Del 4
Et sivilt samfunn som understøtter militær innsats

10 Videreutvikle totalforsvaret for sivil støtte til militær innsats

Regjeringen vil som varslet i Prop. 87 S (2023–2024) Forsvarsløftet – For Norges trygghet – Langtidsplan for forsvarssektoren 2025–2036, videreutvikle et totalforsvar som er mer aktivt i det daglige, og som er forberedt på krig.

I krig vil Forsvaret ikke kunne bistå sivile myndigheter som i fredstid, fordi Forsvaret vil være bundet opp i å løse militære oppgaver. I slike situasjoner vil samtidig allierte og nasjonale militære styrker ha betydelig behov for sivil støtte, blant annet leveranser av kritiske innsatsfaktorer, støtte til mottak av allierte forsterkninger, transport av utstyr og personell og tilgang til personell med særskilt kompetanse. Evne til kollektivt forsvar gjennom NATO, herunder nordisk samarbeid, er sentralt i det sivile samfunns støtte til militær innsats (se punkt 3.10.1).

Regjeringen vil

• bygge felles grunnlag for sivil beredskapsplanlegging for å sette sivile sektorer i stand til å understøtte militære innsats og håndtere andre uønskede hendelser.

• vurdere felles planforutsetninger for den sivile beredskapen.

• harmonisere nasjonale sivile planer med militært planverk.

• vurdere behov for forsterket tverrsektoriell innsats i Troms og Finnmark for å styrke den sivile motstandskraften i disse områdene. Dette vil gjøres i dialog med lokale og regionale aktører.

• støtte opp om pilotprosjekt for styrket sivil motstandskraft i Finnmark.

• vurdere behov for å styrke den sivile motstandskraften i strategisk viktige geografiske områder for å kunne opprettholde grunnleggende tjenester for befolkningen og for å styrke sivil sides evne til å understøtte militær innsats.

• sørge for forsterket kontroll på yttergrensen mot Russland.

• vurdere om dagens beredskapslovgivning inneholder nødvendige hjemler for å håndtere påregnelige krisesituasjoner.

• sikre at rettslige vurderinger av hjemmelsgrunnlag inngår som del av beredskapsplanverk og øvelser.

• vurdere behovet for egne retningslinjer for gjennomføring av lov- og forskriftsprosesser under kriser som av tidshensyn ikke kan følge vanlige prosedyre.

• at lovverket skal legge til rette for sivil arbeidskraftberedskap i sikkerhetspolitisk krise og krig.

• videreutvikle militær mobilitet, herunder utvikle en strategisk korridor for militær mobilitet gjennom Nord-Norge, Nord-Sverige og Nord-Finland.

10.1 Felles grunnlag for beredskapsplanlegging i sivile sektorer

Forebygging, beredskap og evne til krisehåndtering fordrer kunnskap om hvilke hendelser som vil kunne ramme oss. Slik kunnskap er viktig for å avdekke sårbarheter, vurdere og prioritere aktuelle tiltak, og øve på hendelseshåndtering. Kunnskapen er også avgjørende for godt samvirke og mest mulig effektiv utnyttelse av samfunnets samlede ressurser. Når alle større hendelser får tverrsektorielle konsekvenser, og derfor krever bidrag fra og samhandling mellom aktører i ulike sektorer, må det i nødvendig grad planlegges for de samme hendelsene. Det er nødvendig med et felles grunnlag for sivil beredskapsplanlegging.

I krig og når krig truer vil nasjonale og allierte styrker ha et særlig behov for støtte fra sivile sektorer. Sivile sektorer må derfor være kjent med militære behov. Det er i dag et nært samarbeid mellom Forsvaret og sivile sektorer på virksomhetsnivå, om beredskap og krisehåndtering, inkludert om behov for sivil støtte. Som det påpekes i den nye langtidsplanen for forsvarssektoren (Prop. 87 S (2023–2024)), er det samtidig et behov for å styrke formidlingen av militære behov, slik at den tilflyter alle nødvendige nivåer i sivile sektorer. Regjeringen vil derfor, som varslet i Prop. 87 S (2023–2024), etablere faste rutiner som gjør at behov for sivil støtte til militær innsats i henhold til militært planverk formidles mer systematisk og så konkret som mulig til departementer med sektoransvar i totalforsvaret. Behov for sivil støtte til militær innsats utledes fra planverket, og de er estimater.

Tydeligere formidling av militære behov er viktig for at sivile sektorer skal kunne vurdere, beslutte og gjennomføre tiltak innenfor sine respektive ansvarsområder. Evne til å støtte militære styrker fordrer at alle sektorer forbereder seg i fredstid. Å yte støtte til militær innsats for forsvaret av Norge er et samfunnsansvar som påligger alle sektorer, instanser og aktører, private så vel som offentlige. Samtidig som sivile sektorer evner å understøtte den militære innsatsen må sivil side evne å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner og beskytte sivilbefolkningen.

