte i fagskolene, er det viktig å være oppmerksom på at det finnes fagskoleutdanninger på områder der det ikke tilbys høyere utdanning. I tillegg er det viktig at fagskolene kan trekke på medarbeidere med lang og bred erfaring fra yrkesfeltet. Derfor bør det som nevnt ikke være et absolutt krav at alle som underviser innenfor fagskoleutdanning, har høyere utdanning. Det kan imidlertid diskuteres om andelen bør opp fra dagens 67 prosent, spesielt i lys av at det er vedtatt krav om mastergrad for nye grunnskolelærere og for alle som underviser i allmennfag i videregående opplæring, samt at kvalifikasjonskravene for faglig ansatte ved universiteter og høyskoler er skjerpet. Det at syv prosent av de ansatte har grunnskole som høyeste oppnådde utdanningsnivå, kan det også være verd å se nærmere på.

Ettersom kvalitet alltid også må ses i relasjon til omgivelsene, er det ikke urimelig å vurdere utdanningskravene til ansatte i fagskolen i lys av kravene som gjelder for undervisningspersonalet i utdanningssystemet for øvrig. Regjeringen vil derfor vurdere om det er behov for å fastsette ytterligere kvalifikasjonskrav til ansatte i fagskolen og om eventuelle krav kan graderes for ulike stillingskategorier.

I søknadene om godkjenning som sendes NOKUT, opereres det med ulike benevnelser som «hovedlærer», «faglærer», «lærer», «timelærer», «gjestelærer» og «veileder». I tillegg brukes ofte «lektor» ved fagskoleutdanningene som er samlokalisert med videregående skole. Fagskoletilsynsforskriften har, som nevnt, dessuten bestemmelser om faglig ansvarlig og pedagogisk ansvarlig. Det kan være hensiktsmessig med en bedre samordning, ved at det for eksempel knyttes forskjellige krav til stillingskategorier som fast ansatte undervisere, gjestelærere og praksisveiledere. Regjeringen vil på denne bakgrunnen vurdere om det kan være behov for en standardisering av krav til ulike stillingskategorier i fagskolen, slik det er på de øvrige nivåene i utdanningssystemet. Det vil også bli vurdert om det er behov for en egen opplæring og/eller sertifisering i veiledning for faglig ansatte som først og fremst har ansvar for praksisopplæring og eventuelle krav til denne. Dette vil måtte utredes i samarbeid med NOKUT og sektoren.

Pedagogisk kompetanse

Det finnes ingen egen pedagogisk utdanning for dem som skal undervise i fagskolene. Det er heller ikke krav om at alle ansatte skal ha pedagogisk utdanning. Fagskoletilsynsforskriften § 3-5 første ledd punkt b) har følgende bestemmelse om undervisningspersonale samlede pedagogiske kompetanse:

Pedagogisk kompetanse relevant for utdanningen. Minst én person skal ha formell pedagogisk utdanning og erfaring, og et særlig ansvar for utdanningens pedagogiske opplegg.

Tabell 10.6 viser at nærmere to tredjedeler (63,6 prosent) av alle ansatte og omtrent 60 prosent av de fulltidsansatte ved «rene» fagskoler mangler pedagogisk utdanning. Av gruppen ansatte som er tilknyttet fagskoleutdanningen i mindre enn halv stilling, mangler over 70 prosent pedagogisk utdanning.

Det kan være verdt å stille spørsmålet om den samlede pedagogiske kompetansen til de fagskoleansatte er tilstrekkelig. Gitt kravet om bransje- og yrkestilknytning og mye praksisrettet opplæring er det antakelig ikke rimelig å forlange at alle som underviser på fagskoleutdanning, skal ha formell pedagogisk skolering. Det kan være fornuftig om flere av dem deler sin tid mellom fagskolen og en arbeidsplass av relevans for fagskoleutdanningen, da det kan være en god måte å sikre praksisrelevansen i utdanningen på.

Imidlertid kan NOKUTs krav om minimum én person med formell pedagogisk utdanning virke snaut, spesielt for større fagskoler og utdanninger. Det ideelle ville være om flere kolleger hadde bakgrunn i pedagogikk, slik at det for hver utdanning var et fagmiljø som kunne diskutere utforming, tilrettelegging og videreutvikling av den, inklusive nye lærings- og vurderingsformer. Dette er faglige vurderinger og avgjørelser som det er vanskelig å drive frem for én person alene. I tillegg gjør det fagmiljøene veldig sårbare om kun en person har pedagogisk fagkompetanse.

Regjeringen vil derfor vurdere tiltak for å styrke den pedagogiske kompetansen til de ansatte i fagskolen.

Krav til fagmiljøets størrelse og stabilitet

I tillegg til at det kan stilles kvalifikasjonskrav til hver enkelt lærer, kan det også stilles krav til fagmiljøet som helhet, både når det gjelder størrelse, faglig, yrkes- og pedagogisk kompetanse, samt tilknytning til skolen – fast/midlertidig stilling, heltid/deltid, osv. Spørsmålet om fagmiljøenes «robusthet» tas opp i NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg:

For å sikre at utdanningene er relevante, oppdaterte og utviklingsorienterte er det viktig at det står et robust, kompetent og oppdatert fagmiljø bak utdanningen …

… de fleste vil kunne stille seg bak en definisjon som innebærer at et minimumskrav til et slikt fagmiljø er at miljøet vil bestå over tid selv med vekslende studentinngang, ved frafall av ansatte, og at miljøet styrkes gjennom synergier der helheten utgjør mer enn delene slått sammen. Flere fagmiljøer på norske fagskoler vil ut fra en slik definisjon kunne si at de har robuste fagmiljøer, men langt fra alle. Ca. 35 % av alle norske fagskoler har færre enn 40 studenter og ca. 63 % har færre enn 100 studenter. Det er bekymringsfullt med tanke på robusthet og faglig styrke.

NOKUT har i fagskoletilsynsforskriften satt krav om at den faglig ansvarlige for en utdanning skal være tilknyttet tilbyder i minst 50 prosent stilling. Det er ikke er satt krav om hvilken tilknytning den pedagogisk ansvarlige skal ha, men både faglig og pedagogisk ansvarlig kan være tilknyttet flere utdanninger.

Av godkjenningsbrev fra NOKUT fremgår det at enkelte fagskoler benytter samme faglig og pedagogisk ansvarlige for mange utdanninger, og at disse også kan være geografisk spredt. Regjeringen mener at det er viktig for kvaliteten i utdanningen at den som har det faglige eller pedagogiske hovedansvaret, i praksis kan være tilgjengelig for studentene, ledelsen og de andre lærerne på utdanningen. Slik tilgjengelighet er viktig fordi mange fagskolestudenter følger deltidsopplegg, og fordi det også er mange deltidsansatte ved fagskoleutdanningene.

Tilknytningen til arbeidslivet utdanningen skal kvalifisere for, gjør at det i fagskoleutdanningene er, og bør være, mange lærere som deler sin tid mellom fagskolen og den aktuelle bransjen eller yrket. Likevel er det viktig at en viss kjerne av fagmiljøet er ansatt på fulltid for å sikre god oppfølging av studentene.

Kravene til fagmiljø i universitets- og høyskoleloven når det gjelder utdanning, forskning og/eller kunstnerisk utviklingsarbeid, samt internasjonale nettverk, er langt strengere enn i fagskoleloven, og de har blitt ytterligere skjerpet med endringen i studiekvalitetsforskriften i 2016.86 Kravene som settes til lærere og fagmiljø, er grunnleggende for kvaliteten i utdanningene som tilbys. Selv om det ikke bør stilles like kvalifikasjonskrav til ansatte i fagskoleutdanning og universitet- og høyskoleutdanning fordi utdanningene har ulike formål, er det viktig at det stilles tilstrekkelig høye krav til fagskolelærerne til at utdanningskvaliteten kan videreutvikles og fagskoleutdanningen bli mer attraktiv for studenter og arbeidsgivere.

Regjeringen ønsker derfor å vurdere om det skal settes strengere krav til ansattes kvalifikasjoner generelt og til fagmiljø med fagområdegodkjenning. Som grunnlag for dette arbeidet vil regjeringen først kartlegge kompetansebehovet i fagskoleutdanningen.

Tiltak: Regjeringen vil kartlegge kompetansebehovet i fagskolen som grunnlag for å vurdere kompetansekravene til fagmiljø og undervisningspersonale.

Tiltak: Regjeringen vil sette i verk tiltak for å heve den pedagogiske kompetansen hos fagskolelærere.

10.3.4 Studentvelferd og læringsmiljø

Studentvelferd

Studentvelferd er viktig både for å sikre like muligheter til å ta utdanning og for å tilrettelegge for at studentene skal kunne konsentrere seg om å lære mest mulig. Gjennom å gi fagskolene rett til å bli medlem av en studentsamskipnad vil regjeringen gi fagskolestudentene mulighet til å benytte studentboliger, -barnehager, -kantiner og andre velferdsordninger innenfor samskipnadssystemet. Dette må likevel ikke være en sovepute for fagskolenes tilrettelegging for god læring, enten det gjelder lokaler, mottaksordninger, administrativ støtte eller læringsressurser.

I undersøkelsen Fysisk utforming for rasjonell undervisning og forskning omtales kjennetegn på lokaler som fremmer rasjonell undervisning i ulike undervisningstrender.87 For fagskoleutdanning kan det være spesielt interessant å se på det som står om praksisnær undervisning. For den anbefaler lokaler som er fleksible, har korte avstand til eller er samlokalisert med arbeidsliv, samt felles arenaer for innovasjon og fler- og sambruksfunksjoner.

Mange fagskoler er i dag samlokalisert med andre utdanningsinstitusjoner, som videregående skoler eller universiteter og høyskoler. Felles bruk av lokaler og større studentmiljø vil gi fagskolestudentene bedre nettverk både faglig og sosialt. I tillegg kan det være rasjonelt for institusjonene og dessuten legge til rette for faglig samarbeid på tvers.

