Del 2
Et sivilt samfunn forberedt på krise og krig

3 Et mer samordnet forebyggings- og beredskapsarbeid

Alle sivile sektorer må være forberedt på alvorlige kriser og krig. Samordning er nødvendig for å sikre at utfordringer og hensyn i ulike sektorer blir sett i sammenheng, og for nødvendig deling av informasjon om trusler, risikoer og uønskede hendelser. Sektorer som er berørt av en trussel eller en hendelse må ha kunnskap om hvordan hendelsen vil kunne treffe dem, hvilke tiltak som vil kunne være aktuelle, og hvordan tiltak i en sektor vil kunne få konsekvenser for andre sektorer. Bedre forståelse av gjensidige avhengigheter er et sentralt formål, for eksempel hvordan gjennomføringen av et tiltak i en sektor vil avhenge av bistand fra aktører i en annen sektor. Bredden i det sivile beredskapsarbeidet gjør det nødvendig å planlegge helhetlig. Regjeringen vil styrke beredskapen ved å tilrettelegge for at planlegging og styrking av sivil beredskap kan skje mer tverrsektorielt og langsiktig.

Regjeringen vil

• etablere en felles rådsstruktur for beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger på nasjonalt nivå for å sikre kontinuitet og systematikk i beredskapsarbeidet i sivile sektorer. Næringslivet og frivillige organisasjoner skal integreres i den nye strukturen.

• utarbeide en langtidsplan for sivil beredskap og motstandskraft, herunder politiet.

• foreslå en ny lov som setter krav til grunnsikring for virksomheter og se på tilhørende regelverk som samfunnssikkerhetsinstruksen, sektorlovgivning og sikkerhetsloven.

• utarbeide en nasjonal sikkerhetsstrategi.

• stille tydelige krav til tverrsektorielt beredskapssamarbeid.

• at det i etatsstyringen skal legges vekt på å gi føringer for arbeidet med sikkerhet og beredskap.

• regelmessig nedsette en totalberedskapskommisjon.

• forsterke involveringen av og samarbeidet med privat næringsliv om sikkerhet og beredskap.

• tydeliggjøre rollen industrivernet og storulykkevirksomheter har i totalforsvaret.

• bidra til å videreutvikle arbeidet i NATO med sivil motstandskraft.

• forsterke sivilt beredskapssamarbeid mellom de nordiske land, i rammen av NATO.

• at regelverk ikke er til hinder for felles nordisk samarbeid som bidrar til økt motstandskraft.

• følge opp NATOs nye konsept for vertslandsstøtte nasjonalt.

3.1 Felles rådsstruktur på departementsnivå for beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger i sivile sektorer

For å styrke totalforsvarsevnen og motstandskraften i det sivile samfunnet må regjeringen kunne ta beslutninger basert på tverrsektorielle vurderinger og prioriteringer av tiltak innenfor kritiske samfunnsområder (som helse, transport og kraft). Disse må være basert på strukturert og systematisk innhenting av informasjon fra relevante aktører (se boks 3.1 for sentrale krav og forventninger til kontinuitet i kritiske samfunnsfunksjoner).

Regjeringen etablerer en ny rådsstruktur for departementenes arbeid med beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger i sivile sektorer. Formålet er å sikre en systematisk innhenting og behandling av informasjon fra alle aktører, på alle forvaltningsnivå, som er viktige for å opprettholde kontinuitet i funksjoner innenfor kritiske samfunnsområder. Regjeringen vil også sørge for at næringsliv og frivillige virksomheter inngår i strukturen. De har viktig informasjon om tilstanden på kritiske samfunnsområder. Strukturen etableres med utgangspunkt i samfunnsområdene som identifiseres gjennom felles krav til grunnsikring omhandlet i punkt 3.3. Målet med strukturen er å bedre evnen til å

• opprettholde kontinuitet i kritiske funksjoner innenfor viktige sivile samfunnsfunksjoner (vurdering av tilstand).

• avdekke tverrsektorielle avhengigheter og sårbarheter, i et stadig skiftende trussel- og risikobilde.

• vurdere aktuelle tiltak for å sikre nødvendig beredskap, og forebygge og håndtere hendelser. Forebygging skal vektlegges.

• sikre mer systematisk og forpliktende involvering av relevante private og frivillige aktører i arbeidet med beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger.

• gi bedre situasjonsforståelse og beslutningsgrunnlag for strategisk, tverrsektoriell og langsiktig prioritering og styring av arbeidet med motstandsdyktighet og beredskap på sivil side.

For hvert samfunnsområde vil det bli utpekt et ansvarlig departement.1 Hvert ansvarlige departement skal sørge for

• dialog med andre departementer med delansvar innenfor samfunnsområdet, herunder involvering av relevante offentlige virksomheter, næringsliv og frivillige.

• at det finnes et egnet råd der relevante offentlige virksomheter, privat næringsliv og frivillige organisasjoner deltar (beredskapsråd). Innenfor flere samfunnsområder er det allerede etablert ulike råd, eksempelvis Nærings- og fiskeridepartementets næringsberedskapsråd, det nyopprettede Helseberedskapsrådet, Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon og Samferdselsdepartementets Rådgivende forum for sivil transportberedskap.

• at det årlig foretas en vurdering av tilstand for samfunnsområdet som belyser verdier og sårbarheter, sett i lys av trussel- og utfordringsbildet. Evne til å støtte militær innsats skal inngå i vurderingen.

• at det ved behov fremmes forslag om aktuelle tiltak.

• at vurderingene oversendes Justis- og beredskapsdepartementet som samordningsdepartement på sivil side.

Justis- og beredskapsdepartementet vil, i kraft av sin samordningsrolle innenfor samfunnssikkerhet og beredskap, utarbeide en samlet vurdering til regjeringen på tvers av de kritiske samfunnsområdene på sivil side. Vurderingen skal legges frem for Kriserådet. Ved diskusjon av den samlede vurderingen bør Kriserådet ha egnet deltakelse fra private og frivillige. Den samlede vurderingen vil gi regjeringen et bedre beslutningsgrunnlag for å prioritere tiltak for å sikre verdier og redusere sårbarheter på tvers av samfunnsområder. Arbeidet gjennomføres i samarbeid med Nærings- og fiskeridepartementet, som har det koordinerende ansvaret for forsyningssikkerhet innenfor næringsberedskapslovens virkeområde, se punkt 11.1. Den nye rådsstrukturen endrer ikke ansvarsforholdene i forvaltningen.

Sirklene illustrerer samordningsarenaer på ulike nivåer.

3.2 Langtidsplan for sivil beredskap

Regjeringen vil utarbeide en langtidsplan for sivil beredskap. Arbeidet starter i 2025.

Totalberedskapskommisjonen anbefaler at det etableres en langtidsplan for sivil beredskap. Kommisjonen understreker at dagens utfordringsbilde øker behovet for å styrke beredskapen tverrsektorielt, og at det er viktig med mekanismer som understøtter helhetlige vurderinger. Kommisjonen understreker også at arbeidet med en langtidsplan for sivil beredskap må ses i sammenheng med arbeidet med en ny langtidsplan for forsvarssektoren.

Regjeringen har tatt flere kraftfulle grep for å styrke beredskapen. Med den nye langtidsplanen for forsvarssektoren har regjeringen lagt grunnlaget for en betydelig og langsiktig styrking av Norges forsvarsevne. I denne meldingen legger regjeringen grunnlaget for en vesentlig styrking av den sivile beredskapen på kortere og lengre sikt. Regjeringen vil i løpet av våren 2025 legge frem en nasjonal sikkerhetsstrategi som vil understøtte arbeidet med å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser.

Regjeringen er likevel enig med Totalberedskapskommisjonen i at det er behov for mer langsiktig planlegging på sivil side, og vil derfor lage en langtidsplan for sivilt beredskap. Planen skal legge til rette for mer langsiktig og helhetlig styring, prioritering, planlegging og utvikling av sentrale beredskapsressurser på sivil side. Utformingen av planen må ta høyde for at det er ulikheter mellom langtidsplanlegging i forsvarssektoren og på sivil side. Mens langtidsplanen for forsvarssektoren omhandler én sektor og ett forvaltningsnivå, er sivil beredskap sektorivergripende, og omfatter alle forvaltningsnivåer, næringslivet og frivillig sektor. Næringslivet eier og drifter kritisk infrastruktur, innenfor blant annet elektroniske kommunikasjon, energi og finansielle tjenester. Frivilligheten spiller en sentral rolle i beredskapen i hele landet.

Sektorene som inngår i den sivile beredskapen har ulike ansvarsområder og er ulikt organisert. De omfatter alt fra helsevesenet og romteknologi til dagligvarebransjen. De færreste aktørene har beredskap som sitt hovedanliggende, men driver i første rekke med produksjon av varer og tjenester. Dette må hensyntas i planlegging av beredskapsarbeidet. I mange sektorer er arbeidet med å forstå trusler, vurdere forebyggende tiltak, øve på hendelseshåndtering og etablere ny kunnskap, vel så viktig som å vurdere større langsiktige investeringer. Langtidsplanen for sivil beredskap må derfor ha en annen innretning enn langtidsplanen for forsvarssektoren.

Regjeringens langtidsplan

Arbeidet med langtidsplan for sivil beredskap starter i 2025 med etableringen av den nye rådsstrukturen for beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger i sivile sektorer, se punkt 3.1. Regjeringen tar sikte på at det i 2026 vil være beredskapsråd på alle de kritiske samfunnsområdene. Rådene skal blant annet bidra til at det utarbeides årlige sårbarhets- og tilstandsvurderinger innenfor de kritiske samfunnsområdene.

Kunnskapen som innhentes gjennom tilstands- og sårbarhetsvurderingene vil gi regjeringen et godt grunnlag for å på sikt utarbeide en langtidsplan for sivil beredskap, og som jevnlig revideres. Planen skal ivareta behovet for langsiktig, tverrsektoriell planlegging, men samtidig hensynta særtrekkene ved det sivile beredskapsfeltet og være tilstrekkelig fleksibel til å møte et trussel- og utfordringsbilde i stadig endring.

Formålet med langtidsplanen skal være å forsterke den sivile beredskapen, sikre kontinuitet, samordning og langsiktig tenkning. Langtidsplanen vil forsterke koblingen mellom risikovurderinger og politiske tiltak. Langtidsplanen vil være et verktøy for å vurdere fremtidig bemanningsbehov holdt opp mot bemanningsbehovet i samfunnet ellers.

Langtidsplanarbeidet vil bygge på dokumenter som beskriver utfordringsbildet, trusler og risikoer, for eksempel nasjonal sikkerhetsstrategi, se punkt 3.4, verstefallsscenarioer fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, risikovurderinger fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet, og politifaglig råd fra Politidirektoratet.

For å sikre at planen tilpasser seg endringene i beredskapsstatus og det omskiftelige trussel- og risikobildet, skal planen årlig fylles ut med tiltak. Tiltakene kan være knyttet til blant annet strukturer, kompetanse, samordning og investeringer, og kan gjelde enkeltsektorer eller være sektorovergripende. Etablering av tilfluktssteder, se punkt 6.1.2, etablering av en cyberberedskapsordning, se punkt 9.1, styrkeoppbygging av sivilforsvaret, se punkt 5.4.6 og tilrettelegging for sivil arbeidskraftberedskap i krise og krig, se punkt 10.5.2, er eksempler på tiltak. Ansvaret for å vurdere og foreslå tiltak ligger hos det enkelte fagdepartement, og vil blant annet bygge på de årlige statusoppdateringene og anbefalingene fra beredskapsrådene.

Det er vesentlig at ulike sektorer sees i sammenheng, slik at de viktigste tiltakene prioriteres først og at gjensidige avhengigheter hensyntas. Justis- og beredskapsdepartementet skal i kraft av sin samordningsrolle på sivil side årlig sammenstille de forskjellige statusoppdateringene fra de ansvarlige departementene, og på det grunnlag anbefale prioriterte tiltak. Arbeidet gjennomføres i samarbeid med Nærings- og fiskeridepartementet, som har koordinerende ansvar for forsyningssikkerhet. Det er naturlig at anbefalingene vurderes som en del av regjeringens budsjettarbeid. Den nye strukturen endrer ikke ansvarsforholdene i forvaltningen.

Justis- og beredskapsdepartementet styrker den langsiktige og helhetlige utviklingen av både politiet og Politiets sikkerhetstjeneste. Dette forutsetter kunnskap om framtidige utviklingstrekk, utfordringer og muligheter, samt kunnskap om hvordan ulike tiltak og bevilgninger påvirker måloppnåelsen til virksomhetene. Planer for disse virksomhetene må samtidig innrettes slik at de innehar fleksibilitet for å møte fremtiden og et trussel- og utfordringsbilde i stadig endring. De må for eksempel kunne tilpasse seg endringer i kriminalitetsbildet og øvrige utviklingstrekk i samfunnet, for eksempel den teknologiske utviklingen.

Flerårige planer vil behandle utviklingsbehov og ambisjoner knyttet til politiets evner og kapasiteter. Det må i denne sammenheng også ses hen til kriminalitetsutviklingen. Planene må også legge til rette for at etatene får handlingsrom til å utvikle evner og kapasiteter innenfor prioriterte områder, og i tråd med et ambisjonsnivå som er politisk forankret. Dette vil også kunne få anvendelse for beredskapsplanleggingen til viktige samvirkeaktører, og slik legge til rette for en mer helhetlig styring og utvikling av beredskapen i et tverrsektorielt perspektiv. Det vil berede grunnen for mer langsiktig og helhetlig beredskapsplanlegging på sivil side.

Regjeringen vil i budsjettproposisjonen for 2026 gi en status for arbeidet med langtidsplanen.

3.3 Felles krav til grunnsikring av kritiske virksomheter

Evnen til å opprettholde kontinuitet i kritiske samfunnsfunksjoner, som kraft, helse, elektronisk kommunikasjon og digitale tjenester, er viktig for motstandskraften. Regjeringen vil foreslå en sektorovergripende lov som skal stille felles krav til grunnsikring hos virksomheter som er viktige for at samfunnet fungerer i fred, krise og krig. Sikringen skal blant annet bidra til at virksomhetene kan opprettholde sin aktivitet selv om alvorlige uønskede hendelser og kriser inntreffer.

Regjeringen ønsker at det skal stilles felles krav til grunnsikring i virksomhetene som omfattes av den nye loven. Formålet med loven vil blant annet være å styrke virksomhetenes egenberedskap og motstandskraft, og derigjennom deres bidrag til samfunnets samlede motstandskraft. Regjeringen mener at loven bør stille krav til virksomhetene om å gjennomføre risikovurderinger og implementere nødvendige sikkerhetstiltak, samt krav til beredskap, hendelseshåndtering og varsling av alvorlige hendelser og kriser.

En sektorovergripende lov vil ses i sammenheng med arbeidet for å forberede implementeringen av NIS2-direktivet og CER-direktivet. Direktivene deler samfunnet inn i samfunnsområder. Disse samfunnsområdene overlapper i stor grad med tilsvarende inndelinger i rammeverket for kritiske samfunnsfunksjoner, grunnleggende nasjonale funksjoner etter sikkerhetsloven og NATOs grunnleggende forventninger (se boks 3.1). Direktivene er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen.

Regjeringen vil ta utgangspunkt i NIS2-direktivet og CER-direktivet for videre arbeid med den nasjonale reguleringen av krav til grunnsikring i virksomheter. Regjeringen vil vurdere om den nye lovens virkeområde bør utvides sammenliknet med virkeområdet til direktivene, herunder om offentlig sektor, inkludert kommunene, skal være omfattet. Virkeområdet til en ny lov og hvilke krav som skal stilles til virksomhetene, må utredes nærmere.

Regjeringen vil, som en del av arbeidet med implementering av direktivene, også gjennomgå samfunnssikkerhetsinstruksen. Grensesnittet mellom den nye loven og sikkerhetsloven, samt forholdet til relevant sektorregelverk, vil bli vurdert. En slik vurdering er viktig for å unngå uhensiktsmessig dobbeltregulering, og eventuelle andre uklarheter, mellom den nye sektorovergripende loven og gjeldende sikkerhets- og beredskapslovverk i ulike sektorer. Slike uklarheter kan vanskeliggjøre god og enhetlig implementering og oppfølging av krav til virksomheter som det er kritisk for samfunnet at fungerer. Det utfordrer også et effektivt tilsyn og tilgjengelig veiledning. En helhetlig tilnærming til sikkerhets- og beredskapslovverk vil bidra til forenkling av beredskapsarbeidet i de ulike sektorene. Det vil også bidra til en mer enhetlig tilnærming på strategisk nivå.

3.4 Nasjonal sikkerhetsstrategi

Regjeringen har igangsatt arbeidet med en nasjonal sikkerhetsstrategi.

En nasjonal sikkerhetsstrategi er et sektorovergripende dokument som gir et helhetlig rammeverk for hvordan en stat skal fremme egne sikkerhetsinteresser i møte med omgivelser og trusler. Sentrale allierte som USA og Storbritannia har hatt varianter av slike strategier over tid. Tyskland la frem sin første nasjonale sikkerhetsstrategi i 2023, som del av responsen på Russlands angrepskrig i Ukraina. Sverige la i sommer frem andre utgave av sin sikkerhetsstrategi.

Norge har ikke tidligere hatt en nasjonal sikkerhetsstrategi. Regjeringen mottok i 2023 innspill fra Forsvarskommisjonen, Totalberedskapskommisjonen og Nasjonal sikkerhetsmyndighets sikkerhetsfaglige råd, som alle peker på behovet for en slik strategi. Gjennomgående for alle innspillene er at alvoret i den tiden vi lever i, bredden av sikkerhetsutfordringer og endringer i rammebetingelsene for norsk sikkerhet forsterker behovet for mer samordning, helhet og langsiktighet i Norges innretning av sikkerhet, forsvar og beredskap. Innspillene har på vanlig måte vært til vurdering i relevante departementer og ved Statsministerens kontor. I juni 2024 fattet Stortinget et enstemmig vedtak der de ba regjeringen utarbeide en nasjonal sikkerhetsstrategi.

Dette er et oppdrag regjeringen tar alvorlig. Det finnes ulike dokumenter som presenterer viktige hensyn, mål og prioriteringer av betydning for sikkerhetsarbeidet, som stortingsmeldinger om samfunnssikkerhet, langtidsplaner for forsvarssektoren, og blant annet strategiene for digital sikkerhet, kunstig intelligens og kontraterrorarbeidet.

Regjeringen vil utarbeide en nasjonal sikkerhetsstrategi som gir en helhetlig overordnet fremstilling av utenriks-, sikkerhets-, forsvars- og beredskapspolitikk, med utgangspunkt i vår nasjonale sikkerhet.

Strategien vil ta utgangspunkt i grunnleggende nasjonale verdier og interesser, og hvordan disse skal fremmes og forsvares over tid. For å sikre at de berørte politikkområdene ses samlet, og for å understreke strategiens sentrale plassering, vil Statsministerens kontor stå som utsteder av strategien. Dokumentet vil være regjeringens sikkerhetsstrategi for Norge. Den skal være et ugradert produkt, med en tilgjengelig form og et klart og forståelig språk. Den vil ikke legges frem for Stortinget, men vil være et naturlig og autoritativt grunnlag for påfølgende arbeid i regjeringen og departementene.

Regjeringen mener det kan være naturlig at en nasjonal sikkerhetsstrategi vurderes for oppdatering én gang hver stortingsperiode.

Regjeringen vil legge frem sikkerhetsstrategien før sommeren 2025.

3.5 Krav til tverrsektorielt samarbeid

Totalberedskapskommisjonen understreker på flere punkt viktigheten av tverrsektorielt samarbeid, blant annet knyttet til krisehåndtering, etablering av situasjonsbilde, i tilknytning til sivilt-militært samarbeid og i møte med sammensatte trusler. Regjeringen deler kommisjonens vurdering av betydningen av det tverrsektorielle samarbeidet. Slikt samarbeid vil også være viktig i håndteringen av prioriteringsutfordringer, for eksempel i situasjoner der evnen til å opprettholde kontinuitet i kritiske samfunnsfunksjoner som kraft, helse, elektronisk kommunikasjon eller transport skulle komme under press.

Regjeringen vil derfor vurdere ytterligere krav til tverrsektorielt samarbeid gjennom revisjon av samfunnssikkerhetsinstruksen. Felles krav til grunnsikring av kritiske virksomheter (se punkt 3.3) og etablering av felles struktur på departementsnivå for beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger i sivile sektorer (se punkt 3.1) vil også bidra til å styrke det tverrsektorielle beredskapsarbeidet.