I tillegg til evne til å støtte militær innsats i henhold til militært planverk, må sivile sektorer i nødvendig grad også planlegge for andre alvorlige kriser. Koronakommisjonen påpekte i sin første rapport at beredskapen for pandemi ikke var tilfredsstillende, til tross for at Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap i sine analyser av krisescenarioer hadde vurdert pandemi som det scenarioet med høyest samlet konsekvens. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps scenarioer er ikke dimensjonerende for beredskapen, men regjeringen vil tydeliggjøre forventningene til hvordan departementer med ansvar for sivile sektorer skal vurdere betydningen av nye og oppdaterte krisescenarioer fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap for egen sektor.

På bakgrunn av det ovenstående tydeliggjør regjeringen det felles grunnlaget som skal legges til grunn for beredskapsplanlegging i sivile sektorer. Formålet er å legge til rette for nødvendig samordning og tverrsektorielle vurderinger, samt å sørge for at sivile sektorer settes i stand til å understøtte nasjonal og alliert militær innsats i sikkerhetspolitiske kriser og krig. I tillegg må det sivile samfunnet være motstandsdyktig nok til å opprettholde kritiske funksjoner innenfor viktige samfunnsområder. Det felles grunnlaget består av

• estimerte militære behov for sivil støtte i henhold til militært planverk for forsvaret av landet.

• krav til hvordan alle departementene på sivil side skal dokumentere at de har vurdert betydningen av nye og oppdaterte krisescenarioer fra Direktoratet for samfunnssikkerhet- og beredskap for egen sektor.

I arbeidet med planleggingsgrunnlaget vil regjeringen vurdere felles planforutsetninger for den sivile beredskapen. Dette er forhold som kan ligge til grunn for den nødvendige beredskapen, og kan omfatte for eksempel om det vil være begrensninger i import og eksport, om visse geografiske områder i landet skal prioriteres særskilt i beredskapsarbeidet, antall mennesker som det skal være kapasitet til å evakuere i en gitt situasjon, eller tidsrammer for hvor raskt beredskapstiltak skal kunne etableres.

Tiltak knyttet til felles grunnlag for beredskapsplanlegging i sivile sektorer vil kunne ha både økonomiske og administrative konsekvenser. Gjensidige avhengigheter og koordineringsbehov mellom sektorer på sivil side må også avklares, herunder prioriteringsbehov. Sivile sektorers oppfølging må derfor være systematisk og koordinert. Justis- og beredskapsdepartementet vil, i kraft av sin samordningsrolle på sivil side, gi retningslinjer for dette oppfølgingsarbeidet. Dette arbeidet vil bli sett i sammenheng med arbeidet i den nye felles strukturen på departementsnivå for beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger i sivile sektorer, se punkt 3.1. Arbeidet koordineres med Nærings- og fiskeridepartementets oppfølging av forsyningsberedskap, se punkt 11.1.

Foto: Ole-Sverre Haugli/Forsvaret

10.2 Militær mobilitet

I Meld. St. 14 (2023–2024) Nasjonal transportplan 2025–2036 tar regjeringen flere grep for å tilpasse transportsektoren til en ny sikkerhetspolitisk hverdag. Flere prosjekter og tiltak i planperioden vil understøtte både samfunnssikkerheten og det militære forsvaret av Norge. Tiltak som ivaretar effektiv militær mobilitet skal hensyntas i planperioden. Se også punkt 3.10.1.

Utbygging og utbedring av transportinfrastruktur er som regel både tids- og kostnadskrevende, og planleggingen av større infrastrukturprosjekter går gjerne over flere år. Flere mål og hensyn skal veies mot hverandre i utviklingen av transportsystemet. For å kunne ta hensyn til militære behov er det viktig at disse behovene så langt det lar seg gjøre inkluderes i de ordinære prosessene for utredning, planlegging og prioritering av tiltak og ressursbruk i transportsektoren. Regjeringen har derfor besluttet å etablere et tydeligere rammeverk for samhandling mellom transportsektoren og forsvarssektoren som tilrettelegger for at militære behov blir klargjort og formidlet. Rammeverket skal legge til rette for rettidige, koordinerte og forankrede innspill fra forsvarssektoren til transportsektoren, og slik inngå i grunnlaget for prioriteringer i transportsektoren, herunder innspill til budsjettprosesser og fremtidige nasjonale transportplaner.

Styrking av militær mobilitet er et viktig anliggende i øvelser og trening. Hovedmålet med dette arbeidet er å legge til rette for raske og sømløse militære bevegelser over landegrenser. Grensekryssende mobilitet skal lette samarbeid på tvers av landegrenser, også høyt i krisespekteret.

Som del av arbeidet med å legge til rette for militær mobilitet må alle sektorer og virksomheter som har et ansvar innenfor militær mobilitet involveres, som for eksempel Tolletaten og politi. Sivile sektorer bidrar blant annet med å koordinere tiltak knyttet til sikring av last, forsyningssikkerhet, evakueringsakser, grensekontroll, veterinærtjenester mv., også i forbindelse med gjennomføring av store øvelser. Tolletaten har et formalisert grensetollsamarbeid med EU (gjennom avtaler med Sverige og Finland), noe som gir etaten betydelig innsikt i de ulike sider av grensekryssende trafikk og en rolle med å ivareta Norges forpliktelser i samarbeidet på grensen med våre naboland også ved kriser, se også punkt 5.4.10.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å videreutvikle militær mobilitet i Norden, herunder utvikle en strategisk korridor for militær mobilitet gjennom Nord-Norge, Nord-Sverige og Nord-Finland for å bidra til at personell og materiell kan flyttes fra norske havner, til Sverige og Finland.