Regjeringen har gjennom endringer i fagskoleloven som trådte i kraft 1. juli 2016 styrket studentenes rettigheter. Fagskolestudentene er nå sikret de samme rettighetene som universitets- og høyskolestudentene.88 Gjennom lovbestemmelser om eksamen, sensur, fusk, utestenging og bortvisning av studenter, osv. ønsker regjeringen også å sikre mest mulig forutsigbare rammer rundt studentenes utdanningshverdag. Innføring av elleve måneders studiestøtte er et annet tiltak som vil gi studentene bedre vilkår for å gjennomføre utdanningen på en god måte.

Læringsmiljø

Mange av velferdsgodene som universitets- og høyskolestudentene i dag nyter godt av, kommer som følge av langsiktig studentpolitisk arbeid. Gjennom å tilrettelegge for studentdemokrati og tillitsvalgtarbeid vil fagskolene derfor kunne sikre seg en god partner i utviklingen av læringsmiljøet, i tillegg til at det gir studentene en nødvendig stemme i det fagkritiske arbeidet.

Fagskolens styre har det overordnede ansvaret for studentenes fysiske og psykiske læringsmiljø. Universell, enheten med pådriveransvar for å fremme universell utforming og inkluderende læringsmiljø i universitets- og høyskolesektoren, skriver følgende om læringsmiljø:

Et godt og inkluderende læringsmiljø er grunnleggende for et rettferdig og effektivt utdanningssystem. Læringsmiljøet skal favne mangfoldet i studentmassen, uavhengig av kjønn, etnisk bakgrunn, religion eller funksjonsevne. Det er vesentlig å anerkjenne at studenter har lik rett, men ulike forutsetninger og behov for å kunne ta del i læringsprosessen.89

Fagskoleloven har siden 2005 hatt tilsvarende bestemmelser om læringsmiljø som universitets- og høyskoleloven, det vil si at det ved behov skal tilrettelegges «så langt det er mulig og rimelig», men uten at det går på bekostning av de faglige kravene som stilles (§ 4a). Henvendelser Universell har mottatt fra enkelte fagskoler, viser at de ikke alltid synes det er lett å vite hva som er hensiktsmessig og rimelig tilrettelegging i det enkelte tilfelle. Regjeringen mener derfor det er viktig å få kartlagt hva slags støtte fagskolene har behov for i dette arbeidet.

Tiltak: Regjeringen vil be Universell om å foreta en kartlegging av hvilket behov fagskolene har for støtte til arbeidet med studenter med ulike funksjonsnedsettelser og utrede aktuelle tiltak.

Levekårsundersøkelse

Statistisk sentralbyrå (SSB) har, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, gjennomført tre levekårsundersøkelser blant norske universitets- og høyskolestudenter (1998, 2005 og 2010/2011). Undersøkelsene har blant annet kartlagt studentenes boligforhold, økonomiske situasjon og forbruksvaner. Undersøkelsen i 2011 omfattet også forhold rundt studentenes studieprogresjon, helse og fritidsvaner.90

Å gjennomføre en kartlegging av fagskolestudentenes levekår vil kunne gi fagskolene, studentsamskipnadene og myndighetene et bedre bilde av hvem studentene er, og hva som trengs for at de skal kunne gjøre en best mulig jobb med utdanningen.

Tiltak: Regjeringen vil inkludere fagskolestudentene i den neste levekårsundersøkelsen blant studentene.

10.4 Veien ut av fagskolen

10.4.1 Gjennomstrømning og frafall

En vanlig måte å kartlegge utdanningskvalitet på, er å undersøke om de som begynner på en utdanning, faktisk fullfører, og om de fullfører på normert tid eller ei. En internasjonal kunnskapsoversikt om frafall ved universiteter og høyskoler viser at frafallet i stor grad kan forklares med bakenforliggende faktorer som tidligere faglige prestasjoner og foreldrenes utdanningsnivå.91 Ett tiltak for å forhindre frafall kan derfor være å sørge for å rekruttere de rette studentene, for eksempel ved hjelp av faglige krav, opptaksprøver eller god rådgivning. Frafall kan imidlertid også forebygges ved hjelp av gode rutiner for mottak av studenter, god oppfølging og godt tilrettelagte utdanninger. Slike tiltak er viktige for å hjelpe flere til å gjennomføre utdanningen.

Tall fra Norsk senter for forskningsdata, NSD, viser at gjennomsnittlig fullføring på normert tid for fagskolestudentene i opptakskullene 2011, 2012 og 2013 var henholdsvis 54, 53 og 47 prosent. For de toårige fagskoleutdanningene er tallene bedre, men også der nedadgående, med henholdsvis 65, 63 og 60 prosent. Utviklingen er mer ujevn for de øvrige utdanningene, jf. tabell 10.7. I tillegg har tabellene i vedlegg 13.2 mer utfyllende informasjon.

Med hensyn til datakvaliteten er det viktig å huske på at 2011 var det første året fagskolene rapporterte til statistikkdatabasen DBH-F ved NSD, og det tar erfaringsmessig noen år før slik rapportering når ønsket kvalitet. Senest vinteren 2016 ble statistikken forbedret ved at det ble avdekket en del feilrapporterte utdanninger.

En mulig feilkilde i statistikken kan også være fagskoleutdanning som tilbys som enkeltemner (spesialiseringer, moduler, mv.). Regjeringen mener det er viktig at fagskoleutdanning kan tilbys som enkeltemner i etter- og videreutdanning, men de må da registreres på en måte som gjør at de ikke fremkommer som frafall i statistikken. Det kan være det er for tidlig å si om den negative utviklingen dataene kan tyde på, reelt sett er et tegn på dårligere resultater, eller om det er et utslag av at statistikken på fagskoleområdet ennå er ganske ny. Uansett er de en indikasjon på at det nå er på tide med et kvalitetsløft i fagskoleutdanningen.

Gjennomføringen på normert tid er høyere i fagskoleutdanningene enn i universitets- og høyskoleutdanningene. Kunnskapsdepartementets tilstandsrapport for høyere utdanning 2016 viser at henholdsvis 40,2 og 41,8 prosent av opptakskullene til bachelorutdanning 2011 og 2012 fullførte på normert tid.92 Det at gjennomføringen er høyest i fagskoleutdanningen, er som forventet. Det bør være lettere å gjennomføre en kort enn en lang utdanning. Ut fra utdanningenes omfang kunne en antakelig forventet en større forskjell i favør av fagskoleutdanningene.

En annen forskjell mellom fagskoleutdanning og høyere utdanning på dette området er at tid ser ut til å hjelpe bedre på gjennomføringen i høyere utdanning enn i fagskoleutdanning. For opptakskullet 2011 til bachelorutdanning økte gjennomføringen med 12,4 prosentpoeng, til 52,6 prosent, ett år etter normert tid, mens gjennomføringen for fagskolestudentene som ble tatt opp samme år, bare hadde økt med tre prosentpoeng, til 57 prosent, ett år etter normert tid. For opptakskullet 2010 til bachelorutdanning skjedde det en betydelig økning i gjennomføringen også to år etter normert tid, det vil si fra 43 prosent i 2013 til 64 prosent i 2015, mens det ikke fant sted noen tilsvarende økning i fagskoleutdanningen. Økningen i gjennomføring to år etter normert tid for opptakskullet til fagskoleutdanning i 2011 var knapt merkbar fra året før, kun på 0,4 prosentpoeng til 57,4 prosent. Det betyr at to år etter normert tid er gjennomføringen bedre for bachelor- enn for fagskoleutdanning.

Tallene gir i seg selv ikke tilstrekkelig grunnlag for å si hva frafallet i fagskoleutdanningen skyldes. Til det trengs også kvalitativ informasjon. Tallene viser imidlertid at det er nødvendig å snu utviklingen slik at flere av dem som begynner på en fagskoleutdanning, fullfører. For å kunne øke gjennomføringen i fagskoleutdanningen er det nødvendig med et bedre informasjonsgrunnlag, slik at tiltak som settes inn, kan treffe rett. Regjeringen vil derfor ta initiativ til en nasjonal frafallsundersøkelse i fagskoleutdanningen.

Tiltak: Regjeringen vil styrke kunnskapsgrunnlaget om gjennomføring av fagskoleutdanning gjennom en frafallsundersøkelse.

10.4.2 Dokumentasjon av kandidatens kompetanse

Dokumentasjon av kandidatenes kompetanse er viktig for overgangen til arbeidslivet, til annen utdanning og for anerkjennelse av kompetansen generelt. Dokumentasjonen må også være i en form som er forståelig og forutsigbar, med vitnemål som viser læringsutbyttet for utdanningen.

Læringsutbytte

Gode, presise og målbare læringsutbyttebeskrivelser er et viktig verktøy for å vurdere kandidatenes kunnskap, ferdigheter og generelle kompetanse og gi arbeidsgivere et riktig bilde av hva de kan. I tillegg skal de hjelpe studentene til å forstå hvilke mål de skal arbeide mot, og hva som kreves av dem. Læringsutbyttebeskrivelsene skal også være til hjelp for personer som vurderer fagskolen som et utdanningsvalg. De må derfor gjøres tilgjengelig for både studenter og utdanningssøkende.

Kravet om at det må utformes læringsutbyttebeskrivelser for alle utdanninger, er en følge av at Kunnskapsdepartementet i 2011 fastsatte Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring. Se kapittel 3.3. Fagskolene fikk frist til utgangen av 2014 med å utarbeide læringsutbyttebeskrivelser i tråd med kvalifikasjonsrammeverket. Læringsutbyttebeskrivelsene for den enkelte fagskoleutdanningen skal uttrykke hva kandidaten skal kunne, vite og være i stand til å gjøre ved fullført og bestått utdanning.

NOKUT har ansvar for å vurdere fagskoleutdanningenes læringsutbyttebeskrivelser. Som en prøveordning har et panel med eksterne fageksperter vurdert læringsutbyttebeskrivelsene i søknadene om godkjenning av nye fagskoleutdanninger.93 Erfaringene fra læringsutbyttepanelet er at fagskolenes læringsutbyttebeskrivelser gradvis har blitt bedre i løpet av de to årene panelet har eksistert.