3.6 Prioritering av sikkerhet og beredskap i etatsstyring

Totalberedskapskommisjonen mener det er behov for økt vektlegging av beredskap i det daglige arbeidet i alle sektorer. For å sikre en felles retning på arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap på tvers av sektorer, anbefaler kommisjonen at beredskapsarbeid tas inn som en fellesføring fra regjeringen til alle departementer. Regjeringen deler kommisjonens vurdering av viktigheten av at beredskapsarbeidet prioriteres i det daglige. Regjeringen vil at departementene i sin etatsstyring bør gi føringer for arbeidet med sikkerhet og beredskap. Innretningen av slike føringer vil kunne variere avhengig av utfordringsbildet.

3.7 Regelmessig nedsette en totalberedskapskommisjon

Da Totalberedskapskommisjonen la frem sin NOU i juni 2023 var det den første helhetlige gjennomgangen av beredskapen i Norge siden Willoch-utvalget la fram sin utredning NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn. I løpet av denne perioden er trussel- og utfordringsbildet endret vesentlig, og vi må forvente at dette vil fortsette å kontinuerlig endre seg. Samfunnets organisering endres også. Det er derfor behov for å jevnlig foreta tverrsektorielle og helhetlige vurderinger av beredskapen, slik Totalberedskapskommisjonen gjorde. Derfor foreslår regjeringen at det regelmessig nedsettes en totalberedskapskommisjon. Det vil bidra til kontinuitet i beredskapsarbeidet, sikre oppdatert situasjonsbilde og legge grunnlaget for langsiktige politiske prioriteringer.

3.8 Samordningsarenaer på de ulike forvaltningsnivåene

Samfunnets motstandskraft avhenger av samordning på både lokalt, regionalt og sentralt nivå, hvor det må sikres nødvendig samarbeid og koordinering mellom både offentlige, private og frivillige aktører. Se figur 3.1 der samordningsarenaer er synliggjort.

I offentlig sektor er det etablert arenaer for koordinering på både lokalt, regionalt og sentralt nivå. På departementsnivå er Kriserådet den sentrale samordningsarenaen. Rådet ledes av departementsråden i Justis- og beredskapsdepartementet, og samtlige departementsråder møter fast. Underliggende virksomheter og særskilte kompetansemiljøer deltar ved behov. Gjennom felles struktur på departementsnivå for beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger, skal det etableres egne råd innenfor kritiske samfunnsområder der relevante offentlige virksomheter, privat næringsliv og frivillige organisasjoner deltar (beredskapsråd) (se punkt 3.1 og figur 3.1). Justis- og beredskapsdepartementet gjennomfører også tverrdepartementale samordningsmøter ved behov for koordinering og felles situasjonsforståelse, som eksempelvis i etterkant av Nord Stream-sabotasjen i 2022, og ved heving av terrortrusselnivået i 2024.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps samordningskonferanser på etatsnivå benyttes for å dele informasjon om situasjonen med relevante aktører og identifisere problemstillinger på tvers av myndigheter og forvaltningsnivåer for å oppnå felles situasjonsforståelse. På etatsnivå finnes også en rekke andre arenaer der ulike etater koordinerer sin aktivitet innad i egen sektor. Sentralt totalforsvarsforum er en viktig arena. Her møtes representanter fra Forsvaret og lederne for cirka 30 sentrale etater og direktorater innenfor totalforsvaret. Næringslivet og frivillige er ikke fast representert, men inviteres inn ved behov. Deltakelse fra næringslivet vil i mange tilfeller kunne bidra til å løfte frem nye temaer og styrke informasjonsutvekslingen.

Fylkesberedskapsrådene er den etablerte koordineringsarenaen på regionalt nivå. Rådene ledes og oppnevnes av statsforvalteren. Her deltar representanter for regionale aktører med ansvar for kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, ledere fra nødetater, Forsvaret, politiet, Sivilforsvaret, frivillige, fylkeskommunen og andre statlige etater. Andre aktører kan inviteres ved behov. Slik deltakelse bør dekke særlig viktige sektorer, og være tilpasset eventuelle spesifikke utfordringer i den enkelte region, og sikre nødvendig involvering av næringslivet.

De kommunale beredskapsrådene er i mange kommuner koordineringsarenaen på lokalt nivå. Cirka 75 % av alle kommuner har etablert kommunalt beredskapsråd. I rådene deltar ordfører (ofte leder), kommunedirektør og beredskapskoordinator, i tillegg til representanter fra kommunalt og interkommunalt brann- og redningsvesen, politi, helse, Sivilforsvaret, frivillige og eiere av lokal kritisk infrastruktur. Andre aktører inviteres også inn. Det er i dag ikke krav til at kommunene har et eget beredskapsråd. Regjeringen vil etablere krav for kommunale beredskapsråd, se punkt 5.1.1.

Regjeringen vil gjennom den gjennomgående rådsstrukturen på sentralt, regionalt og lokalt nivå sikre deltakelse fra privat næringsliv, frivillige organisasjoner og relevante offentlige aktører. Denne gjennomgående rådsstrukturen vil sammen med den felles strukturen for departementenes beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger i sivile sektorer (se punkt 3.1) bidra til økt informasjonsutveksling, bedre samhandling og utnyttelse av samfunnets samlede ressurser, og økt felles situasjonsforståelse.

3.9 Involvering av privat næringsliv

Det er viktig at vi har et variert næringsliv i hele landet. Privat næringsliv eier, drifter og utvikler kritisk infrastruktur, og spiller en avgjørende rolle både for vår evne til å sikre kontinuitet i kritiske samfunnsfunksjoner og for sivil støtte til militære operasjoner. De har blant annet viktig kunnskap om hvordan tekniske systemer er bygget opp, potensielle sårbarheter i disse, og hvordan eventuelle skader og bortfall kan håndteres. Næringslivet, herunder industrivernet, har en rekke gripbare ressurser, det kan for eksempel være personell og maskinelt utstyr, som kan være til stor nytte i håndtering av hendelser.

Næringslivet har også en egeninteresse i å kunne forebygge og håndtere krevende hendelser som rammer dem, siden forstyrrelser i vare- og tjenesteproduksjonen kan være kostbare og i ytterste konsekvens føre til konkurs. Mange risikoreduserende tiltak er derfor både bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomme. Privat næringsliv har derfor en viktig rolle i hele krisespekteret, både overfor sivilbefolkningen og i understøttelsen av forsvarsinnsatsen.

Boks 3.4 Kystflåten

Kystrederiene, deres fartøy og mannskap er en stor beredskapsressurs. Det er viktig for Norge at nasjonale og kystnære transportbehov kan ivaretas i fredstid og krise. Spesielt viktig er det også med en robust og fungerende «kystflåte» med tanke på Norge som mottaks- og transittland i NATO-kontekst. Med bakgrunn i den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen med krig i Europa, har Nærings- og fiskeridepartementet inkludert Kystrederiene som fast medlem i Nortraship-ledelsen (Norsk transportberedskap for skip).

I 2023 bestod den norskeide, NOR-registrerte handelsflåten av cirka 850 skip (omfatter skip på 100 bruttotonn og mer, og beregnet på transport av gods eller passasjerer). NOR-registrerte skip opererer i hovedsak i norske farvann, og til dels i regional fart mellom Norge og Norden/EU. Flåten er distribuert langs tilnærmet hele norskekysten.

Foto: Visit Norway.

3.9.1 Økt involvering og samarbeide med privat næringsliv

Med denne meldingen styrker og formaliserer regjeringen involvering av og samarbeid med privat næringsliv om sikkerhet og beredskap. Dette skjer gjennom to hovedspor. For det første formaliseres deltakelsen fra private og frivillige i den nye strukturen for tilstandsvurderinger og beredskapsplanlegging i sivile sektorer, se punkt 3.1. I den nye strukturen skal private og frivillige være representert i rådene innenfor hvert av de utpekte samfunnsområdene. Dette vil bidra til hyppigere og mer direkte dialog mellom offentlige og private aktører. Jevnlig kontakt mellom aktørene gir økt kunnskap om hverandres roller, ansvar, ressurser og gjensidige avhengigheter. Dette legger grunnlaget for bedre samhandling, både i beredskapsforberedelser og i håndteringen av kriser.

Det er også viktig at næringslivet trekkes tettere inn i arbeidet med digital sikkerhet. Gjennom utredningen av en nasjonal cyberberedskapsordning, se punkt 9.1, vil det ses nærmere på hvilken rolle næringslivet kan ha i en slik ordning. Cyberberedskapsordningen er tenkt å bestå av relevante myndigheter og aktører i næringslivet, og skal primært benyttes ved alvorlige hendelser som krever ekstra kapasitet og kompetanse.

Det andre hovedsporet er at det vil bli stilt tydeligere krav til sikkerhetsarbeidet i virksomheter, gjennom blant annet arbeidet for å forberede implementeringen av CER-direktivet og NIS2-direktivet, se punkt 3.3. Direktivene omfatter både en bred grunnsikring av samfunnsviktige virksomheter og krav til motstandsdyktighet, og favner bredere enn virksomheter som er utpekt etter sikkerhetsloven. Ved utformingen av nasjonal lovgivning legges det opp til dialog med næringslivet.

Forsvarsmarkedet er et særegent marked. For at aktører skal være tilgjengelig for forsvarssektoren i krise, konflikt og krig, må mange av dem også benyttes i fredstid. Regjeringen vil derfor inngå strategiske avtaler med næringslivsaktører for å sikre tilgjengelighet til ressurser både i fredstid og i hele krisespekteret opp til krig. Strategiske avtaler er langvarige avtaler som innebærer et gjensidig forpliktende samarbeid mellom forsvarssektoren og aktører i næringslivet. Disse avtalene bidrar til forsyningssikkerhet og styrket beredskap gjennom langsiktig tilgang til nødvendige varer og tjenester. De strategiske avtalene skal supplere Forsvarets egenkapasitet, og ikke være til erstatning for denne.

Sivil sektor har også behov for å inngå strategiske avtaler og partnerskap i fredstid som skal dekke sivile behov i krise, konflikt og krig. Som et eksempel på dette etablerte regjeringen sommeren 2024 en avtale med fire aktører i kornbransjen som skal bidra til å bygge opp et nasjonalt beredskapslager for korn.

3.9.2 Et næringsliv forberedt på krise og krig

Private aktører kan være utsatt for uønskede handlinger i en konfliktsituasjon. En trusselaktør tar ikke hensyn til eierskapsforholdene til utpekte mål, for eksempel om kritisk infrastruktur er eid av det offentlige eller av private aktører. Det er derfor viktig at private næringsdrivende er bevisste på trusselbildet og hvordan dette kan påvirke dem, og hvilke konsekvenser det kan få dersom deres verdier skulle rammes.

Privat næringsliv må ha egenberedskap mot uønskede hendelser. På lik linje med offentlige virksomheter og den enkelte husstand bør de være forberedt på bortfall av kritiske innsatsfaktorer som strøm, elektronisk kommunikasjon og vann, samt svikt eller redusert kapasitet i enkelte forsyningslinjer. Regjeringen vil også få Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap til å tydeliggjøre rollen som industrivernet og storulykkevirksomheter har i totalforsvarsarbeidet, og i et helhetlig konsept for beskyttelse av sivilbefolkningen. Det vises også til punkt 6.1.2 der regjeringen foreslår å gjeninnføre en plikt til å etablere tilfluktsrom, og innføre en ny plikt til å bygge beskyttelsesrom i visse kategorier bygg i bestemte områder. Dette vil på sikt medføre at flere private aktører må etablere slike beskyttelsestiltak for å ivareta sine ansatte og annet personell som oppholder seg i de aktuelle byggene. Beskrivelse av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps egenberedskapsråd fremgår av punkt 6.1.3.

I situasjoner høyt i krisespekteret vil næringslivet kunne spille en vesentlig rolle for produksjon av viktige innsatsfaktorer. Dette kan dreie seg om våpen og ammunisjon, men også om medisinsk utstyr, legemidler, drivstoff, mat og reservedeler.

I slike situasjoner vil det være aktuelt å omlegge produksjon fra det som er lønnsomt og hensiktsmessig i fredstid mot de varer/produkter som anses nødvendige for å understøtte militær innsats og sikre nødvendige tjenester til befolkningen. Den endrede sikkerhetssituasjonen i Europa som følge av Russlands fullskala invasjon av Ukraina har blant annet gjort behovet for økt produksjonskapasitet i forsvarsindustrien til en aktuell problemstilling. Som svar på utfordringen har regjeringen utformet et veikart som definerer prioriterte produkter levert av norsk forsvarsindustri, samt tilhørende tiltak for å øke produksjonskapasiteten for disse produktene, se boks 3.6.

Et godt totalforsvar forutsetter et motstandsdyktig næringsliv som har kapasitet og beredskap som er i tråd med myndighetenes forventninger og krav. Regjeringen vil sørge for at næringslivet er involvert på alle nivåer, også nasjonalt, i arbeidet med forebygging og håndtering av kriser.

Foto: Eythor Arnason.

3.10 Internasjonalt samarbeid

Det internasjonale fellesskapet er avgjørende for Norges sikkerhet. NATO er grunnsteinen i norsk sikkerhetspolitikk. Finsk og svensk NATO-medlemskap gir nye muligheter for militær mobilitet og et styrket nordisk samarbeid innenfor sivil beredskap. I Europa har Norge sine viktigste handelspartnere, og det etableres stadig ulike samarbeid innenfor sivil beredskap.

3.10.1 NATO – grunnsteinen i norsk sikkerhetspolitikk

NATOs sikkerhetsgaranti og evne til kollektivt forsvar er avgjørende for vår forsvarsevne. Sivil motstandskraft er viktig for alliansens kollektive forsvar og for troverdig avskrekking. Alliansens arbeid med både sivil motstandskraft og militær evne på nasjonalt og alliert nivå er forankret i NATO-traktatens artikkel 3: «For mer effektivt å nå formålene for denne traktat vil partene enkeltvis og i fellesskap ved stadig og virksom selvhjelp og gjensidig støtte opprettholde og utvikle sin individuelle og felles evne til å motstå væpnet angrep.»

NATO har tre kjernefunksjoner for sivil beredskap: i) å opprettholde statens styring og kriseledelse, ii) å opprettholde grunnleggende tjenester til befolkningen, og iii) å understøtte militær innsats. Basert på disse tre kjernefunksjonene har NATOs medlemsland vedtatt syv grunnleggende forventninger til motstandsdyktighet i kritiske sivile samfunnsfunksjoner og formulert ytterligere kriterier for disse i form av mål for motstandskraft, se også boks 3.1.

Det er opp til hver enkelt alliert å operasjonalisere de felles målene for sivile sektorer og utarbeide nasjonale implementeringsplaner. Alle medlemsland må rapportere om implementeringen til NATO. Målene peker på flere relevante sivile (offentlige og private) områder det er viktig at inngår i allierte lands nasjonale arbeid. Eksempler på dette er viktigheten av å jobbe med motstandskraft i befolkningen, og viktigheten av robust kritisk infrastruktur og forsyningskjeder for å understøtte egne og allierte militære styrker.

Foto: Stian Olberg/DSB.

Arbeidet med allierte mål for motstandskraft gir en integrert og bedre koordinert tilnærming til å redusere sårbarheter på tvers av allierte land, og bidrar til at militære styrker kan operere effektivt i krise og konflikt. Et vesentlig element i understøttelse av militær innsats er å bedre evnen til vertslandsstøtte gjennom alliert mottak. NATOs nye konsept for verstlandsstøtte (Host Nation Support-konsept) favner vidt og forutsetter at landene som skal yte slik støtte har nødvendig og velfungerende infrastruktur som vei, jernbane, flyplasser, havner, sykehus, strømforsyning, telenett og tjenester som kost og losji, vaskeri-, brøyte-, entreprenør- og transporttjenester. Det utarbeides nå nye krav (MOR: Minimum operational requirements) til medlemslandene basert på det nye planverket.

Regjeringen vil følge opp NATOs nye konsept for vertslandsstøtte nasjonalt for å bedre evnen til å ta imot og være vertskap for allierte styrker. Som ledd i dette arbeidet vil regjeringen blant annet sørge for at det nasjonale konseptet for vertslandsstøtte oppdateres i lys av nye krav og forventninger fra NATO, inkludert finsk og svensk NATO-medlemskap.

Deler av det eksisterende konseptet ble testet under militærøvelsen Nordic Response 2024. Det er et mål at sektorene arbeider med å utbedre eventuelle mangler i 2025, og at konseptet øves og testes i forbindelse med Totalforsvarsåret 2026, se punkt 4.3.2, og i forbindelse med planlagte militærøvelser i Cold/Nordic Response-serien.

Evnen til å håndtere hendelser høyt i krisespekteret vil avhenge av mest mulig effektiv forflytning av militære styrker. Militær mobilitet er sentralt i NATO og innebærer blant annet mottak, omlastning, lagring, og videre transport av personell og materiell tvers av landegrenser, samt regelverk og prosedyrer som trengs for å få dette til. Evne til militær mobilitet krever derfor involvering av og arbeid i en rekke sivile sektorer, herunder nødvendige regulatoriske avklaringer i fredstid, og at utbygging av landenes infrastruktur ses i lys av NATOs behov.

Finsk og svensk NATO-medlemskap medfører nye krav til militær mobilitet i Norden, blant annet mottak og videre transport av allierte styrker. Norske havner vil tjene som inngangsport for allierte forsterkninger og forsyninger til Finland, Sverige, operasjoner i Østersjøen og i ytterste konsekvens også til etterforsyning av Baltikum. Dette betyr blant annet at enkelte vest-øst akser, særlig veier og transportinfrastruktur, blir viktigere. Samtidig medfører det finske og svenske medlemskapet nye krav til videreutvikling av samarbeid knyttet til totalforsvar og sivil motstandskraft i en nordisk kontekst, innenfor rammen av NATO. Dette innebærer økt aktivitet for totalforsvarsaktører, eksempelvis knyttet til vertslandsstøtte. Se også punkt 10.2 knyttet til militær mobilitet.

3.10.2 Nordisk samarbeid

Regjeringen ser behov for ytterligere å styrke Norges sivile beredskapssamarbeid med Finland og Sverige for å støtte opp under kollektiv evne til å yte effektiv sivil støtte til militære styrker i krig. Norge har nært samarbeid innenfor samfunnssikkerhet og sivil beredskap med de nordiske landene blant annet gjennom Haga-samarbeidet, Barents Rescue-øvelsene og Nordisk ministerråd (se boks 3.8). Regjeringen vil styrke det nordiske samarbeidet om sivil-militær beredskap med særlig vekt på NATOs arbeid med sivil motstandskraft og vertslandsstøtte. Regjeringen vil vurdere hvordan eksisterende strukturer kan videreutvikles, som Barentsrådet, der helseberedskap er prioritert. Videre vil regjeringen vurdere hvordan helseberedskapssamarbeid, og det øvrige beredskapssamarbeidet i Nord-Norden, kan styrkes.

Den 30. april 2024 signerte de nordiske forsvarsministrene NORDEFCOs Visjon 2030 for det nordiske forsvarssamarbeidet. Visjonen gjenspeiler den nye strategiske virkeligheten med krig i Europa, og Finlands og Sveriges tiltredelse til NATO. Visjonen skal bidra til den allierte sikkerheten i Norden og det euro-atlantiske området.

3.10.3 Europeisk beredskapssamarbeid

Norge har etablert gode samarbeidsarenaer med allierte land i Europa og med EU. I tillegg til det nordiske samarbeidet, er også det nordisk-baltiske samarbeidet viktig. I tillegg er det over lang tid bygget opp et tett og nært samarbeid med Storbritannia om sikkerhets- og beredskapssamarbeid. Norge vil fortsette være en aktiv bidragsyter for økt samarbeid for å bedre samfunnssikkerheten i Norden, NATO og Europa.

Norge er deltaker i EUs ordning for sivil beredskap (Union Civil Protection Mechanism – UCPM), som er Norges viktigste samarbeidsarena med EU innenfor samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering. Norge deltar i ordningen på lik linje med EUs medlemsland. Ordningen forvaltes til daglig av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Ordningen er også relevant for andre sivile sektorer som helse, samferdsel, miljø og kunnskap, blant annet gjennom kunnskaps- og kapasitetsoppbygging. I en krisesituasjon kan Norge, på lik linje med andre land i ordningen, anmode om felleseuropeiske, så vel som medlemslandenes egne, kapasiteter til å understøtte den nasjonale håndteringen (se boks 3.10 om Norsk sivil støtte til Ukraina). Ordningen er også viktig for å koordinere felleseuropeisk sivil bistand til tredjeland. Gjennom disse mekanismene sikrer vi at vi kan be om bistand ved behov, men vi stiller også ressurser og kapasiteter til rådighet for å kunne hjelpe andre ved behov. Regjeringen vil fortsette å være en forutsigbar og pålitelig bidragsyter innenfor beredskap og krisehåndtering gjennom EUs ordning for sivil beredskap.