10.3 Nasjonalt beredskapssystem

Planleggingsgrunnlaget som beskrevet i punkt 10.1 er viktig for videreutvikling av Nasjonalt beredskapssystem (NBS) og underliggende planer. NBS er en samlebetegnelse for Sivilt beredskapssystem (SBS) og Beredskapssystem for forsvarssektoren (BFF). NBS er et tverrsektorielt prosedyre- og beslutningsverktøy for sentrale politiske myndigheter og enkelte virksomhetssjefer ved sikkerhetspolitisk krise, væpnet konflikt og andre sektorovergripende kriser. Beredskapsplanlegging med utgangspunkt i NBS, sammen med relevante underliggende planer, tilrettelegger for evne til effektiv respons og samhandling på tvers av militær- og sivile sektorer. NBS er harmonisert med NATO Response System for å sikre raske og koordinerte beslutninger mellom Norge og NATO, men er tilpasset nasjonale forhold og behov.

En forutsetning for at systemet skal gi effekt er gode underliggende planer i sektorene. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for å samordne SBS på sivil side, mens Forsvarsdepartementet har ansvaret for å samordne BFF i forsvarssektoren. Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet er i fellesskap ansvarlig for at BFF og SBS samsvarer. Direktoratet for samfunnssikkerhet- og beredskap har et særlig ansvar for å bidra til at det underliggende planverket på sivil side er samordnet.

NATO har revidert sitt beredskapssystem for å bedre innrette systemet for både fred, krise og krig, samt å gjøre det enklere og mer oversiktlig. Regjeringen skal gjennomføre revisjon av NBS i 2025, i tråd med NATOs revisjon.

Foto: Raymond Engmark.

10.4 Nordområdene, Norden og Nord-Norge

Nordområdene er Norges viktigste strategiske interesseområde. Nordområdene omfatter land- og havområdene fra Sør-Helgeland i sør til Grønlandshavet i vest og Petsjorahavet (det sørøstlige hjørnet av Barentshavet) i øst. Som det påpekes i den nye langtidsplanen for forsvarssektoren (Prop. 87 S (2023–2024)), er det regjeringens mål å bidra til forutsigbarhet og stabilitet i nordområdene. I en urolig tid med økt interesse for nordområdene fra stadig flere stater, må Norge ha evne til å forstå, påvirke og forme utviklingen i regionen og Arktis. Ivaretakelsen av stabilitet og norske interesser vil kreve mer av Norge i årene fremover, både sivilt og militært. Vi må forvente at Russlands aktivitet i nordområdene vil fortsette da området er av militærstrategisk betydning for Russland.

Sivil motstandskraft må bygges i hele landet. Det sikkerhetspolitiske bildet, sett i sammenheng med NATOs militære planverk, nasjonalt militært planverk, samt nasjonale forhold, tilsier at det er enkelte geografiske områder i Norge som antas å være av større betydning for Forsvarets og alliertes operasjoner i krise og krig, og som dermed krever tilpassede tiltak. Prop. 87 S (2023–2024), jf. Innst. 426 S (2023–2024), understreker at Nord-Norge er Forsvarets strategiske viktigste operasjonsområde og et vesentlig utgangspunkt for alliert aktivitet. Samtidig vil Finland og Sveriges inntreden i NATO, og endringer i NATOs planverk kunne medføre at også andre strategiske områder i Norge, vil være særlig betydning for sivil understøttelse til militær innsats.

10.4.1 Styrket sivil motstandskraft i Troms og Finnmark

Den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa har skapt en ny situasjon på Schengens grense mot Russland. Det er av grunnleggende nasjonal sikkerhetsinteresse å sørge for en troverdig og tilstrekkelig sivil overvåking og kontroll langs denne land- og sjøgrensen, men også i landområdene og i tilknytning til kritisk infrastruktur i Troms og Finnmark.

Bosetting, aktivitet og levende lokalsamfunn i hele landet er av strategisk betydning for Norge, og særlig i nord. Totalberedskapskommisjonen (NOU 2023: 17) peker på et behov for nasjonal tiltakssone for beredskap i Troms- og Finnmark, med utgangspunkt i NATOs grunnleggende forventninger til motstandskraft i kritiske sivile samfunnsfunksjoner. Ved siden av de økonomiske tiltakene som tilligger eksisterende tiltakssone for å stimulere til bosetting og næringsvirksomhet, innebærer dette ytterligere tiltak hvor styrking av beredskapen er siktemålet.