Gode læringsutbyttebeskrivelser er et viktig hjelpemiddel for å vurdere søknader om innpassing mellom fagskoler, for realkompetansevurdering og for å tilrettelegge for at fagskolekandidatenes skal få en riktig vurdering av sin kompetanse ved overgang til arbeidslivet eller til annen utdanning. Det er derfor viktig med fortsatt innsats ved fagskolene for at alle utdanningene skal ha gode læringsutbyttebeskrivelser i tråd med Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk.

Vitnemål

For å sikre tilfredsstillende dokumentasjon av kandidatenes kompetanse inneholder fagskoleloven bestemmelser om vitnemålsutstedelse for all fagskoleutdanning. NOKUT kan fastsette nærmere krav til innhold og utforming av vitnemålet, og Nasjonalt fagskoleråd har utarbeidet en mal for fagskolevitnemål (på engelsk Vocational Diploma). Diploma er godt egnet som oversettelse av vitnemål for fagskoleutdanning, da diploma/diplôme i engelsk og fransk språktradisjon normalt brukes for vitnemål fra høyere utdanning, mens certificate/certificat brukes som betegnelse for vitnemål til og med videregående opplæring.

Regjeringen vil også innføre Europass-fagbeskrivelser for fagskoleutdanningen, det vil si et vedlegg med engelsk forklaring av utdanningens innhold. Med det vil vitnemålene fra fagskoleutdanningen lettere kunne benyttes internasjonalt. Se omtale under Europass på neste side. For å forhindre forfalskning skal vitnemål kun finnes i én variant, det vil si ett dokument per individ, og ikke i ulike språklige versjoner. Det er viktig med gode rutiner og god sikkerhet rundt vitnemålsutstedelsen.

Vitnemålsportal

For en potensiell arbeidsgiver eller avtakende utdanningsinstitusjon er eneste måte å få vite sikkert om fagskolevitnemål og -karakterutskrifter er ekte, å be om få se originaldokumentene.

I høringsnotatet om forslag til endringer i universitets- og høyskoleloven fra september 2015 pekte Kunnskapsdepartementet på at forfalskning av vitnemål og karakterutskrifter er et stort problem, og det brukes stadig mer ressurser på å kontrollere slike dokumenter.94 Dette gjelder også dokumentasjon av annen fullført norsk utdanning. Departementet foreslo derfor å lovfeste en vitnemålsportal i universitet- og høyskoleloven:95

Nasjonal vitnemåls- og karakterportal er en tjeneste for digital, tidsbegrenset tilgjengeliggjøring av vitnemål og karakterer. Formålet med systemet er å sikre sannferdig informasjon om vitnemål og karakterer og å forhindre bruk av forfalskede vitnemål og karakterutskrifter. Portalen eies av staten gjennom departementet.96

Nå vil regjeringen ta initiativ til at vitnemålsportalen også skal lovfestes i fagskoleloven. Målet med en vitnemålsportal er å skape en tjeneste for at personer på en enkel måte kan få dokumentert sine kvalifikasjoner for arbeidsgivere, utdanningsinstitusjoner og andre som har bruk for dem, og der mottakerne kan stole på at resultatene er korrekt gjengitt. Det er viktig ved behandling av så vel søknader som gjelder opptak eller fritak/innpassing av ekstern utdanning, som søknader på stillingsutlysninger. Gjennom vitnemålsportalen skal vitnemål, med den fagskoleutdannedes godkjenning, kunne hentes direkte fra skolenes databaser. På noe lengre sikt kan en slik portal også utvides med ulike sertifiseringer og annen dokumentasjon av kompetanse.

Tiltak: Regjeringen vil sikre at Nasjonal vitnemåls- og karakterportal skal omfatte fagskoleutdanningen.

Europass

Fremtidens utdannings- og arbeidsmarked er internasjonalt, og regjeringen ønsker å synliggjøre fagskolekompetansen også utenfor Norge. For å gi kvalitetssikret informasjon til det internasjonale markedet om kompetansen fagskolekandidatene innehar, foreslås det å ta i bruk en Europass-løsning med fagbeskrivelser. Dette er en løsning som for eksempel brukes for tilsvarende utdanninger i Sverige.

Bestemmelsen om Europass ble tatt inn i EØS-avtalen i 1992 med det formål å gjøre kvalifikasjoner tydeligere og mer synlige. Europass skal hjelpe norske utdanningsinstitusjoner og arbeidsgivere til å forstå andre europeiske vitnemål, fagbrev, svennebrev, sertifikater og annen dokumentasjon på kvalifikasjoner.

Europass er administrert sentralt av Cedefop, European Centre for the Development of Vocational Training. Alle deltakerlandene har et nasjonalt Europass-senter. SIU er nasjonalt senter i Norge. EU-kommisjonen la 4. oktober 2016 frem forslag om revidert Europass-beslutning, og det er nå til behandling i EUs beslutningsorganer.97

Europass består i dag av fem ulike dokumenter: Europass CV, Europass vitnemålstillegg, Europass fagbeskrivelse, Europass mobilitet og Europass språkpass.

Europass fagbeskrivelse for yrkesfaglig videregående opplæring finnes både på norsk og engelsk og viser til nivå 4 i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk og i Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring, EQF. Se kapittel 3.3. Fagbeskrivelsen er et forklarende tillegg, og ikke en erstatning for vitnemålet. Av praktiske årsaker vil fagbeskrivelser for fagskoleutdanning utarbeides etter at det er avklart om det vil bli endringer i kravene til disse beskrivelsene i nytt Europass.

Tiltak: Regjeringen vil gi NOKUT, i samarbeid med SIU, i oppdrag å organisere utvikling av Europass fagbeskrivelser for fagskoleutdanningene i samsvar med ny bestemmelse om Europass.

Tittel og grad

I NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg og oppfølgingen av den har det kommet opp spørsmål om fagskolene skal kunne tildele grad med rett til tilsvarende tittel ved fullført og bestått utdanning, slik universitetene og høyskolene kan. Høringen om NOU-en viste at det er delte meninger om dette spørsmålet.

Det å skulle tildele grader for fagskoleutdanning kan for mange synes fremmed ettersom grader normalt er forankret i en akademisk tradisjon. Gradstildeling samsvarer slik dårlig med profilen og formålet for fagskoleutdanningen. Grader er normalt ikke knyttet til spesifikke yrkeskvalifikasjoner, selv om det finnes unntak som cand.psychol.-graden i psykologi. På den annen side finnes det enkelte fagskolelignende grader i andre land, som for eksempel Foundation Degrees i Storbritannia.98 Det er ingen absolutte grenser for hva slags utdanninger det er rimelig å fastsette grader for, utover at de bør bygge på fullført og bestått videregående opplæring eller tilsvarende. Det er myndighetene i det enkelte landet som avgjør dette.

Fagskoleloven åpner i dag ikke for å gi grader. Den enkelte fagskolen kan imidlertid selv i forbindelse med godkjenningsprosessen definere hva slags tittel det er hensiktsmessig å bruke for en som har fullført og bestått en bestemt fagskoleutdanning og finne en terminologi som viser fagskoleutdanningens egenart og kompetansen den gir. Eksempler på slike titler er «helsefagarbeider med fagskoleutdanning i …», «fagskolenautiker», «fagskoletekniker», «fagskoleingeniør» eller «fagskolekandidat i kunst og design».

Mange av titlene som i dag brukes for fagskoleutdannede, er godt egnet til å synliggjøre kompetansen som den aktuelle fagskoleutdanningen gir. Det gjør de ved at de viser til faget eller bransjen de er utdannet for, og det bidrar til god synlighet og profilering for dem som har slike titler. Det er også derfor det så langt har vært vanskelig å komme frem til en felles benevnelse eller tittel for fagskoleutdannede. En felles betegnelse er ikke alltid lett å kombinere med å få frem det særskilte for den enkelte utdanningen.

Det har blitt fremmet flere ulike forslag til mulige gradsbenevnelser for fagskoleutdanning. Én er yrkesbachelor, og da spesielt med tanke på en mulig treårig fagskoleutdanning. Denne benevnelsen ville etter regjeringens syn være lite hensiktsmessig fordi den lett kunne forveksles med en bachelorgrad fra universitets- og høyskoleutdanning.99 Bachelorgraden er dessuten internasjonalt definert gjennom Bologna-prosessen. Danmark, Russland og andre land har yrkesbachelor som en alternativ grad i høyere utdanning. Fagskoler som ønsker å tildele bachelorgrad, kan søke NOKUT om godkjenning etter universitets- og høyskoleloven.

Et annet forslag er Vocational Diploma. Det er etter regjeringens vurdering ikke egnet som gradsbenevnelse av språklige grunner ettersom «diploma» betyr vitnemål. Denne oppfatningen deles av Organisasjonen for norske fagskolestudenter (ONF).100

Et tredje forslag er «fagskolekandidat». ONF skriver i sin politiske plattform for 2015–16 at de ønsker gradsbetegnelsen «fagskolekandidat» for fullført og bestått fagskoleutdanning.101 Det er etter regjeringens vurdering det beste forslaget hvis det skal innføres en grad: Det er ikke egnet til forveksling med grader som i dag er lovbeskyttet, samtidig som det følger det språklige mønsteret fra «høyskolekandidat».

Andre foreslår videre utredning av mulige betegnelser. Hvorvidt det bør innføres grad for fullført og bestått fagskoleutdanning er i mange henseende et spørsmål om hvor lik fagskolesektoren skal være universitets- og høyskolesektoren også når det gjelder begreper og betegnelser. Det er også et spørsmål om hva som får frem særpreget ved fagskoleutdanningen best mulig. Før Kvalitetsreformen var det en rekke høyere utdanninger som i seg selv ikke førte til grad (sykepleier-, sosionom-, lærerutdanning, mv.), selv om de med tilleggsutdanning kunne inngå i en cand.mag.-grad. Den fireårige grunnskolelærerutdanningen er en yrkesutdanning etter universitets- og høyskoleloven, og ikke en grad, men studentene kan få en bachelorgrad etter tre år. Praktisk-pedagogisk utdanning, som er ettårig, er også en yrkesutdanning, og ikke en grad.