Norske regjeringer har nylig ledet samfunnet gjennom koronapandemien. Regjeringen er i Meld. St. 5 (2023–2024) En motstandsdyktig helseberedskap – Fra pandemi til krig i Europa, tydelig på at forpliktende samarbeid med EU er sentralt for den nasjonale helseberedskapen. For Norge avdekket pandemien sårbarheter i den nasjonale beredskapen som ikke kunne løses av Norge alene, og samarbeidet med EU var avgjørende for at det lykkes å sikre den norske befolkning tidlig tilgang på vaksiner. Som varslet i helseberedskapsmeldingen, vil regjeringen arbeide for norsk tilknytning til EUs styrkede helseberedskapssamarbeid på så like vilkår som EUs medlemsstater som mulig.

Regjeringen inngikk i mai i år en strategisk partnerskapsavtale om sikkerhets- og forsvarssamarbeid med EU. Avtalen legger blant annet rammer for et styrket samarbeid på områder hvor vi er tjent med å samarbeide mer, som krisehåndtering, forsvarsindustri, romsamarbeid, kritisk infrastruktur og sammensatte trusler.

Regjeringen vil også følge utviklingen i EU tett når det gjelder samarbeid om cyber, beredskap og krisehåndtering, og vurdere om det er initiativer av betydning for sivil beredskap som norske myndigheter bør involveres i. CER-direktivet og NIS2-direktivet er eksempler på slike initiativ. Regjeringen vil, som nevnt i punkt 3.3, utarbeide en ny lov om sikring av samfunnsviktige virksomheter, som tar utgangspunkt i NIS2-direktivet og CER-direktivet.

Norge vil være en aktiv bidragsyter for økt samarbeid for å bedre samfunnssikkerheten i Norden, NATO og Europa. I tilfeller hvor det vurderes utvidelse av internasjonalt samarbeid, skal det også foretas vurderinger av hva man trenger å bygge opp av egne kapasiteter, og hva det er hensiktsmessig å samarbeide om. I vurderingen skal norske interesser i bredt, herunder sammenhengen mellom samfunnssikkerhet og økonomisk sikkerhet, legges til grunn. I slike vurderinger skal man ha et langsiktig perspektiv. Det er også viktig å legge til rette for økt samarbeid med Storbritannia, i tillegg til andre EØS land, på området samfunnssikkerhet og beredskap. Norge skal følge nøye med på utviklingen i EU om beredskap – og krisehåndtering, og eventuelle nye initiativer.

Regjeringen vil derfor arbeide tett og langsiktig med allierte, Europa og andre partnerland for å kartlegge og redusere uønskede økonomiske sårbarheter, under stadig mer krevende geopolitiske omstendigheter.

4 Økt evne til krisehåndtering

Vår evne til krisehåndtering er av stor betydning for hvor omfattende konsekvenser hendelser får for liv, helse og materielle verdier. Vi må evne å ta beslutninger, bygge situasjonsforståelse, innhente nødvendig kompetanse og å dele informasjon.

Når en hendelse inntreffer, treffer den som regel flere sektorer. Alvorlige hendelser og kriser får tverrsektorielle konsekvenser. Det vil kunne være behov for samordning mellom forsvarssektoren og sivile sektorer, mellom sektorer på sivil side, mellom ulike forvaltningsnivå, og mellom offentlig sektor og private og frivillige aktører.

Ved håndtering av hendelser høyt i krisespekteret vil det være et særlig behov for at rutiner, instrukser og lovverk for samordning er tydelige, forpliktende og godt kjent. Disse må også øves jevnlig. Selv om dagens system for krisehåndtering fungerer godt, har erfaringer fra blant annet den pågående krigen i Ukraina, koronapandemien, hendelsen med cruiseskipet «Viking Sky» i 2019 og ekstremværet «Hans» i 2023, synliggjort et behov for tydelige roller, ansvar og myndighet.

Regjeringen vil

• at Justis- og beredskapsdepartementet skal være fast lederdepartement ved sivile nasjonale kriser.

• sikre at Krisestøtteenheten har tilstrekkelige fullmakter for å innhente nødvendig informasjon og understøtte lederdepartementet.

• sikre at Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har tilstrekkelige fullmakter til å innhente nødvendig informasjon for at etatene på sivil side skal kunne virke sammen i en hendelse.

• forsterke øving på alle nivåer.

• involvere og samarbeide tettere med næringslivet i øvelser.

• gjennomføre en ny nasjonal øvelse for digital sikkerhet i 2025.

• bidra til økt tilgang til ugraderte og graderte kommunikasjonsløsninger for relevante sivile virksomheter i totalforsvaret.

• sikre utvikling av nytt nødnett som ivaretar behovet for dekning, nasjonal kontroll, sikkerhet og teknologisk utvikling.

• styrke helikopterberedskapen i hele landet. Den sikkerhetspolitiske situasjonen tilsier et særlig behov for en styrket helikopterberedskap i nord.

• legge frem en stortingsmelding om droner og ny luftmobilitet.

• at staten overtar eierskap og forvaltning av den delen av kystradiotjenesten som er definert som spesiell samfunnspålagt oppgave når avtalen med Telenor utløper 31. desember 2025.

• forsterke kravene til departementenes kunnskapsberedskap i samfunnssikkerhetsinstruksen.

4.1 Krisehåndteringssystemet

Systemet for sentral krisehåndtering er beskrevet i Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet.2 Av instruksen fremgår det at «Departementene skal påse at operative aktører har nødvendige fullmakter, slik at behovet for behandling på regjeringsnivå ikke skal forsinke håndteringen av akutte situasjoner hvor det er fare for liv, helse eller store tap av materielle verdier». Regjeringen, departementene, Kriserådet, lederdepartementet og Krisestøtteenheten utgjør de sentrale elementene i det sentrale krisehåndteringssystemet. Mange etater vil også kunne være involvert i krisehåndtering, for eksempel ved å understøtte departementet med faglige råd eller gjennom samordning med andre aktører.

Kriser håndteres i henhold til særlige fullmakter, samt gjennom samordningskanal og fagkanal (se figur 3.1).

Kriseledelse i henhold til særskilte fullmakter

Kriser krever iverksettelse av tiltak for å sikre liv, helse og materielle verdier. Beslutninger om tiltak kan fattes på politisk nivå av regjeringen og av aktører som er gitt slik myndighet til å iverksette tverrsektorielle tiltak, herunder blant annet politiet, Hovedredningssentralen og Kriseutvalget for atomberedskap. Dette betinger god situasjonsforståelse, herunder gode rutiner for informasjonsdeling og situasjonsrapportering. Dette er viktig både for at aktørene kan ta informerte beslutninger og for å sikre koordinert innsats. I krig eller når krig truer, vil også Forsvaret ha en helt sentral rolle i kriseledelsen i henhold til deres særskilte fullmakter.

Samordningskanal

Formålet med samordning er å etablere felles situasjonsforståelse gjennom å dele informasjon og å vurdere tverrsektorielle problemstillinger, konsekvenser og tiltak i fellesskap. Lederdepartementet har ansvaret for å koordinere den tverrsektorielle håndteringen på departementsnivå. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap understøtter Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle, blant annet gjennom å legge til rette for samarbeid mellom direktorater og være bindeledd mellom statsforvalterne og nasjonale myndigheter. Videre har Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap i henhold til egen instruks en selvstendig samordningsrolle3. Samordningskanal er kommunikasjonslinjen mellom kommune, statsforvalter, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Justis- og beredskapsdepartementet før, under og etter større hendelser. Den omfatter situasjonsrapportering, samordningskonferanser og statusoppdateringer med informasjon fra ulike fagområder på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Samordningskanal kan benyttes i hele krisespekteret, også i sikkerhetspolitisk krise og krig. Krisestøtteenheten i Justis- og beredskapsdepartementet mottar og videreformidler situasjonsrapporter til departementene og Statsministerens kontor.

Fagkanal

Departementene skal ivareta ansvaret for krisehåndtering innenfor egen sektor, i tett samarbeid med lederdepartementet. Eksempelvis hadde Helse- og omsorgsdepartementet ansvar for håndteringen av den medisinske og helsefaglige delen av koronapandemien, og tilsvarende vil for eksempel Finansdepartementet ha ansvar for en krise knyttet til finansiell stabilitet. Fagetater (lokalt via regionalt nivå og sentral etat) rapporterer på fagkanal til eget fagdepartement, eksempelvis innenfor helse, politi, kraft og elektronisk kommunikasjon. Etater på ulike nivå koordinerer seg gjennom blant annet kommunalt beredskapsråd, fylkesberedskapsråd og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap sine samordningskonferanser (se nærmere beskrevet i punkt 3.8).

4.2 Tydelige roller i krisehåndteringen

4.2.1 Regjeringens rolle i krise og krig

Regjeringen har det øverste ansvaret for beredskapen i Norge. Grunnloven § 3 legger den utøvende makt til regjeringen/Kongen i statsråd. På det militære området følger det av Grunnloven §§ 25 og 26 at regjeringen gjennom vedtak i Kongen i statsråd utøver den øverste militære kommandomyndigheten i Norge.

Regjeringen er derfor det øverste organet for håndteringen av kriser, også i krig. Regjeringen har ikke bare en rett til å styre og håndtere kriser i kraft av å være den utøvende makt, men også en plikt til å handle for å ivareta rikets interesser og befolkningens liv, helse og materielle verdier.

I sikkerhetspolitisk krise og krig vil regjeringen og Kongen i statsråd måtte fatte en rekke strategiske og prinsipielle beslutninger. Dette kan være beslutning om å erklære at riket er i krig, mobilisere forsvarsmakten, anmode om erklæring av NATO-paktens artikkel 5, anmode om bilateral militær støtte og beslutte evakuering eller krigsutflytting av befolkningen. Regjeringen vil også måtte iverksette tiltak for å opprettholde grunnleggende sivile funksjoner, for eksempel kraft og elektronisk kommunikasjon.

Flere beslutninger i en krise og krig er allerede i dag delegert, blant annet gjennom Instruks for forsvarssjefen og Nasjonalt beredskapssystem. Likevel vil regjeringen ha det overordnede ansvaret, og mange beslutninger i krise og krig vil derfor måtte behandles og forankres i regjering.

I sikkerhetspolitisk krise og krig vil situasjonen ramme alle samfunnets områder bredt. Noen eksempler på oppgaver som kan måtte håndteres av regjeringen og statsrådene er angitt nedenfor:

• Statsministeren (overordnet og strategisk kriseledelse og leder for regjeringen/ Regjeringens sikkerhetsutvalg).

• Forsvarsministeren (styring av Forsvaret, alliert forsterkning, bilateralt og i rammen av NATO.

• Utenriksministeren (Norges forhold til andre stater. Norges forhold til internasjonale organisasjoner. Diplomatiske relasjoner).

• Justis- og beredskapsministeren (koordinering av sivil beredskap, koordinering av sivil støtte til militær innsats. Lov og orden, og beskyttelse av sivilbefolkningen).

• Finansministeren (sikre et fungerende elektronisk og kontant betalingssystem, stabilitet i pengemarkedet, trygge statens valutareserver og Statens pensjonsfond, finansiere krisehåndteringen).

• Helse- og omsorgsministeren (helseberedskap, behandling av sårede og skadde)

• Energiministeren (sikre kraftforsyning, olje, gass).

• Næringsministeren og fiskeri- og havministeren (sørge for at næringslivet kan støtte det sivile samfunn og militær innsats, ansvar forhandelsflåten (NORTRASHIP-ordningen), havnene, farvannene og sikre næringsberedskapen).

• Samferdselsministeren (sikre fungerende transportformer og logistikk i alle domener. Sikre sivil transportunderstøttelse til nasjonale og allierte styrker).

• Digitaliserings- og forvaltningsministeren (sikre fungerende elektronisk kommunikasjon).

• Landbruks- og matministeren (sikre landets matvareproduksjon og matsikkerhet).

Statsministeren leder og samordner regjeringens arbeid, også i krise og krig. Det er statsministeren som beslutter hvordan regjeringen skal legge opp sitt arbeid og hvilke saker som skal forankres politisk. Mange av beslutningene i en krise eller krig vil måtte fattes under stort tidspress og på usikkert grunnlag. Hensynet til godt beslutningsgrunnlag, bred deltakelse og god koordinering, må veies mot effektivitet i beslutningsprosessene og reell delegasjonsmyndighet til statsråder og etatsledere.

Graderte saker av sikkerhetspolitisk eller beredskapsmessig karakter behandles normalt i Regjeringens sikkerhetsutvalg. Regjeringen kan i krisesituasjoner også velge å nedsette midlertidige regjeringsutvalg, hvis det fremstår bedre tilpasset krisens karakter, slik tilfellet var for regjeringen Solbergs covid-19 utvalg under håndteringen av covid-19-pandemien i 2020–2021.

Arbeidet med å håndtere store hendelser og kriser, som for eksempel 22. juli, flyktningkrisen i 2015, koronapandemien og Ukraina-krigen, krever en evne til å etablere en felles situasjonsforståelse på tvers av departementer og sektorer, håndtere store mengder enkeltsaker, samt vurdere overordnet strategisk retning på krisehåndteringen. Behovet for koordinert, tydelig og tilpasset kommunikasjon til befolkningen er stort i denne typen omfattende og tverrsektorielle kriser. I sikkerhetspolitiske kriser og i krigssituasjoner vil det også være særlig viktig med internasjonal dialog og koordinering av innsats mellom allierte og andre partnerland.

Statsministerens kontor bistår statsministeren i å lede og samordne arbeidet i regjeringen, ev. i andre formater som Regjeringens sikkerhetsutvalg. I denne rollen har Statsministerens kontor utstrakt kontakt med departementene for å sikre best mulig beslutningsgrunnlag. Statsministerens kontor gir også råd til statsministeren om håndteringen av sakene, og bistår departementene i å følge opp regjeringens konklusjoner. Statsministerens kontor legger videre til rette for statsministerens internasjonale møter, og i kriser av internasjonal betydning og krigssituasjoner vil dette ofte foregå på statsledernivå. I en alvorlig krise og krig vil videre statsministerens kommunikasjon mot egen befolkning være særlig viktig. Statsministerens kontor vil derfor i slike tilfeller normalt ta en koordinerende rolle i kommunikasjonen mot befolkning.

Basert på erfaringene fra håndteringen av flere store hendelser og kriser de senere årene, vil regjeringen revidere samfunnssikkerhetsinstruksen. Regjeringen vil tydeliggjøre at regjeringen er det øverste organ for krisehåndtering, og i den forbindelse også tydeliggjøre statsministerens rolle som leder av regjeringen. Videre vil regjeringen tydeliggjøre Statsministerens kontors rolle i å bistå statsministeren og regjeringen, både under krisehåndtering og i det løpende arbeidet på området nasjonal sikkerhet. For å øke kapasiteten rundt statsministeren på dette området er Statsministerens kontor styrket med flere årsverk.

4.2.2 Justis- og beredskapsdepartementet som fast lederdepartement ved sivile nasjonale kriser

Justis- og beredskapsdepartementet er i henhold til samfunnssikkerhetsinstruksen fast lederdepartement i sivile nasjonale kriser med mindre annet er bestemt. Lederdepartementet skal koordinere og samordne håndtering av kriser på departementsnivå. Utpeking av lederdepartement medfører ikke endringer i konstitusjonelle ansvarsforhold, og alle departementer beholder ansvar og beslutningsmyndighet for sine respektive fagområder.

Erfaringsmessig vil hendelser ofte medføre behov for at ett departement samordner håndteringen på tvers av sektorer. Dette gjelder uavhengig av hvorvidt hendelsen defineres som en nasjonal krise eller ikke, fordi skillet mellom kriser og andre alvorlige hendelser ikke er entydig. Samtidig har Justis- og beredskapsdepartementet en generell samordningsrolle innenfor samfunnsikkerhetsarbeidet. Denne rollen innebærer at Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for et helhetlig, systematisk og risikobasert arbeid med samfunnssikkerhet på nasjonalt nivå på tvers av alle sektorer, herunder å sørge for at problemstillinger på tvers av sektorer og kritiske samfunnsfunksjoner blir håndtert, samt ved behov å bistå departementene med å avklare ansvarsforhold.

Samordningsrollen og lederdepartementsrollen krever i stor grad samme type kompetanse, uavhengig om hendelsen er en krise eller ikke. Det er derfor naturlig at begge rollene ivaretas av det samme departementet. Et departement som sjelden eller aldri tidligere har hatt lederdepartementsrollen vil ikke ha de samme forutsetningene som Justis- og beredskapsdepartementet til å ivareta denne rollen. Regjeringen vil derfor gjøre Justis- og beredskapsdepartementet til fast lederdepartement ved sivile nasjonale kriser. Det er ikke lenger en forventning om at alle departementene skal kunne være et lederdepartement. Samfunnssikkerhetsinstruksen vil bli oppdatert i tråd med dette.

Utenriksdepartementet har i tråd med utenrikstjenesteloven § 1 et særskilt ansvar ved krisehendelser i utlandet som rammer norske borgere eller interesser. Justis- og beredskapsdepartementet vil støtte Utenriksdepartementet og ivareta behov for tverrsektoriell samordning i Norge. I sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt skal Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet, i kraft av sine sektoransvar, ivareta forsvars-, sikkerhets- og utenrikspolitiske forhold.

Alvorlige hendelser rammer på tvers av sektorer, og alle departementene må bidra til den tverrsektorielle håndteringen i tett samarbeid med lederdepartementet. I tillegg må alle departementene være forberedt på å lede den delen av håndteringen som faller innenfor deres ansvarsområder. For eksempel vil Finansdepartementet ha denne rollen ved større forstyrrelser eller kriser i økonomien eller finanssystemet som helhet, blant annet ved å koordinere, foreslå og gjennomføre ekstraordinære tiltak.

4.2.3 Nye fullmakter til Krisestøtteenheten

Krisestøtteenheten har i henhold til Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet et todelt oppdrag. Krisestøtteenheten skal understøtte lederdepartementet og Kriserådet, samt understøtte Justis- og beredskapsdepartementet i departementets samordningsrolle. I tillegg har Krisestøtteenheten en rolle i Justis- og beredskapsdepartementets interne hendelseshåndtering. En viktig del av Krisestøtteenheten er Sivilt situasjonssenter som er Justis- og beredskapsdepartementets faste kontaktpunkt ved hendelser og kriser. Situasjonssenteret er døgnkontinuerlig bemannet og bistår med å styrke tverrsektoriell informasjonsflyt ved hendelser og kriser.

Der sentral krisehåndtering, herunder lederdepartementsrollen og Krisestøtteenhetens oppgaver tidligere var tiltenkt sivile nasjonale kriser, er det i dagens situasjon et permanent behov for å ivareta flere av disse oppgavene både i det daglige og under hendelses- og krisehåndtering.

En av Krisestøtteenhetens oppgaver er å bidra til å etablere felles situasjonsforståelse som grunnlag for strategiske beslutninger. For å etablere situasjonsforståelse under hendelses- og krisehåndtering har Krisestøtteenheten behov for rapportering fra berørte sektorer. Erfaringer viser at Krisestøtteenheten mangler fullmakter til å innhente nødvendig informasjon fra departementer og andre aktører. Slik informasjon gir bedre mulighet til å oppdage endringer i normalbildet og etablere felles situasjonsforståelse under håndtering av hendelser og kriser. Regjeringen vil sørge for at Krisestøtteenheten gis nødvendige fullmakter for å kunne innhente nødvendig informasjon og understøtte lederdepartementet.

4.2.4 Nye fullmakter til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap skal bidra til effektiv og god dialog mellom berørte etater, særlig om tverrsektorielle utfordringer. Et viktig verktøy i krisehåndtering er samordningskonferanser, som kan benyttes for å dele informasjon og situasjonsforståelse med relevante aktører. Dagens samordningskonferanser er basert på frivillig deltakelse. Det er imidlertid viktig at alle relevante aktører deltar i samordningskonferansene, deler nødvendig informasjon og løfter problemstillinger som går på tvers av sektorene. Dette bidrar til å identifisere utfordringer, synliggjøre tverrsektorielle avhengigheter, synliggjøre eventuelle uklarheter i roller og ansvar, og avklare nødvendig oppfølging av hendelser eller kriser.