Troms og Finnmark har store geografiske avstander. Det er tidvis langt mellom kritiske tjenester som helse- og omsorgstjenester, politi og brann- og redning. Enkelte områder kjennetegnes av befolkningsnedgang, aldring, spredt bosetting og avstandsulemper for innbyggere og virksomheter. Det er også redusert tilgang på velferdstjenester som følge av mangel på nok og kvalifisert arbeidskraft. Dette er utfordringer som er en del av internasjonale trender, og det er ikke forhold som en aktør kan løse alene. Samtidig påvirker de kommunenes forutsetninger for å styrke den sivile motstandskraften og ivareta sine oppgaver i totalforsvaret.

Sårbare forsyningslinjer og begrenset forhåndslagring av innsatsfaktorer (næringsmidler, drivstoff, medisiner mv.) kan påvirke beredskap og motstandskraft i Troms og Finnmark, og nødvendiggjøre bistand fra andre deler av landet ved større alvorlige hendelser. Krevende klimatiske forhold kan utfordre motstandskraften og gjøre det mer krevende å håndtere samtidige hendelser. Det er derfor viktig for regjeringen med desentralisert organisering av blant annet nødetatene, for å sikre raskt respons og lokalkunnskap.

Øst-Finnmark står i en særlig utsatt posisjon, gitt den geografiske og strategiske beliggenheten med grensen mot Russland. I tillegg til å være Norges nasjonale grense er dette også NATOs nordligste grense og EUs og Schengens yttergrense. Det rapporteres stadig om hendelser som forstyrrelser på GPS, fotografering av installasjoner og grenseaktivitet.

Finsk grensevakt har registrert at russiske myndigheter ved landegrensen mellom Finland og Russland har endret sin praksis, ved at de har tillatt utreise fra Russland til Finland selv uten nødvendige dokumenter. Ifølge finske myndigheter er det tydelig at russiske myndigheter sammen med andre aktører har bidratt til at personer ulovlig har krysset grensen til Finland. Finland har også siden migrasjonsstrømmen i 2015 gjort endringer i sitt lovverk som muliggjør nedstenginger av grenseovergangssteder for å ivareta sin nasjonale sikkerhet.

Som en reaksjon på russisk instrumentalisering av migrasjon har Finland stengt sine grensepasseringssteder mot Russland på ubestemt tid. Finland, de baltiske statene og Polen prioriterer alle sikringstiltak på sine yttergrenser. Politidirektoratet og Forsvarsstaben har vurdert sikkerhetsnivået på grensen til Russland. I en oppfølgende rapport fra Politidirektoratet fra 2024 er det skissert en rekke mulige tiltak knyttet til vurdering av overvåking, deteksjons- og utrykningskapasiteter og kapasitet til å håndtere grensekrenkelser. Denne rapporten er til behandling. Som ledd i arbeidet med å følge opp rapporten, søkte Politidirektoratet om midler fra EU. EU tildelt Norge 16,4 millioner Euro for å styrke overvåkingen av landegrensen mot Russland. Regjeringen vil sørge for forsterket kontroll på yttergrensen mot Russland.

Regjeringen har allerede igangsatt et arbeid for å se på tverrsektorielle tiltak i Øst-Finnmark innenfor fire hovedområder; beredskap og sikkerhet, velfungerende lokalsamfunn, kompetanse og utdanning, og næringsutvikling. I arbeidet legges det til rette for både faglig og politisk dialog med lokale og regionale aktører. Arbeidet skal legge grunnlag for tiltak og prioriteringer i løpende prosesser i sektorene. Regjeringen har også satt av midler til et pilotprosjekt for å øke motstandskraften og øke samfunnsberedskapen i Finnmark (se boks 10.3).

Regjeringen vil også arbeide for økt samarbeid med Sverige og Finland i nord for å bidra til levedyktige sivile samfunn. Det foregår allerede et arbeid i Barentsrådet om helse og helseberedskap. Regjeringen vil legge til rette for og støtte opp om regionale og lokale initiativ og innsatsområder som understøtter nasjonale satsinger innenfor samfunnssikkerhet og beredskap.

Regjeringen deler Totalberedskapskommisjonens vurdering av behovet for forsterkede tiltak i nord. Regjeringen vil vurdere behov for forsterket tverrsektoriell innsats i Troms og Finnmark for å styrke den sivile motstandskraften i disse områdene, hvor det ses hen til NATOs syv grunnleggende forventninger til motstandskraft i kritiske sivile samfunnsfunksjoner (se boks 3.1). Regjeringen vil gå i dialog med berørte fylkeskommuner og kommuner for å vurdere mulig innretning på tiltak som kan øke sivilsamfunnets motstandskraft.

Regjeringens mål om levende og gode lokalsamfunn i nord har en klar distriktspolitisk begrunnelse, men sterke lokalsamfunn i nord er også viktig for norsk styrket motstandskraft. Regjeringens pågående arbeid knyttet til Øst-Finnmark skal bidra til å styrke den sivile motstandskraften. Arbeidet kan også bidra til å vurdere om en tilsvarende prosess kan bidra til å styrke den sivile motstandskraften i andre geografiske områder.