Det er i siste instans vitnemålet, og læringsutbyttebeskrivelsene) som er viktigst for å vise hva den enkelte har oppnådd og lært gjennom utdanningen, ikke graden eller tittelen.

Regjeringen ser imidlertid at begreper og betegnelser kan ha betydning for fagskolene og de fagskoleutdannede og tar derfor sikte på å endre fagskoleloven slik at den kan åpne for gradstildeling på grunnlag av fullført og bestått fagskoleutdanning. Forutsetningen er at en eventuell grad får et navn som gir et riktig bilde av utdanningen. Fagskolekandidat kan være godt egnet som gradsbetegnelse.

Regjeringen har også vurdert hvorvidt en ny fagskoleutdanningsgrad bør begrenses til utdanninger av et visst omfang. Dersom det er ønskelig med parallellitet til universitets- og høyskolesektoren, er det er gode faglige argumenter for å begrense gradstildelingen til de toårige utdanningene, ettersom disse har størst dybde og bredde. Imidlertid er de fleste fagskoleutdanningene ettårige, jf. tabell 3.3. Det vil derfor være mest hensiktsmessig at en ny grad skal gjelde for fagskoleutdanning av ett års varighet (60 fagskolepoeng) eller mer.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå å endre fagskoleloven slik at den kan åpne for gradstildeling for fagskoleutdanning av ett års varighet eller mer, og vurderer fagskolekandidat som gradsbenevnelse for fagskoleutdanning.

Fagskolepoeng – studiepoeng

Fagskolepoeng ble innført høsten 2013 for å beskrive læringsutbyttet og studentenes forutsatte arbeidsinnsats i fagskoleutdanningen.102 Fagskolepoeng er en parallell til studiepoeng, som ble innført ved universitetene og høyskolene som en del av Kvalitetsreformen.103 Betegnelsen «fagskolepoeng» var ikke ukontroversiell da den ble innført. Det var flere høringsinstanser som protesterte fordi de mente den var egnet til forveksling med «studiepoeng» i universitets- og høyskoleutdanning. Både før og i forbindelse med høringen av NOU-en har det fra flere hold blitt uttrykt ønske om en endring i terminologi, ved at begrepet «fagskolepoeng» erstattes av «studiepoeng». Dette forutsetter en endring i fagskoleloven. De fleste som ønsker en slik endring, legger vekt på at dette vil øke fagskoleutdanningens anseelse. I tillegg mener de det vil gjøre det lettere å få fritak i universitets- og høyskoleutdanning. Når det gjelder anseelse, er det vanskelig å måle. Det er derfor ikke enkelt å vurdere hvorvidt en eventuell endring i terminologi vil ha effekt med hensyn til anseelse. En endring i terminologi vil derimot ikke ha betydning for fagskolestudentenes overgangsmuligheter til andre deler av utdanningssystemet. Det er læringsutbyttet som skal ligge til grunn i slike tilfeller, for eksempel ved vurderinger av fritak for del av universitets- og høyskoleutdanning. Bruk av betegnelsen studiepoeng vil ikke medføre noen endring på dette området. Overgangen fra fagskoleutdanning til høyere utdanning er nærmere omtalt nedenfor, i kapittel 10.5.3.

Fagskolepoeng som omfangsmål på læringsutbyttet og arbeidsbelastningen i fagskolen bidrar i dag til å synliggjøre egenarten til fagskoleutdanningene og de kvalitetene de tilbyr hos kandidatene. Det bidrar i sin tur til å tydeliggjøre sektoren overfor arbeidslivet.

På den annen side viser innspill fra fagskolene og mange av partene i arbeidslivet at de legger stor vekt på den anerkjennelsen benevnelsen studiepoeng vil kunne gi fagskoleutdanningen. Regjeringen vil derfor foreslå en endring i fagskoleloven med sikte på å innføre studiepoeng som læringsutbytte- og omfangsmål for fagskoleutdanningen. Regjeringen understreker at det påhviler fagskolene et betydelig ansvar for å informere fagskolestudentene om at betegnelsen studiepoeng i seg selv ikke har konsekvenser for overgang til høyere utdanning eller for fritak for fag i høyere utdanning.

Tiltak: Regjeringen vil legge frem forslag om endring i fagskoleloven for å endre betegnelsen for normert studietid og læringsutbytte fra fagskolepoeng til studiepoeng.

Mesterbrevet

Mesterkvalifikasjonen er regulert i egen lov og består av selvstendig yrkespraksis etter fag- eller svennebrev i kombinasjon med fagrettet lederutdanning.104 Det er etablert en egen mesterutdanning for alle mesterfag.105 Tilbydere av mesterutdanning godkjennes av Mesterbrevnemnda, og gjennom dette stilles det krav til kvalitetssikring av utdanningen.

Mesterbrevnemnda oppnevnes av Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) etter forslag fra partene i arbeidslivet. Nemnda fastsetter hvilke fag innenfor håndverk og annen næring som er mesterfag, og fastsetter kvalifikasjonskravene som stilles ved søknad om mesterbrev.

Ved søknad om mesterbrev kan annen utdanning gi fritak for mesterutdanning. Praksiskravet kan ikke fravikes. Toårig teknisk fagskole kan for enkelte byggfag gi fritak for mesterutdanning og er en viktig alternativ vei til mesterbrev i noen av de store mesterfagene.

Mesterbrevnemnda ønsker å undersøke mulighetene for innplassering av mesterbrevet i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring, og det er utarbeidet læringsutbyttebeskrivelser for hele mesterkvalifikasjonen. NOKUT har i rollen som Nasjonalt kontaktpunkt for EQF initiert en dialog med Mesterbrevnemndas sekretariat for å kunne vurdere hvordan en eventuell innplassering kan gjøres rent praktisk.

Mesterbrevutdanningen er en merkantil lederutdanning tilpasset mesterens hverdag. Den gir mesteren nødvendig faglig og merkantil kompetanse til å drive en mindre næringsvirksomhet i samsvar med gjeldene lover og regler. En fordel ved mesterbrevutdanningen er at utdanningen kan gjennomføres samtidig som man er i fullt arbeid. Mesterutdanningen kan derfor gi rom for et godt og tett samspill mellom teoretisk- og praktisk læring. Departementene vil i dialog med Mesterbrevnemda arbeide med å vurdere nærmere om mesterkvalifikasjonen kan innplasseres i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverket.

10.5 Veier videre etter fagskoleutdanning

Fagskolekandidatene vil ha ulike veier videre etter endt utdanning, enten de har tatt en grunnutdanning eller etter- og videreutdanning. De kan gå (tilbake) til arbeidslivet, ta mer utdanning eller starte gründervirksomhet. Hva kandidatene faktisk velger å gjøre, vil vi i fremtiden ha mer informasjon om gjennom kandidatundersøkelser og arbeidsgiverundersøkelser.

10.5.1 Arbeidsliv

Fagskoleutdanning skal gjøre studentene klare for å gå rett ut i arbeid. NIFUs kandidatundersøkelse for fagskolekandidater som ble uteksaminert våren 2012, viser at kandidatene klarer seg godt på arbeidsmarkedet. Det er likevel stor forskjell mellom fagområdene når det gjelder arbeidsløshet, ufrivillig deltid, arbeidets relevans i forhold til utdanningen og tilbøyelighet til videre utdanning.106

Undersøkelsen viser at 70 prosent av fagskolekandidatene er i jobb etter endt utdanning. Dette er seks prosentpoeng bedre enn for kandidatene fra høyere utdanning. Bare åtte prosent av fagskolestudentene går ut i arbeidsledighet. 85 prosent av respondentene var i arbeid før de begynte på fagskoleutdanningen, og mange av disse går tilbake til den jobben de hadde før de startet og mens de var i utdanning. 28 prosent av mennene og 17 prosent av kvinnene i undersøkelsen hadde fått støtte av arbeidsgiver til å ta fagskoleutdanning.

Fagskoleutdanning kan være en god måte å få en lederutdanning på og kan føre til at kandidatene kan få nye stillinger med ansvar for prosjekter eller arbeidsteam. Regjeringen ser imidlertid at mange av dem som går tilbake til samme jobb, har problemer med å få uttelling for utdanningen i form av høyere lønn, ansiennitet eller ansvar. Se mer om arbeidsmarkedet for fagskolekandidatene i kapittel 5.1.

Samarbeid mellom næringsliv og fagskolene

Arbeidstakeres kunnskap og kompetanse er av stor betydning for bedriftenes konkurransekraft. Norge har en rekke industrimiljøer som lykkes med å fornye og utvikle seg over tid. Det gjelder større miljøer som for eksempel Raufoss, Kongsberg, Grenland, større miljøer på Sunnmøre og i Rana, men også mange mindre steder med mindre bredde i industrimiljøet. Solid fagkompetanse, arbeidstakere med genuin erfaring og kultur for vedlikehold og utvikling av fagkompetansen er trolig viktige årsaker til at de har lyktes.

Mange bedrifter står overfor store endringer som følge av teknologiske og markedsmessige trender, det grønne skiftet og redusert betydning av petroleumssektoren over tid. Ny teknologi, roboter og digitalisering vil forandre måten vi jobber på. Rask utvikling i kompetansebehovene i næringslivet og industrien krever også rask utvikling og tilpassing av de relevante fagskolenes utdanningstilbud.

Norsk næringsliv og industri vil fremover være avhengige av å ha tilgang til flere arbeidstakere med grunnleggende industriell kompetanse. I tillegg til faglige kvalifikasjoner vil det være behov for fagarbeidere med blant annet helhetsforståelse, innovasjonsforståelse, dokumentasjonsforståelse og god evne til å samarbeide. Det er et økende behov for selvstendige og initiativrike fagarbeidere som kan styre kompliserte prosesser, beherske flere teknologier og ha betydelig ansvar knyttet til produksjonen. Næringslivet og industrien trenger medarbeidere som har god evne til å planlegge arbeidet, tar ansvar for fremdriften i prosjekter, forstår hva som er verdiskapende, og er i stand til å lede seg selv og koordinere seg mot andre.