Regjeringen vil derfor gi Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap tydeligere fullmakter i samordningsrollen. Fullmaktene skal sikre at direktoratet får tilgang til nødvendig informasjon for at etatene på sivil side skal kunne virke sammen i en hendelse. De nye fullmaktene vil utformes slik at de ikke kommer i konflikt med eksisterende og sektorvise løsninger for beredskap og krisehåndtering.

Samordningsaktiviteter og tverrsektoriell kriseledelse

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps samordningsaktiviteter under hendelser og kriser skal ikke gripe inn i den operative håndteringen og eventuell etterforskning av hendelser. Tydeligere fullmakter til direktoratet skal ikke påvirke konstitusjonelt ansvar, eller andre etater og myndigheters ansvarsområde eller fullmakter.

Revidert mandat skal også bidra til å tydeliggjøre grensesnittet mellom Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps samordningsrolle og andre aktører i krisehåndteringen. Dette er særlig viktig opp mot aktører med særskilte fullmakter, som for eksempel politiet, Hovedredningssentralen og Kriseutvalget for atomberedskap som i akuttfasen av kriser har myndighet og fullmakt til å iverksette og organisere tverrsektoriell innsats i hendelser der menneskers liv og helse er truet. Tydeliggjøring av grensesnitt mot aktører med beredskaps- og koordineringsroller på norsk kontinentalsokkel er også viktig.

4.3 Øvelser – klar for krise, forberedt for krig

Øvelser er et virkemiddel for å trene, teste og videreutvikle den nasjonale beredskapen, inkludert totalforsvarskonseptet. Øvelser er også et effektivt verktøy for å vedlikeholde og forbedre krisehåndteringskompetansen, og for å videreutvikle planer og prosedyrer.

Vi har de senere årene øvd mer. Det er gjennomført ulike typer øvelser, på ulike forvaltningsnivåer, i ulike sektorer og med ulike formål. Det er lagt mer vekt på også å øve sivil støtte til militær innsats i militære øvelser. Etter at Sverige og Finland ble medlemmer av NATO er det gjennomført felles militære øvelser hvor også sivile sektorer på tvers av landegrensene har øvd. Næringslivet har invitert offentlige myndigheter som departementer og etater til å delta i sine øvelser. Arbeidet med å gjennomføre flere tverrsektorielle øvelser, utvide militære øvelser med deltakelse fra sivile sektorer, samt tett samarbeid med næringsliv og frivillige, skal fortsette.

Det er svært viktig at det legges til rette for øvelser på alle nivåer. Det må øves jevnlig på ulike scenarier og det må gjøres til en del av det kontinuerlige beredskapsarbeidet.

4.3.1 Strategisk rammeverk for nasjonale øvelser i sivile sektorer

Nasjonale øvelser involverer flere forvaltningsnivåer og/eller sektorer i samme øvelse. Valg av målsetting, scenario og øvingsform baseres på blant annet trussel- og risikovurderinger og evalueringer fra tidligere øvelser og hendelser, og forankres med berørte aktører. Begrepet «nasjonale øvelser i sivile sektorer» utelukker ikke øvelser med deltakelse fra Forsvaret.

Regjeringen vil etablere et strategisk rammeverk for nasjonale sivile øvelser. Formålet er å bidra til en mer helhetlig tilnærming til nasjonal sivil øvingsvirksomhet, og sikre samsvar mellom mål og virkemiddel. Rammeverket skal bidra til gode beslutningsgrunnlag for prioritering av nasjonale øvelser i sivile sektorer. Rammeverket skal også bidra til at sivil deltakelse i militære øvelser planlegges med en mer langsiktig og forutsigbar planleggingshorisont. Videre skal rammeverket bidra til at bruken av militære øvelser for sivil evne til å støtte militær innsats i sikkerhetspolitisk krise og krig videreutvikles. Se boks 4.4 for totalforsvarsøvelser.

Utledet av rammeverket utarbeides det en flerårig plan for nasjonale øvelser som vedlikeholdes kontinuerlig, og som er koordinert med øvingsplan for forsvarssektoren. Regjeringen vil også starte arbeidet med en strategi for nasjonal øvingsvirksomhet på sivil side.

4.3.2 Totalforsvarsåret 2026

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Forsvaret skal sammen planlegge Totalforsvarsåret 2026, som en ny viktig milepæl i totalforsvarsarbeidet. Totalforsvarsåret vil bestå av en serie med øvings- og planverksaktivitet i 2025 og 2026. Totalforsvarsåret skal avsluttes med en større totalforsvarsøvelse som vil inkludere flere forvaltningsnivåer og hensiktsmessig deltakelse fra private og frivillige virksomheter. Som del av forberedelsene til Totalforsvarsåret 2026 har Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap utarbeidet en tiltaksliste med forslag til aktiviteter som bør prioriteres i utviklingen av totalforsvaret. Denne listen kan departementene bruke til å prioritere oppdrag i sine sektorer. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap vil gjennomføre et nasjonalt erfaringsseminar i 2027 for å nyttiggjøre erfaringer fra Totalforsvarsåret.

4.3.3 Øvelse Digital 2025

Øvelse Digital 2025 representerer starten på Totalforsvarsåret 2026. For å styrke vår nasjonale evne til å forebygge og håndtere alvorlige cyberhendelser, må kompetansen og bevisstheten på dette styrkes. Norge har lang tradisjon med å gjennomføre nasjonale cyberøvelser, blant annet gjennom øvelsene IKT 08, IKT 16 og Digital 2020. Regjeringen har besluttet å gjennomføre en ny nasjonal øvelse for digital sikkerhet i 2025. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap leder planleggingen av øvelsen i nært samarbeid med Nasjonal sikkerhetsmyndighet og sentrale aktører fra næringslivet og offentlig forvaltning. Et sentralt moment i øvelsen er involvering av og samvirke med næringslivet. Øvelsen gjennomføres innenfor rammen av totalforsvaret og med et sikkerhetspolitisk bakteppe.

Foto: Tore Ellingsen/Forsvaret.

4.4 Sikker kommunikasjon i krise og krig

Effektiv og sikker kommunikasjon og informasjonsdeling mellom virksomheter i totalforsvaret, og mellom myndighetene og befolkningen, er en forutsetning for at totalforsvaret skal fungere. Virksomheter i totalforsvaret må ha tilgang til ugraderte og graderte kommunikasjonsløsninger for å sikre evne til håndtering, samhandling og situasjonsforståelse. Kompetanse om hvordan nye teknologier kan og bør tas i bruk er viktig. Utdanning, trening og øvelser er sentrale aktiviteter.

Digital kommunikasjon er avgjørende for å håndtere hendelser. Norge har en god digital infrastruktur, med tre mobilnett og godt utbygde bredbåndsnett som det er viktig å videreutvikle. I tillegg er det bygd ut annen digital infrastruktur for enkelte kritiske samfunnsfunksjoner, blant annet Nødnett og Kystradio. Regjeringen lanserte i 2023 Nødvarsel, som tillater nasjonal varsling over mobilnettene til befolkningen fra myndighetene. I tillegg jobbes det med en nasjonal skytjeneste (se boks 9.1).

Nødnett

Nødnett er et nasjonalt, digitalt samband og er et viktig verktøy i totalforsvaret. Det gir sikker kommunikasjon for politi, Politiets sikkerhetstjeneste, brann- og redningsvesenet, helse- og omsorgstjenesten, samt andre aktører med nød- og beredskapsansvar i daglig virke, under øvelser og ved større hendelser. Utbyggingen av Nødnett er blant de største investeringene i samfunnssikkerhet i Norge noensinne og har sørget for en betydelig heving av beredskapen. Bred utnyttelse av Nødnett har vært et hovedmål ved utbygging og implementering av løsningen og har gitt stor samfunnsnytte. I tillegg til kjernebrukerne i blålysetatene bruker frivillige redningsorganisasjoner, statlige aktører, kommuner, industrivern og kraftselskaper Nødnett i dag. Regjeringen har vedtatt og vil inngå kontrakt om forlengelse av drift av dagens Nødnett til og med 2031.

Regjeringen har igangsatt et forprosjekt for anskaffelse og implementering av neste generasjon Nødnett som kombinerer statlig eierskap og kjøp fra kommersielle mobiloperatører. Kombinasjonen utnytter styrkene fra offentlig og privat sektor. Staten vil benytte ulike virkemidler, som eierskap, sikkerhetsloven, regulering, tilsyn og avtaler for å oppnå tilstrekkelig grad av nasjonal kontroll og forsvarlig sikkerhet i nytt nødnett. En ny god kommunikasjonsløsning er helt sentralt for samfunnets evne til å forebygge og håndtere hendelser og styrke totalforsvaret ytterligere.

Kystradiotjenesten

Norge er forpliktet gjennom internasjonale konvensjoner til å ha et kommunikasjonssystem som kan motta nød- og assistansemeldinger fra sjøfarende. Telegrafverket/Televerket/Telenor har på vegne av staten hatt ansvar for kystradiotjenestene i over 100 år. Telenor Kystradio mottar nødvarsler og kommuniserer med nødstedte og redningsressurser på sjøen. De sørger for at Hovedredningssentralen, som leder og koordinerer redningsaksjoner, kan kommunisere med fartøy og nødstedte. Radiooperatørene ved Telenor Kystradio har vært samlokalisert med Hovedredningssentralen siden 2018.

Avtalen med Telenor utløper 31. desember 2025. Telenor har drevet kystradioen på en god måte i alle år. Forlengelse av dagens avtale med Telenor er ikke mulig innenfor gjeldende anskaffelsesregelverk og fortsatt kommersiell kystradiotjeneste forutsetter at tjenesten settes ut på anbud.

Det er besluttet at staten vil overta eierskap og forvaltning av kystradiotjenesten som er definert som spesiell samfunnspålagt oppgave når avtalen utløper. Det innebærer at staten overtar lyttevakt og nødkommunikasjon, og drift av teknisk infrastruktur fra 1. januar 2026. Reglene for virksomhetsoverdragelse vil komme til anvendelse ved overføring av disse oppgavene til staten. Tilrådningen er at radiooperatørene overføres til Hovedredningssentralen. Dagens lokasjoner for kystradiostasjonene skal videreføres. Det betyr at radiooperatørene fortsatt skal ha arbeidsplassene sine i Bodø og på Sola.

Foto: Anette Ask/Forsvaret.

Beslutningen innebærer også at staten vil overta teknisk utstyr som benyttes i de samfunnspålagte oppgavene. Staten har kontraktsfestet rett til å ta over eierskapet av det relevante utstyret/infrastrukturen vederlagsfritt. Det innebærer drift av teknisk infrastruktur, blant annet teknisk senter ved Sola. Staten vil ikke overta kommersiell aktivitet som Telenor har bygget opp i tilknytning til kystradiotjenesten.

Graderte kommunikasjonsløsninger

Den sikkerhetspolitiske situasjonen, og kompleksiteten og sårbarheten i samfunnet, gir økt behov for sikker og effektiv kommunikasjon på gradert nivå. Styrket samhandling, situasjonsforståelse og kommunikasjonsevne mellom virksomheter og myndigheter øker styringsevnen. 1. januar 2025 ble det etablert en egen etat, Statens graderte plattformtjenester, under Forsvarsdepartementet. Etaten skal ha ansvaret for å levere graderte kommunikasjonsløsninger til virksomheter i sivile sektorer og i forsvarssektoren. Etaten vil være en sentral leverandør av nasjonale graderte plattformer til offentlige og private aktører i totalforsvaret og andre virksomheter underlagt sikkerhetsloven. Nasjonalt BEGRENSET Nett (NBN) benyttes i dag av cirka 170 virksomheter og mer enn 10 000 brukere, og behovet er økende. Nasjonalt HEMMELIG nett (NHN) er under utvikling og vil snart kunne tas i bruk av prioriterte brukere. Regjeringen vil prioritere fortsatt utrulling av graderte IKT-løsninger på tvers av sektorer med ansvar i totalforsvaret.

SON (Sikret Offentlig Nett)

SON er et høyhastighets datanett til og mellom SON-deltakere, der deltakerne har kontroll over den fysiske infrastrukturen. SON er basert på internett-teknologi og består av et kryptert nettverk som bygger på redundante føringsveier. SON dekker i dag flere samfunnskritiske funksjoner, herunder sikret og redundant transport av ugradert, lavgradert og høygradert data og internkommunikasjon mellom tilkoblede deltagere. SON har med tiden utviklet seg til å bli en viktig løsning med økt betydning også for levering av andre tjenester. Flere private aktører har ønske om å koble seg på SON. For å videreutvikle potensialet til SON og sørge for større geografisk utbredelse, vil det være behov for leie av fiber eller kanaler hos relevante aktører. Regjeringen vil overføre det forvaltningsmessige eierskapet av SON til det nyopprettede Statens graderte plattformtjenester, som får i oppdrag å forvalte og videreutvikle SON.

4.5 Sivil helikopterberedskap i hele landet

Norge har et bredt spekter av helikoptertyper for ulike formål innenfor sivil, militær, kommersiell og privat bruk. Helikopterbruk i Norge er omfattende og variert, med anvendelser som spenner fra militære operasjoner, sivile tjenester og fritidsaktivitet. På den sivile siden er helikoptre essensielle innenfor for eksempel luftambulanse, politi, transport til og fra oljeinstallasjoner i Nordsjøen, og for transportoppdrag innenfor ulike bransjer. I tillegg brukes helikoptre til redningstjenester, skogbrannslukking, og overvåking av naturressurser og miljø. Helikoptre spiller en kritisk rolle i å sikre både nasjonal sikkerhet og samfunnets daglige funksjoner i Norge.

Helikoptre skiller seg fra andre innsatsmidler, ved at de kan bidra til rask respons over lengre avstand, og særlig i landsdeler med få veiakser eller lange fjorder. I 2024 var det registrert rundt 200 helikoptre i Norge, inkludert både sivile og militære maskiner. Mye av helikopterkapasiteten er konsentrert omkring Sør-Norge og offshorevirksomheten.

SAR Queen redningshelikoptrene er satt i drift på seks baser (se punkt 2.1). SAR Queen kan fly lenger, fortere, har bedre sensorkapasitet og bedre evne til å operere i dårlige værforhold enn Sea King-helikoptrene som nå er utfaset. Dette vil gjøre det mulig å redde folk raskere og gi dem raskere helsehjelp på sykehus. SAR Queen har allerede vist seg som en betydelig ressurs for den norske redningstjenesten og som en tilleggsressurs innenfor luftambulansetjenesten.

Regjeringen vil vurdere den nasjonale helikopterkapasiteten på kort og lang sikt, herunder hvordan offentlige (sivile og militære), næringslivets og private luftkapasiteter bedre kan utnyttes for å styrke beredskapen i hele landet. Regjeringen vil styrke helikopterberedskapen i hele landet. Den sikkerhetspolitiske situasjonen tilsier et særlig behov for en styrket helikopterberedskap i nord.

Foto: Fabian Helmersen/Forsvaret.

4.6 Droner og ny luftmobilitet

Det skjer store endringer i luftfarten der droner og ny luftmobilitet4 kan utføre stadig mer komplekse operasjoner på en sikker, effektiv og bærekraftig måte. De kan anvendes både i urbane og rurale områder, og på sokkelen. Søk og redning, politioppdrag eller inspeksjon av infrastruktur er eksempler på områder hvor utviklingen i bruken av droner går raskt.

Samtidig kan økt bruk av droner og ny luftmobilitet føre til utfordringer i form av nye typer luftfartsulykker og hendelser, kriminalitet og sikkerhetsutfordringer. Videre kan utviklingen medføre utfordringer knyttet til den enkeltes privatliv, og sjenanse i form av støy fra droner som kommer tett innpå folk og naturen. Det vil også kunne oppstå problemer med å håndheve regelverk i praksis.

Regjeringen vil at Norge forblir et foregangsland for ansvarlig og innovativ bruk av droner og ny luftmobilitet, og har igangsatt arbeidet med en stortingsmelding. Meldingen skal blant annet belyse samfunnsnytten og utfordringer knyttet til utviklingen av droner og ny luftmobilitet, og rammebetingelsene for næringen. Det tas sikte på at meldingen fremlegges for Stortinget i 2025.

4.7 Kunnskapsberedskap og kunnskap i kriser

Koronapandemien viste et behov for bedre beredskap for håndtering av kunnskapsbehov når en krise inntreffer, noe også Koronakommisjonen påpekte (jf. NOU 2021: 6). Det kan for eksempel være nødvendig med kunnskap om effekten av tiltak, hvordan tiltak i en sektor kan få konsekvenser i en annen sektor, eller om hvordan hendelsen kan forventes å utvikle seg. Kunnskapen som skal understøtte beslutninger i kriser må ha nødvendig kvalitet, være relevant og kunne fremskaffes raskt. Statusbeskrivelser, fortløpende analyse, sanntidsforskning og gode effektstudier krever produksjon og innhenting av nye data og statistikk, rask tilgang til og bruk av eksisterende data, mulighet for deling og kobling av data, samarbeid om analyser på tvers av enheter og sektorer, tilstrekkelig nett- og beregningskapasitet, samt tilstrekkelig kapasitet til å oppsummere og formidle relevant innsikt.

For å bedre kunnskapssystemet for å håndtere kriser og følge opp Koronakommisjonen, etablerte regjeringen i 2022 «Kjernegruppe for et bedre kunnskapssystem i kriser» (Kunnskap i kriser). Kjernegruppen arbeider ut fra premisset om at de kunnskapssystemer som skal brukes under en krise bør være på plass i normalsituasjonen. Eventuelle juridiske spørsmål knyttet til for eksempel innsamling, bruk og deling av data bør så langt som mulig være avklart, slik at dette ikke blir en barriere mot effektiv krisehåndtering.

Det enkelte departement har i henhold til samfunnssikkerhetsinstruksen et ansvar for å fremme kunnskapsbasert arbeid, forskning og utvikling innenfor egen sektor. For at departementene raskest mulig skal kunne identifisere kunnskapsbehov under en krise, og få satt kunnskapsproduksjonen i gang, er det blant annet viktig at departementene har god forståelse for hvilke kunnskapsbehov alvorlige hendelser vil kunne skape og hvilke kunnskapsmiljøer som vil kunne være aktuelle bidragsytere. Regjeringen vil gjennom revisjon av samfunnssikkerhetsinstruksen forsterke kravene til departementenes kunnskapsberedskap.

5 Solide lokalsamfunn og god grunnberedskap

Det er beredskap i at det bor folk i hele landet. Samtidig opplever store deler av Distrikts-Norge befolkningsnedgang i tillegg til en aldrende befolkning.5 Å snu denne trenden i form av økt desentralisering av folk, tjenester og kapital er et mål for regjeringen. Regjeringen vil derfor legge til rette for levende lokalsamfunn og arbeidsplasser i hele landet. Det iverksettes tiltak langs flere spor for å sørge for solide lokalsamfunn og god grunnberedskap. Regjeringens politikk for å bygge robuste og gode lokalsamfunn i nord er nærmere omtalt i punkt 10.4. Dette arbeidet vil også bidra til å vurdere om en tilsvarende prosess kan brukes til å styrke den sivile motstandskraften i andre geografiske områder.

I dette kapitlet presenterer regjeringens politikk for å styrke viktige beredskapsaktører for å sikre solide lokalsamfunn og god grunnberedskap. Kommunene, nødetatene og andre beredskapsaktører må være forberedt på å håndtere hendelser som spenner fra det helt lokale med begrenset omfang, via større kriser med nasjonalt omfang, og i ytterste konsekvens til krig.

Regjeringen vil

• sørge for en helhetlig politikk som sikrer bosetting i hele landet.

• styrke det lokale og regionale sivile totalforsvarsarbeidet.

• regelfeste at alle kommuner må ha eller være tilknyttet et kommunalt beredskapsråd.

• tilrettelegge for at den kommunale beredskapsledelsen har klare ansvarslinjer gjennom å stille krav til kommunalt beredskapsråd.

• vurdere hvordan beredskapskoordinatorrollen i kommunene kan videreutvikles og bedres.

• legge til rette for økt støtte og veiledning til kommunene gjennom utarbeidelse av veiledning og verktøy for å sikre bedre beredskap.

• etablere en forsterkningsordning til kommuner under krisehåndtering innenfor områdene psykososial støtte, kommunikasjon og støtte til stabsfunksjoner i krisekoordineringen.

• gi Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap oppdrag om å utarbeide en tverrsektoriell veileder for kommunenes rolle og ansvar under væpnet konflikt, krigsfare og lignende forhold.

• gi Sivil klareringsmyndighet i oppdrag å utarbeide en veileder for sikkerhetsklarering av personell på kommunalt nivå for å tydeliggjøre roller, ansvar og behov.

• styrke statsforvalterens råds- og veiledningsrolle og ansvar som tilsynsmyndighet.