10.4.2 Oppfølging av andre geografiske områder av strategisk betydning

Strategisk viktige geografiske områder kan være områder for alliert mottak, vertslandsstøtte, korridorer for fremføring av militært materiell eller særskilt behov for evakuering både i Norge og mellom allierte, eller områder med samlinger av viktige innsatsfaktorer og tjenester. Det kan også være områder som er særlig utsatt for påvirkning og hendelser som utfordrer kritiske samfunnsfunksjoner eller kritisk infrastruktur, og som dermed truer nasjonens sikkerhet.

Regjeringen vil vurdere hvilke tiltak som må iverksettes for å styrke den sivile motstandskraften i disse områdene, herunder muligheten for økt samarbeid over grensene. Aktuelle tiltak i de geografiske områdene kan være å forsterke kritisk infrastruktur, mer målrettet arbeid med egenberedskap, kompetansebygging, og legge til rette for styrking av kommunal beredskap og gjennomføring av øvelser på spesifikke scenarioer. Andre eksempler er tiltak som øker forsyningssikkerheten gjennom krav til transportkapasitet (tilgjengelige transportressurser) og beredskapslagring, i tillegg til tiltak som sikrer tilstedeværelsen av myndigheter og andre tiltak som bidrar til tilgang på beredskapsaktører. Det kan også være å legge til rette for økt koordinering og samarbeid mellom ulike sektorers tilnærming overfor kommunene, mellom kommunene og øvrige forvaltningsnivåer, tverrsektoriell planlegging, og trening og øvelser mellom forsvarssektoren og sivile aktører, uten at det lokale selvstyret svekkes. Dette er aktuelle tiltak for å styrke samfunnets motstandskraft og totalforsvarets evne til å håndtere kriser og krig. I dette arbeidet er nordisk samarbeid, innenfor rammen av NATO og europeisk samarbeid, viktige elementer.

Flere av de aktuelle tiltakene forutsetter et tett samarbeid mellom flere sektorer og forvaltningsnivå. Strukturen for forebygging, beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger blir derfor en viktig arena for å identifisere og å iverksette tiltak, se punkt 3.1. Felles grunnlag for beredskapsplanlegging i sivile sektorer vil også være et viktig utgangspunkt for dette arbeidet, se punkt 10.1.

10.5 Styrket lovgivning for krise og krig

10.5.1 Beredskapslovgivning for hele krisespekteret

En anvendelig og fremtidsrettet beredskapslovgivning er en nødvendig forutsetning for en effektiv krisehåndtering, og er grunnleggende både for beredskapsplanlegging og øving. Dagens beredskapslovgivning består både av sektorovergripende lovgivning og beredskapsbestemmelser i sektorlovgivningen. I tillegg kommer ulovfestet nødrett, som også gir grunnlag for å gjennomføre tiltak i ekstraordinære krisesituasjoner. Enkelte av beredskapsfullmaktene, som for eksempel beredskapsloven § 3, forvaltningsloven § 5 og smittevernloven § 7-12, kan anses som en stykkevis kodifisering av konstitusjonell nødrett. Andre beredskapshjemler, som for eksempel fullmaktene i næringsberedskapsloven, rekvisisjonsloven, sivilbeskyttelsesloven, helseberedskapsloven og de øvrige fullmaktsbestemmelsene i smittevernloven, er på sin side viktige eksempler på ordinære beredskapsfullmakter. De ulike beredskapshjemlene får anvendelse i ulike deler av krisespekteret.

Endringer i den sikkerhetspolitiske situasjonen og trusselbildet, den generelle samfunnsutviklingen og erfaringer fra pandemien tilsier at dagens hjemler bør gjennomgås for å vurdere om lovgivningen gir de nødvendige hjemlene til å håndtere påregnelige krisesituasjoner. Som påpekt av Koronakommisjonen gir erfaringene fra regelverksarbeidet under koronapandemien viktige læringspunkter med overføringsverdi til andre kriser enn pandemi. Behovet for regelverksendringer og nye fullmakter bør, så langt mulig, utredes, debatteres og forankres gjennom alminnelige lovgivningsprosesser før krisen inntreffer. En oppdatert og fremtidsrettet beredskapslovgivning bør gi nødvendige rettslige virkemidler for å håndtere krisen, gjennom blant annet å opprettholde grunnleggende samfunnsfunksjoner. Den bør også så langt mulig sikre en demokratisk forhåndsforankring av hvilke tiltak som kan iverksettes i de ulike delene av krisespekteret, prosedyrene tiltakene kan iverksettes etter og hvordan borgernes grunnleggende rettigheter skal ivaretas. Det er også viktig å treffe den riktige balansen mellom spesifiserte særbestemmelser og mer generelle hjemler som gir nødvendig handlefrihet og evne til raske omstillinger når det er behov for det. Regjeringen er i gang med å vurdere lovendringer for viktige saksområder og har allerede foreslått lovbestemmelser om sivil arbeidskraftberedskap, se punkt 10.5.2.