Et tett samarbeid mellom næringslivet og fagskolene kan bidra til at fagskoleutdanningen gir oppdatert og relevant kunnskap og utvikler nødvendig kompetanse. Fagskolen Innlandet har et tett samarbeid med næringslivet lokalt og regionalt, blant annet gjennom næringsklyngen på Raufoss. Fagskolen og det lokale næringslivet har nylig utviklet et kurs i kompositt- og plastbearbeiding. Kompositt- og plastmaterialer tar i økende grad over for metaller. Det er vekst i bruk av kompositt- og plastmaterialer innenfor blant annet maritim sektor, olje og offshore, sports- og fritidsprodukter. Gjennom samarbeidet får både kandidatene fra Fagskolen Innlandet og næringslivet ny og relevant kunnskap og kompetanse. I tillegg har det ført til godt faglig utviklingsarbeid ved fagskolen.

Regjeringen følger opp Stortingets anmodning om å legge frem en stortingsmelding om industriens rammevilkår. I henhold til innstillingen fra Stortinget skal industrimeldingen ta for seg utvalgte, sentrale temaer av betydning for norsk industris konkurransekraft på sikt. Det tas sikte på å legge frem meldingen tidlig i 2017.

Industrimeldingen vil beskrive sentrale trender som globaliseringen, de teknologiske endringene, klima- og miljøutfordringene og konsekvensene av den avtagende veksten i petroleumsaktiviteten og se på hvordan disse påvirker norsk industri. Meldingen vil drøfte hvordan næringspolitikken skal fremme god omstillingsevne, økt bærekraft og verdiskaping og høy konkurransekraft i industrien. Kompetanse er en nøkkelfaktor for fremtidig verdiskaping og vil være et viktig tema i meldingen. Blant annet vil den drøfte utviklingen i næringslivets kompetansebehov og kompetanseoverføring og -utveksling mellom næringer, virksomheter og FoU-miljøer for utvikling og omstillingsutfordringer i industrien fremover.

Regionale tiltak for utvikling av næringsmiljø og tilgang på kompetanse

I forslaget til statsbudsjettet for 2017 har Kommunal- og regionaldepartementet utviklet nye mål for regional- og distriktspolitikken og etablert ny budsjettstruktur. Budsjettkapittel 553 post 60 Regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer og tilgang til kompetanse skal bidra til omstillingsdyktige regioner gjennom tilrettelegging for velfungerende næringsmiljø og tilgang på relevant kompetanse. Målet er å mobilisere til samarbeid mellom bedrifter, samt til koblinger mellom bedrifter og utdanningsmiljøer for å møte kompetansebehovene i næringslivet. Etablering av kompetansetilbud for næringsmiljøet i regionen vil være aktuelt som tiltak. Alle fylkeskommunene i landet mottar samme beløp fra budsjettposten og avgjør selv hvordan arbeidet skal organiseres. Også tidligere har fylkeskommunene arbeidet med kompetanseutvikling regionalt ved bruk av regionale utviklingsmidler fra KMD. Den nye budsjettposten representerer en mer målrettet satsing, med paralleller til Innovasjon Norges program Kompetanseutvikling i regionale næringsmiljø. Programmet vil fra 2017 ikke lenger finansieres av KMD. Innovasjon Norge vil fortsette innsatsen for næringsrelevant kompetanseutvikling innenfor eksisterende programmer for klynger og nettverk.

Kompetanserettet arbeid skal fremover være mer forankret i regionale, helhetlige nærings- og kompetansestrategier som et resultat av regionalt samarbeid. En reform med større regioner vil styrke dette nivåets strategiske rolle i utviklingen av den regionale kompetansepolitikken. Det henvises også til nasjonal kompetansepolitisk strategi der økt samordning av kompetansepolitikken nasjonalt og regionalt er et hovedtema. Fylkeskommunene og de nye regionene kan med sitt eierskap bruke fagskolene strategisk for å nå sine næringspolitiske mål.

Karriereveiledningstjenester

I kapittel 10.2.1 omtales betydningen av at fagskolen er synlig for utdanningssøkende. Samtidig er det viktig at studenter som er inne i fagskoleløp, får tilbud om veiledning for å komme i relevant jobb, jf. boks 10.4.

Vox gjennomførte i 2015 spørreundersøkelser blant personer som var til karriereveiledning hos de fylkesvise karrieresentrene.107 Seks prosent av dem som besvarte undersøkelsen, hadde fagskoleutdanning som høyeste oppgitte utdanning. Undersøkelsen viser at ni av ti av dem som oppsøkte karriereveiledning, anbefaler tilbudet, og at 71 prosent er svært fornøyd med veiledningen. Den viser videre at tilbudet er viktig for å få nye perspektiver og bli bevisst egen kompetanse og muligheter.

Karriereveiledningsutvalgets rapport Norge i omstilling – karriereveiledning for individ og samfunn viser at det ikke finnes en samlet oversikt over tilbudet om karrieretjenester ved norske fagskoler, men det er utvilsomt mange fagskoler som er for små til å kunne tilby egne karrieretjenester.108 Her er det viktig at studentene blir orientert om andre veiledningsmuligheter. For noen fagskolestudenter vil det kunne åpne seg et tilbud om karriereveiledning gjennom at fagskolen knyttes til en studentsamskipnad, mens de fylkesvise karrieretjenestene og nettløsninger vil være gode alternativer for andre.109 Se mer om karriereveiledning for opptak til fagskoleutdanning i kapittel 10.2.1 Informasjon og rådgivning.

10.5.2 Gründerskap

En rekke fagskoleutdanninger er ment for personer som ønsker å starte egen bedrift. De fleste tekniske fagskoleutdanningene gir for eksempel kompetanse innenfor organisasjon og ledelse, økonomistyring og markedsføringsledelse og legger dermed et godt grunnlag for å starte eller drive egen virksomhet. Utdanningene Grønn gründer og Ledelse i håndverksfag ved Statens fagskole for gartnere og blomsterdekoratører (Vea) og Entreprenørskap i landbruket ved Fagskolen Innlandet er andre eksempler på utdanninger som gir kompetanse i gründer- og entreprenørskap.

Det finnes lite informasjon om fagskolekandidater som ønsker å starte egen virksomhet etter endt utdanning og om utdanningenes entreprenørskapsinnhold, men regjeringen ønsker å synliggjøre denne muligheten. Gründerplanen Gode ideer – fremtidens arbeidsplasser understreker behovet for å skape og forsterke en kultur for gründerskap i Norge. Fagskolekandidatene er viktige for verdiskaping og utvikling i virksomheter og næringsklynger. Regjeringen ønsker å gjøre informasjon om entreprenørskap lettere tilgjengelig for unge gründere via karrieretjenester og etablerte informasjonskanaler.110^, 111

Ett av funnene i Erasmus Impact Study, er at nesten hver tiende av studentene som hadde arbeidspraksis i utlandet som del av utdanningen, har startet egenbedrift.112 Se kapittel 10.3.1. Internasjonalisering bidrar med andre ord til å utvikle entreprenørskap. Undersøkelsen viser generelt at utenlandsopphold i studietiden øker mulighetene for arbeid og karriere, og at mange europeiske arbeidsgivere ikke en gang vurderer søkere som ikke har internasjonal erfaring.

Gjennom fremtidige kandidatundersøkelser kan det skaffes mer informasjon om de fagskoleutdannedes ønsker om å skape egne virksomheter og entreprenørskap.

10.5.3 Videre utdanning

Som vist i kapittel 8 tar noen fagskoleutdanning som en grunnutdanning, mens andre tar det som en spesialisering. Uavhengig av hva slags fagskoleutdanning studenten har tatt, kan studenter velge å ta mer fagskoleutdanning, innenfor andre fagområder eller moduler.

Regjeringen mener det skal være gode overgangsordninger mellom fagskoler, universiteter og høyskoler. Studentene som ønsker å bygge utdanningen sin videre ved den andre utdanningstypen, skal ha mest mulig forutsigbare og hensiktsmessige overganger. På en del fagområder kan det være en utfordring for fagskolekandidatene å gå videre med norsk universitets- og høyskoleutdanning. Dette berører mange ettersom en stor andel av fagskolekandidatene tar videre utdanning ved universiteter og høyskoler.113 For studenter fra fagskoler som har inngått avtaler om overgang med universiteter og høyskoler i utlandet, kan en bachelorgrad i utlandet oppleves som den beste muligheten for videre utdanning. Se kapittel 10.3.1. Regjeringen ser det som positivt at fagskoleutdannede får erfaring fra utenlandske utdanningsinstitusjoner, så lenge disse er kvalitetssikret. Likevel bør norske universiteter og høyskoler sørge for gode rutiner for fritak for fagskoleutdanning.

For fagskolestudenter og -kandidater som ønsker videre utdanning ved et universitet eller en høyskole, er overgangen først og fremst avhengig av at de klarer å konkurrere seg inn på den ønskede utdanningen. Deretter må utdanningen de søker på være innenfor samme felt som fagskoleutdanningen. I tillegg må de få fritak for de relevante delene av universitets- eller høyskoleutdanningen.

Regjeringen vil derfor gjøre det enklere for studenter fra fagskoleutdanningene å bli tatt opp til universitet og høyskoler. I tillegg har regjeringen flere tiltak for å bedre overgangsordninger og fritak for fagskoleutdanning og støtter Fagskolerådets forslag til overgangsmodeller.