• legge til rette for at fylkeskommunen har bedre forutsetninger for å ivareta sitt ansvar innenfor samfunnssikkerhets- og beredskapsfeltet.

• tydeliggjøre fylkeskommunens ansvar for sivil transportberedskap.

• utrede forpliktende responstid for alle nødetatene.

• sikre at nødetatene fortsatt har en desentralisert struktur.

• øke antallet tjenestepliktige i Sivilforsvaret fra 8 000 til 12 000 over en åtteårsperiode.

• vurdere hva som kan og bør forventes av brann- og redningsvesenet, redningstjenesten, politiets og Politiets sikkerhetstjenestes kapasiteter og oppgaver i krise og i krig.

• fortsette å sikre Politiets sikkerhetstjeneste sin tilstedeværelse i hele landet og særlig i utsatte områder.

• nedsette et politirolleutvalg som skal vurdere rollen til og oppgaveløsningen i politiet i lys av behovene og forventet utvikling i samfunnet.

• sikre et regelverk som ivaretar vår nasjonale evne til å avdekke og motvirke sikkerhetstruende aktivitet fra fremmede stater i Norge.

• fremme en stortingsmelding om ekstremisme våren 2025 som følger opp Ekstremismekommisjonens utredning.

• gjennomføre en statusrapportering på den nasjonale kontraterrorstrategien, som grunnlag for eventuelt å revidere strategien i 2025.

• utarbeide en nasjonal risiko- og sårbarhetsanalyse som skal danne grunnlaget for å sikre gripbare nasjonale støtteressurser for brann- og redningsvesenet i hele landet.

• etablere en økonomisk opptrappingsplan for de frivillige organisasjonene i redningstjenesten på inntil 100 mill. over 8 år. I samarbeid med de frivillige organisasjonene vurderes det hvordan tilskuddet kan innrettes mest mulig treffsikkert.

5.1 Styrke kommunens beredskapsarbeid

Kommunene er et fundament og en viktig tverrfaglig samordningsarena i den nasjonale beredskapen. Kommunene er viktige for å sørge for befolkningens trygghet, både gjennom tjenestene kommunene ivaretar i det daglige, men også gjennom beredskapen de skal ha for å håndtere kriser.

5.1.1 Plikt om kommunale beredskapsråd

Kommunene har et omfattende beredskapsansvar i hele krisespekteret. Sentrale aktiviteter i kommunen er arbeidet med helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyser, overordnet beredskapsplan, øvelser og krisehåndtering. Kommunenes beredskapsansvar er blant annet regulert gjennom lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven), og i helse- og sosialberedskapsloven (helseberedskapsloven) med tilhørende forskrifter. Kommunene er også underlagt sikkerhetsloven. I tillegg er kommunene planmyndighet, noe som blant annet er av stor betydning i arbeidet med å forebygge konsekvensene av fremtidige klimarelaterte hendelser.

Kommunale beredskapsråd er viktige for kommunenes samordnings- og pådriverroller innenfor arbeidet med sikkerhet og beredskap. Beredskapsrådene består ofte av lokale aktører fra både politisk og administrativ ledelse i kommunen, representanter fra frivillig sektor, næringsliv, og offentlige aktører som politi, Sivilforsvaret og Forsvaret. Beredskapsrådene er en viktig arena for gjensidig informasjonsutveksling, drøfting og koordinering av beredskapsarbeidet i kommunen. Rådene er også viktige for deling av situasjonsforståelse på lokalt nivå. Dette kan forbedre kvaliteten på kommunenes rapportering til statsforvalter. Beredskapsrådene har imidlertid ikke beslutningsmyndighet. Det er den enkelte etat og kommune som utøver myndigheten som er tillagt dem.

Det er i dag ikke et krav til kommunene å ha, eller være tilknyttet, et beredskapsråd. Statsforvalterne på sin side plikter å ha et fylkesberedskapsråd med nærmere krav til deltakelse og hvilken rolle rådet skal fylle. Kommuneundersøkelsen for 2024 viser at det på landsbasis er 75 % av kommunene som har etablert kommunale beredskapsråd.

Regjeringen vil styrke beredskapsarbeidet i kommunene ved å stille krav om at kommunene skal ha, eller være tilknyttet, et kommunalt beredskapsråd. Regjeringen vil sikre dette gjennom endringer i sivilbeskyttelsesloven. Et krav om «å være tilknyttet» åpner for at kommuner kan samarbeide om et slikt råd. Hvilken løsning kommunene velger må baseres på lokale vurderinger. Løsningen vil gi tilstrekkelig fleksibilitet for kommunenes ressurssituasjon, egenart og mulighet for selvstyre, samtidig som frivillige og privat næringsliv vil bli tettere integrert i arbeidet med sikkerhet og beredskap.

Ved å stille krav til kommunalt beredskapsråd vil regjeringen tilrettelegge for at den kommunale beredskapsledelsen har klare ansvarslinjer, og samtidig legge til rette for en mer enhetlig rådsstruktur fra kommune via statsforvalter og til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (se figur 3.1).

Tydelig og effektiv kommunal beredskapsledelse er viktig for at det lokalt iverksettes forebyggende og skadebegrensende tiltak. Etterlevelse av kravene til kommunal beredskapsplikt legger grunnlaget for en effektiv kommunal beredskapsledelse og samordning av forebygging, beredskapsplanlegging og krisehåndtering. Med utgangspunkt i den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen skal kommuner blant annet utarbeide beredskapsplaner som tydeliggjør kommunens kriseledelse og dens ansvar, roller og fullmakter.

Det presiseres at kommunale beredskapskoordinatorer ikke er en lovpålagt stilling, men at betegnelsen omfatter personer i kommunen som har sentrale roller i arbeidet med å etterleve lovpålagte krav på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet. Beredskapskoordinatorene bidrar til å samle og koordinere interne beredskapsoppgaver, og de bidrar til økt oppmerksomhet om arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i kommunene. Regjeringen vil vurdere hvordan beredskapskoordinatorrollen i kommunene kan videreutvikles.

5.1.2 Bedre veiledning og støtte fra nasjonale fagmyndigheter

Utvikling av veiledning, kunnskapsgrunnlag og digitale løsninger og verktøy, er viktige virkemidler for å støtte kommunenes beredskapsarbeid. Det er flere eksempler på tiltak som bidrar til at kommunene enklere, mer enhetlig og bedre kan etterleve myndighetspålagte krav. Blant fagmyndigheter som bidrar til dette er Norges vassdrags- og energidirektorat gjennom kartlegging av faresoner overfor kommunene, og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap gjennom veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse, samt fagspesifikke veiledere.

Det pågår også et arbeid med å utvikle en digital løsning som skal understøtte kommunenes arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser. På naturfareområdet har også Kartverket og Miljødirektoratet viktige roller med hensyn til å tilgjengeliggjøre relevante data, verktøy og veiledninger som kan støtte kommunenes arbeid. Politiet, Politiets sikkerhetstjeneste og Nasjonal sikkerhetsmyndighet har viktige roller med hensyn til tilsiktede handlinger, og bidrar med kunnskap gjennom trussel- og risikovurderinger.

Flere kommuner har ikke god nok etterlevelse av flere av kravene i den kommunale beredskapsplikten. Veiledning og støtte fra nasjonale fagmyndigheter er et viktig tiltaksområde for å bedre kommunenes etterlevelse av sine beredskapsplikter. Behovet aktualiseres ytterligere av et utfordringsbilde som blir mer krevende. Regjeringen vil legge til rette for økt støtte og veiledning til kommunene gjennom utarbeidelse av veiledning og verktøy for å sikre bedre beredskap.

Kommunene har viktige oppgaver i krig, blant annet som eier av kommunal infrastruktur som vann- og strømforsyning og som ansvarlig for kritiske tjenesteområder som brann- og redningstjeneste og helse- og omsorg. Kommunene har også en viktig rolle i totalforsvarsarbeidet som lokal planmyndighet. Det er viktig at totalforsvarshensyn ivaretas i samfunnsplanleggingen på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Regjeringen vil derfor gi Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap oppdrag om å utarbeide en veileder for å tydeliggjøre kommunenes roller og ansvar. Regjeringen vil også gi Sivil klareringsmyndighet oppdrag om å utarbeide en veileder for sikkerhetsklarering av personell på kommunalt nivå for å tydeliggjøre roller, ansvar og behov.

Statsforvalterne har som regional samordningsmyndighet for staten, og som bindeledd mellom kommunene og staten, også en viktig veiledningsrolle overfor kommunesektoren.

5.1.3 Etablere en forsterkningsordning for kommunal krisehåndtering

Regjeringen mener at kommuner som blir hardt rammet av større hendelser må få nødvendig rask bistand fra regionalt og nasjonalt nivå. I ressurskrevende hendelser som sjelden inntreffer vil det kunne være behov for å avlaste kommunene med kompetanse og kapasitet som det ikke er hensiktsmessig eller mulig å bygge opp i hver enkelt kommune.

Totalberedskapskommisjonen anbefalte å etablere en kommunal forsterkningsordning som formaliserer støtte fra nasjonale og regionale beredskapsaktører. Disse skal kunne trekkes på etter anmodning fra kommunen. Kommisjonen pekte på ressursbehov som gjør seg gjeldende i alle store kriser knyttet til psykososial støtte, kommunikasjon og koordinering.

Regjeringen mener derfor at det er behov for å gjennomgå og systematisere hvilke ressurser, regionalt og nasjonalt, som kan være til hjelp for kommuner som er rammet av ekstraordinære hendelser. Regjeringen vil derfor etablere en forsterkningsordning for kommunal krisehåndtering. Ressursene i forsterkningsordningen må være gripbare og tilgjengelige på kort varsel, og det bør være oversiktlig hvem som inngår i den, hvor ressursene er og hvilken kompetanse disse besitter. En slik ordning vil først og fremst representere et sikkerhetsnett for den kommunale beredskapen. Ordinære ansvarsforhold og det kommunale selvstyret ligger fast selv om kommunen ber om bistand til å løse oppgaver.

Regjeringen vil igangsette et arbeid med å konkretisere innretningen på ordningen, både med hensyn til hvilke ressurser som skal inngå, grensesnittet til eksisterende beredskapsordninger, og roller og ansvar til aktuelle aktører. Arbeidet må ses i sammenheng med regjeringens styrking av statsforvalteren, se punkt 5.3.

5.2 Fylkeskommunens ansvar og oppgaver innenfor sikkerhet og beredskap

Fylkeskommunen er det folkevalgte organet på regionalt nivå. Fylkeskommunene er tildelt sentrale oppgaver i det regionale samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet fra departementer og sentrale fagmyndigheter. Dette inkluderer gjennomføring av stortingsvalg, fylkestingsvalg, samferdsel og sivil transportberedskap, næringsberedskap, folkehelsetiltak, kulturminneforvaltning, den offentlige tannhelsetjenesten og videregående opplæring.

Fylkeskommunen har en viktig planleggings- og utviklingsrolle på regionalt nivå, inkludert rollen som regional planmyndighet. I denne rollen er det viktig å se ulike sektormål, virkemidler og tiltak i sammenheng. Dette gjelder særlig for tverrgående samfunnsutfordringer som krever innsats fra flere aktører og forvaltningsnivå, som samfunnssikkerhet og beredskap. Regionale risiko- og sårbarhetsanalyser skal legges til grunn for den regionale planleggingen. God planlegging kan bidra til å forebygge uønskede hendelser og legger til rette for mer motstandsdyktige lokalsamfunn.

Fylkeskommunen skal være en mobiliserende og koordinerende regional utviklingsaktør. Det er viktig at virkemidlene knyttet til regional planlegging utnyttes. Dette krever god samordning på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, og inkluderer å involvere kommunene i regionale planprosesser, i tillegg til å samhandle med statlige virksomheter i den regionale planleggingen. Totalberedskapskommisjonen påpekte at det er behov for å tydeliggjøre samfunnssikkerhetsansvaret til fylkeskommunen, og at ansvaret må avklares også overfor kommuner, andre regionale aktører og departementene. Regjeringen vil derfor legge til rette for at fylkeskommunen har bedre forutsetninger for å ivareta sitt ansvar innenfor samfunnssikkerhets- og beredskapsfeltet.

Nærmere om fylkeskommunens ansvar for sivil transportberedskap

Fylkeskommunen har blant annet ansvar for å planlegge, bygge, drifte og vedlikeholde fylkesveinettet, inkludert fylkesfergesamband, samt for utvikling og drift av regional kollektivtransport. Rammer og ordninger for fylkesvei er behandlet i Meld. St. 14 (2023–2024) Nasjonal transportplan 2025–2036, jf. Innst. 439 S (2023–2024). Fylkesveinettet er omfattende og har viktige funksjoner og sikrer sammen med riksveinettet, et helhetlig veinett for persontransport og næringsliv. Fremkommelighet og trafikksikkerhet på fylkesveinettet er viktig for bosettingen og arbeidsmarkedet i hele landet. I tillegg har fylkesveiene en viktig beredskapsfunksjon som omkjøringsveier for riksveinettet. En rekke fylkesveistrekninger er også viktige for militær mobilitet og for tilgang til kritisk infrastruktur.

Fylkeskommunenes ansvar knyttet til transportberedskap er beskrevet i forskrift for sivil transportberedskap. Fylkeskommunene har ansvar for å sikre og tilrettelegge for en nødvendig og regionalt tilpasset sivil transportberedskap i fylket, og skal samarbeide med statsforvalter, politiet, transportnæringen og andre sivile og militære myndigheter for en best mulig koordinert transportberedskap. Med bakgrunn i risiko- og sårbarhetsanalyser skal fylkeskommunen ha oversikt over fylkets transportbehov ved ulike typer kriser, hvilke typer transportbehov det vil kunne dreie seg om, hvilke aktører i fylket som driver med gods- og persontransport og hvordan organiseringen gjøres mest hensiktsmessig. Fylkeskommunen skal på anmodning fra departement, statsforvalter, politiet eller andre sivile eller militære myndigheter kunne bidra med transportfaglige råd og formidle kontakt med aktører som driver gods- og persontransport i fylket.

Forskrift for sivil transportberedskap inneholder ingen hjemler for fylkeskommunen til å pålegge noen å utføre transportoppdrag. Hjemmelen for dette ligger i yrkestransportloven § 36, med Samferdselsdepartementet som vedtaksmyndighet.

5.3 Statsforvalterens samordnings- og veiledningsrolle styrkes

Statsforvalteren er statens fremste representant i fylket, og det sentrale bindeleddet mellom nasjonale myndigheter og lokal forvaltning. Statsforvalteren har flere oppgaver av betydning for beredskap, sivil motstandskraft og totalforsvaret, som blant annet:

• Lede fylkesberedskapsrådet.

• Utvikle kommunenes evne til forebygging, beredskap og krisehåndtering.

• Sørge for at arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap på regionalt nivå er samordnet og forberedt på krisehåndtering.

• Samordne det sivile arbeidet i totalforsvaret på fylkesnivå, og bidra til gjensidig støtte mellom sivil side og Forsvaret på regionalt nivå.

• Under krig, krigsfare og liknende forhold skal statsforvalteren sørge for at fylkets ressurser fordeles og utnyttes på en måte som dekker befolkningens behov best mulig, samordne og prioritere mellom sivile behov og videreformidle ekstra ressurser til kommunene, samt bidra til fremskaffing, samordning og prioritering av sivil støtte til Forsvaret.

• Under krig, krigsfare og liknende forhold der fylket er avskåret fra kommunikasjon med regjeringen gjøre nødvendige tiltak for ivaretakelse av samfunnsviktige interesser, jf. beredskapsloven § 5.

Det er en forventning blant kommuner og regionale beredskapsaktører at statsforvalteren skal bidra mer i beredskapsplanlegging, veiledning og øvelser, samt ved håndtering av hendelser og kriser. Det forverrede sikkerhetspolitiske bildet vil, i likhet med konsekvensene av klimaendringer, stille større krav til regional og lokal motstandskraft. Statsforvalteren skal gi råd, veilede og være pådriver for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i fylket, og er bindeledd mellom kommuner og mellom kommuner og statlige myndigheter. Statsforvalteren er også en viktig aktør for å bidra til at krigsplanlegging innenfor samfunnssikkerhetsområdet gis en fornyet oppmerksomhet.

Totalberedskapskommisjonen mener at statsforvalternes kapasitet til samordning, herunder til å gi veiledning og støtte til kommunene, er presset. Kommisjonen viser videre til at statsforvalterne har måttet trekke på store deler av organisasjonen til beredskapsarbeid for å ivareta sin samordningsrolle under både koronapandemien og krigen i Ukraina, og at dette har vært krevende å stå i over tid samtidig som statsforvalternes øvrige oppgaver også må ivaretas. Regjeringen mener at dette fordrer en styrking av statsforvalterens evne til å samordne regionalt, samt å understøtte og veilede kommunene. Dette har regjeringen fulgt opp.

Regjeringen har foreslått, og Stortinget vedtatt, å styrke statsforvalterne med 34 mill. kroner i budsjettet for 2025. Formålet er å intensivere statsforvalternes arbeid med å øke lokalt og regionalt nivå sin evne til å yte sivil støtte til militære operasjoner, sikre kontinuitet i kritiske samfunnsfunksjoner og verne sivilbefolkningen mot konsekvensene av krise og krig. Regjeringen styrker også Heimevernet, som på militær side i totalforsvaret har en viktig rolle gjennom koordinering og samvirke med sivile myndigheter på regionalt og lokalt nivå (jf. Prop. 87 S (2023–2024)). Regjeringen har også startet arbeid med å oppgradere enkelte sikre landsdelsanlegg for å bedre landsdelens og regionalt nivå sin evne til samhandling i totalforsvaret, og på den måten bidra til økt motstandsdyktighet. Dette vil også styrke evnen til gradert kommunikasjon i totalforsvaret på lokalt og regionalt nivå.

5.4 Sentrale beredskapsaktører i sikkerhetspolitisk krise og krig

Sentrale beredskapsaktører har samme rolle og ansvar i sikkerhetspolitisk krise og krig som i normalsituasjonen. Imidlertid vil nye oppgaver kunne tilkomme, og prioriteringsbehov oppstå. I tillegg til de som beskrives nedenfor, har en rekke virksomheter sentrale roller i beredskapsarbeidet og i totalforsvaret. Dette inkluderer fagetater, lokale og regionale ressurser og privat næringsliv.

5.4.1 Hovedredningssentralen og redningstjenesten

Redningstjenesten er en sivil funksjon som gjør bruk av alle samfunnets ressurser for å redde liv. Fly- og sjøredning er folkerettslig forankret i rekke internasjonale konvensjoner og avtaler. Tjenesten er organisert som et samarbeid mellom offentlige, private og frivillige organisasjoner, og har et tett samarbeid med Forsvaret.

Hvordan redningstjenesten skal fungere i krise og krig er mangelfullt beskrevet i dagens planverk. Det er behov for å utvikle og oppdatere planverket, herunder ta høyde for utfordringer knyttet til distinksjonsprinsippet6 i krigens folkerett.

Hovedredningssentralen og de underlagte lokale redningssentralene skal også i væpnet konflikt og krig ivareta organisering og koordinering av redningstjenesten. Dette gjelder i alle domener (land-, sjø- og luftredningstjeneste). Norge må være forberedt på å ivareta sine internasjonale søk- og redningsforpliktelser også i væpnet konflikt og krig.

I øvre del av krisespekteret er det med dagens forutsetninger mulighet for at redningstjenesten vil få utfordringer med tanke på organisasjon og ledelsesstruktur. Hovedredningssentralen må være forberedt på at andre virksomheter som bidrar i en redningsaksjon kan oppleve endrede forutsetninger for å løse sine primæroppdrag, og tilpasse sin organisasjon og oppdragsløsning deretter.

Det vil høyt i krisespekteret herske usikkerhet om faktisk tilgjengelighet på statlige, private og frivillige ressurser. En større mobilisering av personell og rekvirering av materiell til Forsvaret kan føre til færre tilgjengelige ressurser og en svekkelse av redningsberedskapen til akutt håndtering av hendelser på land, i luften og på sjøen. Samtidig kan behovet for redningstjenesten øke radikalt. Nødvendige tiltak bør forberedes for å sikre best mulig redningsberedskap ved svekkelse eller bortfall av kritisk organisasjon, ledelse, personell og materiell.

Foto: Helitrans.