Regjeringen vil vurdere om dagens beredskapslovgivning inneholder nødvendige hjemler for å håndtere påregnelige krisesituasjoner. Videre vil regjeringen sikre at rettslige vurderinger av hjemmelsgrunnlag inngår som del av beredskapsplanverk og øvelser. Basert på erfaringer fra pandemien vil regjeringen vurdere behovet for egne retningslinjer for gjennomføring av lov- og forskriftsprosesser under kriser som av tidshensyn ikke kan følge vanlige prosedyre.

Foto: DSB.

10.5.2 Sivil arbeidskraftberedskap

Sikkerhetspolitisk krise og krig vil kunne kreve at staten trekker på samfunnets samlede ressurser for å understøtte forsvaret av landet, ivareta det sivile samfunnets grunnleggende funksjonalitet og beskytte sivilbefolkningen.

Det mest fremtredende behovet for sivil arbeidskraft vil være til understøttelse av forsvaret av landet. Videre vil det være behov for arbeidskraft til å opprettholde sentrale sivile funksjoner, og dette behovet kan øke som følge av situasjonen, for eksempel som følge av ødeleggelser av kritisk infrastruktur eller på grunn av ressursomdisponering til tjenesteplikt i Forsvaret eller til understøttelse av forsvaret av landet. I tillegg kan det oppstå økt behov for arbeidskraft fordi utenlandske arbeidstakere reiser tilbake til hjemlandet som følge av situasjonen. Situasjonen kan også utløse nye oppgaver som må ivaretas ved tilførsel av arbeidskraft.

Behovet for å kunne trekke på samfunnets samlede ressurser i sikkerhetspolitisk krise og krig, også i form av arbeidskraftberedskap, har lenge vært understreket, se blant annet Forsvarskommisjonen av 1946, Innstilling Del I side 75 og NOU 2023: 14 Forsvarskommisjonen av 2021 punkt 13.5.4.

Det er menneskene som utgjør bærebjelken i totalforsvaret og hele samfunnets evne til å fungere i sikkerhetspolitisk krise og krig. Det er industri- og produksjonsmedarbeiderne som bemanner produksjonsmaskinene, IT-spesialistene som sørger for at mobilnett, bredbånd, nettbank og bankkort virker, sjåførene som kjører drivstoffbilene, mekanikerne som reparerer stridsvognene, legene og sykepleierne som redder liv på operasjonsstuen, brann- og redningsmannskapene som slukker branner og henter personer ut fra sammenraste bygninger, og statslosene som loser forsyningsskipene med allierte forsterkninger trygt til kai. I tillegg kommer en betydelig andel av forsyningene til Norge via sjøveien, der også mange avgjørende forsyningslinjer innad i NATO-alliansen går.

I sikkerhetspolitisk krise og krig vil tilgang til mat, vann og strøm og andre primærbehov kunne være vanskelig, og helt grunnleggende infrastruktur som helsetjenester og IKT kan være i spill. Dette vil utløse helt andre forventninger i samfunnet til hva myndighetene kan og ikke kan gjøre, og til hva sivilbefolkningen kan og skal bidra med. Samfunnet skifter fokus til de grunnleggende forutsetningene for samfunnets funksjonalitet.

Selv om beredskapsloven § 3 gir regjeringen fullmakt til å regulere arbeidslivet i sikkerhetspolitisk krise og krig, vil en forhåndsregulering gi mer anvendelige fullmakter for regulering av sivil arbeidskraftberedskap og retningslinjer for vurderingene som må gjøres i situasjonen. Slik forhåndsregulering med fullmaktsbestemmelser er også i tråd med Totalberedskapskommisjonens anbefalinger i NOU 2023: 17 Nå er det alvor punkt 31.8.2. Dette vil legge bedre til rette for at en rekke sentrale spørsmål kan tas stilling til på forhånd. Videre vil forhåndsregulering legge bedre til rette for beredskapsplanlegging og øvelser, noe som gir grunnlag for bedre forberedelser og klarere rammer for faktisk bruk av fullmakter når det oppstår et behov.

Regjeringen vil at lovverket skal legge til rette for sivil arbeidskraftberedskap i sikkerhetspolitisk krise og krig. Regjeringen har fremmet forslag til endringer i sivilbeskyttelsesloven om sivil arbeidskraftberedskap i sikkerhetspolitisk krise og krig for Stortinget, jf. Prop. 11 L (2024–2025) Endringer i sivilbeskyttelsesloven (sivil arbeidskraftberedskap).

Etter regjeringens lovforslag om sivil arbeidskraftberedskap er det ikke adgang til å pålegge sivil arbeidsplikt som innebærer å utføre oppgaver som etter folkeretten anses som direkte deltakelse i fiendtlighetene.

11 Styrke forsyningssikkerheten

Stabil tilgang på varer og tjenester er avgjørende for samfunnets motstandskraft og totalforsvaret. Svikt i forsyningslinjene kan påvirke evnen til å opprettholde kontinuitet i kritiske samfunnsfunksjoner, sivil evne til å understøtte militær innsats, og det enkelte lokalsamfunns og den enkelte borgers evne til å ta vare på seg selv under kriser. Globale hendelser vil typisk være årsaken til forsyningssvikt, og internasjonalt samarbeid vil derfor ofte være en del av løsningen for å motvirke de negative effektene av forsyningssvikt for norske lokalsamfunn.