Yrkesfaglærerutdanning

En viktig karrieremulighet for fagskoleutdannede er å bli yrkesfaglærer. Opptakskravene til praktisk-pedagogisk utdanning for yrkesfag (PPU-Y) er

• fullført treårig relevant profesjonsrettet bachelorgrad og minimum to års relevant yrkespraksis

• fag-/svennebrev eller annen fullført treårig yrkesutdanning på videregående nivå, generell studiekompetanse, to års relevant yrkesteoretisk utdanning utover videregående opplærings nivå og fire års yrkespraksis 114

Det betyr at generell studiekompetanse, toårig fagskoleutdanning og fire års yrkespraksis tilfredsstiller opptakskravet til PPU-Y.115 Det er en ettårig utdanning i pedagogikk og yrkesdidaktikk som kvalifiserer for å undervise i yrkesfag fra åttende til trettende trinn i grunnopplæringen (ungdomsskole og videregående opplæring). Regjeringen mener det er behov for flere yrkesfaglærere og ønsker at flere fagskoleutdannede vurderer videre kvalifisering som yrkesfaglærer. Regjeringen vil oppmuntre til mer samarbeid mellom fagskolene og universitetene og høyskolene som tilbyr praktisk-pedagogisk utdanning for yrkesfag.

Generell studiekompetanse på grunnlag av fagskoleutdanning

I henhold til § 2-4 i forskrift om opptak til høyere utdanning gir to års fullført fagskoleutdanning generell studiekompetanse under forutsetning av at kravet til norsk i videregående opplæring (normalt 393 timer) er oppfylt med karakteren to eller bedre. Forskriften inneholder en tilsvarende bestemmelse om opptak på grunnlag av høyere utdanning (§ 2-3). Her står det at generell studiekompetanse gis «under forutsetning av dokumenterte norskkunnskaper».

Regjeringen mener at personer som har fullført en toårig fagskoleutdanning på norsk, må antas å ha tilstrekkelige norskkunnskaper og vil derfor ta initiativ til å fjerne kravet til norsk for at fagskoleutdanning skal gi generell studiekompetanse.

Tiltaket må ses i sammenheng med innstramninger i regelverket for opptak på grunnlag av realkompetanse. Regjeringen ønsker ikke at fagskoleutdanning skal være en alternativ løsning for elever som ikke gjennomfører videregående opplæring. Det skal ikke være mulig å bli tatt opp til en norskspråklig fagskoleutdanning uten tilstrekkelige norskkunnskaper. Kravet om norsk fjernes fra bestemmelsen om at to års fagskoleutdanning gir generell studiekompetanse, og kravet til norsk i § 2-4 om opptak på grunnlag av fullført fagskoleutdanning gjøres mer likt kravet til norsk i § 2-3, opptak på grunnlag av fullført høyere utdanning.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå å fjerne kravet om norsk fra bestemmelsen om at to års fagskoleutdanning gir generell studiekompetanse.

Tilleggspoeng

Mange med fagskoleutdanning som ønsker å begynne på universitets- og høyskoleutdanning, sliter med å konkurrere seg inn på ønsket studium. Poengsummen for opptak til høyere utdanning beregnes etter skolepoeng og eventuelle tilleggspoeng og alderspoeng.116 Tilleggspoeng gis i dag for folkehøyskole, militærtjeneste, siviltjeneste eller høyere utdanning.117 Det er mulig å få to tilleggspoeng totalt.

Konkurransesituasjonen for de fagskoleutdannede er vanskelig fordi det ikke gis tilleggspoeng for fagskoleutdanning ved opptak til høyere utdanning, og det kan bidra til å gjøre veien inn i høyere utdanning unødig lang.

Regjeringen vil tilrettelegge for at søkere med fagskoleutdanning skal kunne konkurrere seg inn på lik linje med alle andre søkere til universiteter og høyskoler.

Regjeringen vil derfor foreslå å endre opptaksforskriften til høyere utdanning slik at det kan gis tilleggspoeng for fagskoleutdanning på lik linje med høyere utdanning.118 Det vil si at dersom en søker dokumenterer 60 fagskolepoeng eller mer, vil dette gi to tilleggspoeng. Dersom søkeren dokumenterer mellom 30 og 59 fagskolepoeng, vil vedkommende få ett tilleggspoeng. Regjeringen ønsker også å åpne for at det skal være mulig å kombinere ett poeng for fagskoleutdanning og ett poeng for universitets- og høyskoleutdanning.

Tilleggspoeng er et viktig element for å konkurrere seg inn på universiteter og høyskoler, og dermed for å bli vurdert for fritak. Ved å gi dem tilleggspoeng ønsker regjeringen å synliggjøre fagskolekandidatene i opptaket til høyere utdanning og muliggjøre at fritaksordningene ved universitet og høyskoler tas i bruk i større grad.

Tiltak: Regjeringen vil foreslå tilleggspoeng for fagskoleutdanning ved opptak til høyere utdanning.

Overgangsordninger og fritak i universitets- og høyskoleutdanning

I NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg understrekes betydningen av hensiktsmessige overganger i utdanningssystemet. Det vises til at det er viktig med gjennomtenkte krav til forkunnskaper, opptakskriterier og potensielle veier videre. Utvalget mener at dagens regelverk er hensiktsmessig med tanke på overganger fra fagskole til universiteter og høyskoler.

Det blir påpekt fra flere hold at det er varierende praksis blant universitetene og høyskolene når det gjelder behandlingen av søknader om fritak på grunnlag av «annen velegnet eksamen eller prøve», jf. boks 10.12. Det kan se ut som noen universiteter og høyskoler kategorisk avviser søknader om godkjenning av fagskoleutdanning som del av for eksempel en bachelorgrad uten å realitetsbehandle søknaden. På samme måter ser det ut til at andre utdanningsinstitusjoner kan gi fritak på for dårlig grunnlag. Regjeringen understreker at søknader om fritak skal ha en reell behandling, og vil se til at det skjer. Vedtak i slike saker er å regne som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, med de rettigheter som utløses av dette. Blant annet skal hver enkelt søknad behandles individuelt. Søkeren har også rett til å påklage vedtaket, etter forvaltningsloven kapittel VI, jf. lov om universiteter og høyskoler § 7-6 annet ledd. I vurderingen av søknaden har den enkelte utdanningsinstitusjonen også plikt til å vurdere om faglig fordypningskrav er oppfylt ved søknad om opptak til masterutdanning. Grundige vurderinger om fritak for fagskoleutdanning ved universiteter og høyskoler, og omvendt, må basere seg på det fastsatte læringsutbyttet for de ulike utdanningene.

Regjeringen mener at det er viktig å legge til rette for gode og forutsigbare overganger mellom fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning og for at det gis en rimelig avkortning (fritak) der utdanningens læringsutbytte tilsier det.

Nasjonalt fagskoleråd satte høsten 2013 ned en arbeidsgruppe som skulle utrede hvordan studentene kunne sikres bedre og mer fleksible overganger mellom fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning. Deres anbefaling var en modell med et felles sett rutiner for fagskolene og de samarbeidende universitetene og høyskolene.119 Modellen baserer seg på samarbeid på institusjonsnivå, kombinert med spesifikke opptakskrav på individnivå. Utgangspunktet er at alle fagskoleutdanninger er forskjellige. Dette gjelder selv der det er uformelt samarbeid om nasjonale planer, for eksempel innenfor teknisk fagskoleutdanning ettersom utdanningene ofte er tilpasset lokalt og regionalt arbeids- og næringsliv. På samme måte er det ulik profil på universitets- og høyskoleutdanninger innenfor samme fagområde, der det er rammeplaner.

Fagskolerådets modell baserer seg på:

• etablering av samarbeidsavtaler med gjensidig kvalitetssikring

• sammenligninger av studier og emner basert på læringsutbyttebeskrivelser på institusjonsnivå

• individuelle krav til opptak

• bevisstgjøring av studentenes valg.

• samarbeid mellom fagskolene og høyskolene og universitetene

• eventuelt forkurs, oppstartsprogrammer og tilpassede løp for fagskolestudenter

Regjeringen mener Fagskolerådet har kommet med gode eksempler på mulige overgangsordninger og ønsker å stimulere til oppfølging av disse forslagene gjennom midler til samarbeid.Regjeringen ønsker ikke å vise til en norm for hva som kan innpasses, eller gi signaler om hva studentene kan forvente av innpassing, hverken i universitets- og høyskoleutdanning eller i fagskoleutdanning. Dette må avgjøres for hver enkelt utdanning basert på fastsatt læringsutbytte.

Det er ønskelig å evaluere slike samarbeidsordninger etter en viss tidsperiode. Regjeringen ønsker ikke en vridning der fagskoleutdanning tilnærmer seg akademiske standarder for at studentene skal få fritak på bekostning av praksisnærheten som fagskoleutdanningen skal ha, jf. boks 10.13. I tilfeller der det er nødvendig med ytterligere teoretisk kunnskap for å få opptak og fritak, bør det heller tilrettelegges for forkurs, oppstartsprogrammer og tilpassede løp for fagskolestudentene. Det samme gjelder for universitets- og høyskolestudenter som ønsker innpassing i fagskoleutdanningen og mangler praktiske og yrkesrelaterte ferdigheter fra sin utdanning.

Gjennom Markom2020 og Marfag2020, jf. boks 9.2, er det startet et prosjekt for å se på overgangsordninger mellom fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning i maritime fag. Maritim utdanning er spesiell ved at det tilbys ganske like utdanninger ved begge utdanningstypene fordi de kvalifiserer for de samme sertifikatene. Regjeringen vil følge opp arbeidet som nå gjøres både i NOKUT, ved utdanningsinstitusjonene og i Markom-prosjektene. Se boks 10.13 og 10.14.

Et annet utdanningsområde som skiller seg ut, er de økonomisk-administrative utdanningene. Disse utdanningene fremsto i kandidatundersøkelsen fra 2013 som en gruppe der kandidatene hadde utfordringer med å få seg jobb etter endt utdanning. Samtidig viser kandidatundersøkelsen for universitets- og høyskolesektoren for 2015 at det har vært særlig stor økning i kandidattallene i økonomisk-administrative fag, og at det er lav arbeidsledighet for kandidater med denne fagbakgrunnen.120 Ettersom dette også er et område der både fagskoler og universiteter og høyskoler tilbyr utdanning, anser regjeringen disse utdanningene som et godt alternativ for å se nærmere på overgangsordninger.