5.4.2 Frivillige organisasjoner

Frivillige organisasjoner har en viktig rolle i totalforsvaret. Rammebetingelsene for de frivillige organisasjonene vil bli vesentlig endret i krig sammenliknet med ordinært beredskapsarbeid og håndtering av hendelser lavere i krisespekteret. I situasjoner høyt i krisespekteret vil en ikke ubetydelig andel av personellet i frivillige organisasjoner kunne bli mobilisert til tjeneste i Forsvaret, eller til annen tjeneste gjennom for eksempel sivil arbeidskraftberedskap (se punkt 10.5.2). I tillegg kan behovet for innsats hos ordinær arbeidsgiver øke slik at restkapasiteten til frivillig innsats begrenses. Det er derfor viktig å sikre at bidrag fra frivillige organisasjonene kan opprettholdes også ved hendelser høyt i krisespekteret. Dette kan for eksempel innebære at nøkkelpersonell i frivillige organisasjoner må få fritak fra annen tjenesteplikt i det sivile, eller i ytterste konsekvens gis tjenesteplikt i en frivillig organisasjon. Frivillig innsats må planlegges innenfor rammen av krigens folkerett og distinksjonsprinsippet. Erfaringer fra Ukraina viser at frivillig innsats bidrar til landets forsvarsevne.

Regjeringen vil legge til rette for at de frivillige organisasjonene i redningstjenesten fortsatt skal være en sentral del av grunnberedskapen i Norge. Regjeringen vil derfor øke tilskuddet til de frivillige i redningstjenesten med inntil 100 mill. kroner gjennom en opptrapping over åtte år. I samarbeid med de frivillige organisasjonene vil det vurderes hvordan tilskuddet kan innrettes mest mulig treffsikkert. Regjeringen har foreslått, og Stortinget vedtatt, å øke tilskuddet til de frivillige organisasjonene i redningstjenesten med 6 mill. kroner i 2025. Denne økningen samsvarer med Totalberedskapskommisjonens forslag om å øke tilskuddene til de frivillige organisasjonene i redningstjenesten. Det er nødvendig for å kunne opprettholde frivilligheten som en bærebjelke i redningstjenesten i hele landet. Organisasjonene trenger midler til å kunne opprettholde høy faglig kompetanse, ha godt operativt utstyr og materiell, og midler til å øke sin kraft i hele landet.

De siste årene har forventningene til mannskap i de frivillige rednings- og beredskapsorganisasjonene økt. Mannskapene skal gjerne ha høyere kompetanse, og kunne bidra til å løse flere deler av et oppdrag. Denne utviklingen forventes å fortsette, og vil blant annet stille større krav til utstyret de frivillige bruker. Utstyr er viktig både for operativ evne og sikkerheten til mannskapene. Den personlige utrustningen til de frivillige ressursene har de siste årene blitt mer avansert og bedre egnet til oppgavene de skal løse. Samtidig fører dette til økte utstyrskostnader, og disse må forventes å kunne fortsette å øke i tråd med den teknologiske utviklingen.

Tros- og livssynssamfunnene er også en viktig ressurs i beredskapsarbeidet. Erfaringer fra koronapandemien viste at tros- og livssynsorganisasjonene nyter stor tillit og evner å etablere kontakt med grupper i befolkningen offentlige myndigheter hadde problemer med å nå ut til. Dette var av stor betydning for å nå ut med viktig helseinformasjon. Med bakgrunn i pandemien og totalberedskapskommisjonens anbefaling om at det bør vurderes hvordan blant annet tros- og livssynssamfunn bør inkluderes i beredskapsarbeidet, legger regjeringen til grunn at dialogen med tros- og livssynssamfunnene om beredskap bør utvikles videre.

5.4.3 Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Nasjonal sikkerhetsmyndighet er den nasjonale fagetaten for forebyggende sikkerhet. Etaten har som formål å bedre Norges evne til å beskytte seg mot spionasje, sabotasje, terror og sammensatte trusler. Nasjonal sikkerhetsmyndighet ivaretar Norges forpliktelser innenfor forebyggende sikkerhet i NATOs sikkerhetskomité.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet har en sentral rolle i å styrke det forebyggende sikkerhetsarbeidet i forsvarssektoren og i sivile deler av totalforsvaret. Nasjonal sikkerhetsmyndighet har et nasjonalt fag- og tilsynsansvar på tvers av militær og sivil side. Dette er et stort fortrinn for å ivareta et helhetlig sikkerhetsarbeid. Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal blant annet utøve et overordnet og sektorovergripende ansvar for forebyggende sikkerhetsarbeid, og bidra til at myndigheter og virksomheter settes bedre i stand til å drive sikkerhetsstyring og ivareta sitt ansvar i henhold til sikkerhetsloven.

I krise, væpnet konflikt og krig skal Nasjonal sikkerhetsmyndighet fortsette å utføre sine hovedoppgaver på tvers av militær sektor og sivile sektorer. I en oppbygging til krise vil det være økende behov informasjon om verdiene og sårbarhetene som må beskyttes mot sikkerhetstruende virksomhet som kan ramme nasjonale sikkerhetsinteresser. Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal bidra til situasjonsforståelse og bistå i håndtering av alvorlige sikkerhetstruende hendelser.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet har en definert rolle i Forsvarets og NATOs operative planverk, og skal understøtte forsvarssektoren innenfor eget fagfelt i hele krisespekteret. Leveranser som er avgjørende for Forsvares evne til å gjennomføre operasjoner i Norge sammen med allierte vil prioriteres. I de øvre delene av krisespekteret vil behovet for etatens leveranser øke. Nasjonal sikkerhetsmyndighet er underlagt Forsvarets direktiv for styrkeoppbygging og skal på ordre fra forsvarssjefen forberede sin organisasjon i henhold til forsvarssjefens godkjente styrkeliste og gitte klartider.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet har gjennom Nasjonalt cybersikkerhetssenter den nasjonale responsfunksjonen for alvorlige digitale angrep. Nasjonalt cybersikkerhetssenter er kontaktpunkt for håndtering av cybersikkerhetshendelser i hele krisespekteret både nasjonalt og overfor allierte, samt bistår virksomheter ved håndtering av større cybersikkerhetshendelser. Nasjonalt cybersikkerhetssenter er i tillegg en arena for nasjonalt og internasjonalt samarbeid innenfor deteksjon, håndtering, analyse og rådgivning knyttet til digital sikkerhet. Senteret omfatter partnere fra næringsliv, akademia, forsvar og offentlig sektor som alle bidrar aktivt inn i et gjensidig samarbeid for et mer robust digitalt Norge.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet har et tett samarbeid med norsk kryptoindustri for å utvikle høygraderte kryptoløsninger. I henhold til Norsk kryptopolitikk er nasjonal kontroll på høygradert kommunikasjon viktig for norsk suverenitet og statssikkerhet, og en del av norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk. Nasjonal kontroll innebærer at utviklingen av kryptoalgoritmer og produksjon og implementering av kryptomateriell gjøres i samarbeid mellom Nasjonal sikkerhetsmyndighet og norsk kryptoindustri på oppdrag fra Forsvarsdepartementet.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet er nasjonal distribusjonsmyndighet med ansvar for kontroll med og distribusjon av kryptomateriell. Etaten ivaretar også rollen som National Distributing Authority Norway for krypto overfor NATO. Nasjonal sikkerhetsmyndighet er leverandør av kryptosikkerhetstjenester til utenrikstjenesten, Politiets sikkerhetstjeneste, Forsvaret og i forbindelse med kommunikasjon virksomheter med totalforsvarsoppgaver må ha med Forsvaret av beredskapsmessige hensyn. I øvre del av krisespennet vil det være økt behov for Nasjonal sikkerhetsmyndighets tjenesteleveranser både nasjonalt og i alliansen.

5.4.4 Sivil klareringsmyndighet

Sivil klareringsmyndighets kjerneoppgave er å klarere personell for tilgang til sikkerhetsgradert informasjon, skjermingsverdige objekter og skjermingsverdig infrastruktur i den sivile delen av samfunnet. Dette er et grunnleggende element i statens sikkerhetsarbeid, og et viktig verktøy for å redusere risikoen for innsidere. Det er også en forutsetning for produksjon, formidling og beskyttelse av viktig informasjon for nasjonal sikkerhet.

Funksjonen klarering av personell er en nødvendig forutsetning for at staten skal evne å håndtere kriser og krig. I normalsituasjon vil klareringsfunksjonen legge grunnlaget for beredskapsevne gjennom at krisehåndteringsaktørene kan håndtere og formidle informasjon på en sikker måte i de høyere nivåene av krisespekteret.

I en krise eller krig kan leveransen av klareringer bli satt under betydelig press. For det første vil behovet for sikkerhetsgradert informasjonsutveksling øke i disse situasjonene. For det andre vil behovet for opprettholdelse og gjenoppretting av grunnleggende nasjonale funksjoner være sentralt for å kunne håndtere kriser og krigssituasjoner. For det tredje vil funksjoner som klareringsinstituttet selv er avhengig av kunne bli redusert eller nedprioritert.

I en krise- eller krigssituasjon vil Sivil klareringsmyndighet i utgangspunktet ha samme rolle og ansvar som i en normalsituasjon. Det vil være tett samarbeid med virksomheter om prioritering av klareringsbehov for personell som har sentrale roller i ulike krisescenarier, og et tilsvarende tett samarbeid med Forsvaret. Som omtalt i punkt 7.3 har regjeringen besluttet å iverksette et arbeid for å modernisere klareringsinstituttet til et system rustet for fremtiden.

5.4.5 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap sin rolle i fred og krise består også i krig.

I sikkerhetspolitisk krise og krig vil direktoratets tverrsektorielle samordningsrolle være sentral for å bidra til oppdatert tverrsektorielt situasjonsbilde, kunnskapsgrunnlag og tilstandsvurderinger knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner. Direktoratet vil videre bidra med tverrsektorielle analyser av fremtidige hendelsesforløp og konsekvenser. Formålet er å sikre at beslutninger om tiltak på sentralt nivå raskt iverksettes og forstås på lokalt nivå gjennom Statsforvalternes samordningsfunksjon. Som omtalt i punkt 4.2.4 vil regjeringen gi Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap tydeligere fullmakter i samordningsrollen.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap vil ha tett dialog med Forsvaret om iverksettelse av tiltak innenfor det militære beredskapssystemet, og holde oversikt over iverksatte tiltak i Sivilt beredskapssystem. Dette er viktig for koordineringen mellom sivil og militær side. Direktoratet skal også bidra med forslag om iverksetting av tiltak i Sivilt beredskapssystem, og sørge for at statsforvalterne og sivilforsvarsdistriktene iverksetter tiltakene.

Gjennom å være sivil beredskapsmyndighet vil Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap også ha ansvar for at risiko, farer og anbefalinger kommuniseres effektivt fra myndigheter til befolkningen, blant annet gjennom Sivilforsvarets bruk av Nødvarsel.

Foto: DSB.

I en krig vil det være mangel på ressurser. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har en rolle i å koordinere og kvalitetssikre forsvarets støtte til sivile, og skal ved behov bistå lokale og regionale myndigheter og andre sivile etater med å anmode om bistand fra Forsvaret. Direktoratet vil i en sikkerhetspolitisk krise eller krig samarbeide tett med Forsvaret og politiet for å sikre best mulig ressursutnyttelse i totalforsvaret. Direktoratet har et sentralt samordningsansvar for vertslandsstøtte, se punkt 3.10.1.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap er nasjonalt kontaktpunkt for EUs, FNs og NATOs sivile beredskapsordninger for gjensidig bistand. Direktoratet er også nasjonalt kontaktpunkt for EUs krisehåndteringsmekanisme (ERCC).

Direktoratet skal også i sikkerhetspolitisk krise og krig opprettholde funksjonen som fag-, forvaltnings- og tilsynsorgan, men vil måtte prioritere å opprettholde de mest kritiske funksjonene. Direktoratet har ansvar for brann- og elsikkerhet og regulerer de kommunale brannvesen som høyt i krisespekteret vil ha behov for nasjonal styring og prioritering av ressursene.

Direktoratet er også ansvarlig fagmyndighet på områdene farlige stoffer, eksplosiver, transport av farlig gods, elsikkerhet og produktsikkerhet. Virksomheter underlagt direktoratets myndighetsansvar vil kunne utgjøre en større samfunnsrisiko i en sikkerhetspolitisk situasjon, samtidig som de innehar vesentlige innsatsfaktorer i beredskapen. Dette inkluderer også industrivernpliktige med kapasiteter og ressurser av stor betydning for beredskapen og sivil beskyttelse. Regjeringen vil derfor få Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap til å tydeliggjøre rollen industrivernet og storulykkevirksomheter har i totalforsvarsarbeidet (se punkt 3.9.2).

5.4.6 Sivilforsvaret

Sivilforsvarets hovedoppgave er å beskytte befolkningen i krise og krig.

Både Totalberedskapskommisjonen og Sivilforsvaret selv vurderer at dagens antall tjenestepliktige ikke er tilstrekkelig til å ivareta Sivilforsvarets oppgaver i krig. I tillegg er det også krevende å opprettholde tilstrekkelig beredskap i fredstid som forsterkningsressurs. Det er en bekymring at Sivilforsvaret kan bli ytterligere svekket i en større krise som følge av at personell gis fritak av hensyn til sitt ordinære arbeid.

Sivilforsvaret er med sin desentraliserte organisering en svært anvendelig ressurs i hele landet. Med sine lagre av kritisk materiell, som er fremskutt i hele landet, har de kort responstid ved et bredt spekter av oppgaver. Regjeringen mener denne desentraliserte organiseringen, både distriktsstrukturen og fremskutt lagring av utstyr og materiell må ligge fast. Arbeidet med en sterk, lokal og desentralisert ledelse må sikres og forsterkes. I forbindelse med styrkeoppbyggingen av Sivilforsvaret er det naturlig å se på kompetanse og kapasiteter som en del av en nødvendig styrkeoppbygging.

Regjeringen vil øke antallet tjenestepliktige i Sivilforsvaret fra 8 000 til 12 000 over en åtteårsperiode. Samtidig utredes behovet for ytterligere videreutvikling av Sivilforsvarets kompetanse og kapasiteter.

5.4.7 Politiet og Politiets sikkerhetstjeneste

Samfunnet utfordres av en mer uforutsigbar terrortrussel, der den sikkerhetspolitiske utviklingen påvirker terrortrusselen og kompliserer kriminalitetsbildet i Norge. Utfordringsbildet preges videre av mer kompleks organisert kriminalitet og økt kriminalitet i det digitale rom, økende ungdomskriminalitet med grove voldshandlinger i det offentlige rom, ekspansjon av transnasjonale kriminelle nettverk, og statlige aktører som også benytter ikke-statlige aktører som virkemidler for å nå sine mål. Organisert kriminalitet kan påvirke befolkningens trygghetsfølelse og utfordre legale samfunnsstrukturer. Disse utviklingstrekkene stiller økte krav til både politiet og Politiets sikkerhetstjeneste, både i forbindelse med forebygging, avverging og straffeforfølgelse. Det stiller også økte krav til å avdekke og håndtere sammensatt virkemiddelbruk (se også kapittel 7) og utarbeidelse av beslutningsstøtte til strategisk nivå. Politiets informasjonsinnhenting til egen etterretning er også viktig for Politiets sikkerhetstjenestes vurderinger av fremmede staters virkemiddelbruk i Norge. Politiet håndterer alle aspekter av en hendelse inntil det blir klart om ansvaret tilligger Politiets sikkerhetstjeneste og saken i så fall overføres.

Politiet og Politiets sikkerhetstjeneste har ulike roller som politiorgan. Mens politiets arbeid er rettet mot borgernes og samfunnets trygghet og sikkerhet, er Politiets sikkerhetstjenestes arbeid rettet mot rikets (statens) sikkerhet. Samtidig som politiet og Politiets sikkerhetstjeneste skal ivareta sine ordinære oppgaver, må de også være forberedt på å kunne håndtere hendelser høyere i krisespekteret og i krig.

Politiet

Politiet har et bredt oppgavespenn og er en sentral aktør i hendelse- og krisehåndtering, både i fred, krise og krig, på lokalt, regionalt og på nasjonalt nivå, se boks 5.4. Politiet har videre et sektorovergripende ansvar i krisehåndtering i situasjoner der menneskers liv og helse er truet. Inntil ansvaret er overtatt av annen myndighet, skal politiet koordinere hjelpeinnsatsen jf. politiloven § 27.

Politiet vil i utgangspunktet ha den samme rollen og det samme ansvar i en krig som de har i fred. Dette er forankret i politiloven. Det er kun politiet og Politiets sikkerhetstjeneste (nærmere omtalt nedenfor), som med sivil maktbruk kan håndtere sammensatt virkemiddelbruk.

En forverring av dagens utfordringsbilde vil øke mengden oppgaver politiet må håndtere. Samtidig må det høyt i krisespekteret, i krig og når krig truer, påregnes redusert bistand fra Forsvaret som vil prioritere sine militære oppgaver. Parallelle hendelser kan også utfordre tilgangen på ressurser og kompetanse. For å håndtere et økende antall oppgaver må politiet enten tilføres ytterligere ressurser (personell, materiell, kompetanse, teknologi), omprioritere ressurser, eller begge deler. Høyt i krisespekteret vil også påtalemyndigheten forberede for eventuelle omprioriteringer på straffesaksfeltet. En sentral del av dette arbeidet er å forhåndsplanlegge hvilke tiltak som må iverksettes for å redusere konsekvensene av nedprioriteringer. Etterforsking av brudd på menneskerettighetene og krigens folkerett er eksempler på oppgaver som tilfaller politiet og påtalemyndigheten. Rettsoppgjør etter væpnet konflikt og krig bidrar til å gjenopprette samfunnsorden, og til å skape grunnlag for forsoning. I et totalberedskapsperspektiv er det derfor viktig at politiet ivaretar sin straffeforfølgningsfunksjon også øverst i krisespekteret.

Politiets sikkerhetstjeneste

Som Norges sikkerhetstjeneste har Politiets sikkerhetstjeneste ansvar for å forebygge, motvirke og avverge trusler mot rikets sikkerhet, i henhold til politiloven § 17b. Videre er Politiets sikkerhetstjeneste den nasjonale innenlandske etterretningstjenesten, og skal forebygge og etterforske alvorlig kriminalitet mot nasjonens sikkerhet. Som ledd i dette skal tjenesten også identifisere, vurdere og håndtere trusler knyttet til fremmede staters virkemiddelbruk i Norge. Dette inkluderer å forebygge, motvirke og etterforske fremmede staters etterretningsoperasjoner, sabotasje og påvirkningsoperasjoner i Norge. Ansvaret gjelder både i det fysiske og det digitale domenet. Som Norges innenlands etterretningstjeneste har også Politiets sikkerhetstjeneste ansvar for å varsle om trusler mot rikets sikkerhet, i henhold til politiloven § 17a. Dette inkluderer ansvaret for å levere beslutningsstøtte om forhold i Norge som kan true Norges suverenitet, territorielle integritet, demokratiske styreform og andre nasjonale sikkerhetsinteresser.

Politiets sikkerhetstjeneste vil, i likhet med politiet, ha de samme rollene og det samme ansvar i en krig som de har i fred. Dette er forankret i politiloven og i Instruks for Politiets sikkerhetstjeneste.

En forverret sikkerhetspolitisk situasjon vil øke oppdragsmengden i alle Politiets sikkerhetstjenestes primæroppdrag, herunder økning i oppgaver knyttet til statlige aktørers trusselaktivitet i Norge. Økt sosial uro vil også utfordre Politiets sikkerhetstjenestes kontraterrorarbeid. Et økt behov for beskyttelse av landets myndighetspersoner må også påregnes. Slik økning i oppgavetilfang medfører at Politiets sikkerhetstjeneste må tilføres ytterligere ressurser (personell, materiell, kompetanse, teknologi), omprioritere ressurser, eller begge deler.

Politiet og Politiets sikkerhetstjenestes rolle høyt i krisespekteret

I tillegg til trusselbildet, skaper økte ambisjoner i forsvarssektoren og i NATO økte forventninger til både politiet og Politiets sikkerhetstjeneste for å understøtte militært aktivitetsnivå. Dette gjelder både i forbindelse med øvingsaktivitet, og knyttet til en eventuell situasjon høyt i krisespekteret. Politiet og Politiets sikkerhetstjeneste er ikke stridende i henhold til krigens folkerett og er heller ikke lovlige mål, og vil dermed ha sivil status i en krig. Det innebærer at politiansatte har den samme beskyttelsen mot krigshandlinger som den sivile befolkningen. Etter beredskapsloven § 6 kan imidlertid Kongen bestemme at «… alt politi, enkelte politikorps eller politiet i visse distrikter skal innlemmes i de militære styrker.».7 Dette gjelder på krigsskueplass. Hvis politiet innlemmes i de militære styrkene blir tjenestepersonene lovlig stridende, med de folkerettslige konsekvenser det innebærer.