Koronapandemien og krigen i Ukraina har synliggjort sårbarheter i globale forsyningslinjer. Det er ikke tilstrekkelig med gode fysiske sikringstiltak dersom virksomhetens verdier enkelt kan rammes digitalt eller gjennom leverandørkjeden. Bortfall av en underleverandør kan få alvorlige konsekvenser, ikke bare for selskaper med avhengighetsforhold, men også for nasjonal sikkerhet. Også klimaendringene kan få negative konsekvenser for forsyningssikkerheten. Sårbarheter kan være knyttet til blant annet redusert tilgang på råvarer/virkestoffer, økt ledetid (for eksempel som følge av lenger transportvei eller redusert tilgang på personell) og økte transportkostnader.

I lys av dette reiser forsyningssikkerhet særskilte problemstillinger knyttet til roller og ansvar for situasjoner høyere i krisespekteret. En situasjon med omfattende forsyningssvikt, for eksempel knyttet til mat, drivstoff, vann eller legemidler, vil kunne få omfattende negative konsekvenser i alle sektorer. Det vil også kunne oppstå krevende prioriteringsutfordringer på tvers av sektorer. I tillegg er det sannsynlig at hovedårsaken til forsyningssvikt ligger utenfor norske myndigheters kontroll, og vil kreve samarbeid og intensiv koordinering med allierte og nære strategiske partnere som EU.

Regjeringen vil

• gjennomføre en risiko-, sårbarhets- og beredskapsanalyse av norsk matforsyning.

• at Nærings- og fiskeridepartementet har ansvaret for å koordinere arbeidet med forsyningssikkerhet på tvers av sektorer, knyttet til varer og tjenester innenfor næringsberedskapslovens virkeområde.

• utrede behovet for, og innretning på, et underliggende og sektornøytralt apparat på forsyningssikkerhetsområdet.

• legge til rette for økt samarbeid med nordiske land om matsikkerhet og matberedskap.

• bygge opp beredskapslagringen av matkorn til tre måneders forbruk, øke graden av selvforsyning av jordbruksvarer og sikre et sterkt jordvern.

• redusere vår avhengighet til andre hva gjelder kritiske varer eller funksjoner.

• sikre et godt samarbeid om forsyningssikkerhet med allierte og nære strategiske partnere.

• videreutvikle et godt nordisk samarbeid om drikkevannsberedskap og forsyningsutfordringer innenfor drikke- og avløpsområdet.

11.1 Nærings- og fiskeridepartementets ansvar for å koordinere arbeidet med forsyningssikkerhet

Regjeringen har besluttet å gi Nærings- og fiskeridepartementet ansvar for å koordinere arbeidet med forsyningssikkerhet på tvers av sektorer, knyttet til varer og tjenester innenfor næringsberedskapslovens virkeområde. Slik sikres bedre kontroll med kritiske og strategiske ressurser, forsynings- og verdikjeder. Gjennom blant annet kunnskapsproduksjon, veiledning, utarbeidelse av tverrsektorielle strategier og plandokumenter, skal Nærings- og fiskeridepartementet bidra til at departementene jobber helhetlig, systematisk og risikobasert med forsyningssikkerhet i sine sektorer, og sørge for at tverrsektorielle problemstillinger blir håndtert på en god måte.

Nærings- og fiskeridepartementet vil bidra til at departementer med ansvar for kritiske varer og tjenester er forberedt på forsyningskriser ved krig i Norge, og at departementene har planverk for å understøtte militær innsats i en slik situasjon. Kompleksiteten ved globale verdikjeder gjør at den enkelte sektor også bør planlegge for forsyningskriser som følge av globale hendelser som geopolitiske konflikter og naturkatastrofer. Norske næringslivsaktører med ansvar for kritiske varer og tjenester bør oppfordres til å planlegge for alternative forsyningslinjer før slike scenarier eventuelt blir en realitet. For Norge vil dialog og samarbeid med allierte og andre internasjonale partnere være avgjørende for at norsk næringsliv skal kunne understøtte militær innsats og samfunnet for øvrig i kriser.

Det er i dag omfattende forsyningssikkerhetsarbeid i mange sektorer. For eksempel håndterer legemiddelindustrien rundt 2000 mangelsituasjoner i året. Dette innebærer at helsesektoren daglig må prioritere mellom pasienter og pasientgrupper. Dette er arbeid som vil fortsette uavhengig av den nye rollen til Nærings- og fiskeridepartementet.

Totalberedskapskommisjonen peker på at forsyningsberedskapen i krise og krig skal bidra til å

• forsyne befolkningen med varer og tjenester som er nødvendige for å ivareta deres grunnleggende behov.

• forsyne virksomheter som ivaretar kritiske samfunnsfunksjoner med varene og tjenestene som de er avhengige av for å opprettholde de viktigste leveransene sine.

• sikre Forsvaret materielle forutsetninger for å kunne ivareta oppgavene sine.