Et tredje område som er verdt nærmere omtale, er de tekniske utdanningene. Det er lang tradisjon for å innpasse teknisk fagskoleutdanning i ingeniørutdanning. Tidligere var det en egen rammeplan for toårig ingeniørutdanning som bygget på fagskoleutdanning. I praksis ble treårig ingeniørutdanning da tatt på to år, men kandidatene ble høyskolekandidater, ikke høyskoleingeniør eller tok senere bachelor. Tilbudet hadde svært få studenter og ble avsluttet som ordinær utdanning rundt 2011.

Det ble vedtatt ny rammeplan for ingeniørutdanning med læringsutbyttebeskrivelser i tråd med Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk i 2011. Utdanningene ble da lagt kraftig om, og det gjorde det nødvendig å se på veiene inn i ingeniørutdanning og fritaksmulighetene for fagskoleutdannede på nytt, jf. boks 10.15.

Overgangsordninger gjelder som tidligere nevnt både muligheten til å bli tatt opp på ønsket utdanning, dernest til fritak fra deler av den. For fagskoleutdannede som ønsker å ta ingeniørutdanning, er det en utfordring at studieløpet kan bli veldig langt ettersom de ofte må gå forkurs for å få nødvendige forkunnskaper i matematikk og fysikk. Noen tas også opp til tresemestersordning, TRESS. På populære ingeniørutdanninger er det også en utfordring å ha nok poeng til å konkurrere seg inn. Regjeringen mener at tiltaket om tilleggspoeng for fagskoleutdanning ved opptak til høyere utdanning som er nevnt tidligere i dette kapitlet, vil avhjelpe dette problemet.

Når det gjelder fritak for del av ingeniørutdanning på grunnlag av teknisk fagskoleutdanning, er det fremdeles varierende praksis i sektoren. Det har ikke vært en systematisk oppfølging av rapporten fra 2013. Se boks 10.15. Nasjonalt råd for teknologisk utdanning har satt en arbeidsgruppe for å evaluere implementeringen av rammeplan og retningslinjer for ingeniørutdanning, og del to av dette prosjektet omfatter blant annet fritaksordninger. I tillegg har dialogen mellom NRT og Nasjonalt utvalg for teknisk fagskoleutdanning blitt gjenopptatt i 2016. Regjeringen vil støtte den videre dialogen med sikte på at det kan utvikles flere samarbeidsavtaler, god og tilgjengelig informasjon og nettbaserte løsninger for forkurs og emner som vil forenkle overgangen fra fagskoleutdanning til ingeniørutdanning for dem som ønsker dette.

Generelt vil regjeringen også vise til at NOKUT i sitt tilsynsarbeid fremover vil legge mer vekt på universitetenes og høyskolenes prosedyrer for fritak i henhold til universitets- og høyskoleloven § 3-5. I forslaget til studietilsynsforskrift som er på høring med frist 9. desember 2016, har NOKUT, i tillegg til krav som følger av nasjonale endringer i universitets- og høyskolesektoren, jf. Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet, Strukturmeldingen og revidert studiekvalitetsforskrift, også tatt inn kravene i de reviderte Europeiske standarder og retningslinjer for kvalitetssikring i høyere utdanning, ESG. Se kapittel 10.1.121 Det gjør at det nå er foreslått en ny grunnleggende forutsetning for akkreditering, et punkt kalt Prosedyrer for godskriving og faglig godkjenning.122

Tiltak: Regjeringen vil følge opp universiteter og høyskolers behandling av fritakssøknader fra fagskolekandidater, og vil understreke at disse sakene skal behandles som enkeltvedtak.

Tiltak: Regjeringen vil utrede overgangsordninger innenfor maritime utdanninger og innenfor økonomi og administrasjon.

Tiltak: Regjeringen vil støtte oppfølgingen av utredningen om innpassing av teknisk fagskoleutdanning i ingeniørutdanning i regi av Nasjonalt råd for teknologisk utdanning og Nasjonalt utvalg for teknisk fagskoleutdanning.

Tiltak: Regjeringen vil vurdere å gjøre tilgjengelig samarbeidsmidler for fagskoler og høyskoler/universiteter i Norge som ønsker å finne gode overgangsordninger mellom utdanningene sine.

Tiltak: Regjeringen vil gi NOKUT i oppdrag å tilrettelegge veiledning for institusjoner og skoler som søker å finne overgangsordninger mellom fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning i Norge.

10.6 Oppsummering

I dette kapitlet diskuterer regjeringen kvalitet i fagskoleutdanningen. Regjeringen foreslår tiltak for å bedre rekrutteringen og heve inntakskvaliteten til fagskoleutdanningene. Det foreslås også tiltak for å heve undervisningspersonalets kompetanse og studentenes læringsmiljø. Det åpnes for unntaksvis utvidelse av fagskoleutdanningenes lengde til tre år.

Regjeringen diskuterer også veier videre etter endt fagskoleutdanning. Fagskoleutdanning kvalifiserer først og fremst for arbeidsliv og gründerskap. Regjeringen foreslår videre tiltak for bedre overgang mellom fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning.

Behov for økt kunnskap om fagskolesektoren står sentralt flere steder i kapitlet, og regjeringen foreslår flere tiltak for å bedre kunnskapsgrunnlaget om sektoren.

De foreslåtte tiltakene i dette kapitlet er oppsummert i kapittel 11.

11 Tiltak

Regjeringen vil

Tiltak i kapittel 8:

• 1. foreslå en evaluering av de kvalitetshevende tiltakene i meldingen tidligst fem år etter de er satt i gang. Evalueringen kan danne grunnlag for en videreutvikling av utdanningene og begrepsbruken i fagskolesektoren.

• 2. åpne for at fagskoleutdanning kan kalles for høyere yrkesutdanning.

Tiltak i kapittel 9:

• 3. samle bevilgningene til fagskoler i en felles tilskuddsordning til fylkeskommunene, og på sikt regionene.

• 4. foreslå at tilskuddsordningen settes sammen av et grunntilskudd og et resultatbasert tilskudd, med åpen budsjettramme for det resultatbaserte tilskuddet.

• 5. legge til rette for at flere skal kunne ta fagskoleutdanning.

• 6. foreslå å opprette søkbare utviklingsmidler for kvalitetsheving av fagskoleutdanning.

• 7. innføre et dialogmøte om fagskoleutdanning som en møteplass mellom Kunnskapsdepartementet og regionene.

• 8. foreslå å endre fagskoleloven med sikte på å tydeliggjøre at det er styret for fagskolen som har det øverste ansvaret for all virksomhet ved fagskolen.

• 9. foreslå at det lovfestes at minst to styremedlemmer skal være tilknyttet relevant arbeidsliv, fortrinnsvis med regional tilknytning.

• 10. foreslå at det innføres stemmerett for studenter og ansatte i fagskolens styre, og at styret skal ha minst sju medlemmer.

• 11. foreslå at det lovfestes at styret for fagskolen kan tilsette rektor.

• 12. foreslå en rett til tilknytning til samskipnad for fagskoler som har mer enn 50 studenter, og som tilbyr utdanning av minst 60 fagskolepoengs omfang.

• 13. foreta en gjennomgang av regelverket med sikte på å fjerne unødvendige administrative hindringer for at akkrediterte høyskoler og universiteter skal kunne søke om godkjenning for fagskoleutdanning.

• 14. prioritere fagskoler med fagområdegodkjenning ved tildeling av utviklingsmidler.

Tiltak i kapittel 10:

• 15. foreslå å opprette en kvalitetspris for fagskoleutdanning.

• 16. foreslå å innføre studiebarometer for fagskoleutdanningene.

• 17. gjennomføre jevnlige kandidatundersøkelser blant alle som har fullført fagskoleutdanning.

• 18. innhente ny kunnskap om fagskoleutdanningens relevans og kvalitet gjennom en arbeidsgiverundersøkelse.

• 19. styrke kunnskap og informasjon om fagskoleutdanning i offentlige karriereveiledningstjenester.

• 20. foreslå å endre fagskoleloven § 1 slik at det kommer tydelig frem at fagskoleutdanning skal ligge på et nivå over videregående opplæring.

• 21. foreslå å åpne for at det kan stilles krav om annen fullført fagskoleutdanning eller relevant arbeidserfaring i tillegg til kravet om fullført videregående opplæring for opptak til fagskoleutdanning.

• 22. foreslå å åpne for at det kan stilles krav om autorisasjon som del av opptaksgrunnlaget for fagskoleutdanninger der dette er relevant.

• 23. foreslå å fastsette generelle bestemmelser om realkompetansevurdering i forskrift.

• 24. foreslå en aldersgrense på minimum 23 år for opptak til fagskoleutdanning på grunnlag av realkompetanse.

• 25. utvikle en veiledning for realkompetansevurdering ved fritak for del av fagskoleutdanning.

• 26. vurdere å fastsette en egen felles nasjonal opptaksforskrift for fagskoleutdanning.

• 27. foreslå å innføre et nasjonalt opptakssystem for fagskoleutdanninger.

• 28. foreslå at opptak til fagskoleutdanning synliggjøres på samme nettsted som det samordnede opptaket til universiteter og høyskoler.

• 29. foreslå å tilrettelegge for å fremme bruk av teknologi for læring i fagskoleutdanningen.

• 30. foreslå en unntaksbestemmelse i fagskoleloven for å åpne for fagskoleutdanning på inntil tre år.

• 31. innføre rett til studie- og eventuelt skolepengestøtte for opphold i utlandet som ledd i norsk fagskoleutdanning.

• 32. sikre et godt system for informasjon om fagskoleansattes kvalifikasjoner.

• 33. kartlegge kompetansebehovet i fagskolen som grunnlag for å vurdere kompetansekravene til fagmiljø og undervisningspersonale.

• 34. sette i verk tiltak for å heve den pedagogiske kompetansen hos fagskolelærere.

• 35. be Universell om å foreta en kartlegging av hvilket behov fagskolene har for støtte til arbeidet med studenter med ulike funksjonsnedsettelser og utrede aktuelle tiltak.

• 36. inkludere fagskolestudentene i den neste levekårsundersøkelsen blant studentene.

• 37. styrke kunnskapsgrunnlaget om gjennomføring av fagskoleutdanning gjennom en frafallsundersøkelse.