Dersom det skulle bli aktuelt å innlemme politiet i de militære styrker, er det en del uavklarte elementer. Verken politiet eller Politiets sikkerhetstjeneste er i dag utrustet eller trent for å innlemmes i militære styrker. De er heller ikke ressurssatt for å kunne ivareta sitt ordinære samfunnsoppdrag parallelt med at de innlemmes i militære styrker. Det er viktig at virksomhetene fortsetter å forberede seg på å kunne håndtere hendelser også høyt i krisespekteret slik at forutsetninger for å gjøre dette, blir bedre enn de er i dag.

Det er et bredt spekter av forhold som vil påvirke politiet og Politiets sikkerhetstjeneste sine roller og oppgaver under væpnet konflikt og krig. Det er derfor viktig at både rettslige, ressursmessige og beredskapsmessige problemstillinger som vil kunne gjøre seg gjeldende under væpnet konflikt og krig, gjennomgås og vurderes. Rettslige vurderinger inkluderer internasjonale regler som krigens folkerett. Det vises i den forbindelse blant annet til Politidirektoratets nasjonale retningslinjer for politiets rolle i væpnet konflikt og under okkupasjon fra 2024.

Regjeringen vil raskt igangsette et arbeid for å se nærmere på hvilken portefølje politiet og Politiets sikkerhetstjeneste skal ivareta i den øvre delen av krisespekteret, hva som eventuelt kan eller bør tillegges andre aktører og hva som må bortfalle. Dette vil bidra til å tydeliggjøre hva som kan og bør forventes av politiets og Politiets sikkerhetstjenestes samlede kapasiteter og oppgavetilfang høyt i krisespekteret. Det vil også bidra til å identifisere nødvendige tiltak for å sikre at samfunnet har det politiet og den innenlandske etterretnings- og sikkerhetstjenesten som det til enhver tid er behov for. Påtalemyndighetens samfunnsoppdrag består, uavhengig om landet befinner seg i fred, krise eller væpnet konflikt. Samtidig vil vurderingene av hvilken kriminalitet som skal ha høyest prioritet endres i en krise.

Dette arbeidet må ses i sammenheng med pågående arbeid med å sikre en mer langsiktig og helhetlig styring og utvikling av politiet og Politiets sikkerhetstjeneste, samt regjeringens grep for å forbedre det tverrsektorielle langtidsarbeidet for å styrke den sivile motstandskraften (se punkt 3.2) og arbeidet med et felles grunnlag for sivil beredskapsplanlegging (se punkt 10.1).

Regjeringen vil også nedsette et politirolleutvalg. Det skal bidra med viktige innspill til spørsmål rundt rollen til politiet og oppgaveløsning i lys av behovene og forventet utvikling i samfunnet. Politirolleutvalgets vurderinger vil bli sett i sammenheng med arbeidet med å tilrettelegge for en mer langsiktig og helhetlig styring av politiet.

Det er avgjørende at vi har et regelverk som ivaretar vår nasjonale evne til å avdekke og motvirke sikkerhetstruende aktivitet fra fremmede stater i Norge i fredstid og i skjerpede sikkerhetspolitiske situasjoner. Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med relevante aktører for å sikre at vi har et regelverk som understøtter dette.

Videreutvikle arbeidet mot radikalisering, voldelig ekstremisme og terror

Ekstremistiske krefter fremmer polarisering og forsøker å undergrave tilliten til demokratiet og demokratiske institusjoner. Terror, som er det mest ekstreme uttrykket for ekstremisme, kan i verste fall destabilisere hele samfunn. Statlige aktører kan også utnytte tendenser til polarisering for å destabilisere samfunnet.

Utfordringsbildet knyttet til radikalisering, voldelig ekstremisme og terror må møtes med relevante tiltak. Disse spenner fra tidlig forebyggende innsats til å håndtere situasjoner øverst i krisespekteret. Kontraterrorarbeid må fortsatt prioriteres. Det har bidratt vesentlig til å redusere terrortrusselen i Europa. Kontraterrorarbeidet krever helhetlig innsats, tett oppfølging og oppdaterte kunnskapsgrunnlag som formidles til aktører på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå for felles situasjonsforståelse og best mulig beredskap.

Den første nasjonale kontraterrorstrategien ble lagt frem i 2021. Den beskriver roller og ansvar, og danner grunnlaget for en samlet innsats på tvers av alle relevante sektorer, for å forebygge radikalisering og hindre terror. Revidert strategi ble fremlagt i november 2022 og inkluderer relevante punkter fra Hurdalsplattformen, som nedsettelse av Ekstremismekommisjonen, samt tiltak basert på lærdom fra ulike hendelser. Tiltak som retter seg mot saker som kan være i skjæringspunktet mellom voldelig ekstremisme og psykiatri er blant de viktigste prioriteringene i revidert strategi. Det omfatter bedre informasjonsutveksling mellom politiet, Politiets sikkerhetstjeneste og helse- og omsorgstjenestene, innenfor rammene av reglene om taushetsplikt og personvern.

Den nasjonale handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme ble lansert i 2014 og er revidert flere ganger, sist i 20208. Det er gjennomført en rapportering om status på tiltakene som viser at 29 av 30 tiltak er påbegynt eller fullført. Samtidig fremkommer det at det er utfordringer med å opprettholde tiltak over tid, i tillegg til spørsmål om rolle- og ansvarsdeling.

Disse utfordringene fremkommer også i Ekstremismekommisjonens NOU 2024: 3 Felles innsats mot ekstremisme: Bedre vilkår for det forebyggende arbeidet. I tråd med Hurdalsplattformen ble Ekstremismekommisjonen oppnevnt av regjeringen 10. juni 2022, og utredningen ble fremlagt 1. mars 2024. Kommisjonens oppgave har vært å frembringe og analysere kunnskap som belyser ulike forhold som har gitt grobunn for fremvekst av radikalisering og ekstremisme i Norge i nyere tid, og gi anbefalinger om hvordan dette kan forebygges bedre fremover. Kommisjonen fremmer 41 anbefalinger fordelt på fire overordnede områder: (1) Bedre organisering og mer forpliktende samarbeid, (2) Kunnskap og kompetanseløft i det forebyggende arbeidet, (3) Bedre ivaretakelse av og medvirkningsmuligheter for utsatte grupper og (4) Styrket oppslutning om demokrati og menneskerettigheter. Regjeringen følger opp kommisjonens rapport og vil fremme en stortingsmelding om ekstremisme våren 2025.

5.4.8 Brann- og redningsvesenet

Regjeringen vil utarbeide en nasjonal risiko- og sårbarhetsanalyse som skal danne grunnlaget for å sikre flere gripbare nasjonale støtteressurser for brann- og redningsvesenet i hele landet. Dette er i tråd med Totalberedskapskommisjonen, som trekker frem utfordringer ved større hendelser som krever spesiell kompetanse og materiell, for eksempel ved CBRNE-hendelser, brann og redning i tunnel eller søk og redning i sammenraste bygninger.

Det følger av brann- og eksplosjonsvernloven at brann- og redningsvesenet skal utføre nærmere bestemte forebyggende og beredskapsmessige oppgaver i krise og krig og at disse oppgavene kan reguleres nærmere i forskrift. En slik forskrift er ikke fastsatt. Regjeringen vil sikre brann- og redningsvesenets rolle i Norges totalforsvar ved å klargjøre brann- og redningsvesenets rolle i krise og krig, jf. Meld. St. 16 (2023–2024) Brann- og redningsvesenet – Nærhet, lokalkunnskap og rask respons i hele landet, jf. Innst. 413 S (2023–2024). En nasjonal risiko- og sårbarhetsanalyse vil bidra til dette, ved å gjennomgå brann- og redningsvesenets oppgaver som kan knyttes til å beskytte sivilbefolkningen i krise og krig.

En nasjonal risiko- og sårbarhetsanalyse vil også innebære å vurdere om Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap skal få en tydeligere rolle og et tydeligere ansvar som nasjonal brannmyndighet ved store eller samtidige hendelser, hvor behovet for koordinering er stort.

5.4.9 Helse- og omsorgstjenesten

Vi har én helse- og omsorgstjeneste i Norge. Denne må være operativ i hele krisespekteret. Ved krig må det ytes helse- og omsorgstjenester til befolkningen samtidig som nasjonale og allierte militære styrker skal understøttes. Sivilt-militært helseberedskapssamarbeid omtales i Meld. St. 5 (2023–2024) En motstandsdyktig helseberedskap – Fra pandemi til krig i Europa, jf. Innst. 220 S (2023–2024), og Prop. 87 S (2023–2024) Forsvarsløftet – for Norges trygghet, jf. Innst. 426 S (2023–2024). Som oppfølging skal helsesektoren samarbeide tett med Forsvaret om beredskapsplanlegging for håndtering av masseskader, inkludert medisinsk evakuering, behandling og oppfølging, bruk av personell og kompetanse, medisinsk logistikk, blod og blodprodukter, vertslandsstøtte mv. Nasjonale forberedelser skal henge sammen med NATOs, nordiske lands og EUs planer for sivil-militær evakuerings- og behandlingskjede.

Norge deltar i internasjonalt samarbeid om motstandsdyktige helsesystemer, overvåking, varsling, analyse og tiltak for å forebygge, oppdage og håndtere hendelser. Norge samarbeider nært med EU om helseberedskap og har en nordisk helseberedskapsavtale.

5.4.10 Tolletaten

Tolletatens samfunnsoppdrag er å sikre at lover og regler for grensekryssende vareførsel etterleves, og skal gjennom dette bidra til et trygt og bærekraftig samfunn. I denne sammenheng håndhever etaten regelverk på vegne av 19 andre statlige myndigheter.

Tolletaten er vant med å håndtere endrede import- og eksportrestriksjoner på kort varsel, og vurdere hvorvidt det er nødvendig å sette inn ekstraordinære tiltak for å håndheve dem (eksempelvis massive restriksjonsendringer innenfor smittevern, matsikkerhet, produktsikkerhet, import av våpen etc.). Tolletaten har også et formalisert grensetollsamarbeid med EU (gjennom avtaler med Sverige og Finland), noe som gir etaten betydelig innsikt i ulike sider av grensekryssende trafikk, og en rolle med å ivareta Norges forpliktelser i samarbeidet på grensen med våre naboland også ved kriser.

Tolletaten er definert som aktør innenfor to kritiske samfunnsfunksjoner, se boks 3.1. Den ene funksjonen er «lov og orden», hvor Tolletaten er en aktør i grensekontrollen. Den andre funksjonen er «forsyningssikkerhet», som omfatter forsyning av kritisk nødvendige varer til befolkningen og virksomheter med ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner. Tolletaten har en rolle i mange ulike beredskapssituasjoner, men i hovedsak er det situasjoner knyttet til to scenarioer. Det omfatter scenarioer der kontroll med varer må intensiveres, for eksempel dyre- og plantesykdommer og innsatsfaktorer ved terrortrusler, og scenarioer der politiet intensiverer personkontrollen på grensen, og der Tolletaten kan bistå politiet i kontrollen.

6 Sivile beskyttelsestiltak og andre forutsetninger for motstandskraft

Sivile beskyttelsestiltak skal bidra til å beskytte befolkningen ved hendelser høyt i krisespekteret. I tillegg kan offentlige anskaffelser der sikkerhet og beredskap vektlegges bidra til å bygge motstandskraft i samfunnet, og til et velfungerende lokalt næringsliv. Tilsvarende vil forskning og kunnskapsutvikling bidra til et samfunn som har ressurser og kompetanse til å forebygge og håndtere uønskede hendelser, også høyt i krisespekteret. Kultur og det frie ordet er også av stor betydning for sivil motstandskraft.

Regjeringen vil

• at Stortinget opphever vedtaket fra 1998 om midlertidig byggestopp av tilfluktsrom i nye bygninger.

• etablere fire kategorier tilfluktssteder; 1) Beskyttelse der du er, 2) Lokasjoner i tryggere geografiske områder, 3) Dekningsrom og 4) Tilfluktsrom.

• opprettholde tyfonvarslingsanlegg for befolkningsvarsling høyt i krisespekteret, og vurdere å øke dekningsgraden på tyfonanleggene i relevante områder.

• sørge for at egenberedskapsrådene til befolkningen er klare og tydelige, og at de speiler trusselbildet.

• klargjøre muligheten for å stille krav til sikkerhet og beredskap i offentlige anskaffelser for å ivareta beredskapshensyn og nasjonale sikkerhetsinteresser.

• bidra til god veiledning om sikkerhet og beredskap i offentlige anskaffelser, som blant annet identifiserer hvilke kategorier av anskaffelser der det er særlig viktig å stille krav til sikkerhet og beredskap.

• legge til rette for mer forskning og utdanning innenfor samfunnssikkerhet og totalforsvar.

• ha et helhetlig forskningssystem for åpen, skjermingsverdig og gradert forskning.

6.1 Beskyttelse av sivilbefolkningen i krig

Dersom Norge blir part i en væpnet konflikt på norsk jord, har myndighetene i henhold til folkeretten et særskilt ansvar for å beskytte sivilbefolkningen. De sivile beskyttelsestiltakene er i dag 1) rettidig befolkningsvarsling med høy dekningsgrad, 2) hensiktsmessig evakuering til trygge oppholdssteder og 3) egenberedskap.

En rekke aktører har roller og ansvar knyttet til de sivile beskyttelsestiltakene. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Sivilforsvaret har et hovedansvar for utviklingen av et helhetlig sivilt beskyttelseskonsept, men også en rekke andre aktører har roller og ansvar knyttet til tiltak i et slik konsept (se figur 6.1).

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har de siste årene videreutviklet det sivile beskyttelseskonseptet. Regjeringen har gitt direktoratet oppdrag om å tilpasse konseptet til dagens trussel- og risikobilde, internasjonale erfaringer og dagens organisering av den sivile beredskapen. Innretningen av arbeidet samsvarer med Totalberedskapskommisjonens anbefaling om å utvikle et helhetlig beskyttelseskonsept. Det inkluderer alle tiltak for å beskytte og ivareta sivilbefolkningens behov i krig, og arbeidet skal inngå i det øvrige totalforsvarsarbeidet blant annet gjennom planverk og øvelser.

Befolkningens egenberedskap og evne til å beskytte seg selv vil være kjernen i det sivile beskyttelseskonseptet (se figur 6.1). I dette arbeidet vil Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap også vurdere å endre de tre hovedpilarene med tiltak slik at de bedre bidrar til å beskytte befolkningen i krig. I Genèvekonvensjonene er tiltakene delt i tre hovedpilarer som kan danne en ramme også for det norske sivile beskyttelseskonseptet: a) preventive tiltak for å beskytte sivilbefolkningen mot farer fra krigshandlinger, b) tiltak for å hjelpe befolkningen til å overvinne de umiddelbare virkningene av krigshandlinger og c) tiltak for å sikre befolkningens overlevelse, herunder befolkningens tilgang til mat, vann og varme. Innretningen av konseptet og tiltakene vil til enhver tid avhenge av faktorer som trusselsituasjon, våpenteknologi og demografi.

Krigens folkerett fastsetter rammen for bruk av militærmakten i krigen. Det sivile beskyttelseskonseptet må ta høyde for at forskjellige deler av landet kan rammes ulikt av eventuelle krigshandlinger. Det må også ta hensyn til at deler av sivilbefolkningen kan være spesielt utsatt for krigsforbrytelser og ha særskilte behov, se blant annet omtale i boks 6.1.

6.1.1 Rettidig befolkningsvarsling med høy dekningsgrad

I en krisesituasjon har myndighetene behov for raskt å kunne varsle befolkningen om en umiddelbar fare, og gi presis informasjon om hva som skjer og hva befolkningen skal gjøre for å verne seg og sine. Regjeringen har derfor sørget for å få på plass Nødvarsel, et mobilbasert system for befolkningsvarsling, fra årsskiftet 2022/2023. Nødvarsel brukes ved lokale, regionale og nasjonale hendelser, og er et viktig supplement til eksisterende tyfonvarsling. Det er politiet og Sivilforsvaret som avgjør hvilket område som skal varsles og som sender ut selve varselet. Systemet er testet ut nasjonalt fire ganger. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap anslår at over 90 % av befolkningen kan motta Nødvarsel.

Sivilforsvarets tyfonanlegg består av i overkant av 1200 operative varslingsanlegg. Disse når om lag halve befolkningen, i hovedsak de som bor i byer og tettbygde strøk der tyfoner ble utplassert under den kalde krigen. Det har skjedd mange endringer i samfunnet etter at de fleste av anleggene ble utplassert, både når det gjelder bosettingsmønster og hvilke områder som vil være mest utsatt for væpnet angrep.

Tyfonanlegg er fortsatt et svært viktig redskap for varsling av befolkningen i situasjoner høyt i krisespekteret. Tyfonanlegg skal derfor opprettholdes som fremtidig varslingssystem, dekningsgraden skal ikke gå ned og Sivilforsvaret skal vurdere om de på sikt kan øke dekningsgraden i relevante områder.

NRK har ansvaret for å sende myndighetenes beredskapsmeldinger og viktig informasjon på radio. NRK P1 er beredskapskanalen som skal sikre informasjon til publikum, også dersom andre nyhetsmedier og offentlige nettsteder ikke er tilgjengelige.

6.1.2 Evakuering og tilfluktssteder

Begrepet «trygge oppholdssteder» kan skape en urealistisk forventning om absolutt trygghet på disse stedene. Staten vil i en krig aldri kunne garantere absolutt trygghet. Regjeringen vil derfor erstatte «trygge oppholdssteder» med begrepet «tilfluktssteder». Tilfluktssteder er kategorier av områder og rom som skal bidra til å beskytte sivilbefolkningen i krig eller når krig truer. Regjeringen vil videre at tilfluktssteder deles inn i fire underkategorier, se boks 6.2.

Tilfluktsrom er et nødvendig beskyttelsestiltak i krig. Tilfluktsrom er det sivile beskyttelsestiltaket som gir høyest beskyttelse av sivilbefolkningen mot skader ved krigshandlinger (se boks 6.3). I 1998 besluttet Stortinget en midlertidig suspensjon av plikten til å bygge tilfluktsrom i nye bygninger inntil et nytt beskyttelseskonsept kom på plass. Som følge av vedtaket får alle etter søknad fritak for å bygge tilfluktsrom i nye bygg. Det er derfor ikke bygget tilfluktsrom siden 1998. Dette, kombinert med befolkningsøkning og at enkelte tilfluktsrom forsvinner når bygg rives, gjør at dekningsgraden reduseres år for år. Regjeringen mener det er uforsvarlig i den nåværende sikkerhetspolitiske situasjonen å opprettholde vedtaket fra 1998 som i praksis over tid betyr en styrt avvikling av tiltaket med høyest beskyttelse for sivilbefolkningen i krig. Andre land rundt oss ruster også opp denne type tiltak.

Regjeringen ber derfor om at Stortinget opphever det midlertidige vedtaket fra 1998 om midlertidig byggestopp av tilfluktsrom slik at det ikke automatisk gis fritak fra byggeplikten. Regjeringen mener tilfluktsrom fortsatt vil være et særlig viktig beskyttelsestiltak. Dette er et nødvendig beskyttelsestiltak under hendelser i det øvre krisespekteret. Ser man på den nære historien ble det i Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden, jf. Innst. 275 S (2020–2021), uttalt følgende om tilfluktsrom: «Tilfluktsromsordningen i sin nåværende form avvikles når det er etablert ny ordning for trygge oppholdssteder for befolkningen i hele krisespekteret.» Dette ble stoppet av Stortinget, og bygde ikke på tilstrekkelig langsiktig tenkning. Derfor foreslår regjeringen at ordningen med tilfluktsrom skal videreføres og forsterkes, for å kunne beskytte sivilbefolkningen under krise og krig.

Foto: Sporveien AS.

Forutsatt at Stortinget opphever beslutningen fra 1998 om midlertidig suspensjon av plikten til å bygge tilfluktsrom i nye bygninger, vil regjeringen snarlig sende på høring et forslag til justeringer av regelverket med nye kriterier for krav til bygging av permanente beskyttelsesrom som skal verne befolkningen mot skader ved krigshandlinger. Forslaget vil inneholde beskyttelsesrom med to ulike beskyttelsesgrader, dagens tilfluktsrom og en ny kategori dekningsrom med lavere beskyttelsesgrad. Regjeringen mener at det vil være riktig at det stilles slike krav både til offentlige og private prosjekter. Dette må ses i lys av behovet for økt beredskap mot ulike typer scenarier. I påvente av Stortingets vedtak vil Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap ikke avvikle gjeldende praksis med å innvilge fritak fra å bygge tilfluktsrom i nye bygninger før nytt regelverk og kriterier er på plass.