• 38. sikre at Nasjonal vitnemåls- og karakterportal skal omfatte fagskoleutdanningen.

• 39. gi NOKUT, i samarbeid med SIU, i oppdrag å organisere utvikling av Europass fagbeskrivelser for fagskoleutdanningene i samsvar med ny bestemmelse om Europass.

• 40. foreslå å endre fagskoleloven slik at den kan åpne for gradstildeling for fagskoleutdanning av ett års varighet eller mer, og vurdere fagskolekandidat som gradsbenevnelse for fagskoleutdanning.

• 41. legge frem forslag om endring i fagskoleloven for å endre betegnelsen for normert studietid og læringsutbytte fra fagskolepoeng til studiepoeng.

• 42. fjerne kravet om norsk fra bestemmelsen om at to års fagskoleutdanning gir generell studiekompetanse.

• 43. foreslå tilleggspoeng for fagskoleutdanning ved opptak til universiteter og høyskoler.

• 44. følge opp universiteter og høyskolers behandling av fritakssøknader fra fagskolekandidater, og vil understreke at disse sakene skal behandles som enkeltvedtak.

• 45. utrede overgangsordninger innenfor maritime utdanninger og innenfor økonomi og administrasjon.

• 46. støtte oppfølgingen av utredningen om innpassing av tekniske fagskoleutdanning i ingeniørutdanning i regi av Nasjonalt råd for teknologisk utdanning og Nasjonalt utvalg for teknisk fagskoleutdanning.

• 47. vurdere å gjøre tilgjengelig samarbeidsmidler for fagskoler og høyskoler/universiteter i Norge som ønsker å finne gode overgangsordninger mellom sine utdanninger.

• 48. gi NOKUT i oppdrag å tilrettelegge veiledning for institusjoner og skoler som søker å finne overgangsordninger mellom fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning i Norge.

12 Økonomiske og administrative konsekvenser

Den nye politikken regjeringen foreslår i meldingen, vil gjøre at Kunnskapsdepartementet får en større koordineringsrolle enn tidligere. Statlige tilskudd til fagskoler samles under Kunnskapsdepartementet, som dermed får rollen som kontaktpunkt mellom statlige interessenter og regionene. Disse endringene i rammene for statens styring av fagskolesektoren får administrative konsekvenser både for Kunnskapsdepartementet og andre departementer. Virksomheter under Kunnskapsdepartementet vil også få nye eller endrede oppgaver som følge av tiltakene regjeringen varsler i meldingen.

12.1 Ny tilskuddsordning

Det er en administrativ forenkling både for staten og fylkeskommunene at de tre nåværende tilskuddene samles i en felles ordning. Fylkeskommunene får fordel av å kunne forholde seg til bare en statlig tilskuddsforvalter, og for staten er det en fordel å samle all tilskuddsforvaltning til fagskolene i en instans. Tilskuddene til fagskoler i helse og sosialfag går allerede etter gjeldende ordning til fylkeskommunene, og de får derfor ikke ansvar for flere skoler som følge av at dette tilskuddet går inn i den felles ordningen. Tilskudd til de tidligere privatskolene vil være en utviding av fylkeskommunenes ansvar. Som følge av at dette tilskuddet ikke skal ha sin egen ordning, men inngå i den felles ordningen, vil det administrative merarbeidet for fylkeskommunene være begrenset.

De administrative konsekvensene som følge av omlegging fra rammetilskudd til øremerket tilskudd vil være små. Fagskolene rapporterer til DBH-F om både innsatsfaktorer og resultater. Denne rapporteringen fortsetter som før, og det øremerkede tilskuddet skal fastsettes på grunnlag av informasjon som omfattes av den rapporteringsplikten som gjelder fra før. Heller ikke det nåværende tilskuddet til fagskoler gjennom rammeoverføringene fastsettes etter objektive kriterium i inntektssystemet. Tilskuddet fastsettes på grunnlag av studenttall i tidligere år.

Som følge av at rammetilskuddet har vært fastsatt på grunnlag av studenttall, medfører ikke omleggingen til øremerket tilskudd nevneverdig endring i fylkeskommunenes handlefrihet. Under rammetilskuddsordningen har fylkeskommunene formelt hatt muligheten til å omprioritere midlene til andre formål, men denne handlefriheten har vært lite reell, fordi en reduksjon i studenttallet vil medføre redusert fremtidig tilskudd.

12.2 Budsjettramme for tilskuddsordningen

Åpen budsjettramme for den resultatbaserte delen av tilskuddet kan potensielt føre til vekst i utgiftene over statsbudsjettet. Utgiftsveksten begrenses av at det bare er 20 prosent av midlene som legges inn når ordningen opprettes, som går til resultatbasert tilskudd. Staten fastsetter de økonomiske rammene for fagskolesektoren gjennom at Kunnskapsdepartementet setter rammer for hvilke utdanningstilbud og hvor mange studenter som kommer inn under tilskuddsordningene. Endringer i disse rammene må tas opp i den årlige budsjettprosessen i staten. Utover den begrensede utgiftsveksten som kan komme som følge av at deler av tilskuddet har åpen budsjettramme, vil det være prioriteringer i statsbudsjettet som avgjør hvordan utviklingen i tilskudd blir.

12.3 Tilknytning til studentsamskipnad

Om noen fagskoler ønsker å bli medlem i en studentsamskipnad og velferdstilbudet til fagskolestudenter skal dekkes innenfor studentsamskipnadenes nåværende økonomiske rammer, kan velferdstilbudet til andre studenter bli redusert. Som følge av at fagskolene har svært få studenter sammenlignet med universiteter og høyskoler antas denne effekten å bli liten i de fleste tilfeller. Tiltaket kan få økonomiske konsekvenser for fagskolene ved at de blir pålagt å stille lokaler til rådighet for samskipnadene. I den grad fagskolene har velferdstilbud gjennom andre aktører enn samskipnadene kan utgiftene til samskipnadene, motsvares av innsparinger på andre ordninger. Så lenge tilbudet til fagskolestudenter dekkes innenfor de nåværende økonomiske rammene, vil tiltaket ikke ha økonomiske konsekvenser for staten.

For samskipnadene kan det ha administrative konsekvenser at fagskolene får rett til tilknytning. De får flere læresteder å forholde seg til, og dermed flere avtaleparter.

12.4 Nasjonalt opptakssystem for fagskoleutdanning

Nasjonalt opptakssystem vil medføre administrative besparelser for fagskolene og fylkeskommunene. Det vil være samdriftsfordeler ved å legge dette til Felles studieadministrativt tjenestesenter (FSAT), som har ansvar for opptak til universiteter og høyskoler. Spesialiserte opptakskriterier og variasjon i opptakstidspunkt kan gjøre at det er behov for særlige tilpasninger, som vil gi administrativt merarbeid. Samlet sett vil et nasjonalt opptakssystem medføre administrative forenklinger som også vil gi økonomiske besparelser. Arbeidsdelingen mellom staten, fylkeskommunene og fagskolene vil bli endret, og forenklingene og besparelsene vil bli ujevnt fordelt. Forenklingene og besparelsene vil komme hos fagskolene og fylkeskommunene. Opptakskontoret som Rogaland fylkeskommune driver, og som de fleste fylkeskommunale fagskolene benytter, kan avvikles. FSAT kan få merarbeid og økt utgiftsbehov.

12.5 Kvalitetsutviklingstiltak

12.5.1 Utviklingsmidler og andre tilskudd til bestemte formål

Den søkbare tilskuddsordningen til utviklingsmidler har direkte økonomiske konsekvenser for staten gjennom de tilskuddene som må dekkes på statsbudsjettet. Søkbare tilskuddsordninger vil dessuten ha administrative konsekvenser både for staten og tilskuddsmottakerne som følge av arbeidet med å søke og behandle søknader.

Andre søkbare tilskuddsordninger vil ha de samme virkningene. Ordninger som er nevnt, er tilskudd til å fremme teknologi for fleksibel utdanning og samarbeidsmidler for fagskoler og høyskoler/universiteter som ønsker å finne gode overgangsordninger mellom utdanningene. Slike tiltak vil ha direkte økonomiske konsekvenser for staten.

12.5.2 Kvalitetspris for fagskoleutdanning

Tiltaket vil ha økonomiske konsekvenser ved at staten får utgifter til selve prisen. I tillegg vil det bli administrativt arbeid med å plukke ut prisvinnere på grunnlag av innkomne forslag. NOKUT deler allerede ut en kvalitetspris til universiteter og høyskoler. Merarbeidet med en tilsvarende fagskolepris kan begrenses med å samordne administreringen av fagskoleprisen med den prisen som gis til universiteter og høyskoler.

12.6 Informasjonsgrunnlag om fagskoleutdanning

En rekke av tiltakene innebærer at det skal gjøres ulike undersøkelser om fagskoleutdanning. De fleste forslagene gjelder undersøkelser som allerede gjennomføres i universiteter og høyskoler, og der forslaget går ut på å inkludere fagskoler. Dette gjelder studiebarometer, kandidatundersøkelser, arbeidsgiverundersøkelse og levekårsundersøkelse. Det kan være noe merarbeid med å tilpasse undersøkelsene til fagskoler, og dermed høyere kostnad for staten. Kostnaden med å inkludere fagskoler vil være liten sammenlignet med den totale kostnaden med å gjennomføre disse undersøkelsene. De økonomiske konsekvensene av å ta fagskolene med i disse undersøkelsene er derfor små.

Et av tiltakene som foreslås, er en frafallsundersøkelse i fagskoleutdanningen. Siden dette er en undersøkelsene som gjennomføres spesielt for fagskolene, vil den medføre et utgiftsbehov for staten.

12.7 Studiestøtte og eventuelt skolepengestøtte for opphold i utlandet

Rett for fagskolestudenter til studie- og eventuelt skolepengestøtte for opphold i utlandet medfører utgifter over statsbudsjettet. Utgiftene er innarbeidet i regjeringens forslag til statsbudsjett for 2017 i Prop. 1 S (2016–2017).