Foto: Rogaland sivilforsvarsdistrikt.

Det er viktig å se tilfluktssteder i sammenheng med de øvrige sivilbeskyttelsestiltakene, særlig evakuering og krigsutflytting. Krigsutflytting er evakuering av befolkning bort fra områder som er eller kan bli utsatt for krigshandlinger, til et tryggere område. Krigsutflytting kan innebære flytting av personer over store geografiske avstander til et område hvor de kan komme til å måtte oppholde seg over en lengre periode. Basert på valgt sivilt beskyttelseskonsept og tilpasset regelverk vil det statlige planverket for evakuering og krigsutflytting av sivilbefolkningen i væpnet konflikt vurderes og eventuelt revideres. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har startet et arbeid for å revidere krigsutflyttingsplanverket, og er i gang med å vurdere hvilke områder som med dagens utfordringsbilde bør ha slike planer.

Tilfluktsrom og dekningsrom bygges i hovedsak for å beskytte personer som i krig, eller når krig truer, ikke er flyttet til et tryggere geografisk område. Personer som har behov for tilfluktsrom og dekningsrom vil eksempelvis være personer som har betydning for opprettholdelse av grunnleggende nasjonale funksjoner og kritiske samfunnsfunksjoner, herunder understøttende oppgaver i et krigsutsatt område.

I vedtak nr. 743 fra 11. mars 2021, vedtok Stortinget følgende: «Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en vurdering av hvordan eksisterende tilfluktsrom i større grad kan benyttes slik at de holdes i stand samt inngår som en del av den nasjonale politiberedskapen i forbindelse med for eksempel migrasjon, pandemi eller forsyningskrise.» Anmodningen er vurdert. Den viser at det er lite hensiktsmessig å benytte eksisterende private tilfluktsrom til andre beredskapsformål, blant annet grunnet klargjøringstid og at tilfluktsrommene er byggeiers eiendel. I tillegg vil en båndlegging av arealene til beredskapsformål gå utover eiers råderett over egen eiendom. Enkelte offentlige tilfluktsrom har en flerbruksfunksjon. Slik funksjonalitet vil også være relevant å vurdere ved en eventuell fremtidig etablering av offentlige tilfluktsrom eller dekningsrom.

6.1.3 Nye og tilpassede egenberedskapsråd til befolkningen

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har siden 2018 gjennomført årlige digitale egenberedskapskampanjer. Hovedformålet er å minne befolkningen om at de må sikre egne elementære behov dersom en alvorlig krise inntreffer, enten på egenhånd eller gjennom samarbeid med for eksempel familie og naboer. Direktoratet anbefaler at man bør ha egenberedskap for én uke, og foreslår en rekke ting man bør ha hjemme, se boks 6.4. God egenberedskap vil redusere behovet for hjelp fra beredskapsressurser, slik at disse kan settes inn der det er mest behov for dem.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps har på oppdrag fra regjeringen tilpasset egenberedskapsrådene til en ny og mer alvorlig tid. Rådene gjelder nå også beredskap for krise og krig, og omfatter også hva den enkelte kan gjøre for å identifisere feil- og desinformasjon. Regjeringen styrker også arbeidet med å forebygge påvirkningsoperasjoner, se punkt 7.4.

Regjeringen har konkludert med at egenberedskapsrådene fortsatt skal fastsettes av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Regjeringen anerkjenner at det er flere faglige avveininger som må gjøres i arbeidet med å utarbeide råd, og det at de utgis av en fagetat gjør at rådene ikke politiseres unødig. Regjeringens syn er at det er god og økende oppmerksomhet i befolkningen om rådene fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Foto: Daniel Fatnes/DSB.

6.2 Bedre ivaretakelse av beredskaps- og sikkerhetshensyn i offentlige anskaffelser

Offentlig sektor i Norge kjøper varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider for om lag 780 mrd. kroner årlig. Det har derfor stor betydning hva det offentlige kjøper og etterspør i offentlige anskaffelser. Regjeringen oppnevnte Anskaffelsesutvalget i 2022 (se boks 6.6).

Regjeringen mener at anbefalingene fra Anskaffelsesutvalget bygger på grundige vurderinger. Regjeringen vil klargjøre muligheten for å stille krav til sikkerhet og beredskap i offentlige anskaffelser for å ivareta beredskapshensyn og nasjonale sikkerhetsinteresser. Det skal vurderes om det er behov for endringer i anskaffelsesregelverket, for å gi rettslig avklaring på at det er adgang til å stille krav til sikkerhet og beredskap i offentlige anskaffelser. I tillegg vil regjeringen bidra til god veiledning om sikkerhet og beredskap i offentlige anskaffelser, som blant annet identifiserer hvilke kategorier av anskaffelser der det er særlig viktig å stille krav til sikkerhet og beredskap. God veiledning vil være viktig for å sikre at oppdragsgivere bruker det handlingsrommet som finnes i regelverket og at det stilles riktige krav i anskaffelsene.

Anskaffelsesutvalget har blant annet fremholdt at det er mulig å stille beredskapsrelaterte krav som fordrer lokal tilstedeværelse, og at forsyningsberedskap kan rettferdiggjøre oppdeling av anskaffelser. Under håndteringen av ekstremværet «Hans» og i opprydningen etterpå bidro mange lokale entreprenører og virksomheter aktivt. Ofte er lokale ressurser avgjørende for å håndtere alvorlige uønskede hendelser. Det er derfor viktig at offentlige anskaffelser innenfor rammene av regelverket også bidrar til å sikre at disse ressursene finnes lokalt og gjennom det bidrar til god grunnberedskap i hele landet. Støtte fra sivil side er avgjørende for at Forsvaret og allierte skal kunne forsvare landet i sikkerhetspolitisk krise og krig. Forsvaret vil i en krig ha et vesentlig større behov for varer og tjenester enn i en normalsituasjon, og vil være avhengig av sivile ressurser for å dekke behovene. Det er en fordel om disse økte behovene kan dekkes lokalt der Forsvaret opererer. Denne kapasiteten må bygges i fredstid.

Som en del av oppfølgingen av ny langtidsplan for forsvarssektoren skal Forsvaret utnytte handlingsrommet lover og reglement åpner for, slik at Forsvaret i større grad benytter lokale og regionale tilbydere. Med lokale og regionale tilbydere menes hovedsakelig aktører som bidrar til beredskap og sikkerhet gjennom velfungerende lokalsamfunn og lokal og regional næringsutvikling. Et av tiltakene for å styrke nasjonal forsvarsindustri er å stille krav til industrisamarbeid ved store anskaffelser fra utlandet. Avtalene forplikter leverandøren til å gjøre prosjekter/aktiviteter med norske aktører innenfor områder som er viktig for nasjonal sikkerhet og beredskap. Regjeringen vil fortsette å benytte industrisamarbeidsavtaler som et sikkerhetspolitisk virkemiddel for å bidra til å opprettholde en robust nasjonal industribase som kan levere i henhold til Forsvarets behov. Dette gjør vi for å sikre et variert næringsliv i hele landet.

Regjeringen vil også gjennomgå anskaffelsesregelverket for forsvarssektoren. Forsvarsdepartementet har igangsatt et arbeid med en ny lov om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser. Det er nedsatt en ekstern arbeidsgruppe som skal vurdere hvordan en ny lov om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser skal samvirke med sikkerhetslovens bestemmelser om sikkerhetsgraderte anskaffelser, og ivareta særlige forhold på forsvars- og sikkerhetsområdet. Arbeidsgruppen skal også vurdere om det bør gjøres tilpasninger i ny lov for å sikre at anskaffelser kan gjennomføres raskt.

Krigen i Ukraina har vist at Norge trenger en solid nasjonal industri som har evne til rask produksjonsøkning, og som er i stand til å forsyne norsk og alliert forsvarssektor. Som følge av Russlands angrepskrig mot Ukraina har forsvarssektorens behov økt mye og raskt, men innenfor flere typer av leveranser har ikke markedet evnet å dekke behovet. Myndighetsinvolvering er enkelte ganger nødvendig for å sikre at tilstrekkelig produksjonskapasitet er tilgjengelig når behovet oppstår. Involveringen kan være innenfor eierskap i leverandørkjedene, eller ved å etablere industri nasjonalt eller sammen med nære allierte.

6.3 Forskning og utdanning innenfor totalforsvaret

Kunnskapssektoren spiller en avgjørende rolle i arbeidet med å styrke sivil motstandskraft og totalforsvar. Forskning og kunnskapsutvikling har over tid vært et prioritert område både nasjonalt og gjennom europeisk samarbeid, se boks 6.7. Fortsatt satsing er nødvendig både for det brede samfunnssikkerhetsarbeidet og for å dekke behovet for spesialistkompetanse. Det er økende konkurranse om relevant kompetanse.

Det er viktig å finne en god balanse mellom den åpne forskningen og de behov Norge har for gradert forskning og forskere som må sikkerhetsklareres. Dette må ses i sammenheng med arbeidet for å sikre god forskerrekruttering og Norges konkurransekraft innenfor forskning om samfunnssikkerhet og beredskap.

I Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning 2023–2032 (Meld. St. 5 (2022–2023)), jf. Innst. 170 S (2022–2023)) vil Regjeringen styrke arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap gjennom forskning, innovasjon og utdanning. Viktige kunnskapsbehov knytter seg blant annet til globale helsetrusler, matsikkerhet, drikkevann og forsyningsrisiko, energiforsyningssikkerhet, alvorlige naturhendelser, atomsikkerhet og atomberedskap, sikkerhets- og forsvarspolitikk, ansvarlig internasjonalt kunnskapssamarbeid, teknologi og samfunnssikkerhet og kunnskap i kriser.

Kompetanseutvikling innenfor samfunnssikkerhet og beredskap forutsetter at ulike aktører finner ressurser og tid til å etablere og delta på kompetansehevende tiltak. I dag er det særlig Forsvarets høyskole og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap som tilbyr ulike beredskapskurs, samt samarbeid med blant annet Politihøgskolen i forbindelse med nasjonal beredskap og krisehåndtering. Det finnes tilsvarende kurs på nordisk nivå. En viktig del av arbeidet med kunnskapsutvikling er å sikre at slike kurs har et oppdatert innhold basert på ny og systematisk kunnskap, og at det legges best mulig til rette for at universiteter og høyskoler samarbeider med brukermiljøer. Her er de siste års utvikling av erfaringsbaserte mastergrader gode eksempler på samarbeid mellom universiteter og høyskoler, og brukermiljøer som Forsvaret, politiet, Sivilforsvaret og andre sentrale aktører i totalforsvaret i bredt.

6.3.1 Arbeid med forskning og utdanning innenfor samfunnssikkerhet, beredskap og totalforsvar

For å realisere en ny retning for totalberedskap i samfunnet er det nødvendig å vurdere kraftigere virkemidler for kompetanseutvikling. I Forskningsrådet har det over tid vært en satsing på muliggjørende og industrielle teknologier, herunder digital sikkerhet. Innenfor universitets- og høyskolesektoren er det etablert ulike samfunnssikkerhetsstudier på flere steder i landet. I tillegg finnes det en rekke profesjonsutdannelser. Det er viktig med videre innsats og å utvikle miljøer og fagfelt videre.

Regjeringen vil legge til rette for forskning og utdanning innenfor samfunnssikkerhet og totalforsvar, i overenstemmelse med Langtidsplan for forsvarssektoren og Langtidsplan for forskning og høyere utdanning9. Det vurderes å

• styrke forskningsbevilgningen til samfunnssikkerhet og beredskap gjennom Forskningsrådet, med vekt på tverrfaglige problemstillinger samt digital sikkerhet og teknologi.

• gi ytterligere insentiver for å styrke deltakelsen fra næringsliv og offentlige myndigheter i prosjekter innenfor enkeltområder med relevans for sikkerhets- og beredskapsarbeid, trussel- og risikoforståelse og sikring av samfunnets verdier, i samarbeid med forsknings- og utdanningsmiljøer.

• etablere etter- og videreutdanningstilbud innenfor samfunnssikkerhet og totalforsvar rettet mot ansatte i relevante offentlige og private virksomheter.

6.3.2 Et helhetlig forskningssystem for åpen, skjermingsverdig og gradert forskning

Regjeringen vil legge til rette for bedre samordning av FoU-systemene på sivil og militær side. I Langtidsplan for forsvarssektoren viser regjeringen til at Norges totale kunnskapsbehov for både åpen, skjermingsverdig og gradert kunnskap skal ivaretas gjennom utvikling av et felles nasjonalt forskningssystem. Fremover kan det bli behov for bedre å beskytte kunnskap og teknologi. Noen flere forskningsmiljøer skal derfor kunne utføre skjermingsverdig og sikkerhetsgradert forskning. Et helhetlig forskningssystem vil gi forsvars- og beredskapsaktører bedre tilgang på forskningsfronten. Flere forskningsutførende aktører ønsker å bidra med FoU relatert til forsvar, sikkerhet og beredskap, men mangler i dag tilgang på mekanismer og veiledning som gjør dette praktisk mulig og sikkerhetsmessig forsvarlig. Det er behov for bedre ressursutnyttelse og tilrettelegging slik at behov og løsninger finner hverandre.

Gjennomføring av skjermingsverdig og gradert forskning forutsetter at aktuelle forskningsutførende aktører har og opprettholder et forsvarlig sikkerhetsnivå i tråd med kravene som følger av sikkerhetsloven med forskrifter. Regjeringen vil videreutvikle forskningssystemet med de nødvendige mekanismer og veiledningsressurser som i dag mangler, slik at flere forskningsutførende aktører kan kvalifisere for å drive skjermingsverdig og sikkerhetsgradert forskning. Hvordan dette skal operasjonaliseres vil regjeringen komme tilbake til i den kommende stortingsmeldingen om forskningssystemet.

Åpenhet, akademisk frihet og forskningsetikk, er grunnleggende prinsipper regjeringen vil verne om. Alle forskningsutførende aktører som jobber med sensitive fagområder, skal gis trygge rammer. Der hvor begrensninger er nødvendig av sikkerhetshensyn, skal det være helt tydelig. Frivillighet legges til grunn som et ufravikelig prinsipp når det åpnes for at flere kan utføre skjermingsverdig og gradert forskning. Forskningsutførende aktører og enkeltforskere skal og må stå fritt, og selv velge om de ønsker å ta del i denne typen forskningsaktivitet.

6.4 Kulturen, kulturarvens og medienes betydning for sivil motstandskraft

Regjeringen mener det er viktig å videreføre sterke og uavhengige medier og kunst- og kulturinstitusjoner som evner å ivareta kulturarv og opprettholde kulturelle aktiviteter under kriser og krig. Staten har etter Grunnloven plikt til å legge til rette for «… eit ope og opplyst offentleg ordskifte». Dette innebærer et ansvar for å sørge for at det finnes velfungerende kanaler for utveksling av informasjon og meningsytringer i samfunnet. Frie medier og et aktivt kulturliv er en del av dette.

6.4.1 Kulturvern og kulturarv

Kultur, kulturarv og kulturaktører er viktig også i kriser og krig. Kulturarven er både mål, middel og motstandskraft. Dette er understreket i FNs sikkerhetsråds resolusjon 2347 fra 2017 som sier at kulturarven, som uttrykk og representant for et samfunns identitet, bevisst blir brukt som mål og virkemiddel i terror, krig og konflikt.

Arkeologiske kulturminner, historiske bygg og minnesmerker brukes aktivt som mål for å destabilisere samfunn. Når kulturarven angripes vil det svekke et samfunns identitet, og true fellesskapets tilhørighet og trygghet. Norge er part til og forpliktet å følge opp Unescos konvensjon om beskyttelse av kulturverdier i tilfelle av væpnet konflikt (1954) og annen protokoll (1999), heretter kalt Haag-konvensjonen, se boks 6.9. Kulturarven brukes ofte som middel i finansieringen av krigføring og terror. Kulturgjenstander blir plyndret og solgt, og inngår dermed som del av den globale miljøkriminaliteten.

Kulturarven blir aktivt brukt i desinformasjon, falske nyheter og konspirasjonsteorier, og er også et virkemiddel. Russlands bruk av historisk revisjonisme, som ledd i annekteringen av Krim-halvøyen og fullskala krig i Ukraina, brukes målrettet og effektivt for bevisst å fremme et narrativ som er ment å undergrave ukrainernes historie og identitet.

Regjeringen har de senere årene styrket det tverrsektorielle beredskapssamarbeidet for sikring og beredskap for kulturarven. Dette arbeidet vil være viktig også i tiden fremover. Det er vesentlig at kulturarven ivaretas i beredskapssystemet. Riksantikvaren er nasjonal koordinator for implementeringen av Haag-konvensjonen.

6.4.2 Tilgang til kultur og aktiviteter

Tilgang til uavhengige medier, kunst- og kulturuttrykk, idrett- og fritidsaktiviteter kan gi mening i vanskelige tider og en følelse av tilhørighet, identitet og håp. EU-rapporten «Culture and Democracy: The Evidence»10 viser at det er en klar og positiv sammenheng mellom andel av borgere som deltar i kulturelle aktiviteter og aktivt medborgerskap, demokrati og sosial tilhørighet. Rapporten viser blant annet at deltakelse i kulturelle aktiviteter bidrar til økt sannsynlighet for å stemme ved valg, utføre frivillig arbeid og utvikle positive sosiale holdninger knyttet til demokratiske verdier og identiteter.

Frivilligheten, bibliotekene, arkivene, kulturinstitusjonene og det frie kunst- og kulturlivet innenfor alle kunstfelt er komponenter i befolkningens mulighet og evne til å være opplyst og kritisk tenkende, finne mening og innsikt i tilværelsen, og være åpne og søkende for løsninger og muligheter.

En godt opplyst befolkning, med god tilgang på kunnskap om og forankring i egen kulturell identitet, vil ha bedre muligheter til å ta gode valg for seg selv og sitt nærsamfunn i en krisetid. Dette kan være avgjørende for hvordan nasjonen som helhet står gjennom en krise. En kultursektor som fungerer så normalt som mulig i krisetid vil være et viktig ledd i nasjonens totalberedskap og befolkningens evne til utholdenhet, opprettholdelse av mental helse og kampmoral. I krisetid vil dette kunne være avgjørende for hvordan nasjonen som helhet står gjennom en krise.

Regjeringen forutsetter at institusjoner som får statlig støtte lager planer for å ivareta vår kultur og formidle kultur, kunst- og kulturarv også under kriser, i den grad det er forsvarlig.

Regjeringen legger til rette for infrastruktur for produksjon og formidling av kunst og kultur gjennom institusjoner og offentlige støtteordninger. Så langt som mulig vil regjeringen sørge for dette også i kriser og krig. Regjeringen vil i en slik situasjon i så stor grad som mulig opprettholde arenaer og møteplasser for kultur, idrett og frivillighet.

6.4.3 Medienes rolle i krise og krig

Uavhengige redaktørstyrte medier er grunnleggende i et demokrati. Redaktørstyrte medier bidrar til en opplyst og engasjert befolkning som tar del i samfunnet rundt seg. Gjennom sin «vaktbikkjefunksjon» sørger mediene for at myndighetene blir stilt til ansvar for sine beslutninger. Det er vesentlig for å bygge tillit til institusjoner og myndigheter.

Det er viktig å sikre gode rammevilkår for redaktørstyrte medier. Befolkningens evne til å skille mellom sant og usant utfordres på flere nivåer. Kunstig intelligens har blitt både mer avansert og tilgjengelig. De globale internettplattformene forsterker spredning av emosjonelt og engasjerende innhold, noe som øker faren for algoritmisk forsterkning av desinformasjon. Regulering av disse plattformene er derfor også et viktig forebyggende tiltak, blant annet gjennom EU-forordningen Digital Services Act.

Det er svært viktig at medienes funksjoner også blir ivaretatt i kriser og krig. Befolkningen har et ekstra stort behov for informasjon i en krisesituasjon, og informasjon fra redaktørstyrte medier er et viktig tillegg til informasjon gitt av det offentlige. Både fordi mediene potensielt når ut til flere eller andre deler av befolkningen enn myndighetene, men også fordi det er tillitsskapende at mediene gjør selvstendige og uavhengige vurderinger og undersøkelser.

Norge har på plass regelverk og offentlige tilskuddsordninger som legger til rette for at redaktørstyrte medier kan levere på sitt samfunnsoppdrag, fritt for sensur og manipulasjon. Regjeringen vil legge til rette for at mediene kan levere på dette samfunnsoppdraget også under kriser og krig.