Regjeringen mener disse tre målsettingene bør legges til grunn for det nasjonale arbeidet med forsyningssikkerhet. For å bedre forsyningsberedskapen peker kommisjonen på behovet for styrket koordinering gjennom blant annet oversikt, struktur i arbeidet på tvers av sektorer og nye felles planforutsetninger. Det utvidede ansvaret til Nærings- og fiskeridepartementet er viktig for å styrke arbeidet med forsyningssikkerheten. Sentrale oppgaver i den nye koordinerende rollen er å

• vurdere behovet for å utarbeide felles strategier på tvers av sektorene.

• følge med på og bygge kompetanse om relevante tverrsektorielle problemstillinger, inkludert sektorovergripende spørsmål og samtidighetsproblematikk.

• ha oversikt over sentrale sårbarheter og prioriteringsutfordringer knyttet til tverrsektorielle utfordringer med forsyningssikkerhet, og derigjennom vurdere betydningen av disse for norsk forsyningssikkerhet i stort.

• legge til rette for nødvendig samordning og erfaringsutveksling med øvrige departementer.

• bidra til at departementene utnytter potensialet som ligger i samarbeid med næringslivet.

• ivareta dialog med næringslivet om overordnede problemstillinger knyttet til forsyningssikkerhet.

• bidra til bevisstgjøring og veiledningsaktiviteter mot samfunnet for øvrig.

• fremme saker for regjeringen ved behov, knyttet til tverrsektorielle spørsmål innenfor forsyningssikkerhet.

Det utvidete ansvaret skal imidlertid ikke endre departementenes ansvar for forsyningssikkerhet i egen sektor. Hvert departement har innenfor sin sektor fortsatt ansvar for å bidra til forsyninger av varer og tjenester til det norske markedet.

Koordineringsrollen er avgrenset til næringsberedskap, det vil si varer og tjenester som leveres av næringslivet. Dette vil omfatte mesteparten av de varer og tjenester som samfunnet er avhengig av. Rollen omfatter i dag ikke leveranser av tjenester fra offentlig sektor, som for eksempel politi, sivilforsvar, mattilsyn. Rollen skal forankres i samfunnssikkerhetsinstruksen. Den nye rollen skal, sammen med Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle for samfunnssikkerhet, bidra til at arbeid med forsyningssikkerhet og samfunnssikkerhet blir mer sammenhengende og helhetlig. Arbeidet vil ses i sammenheng med den nye rådsstrukturen for beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger i sivile sektorer (se punkt 3.1).

I lys av erfaringer fra pandemien og krigen i Ukraina er det et mål for mange land å øke egen produksjon for å redusere avhengighet av andre land. Dette gjelder også Norge. Dette vil endre forsyningslinjer, og kan påvirke dynamikken i internasjonal handel. Dette må også Norge vektlegge i sin nasjonale politikk. Arbeidet med forsyningssikkerhet reiser spørsmål om fordeler og ulemper med beredskapslagring, og i hvilken grad fungerende internasjonale handelssystemer fortsatt kan legges til grunn som et premiss for arbeidet med forsyningssikkerhet. Situasjonen kan også være ulik i ulike deler av landet. Ikke minst i nord gjør geografiske og klimatiske forhold at utfordringene kan bli annerledes. Norge er et langstrakt land med få innbyggere, det vil også få betydning for hvordan vi innretter tiltakene for forsterket forsyningssikkerhet. Tett dialog og koordinering mellom forsvarssektoren og sivile sektorer om forsyningssikkerhet er viktig for motstandskraften og totalforsvaret. Bevisstheten rundt håndteringen av situasjoner der aktører i flere sektorer er avhengige av innsatsfaktorer som det er begrensninger på (samtidighetsproblematikk) må også økes.

Som en del av styrkingen av arbeidet med oppfølging av forsyningssikkerhet, skal det vurderes ulike alternativer for ivaretakelse av Nærings- og fiskeridepartementet sitt sektoransvar, herunder behovet for, og innretningen av, et eventuelt underliggende apparat på forsyningssikkerhetsområdet.

Foto: Lise Kaldahl Skreddernes.

11.2 Matvareforsyning

Nok og trygg mat er en forutsetning for ethvert samfunn, og regjeringen har prioritert å styrke norsk matproduksjon og tiltak for økt matsikkerhet høyt siden den tilrådte. Norsk matforsyning baseres på nasjonal produksjon og fordeling av råvarer fra landbruk, fiskeri og havbruk samt import av rå- og ferdigvarer. Regjeringens politikk om økt selvforsyning, beredskapslagring av korn og et sterkt jordvern vil gi synlige resultater i form av økt beredskap og trygghet. Disse satsningene er viktig å videreføre. Kanaliseringspolitikken (geografisk produksjonsfordeling) er en forutsetning for norsk beredskap.

Matvareberedskapen i dag bygger på nasjonal produksjon (landbruk og fiskeri/sjømat), fungerende handelssystemer og ivaretaking av produksjonsgrunnlaget.

Ordinært importeres en stor del av de matvarene som omsettes i Norge. Dagens matvareforsyning utfordres i situasjoner hvor vi ikke kan opprettholde tilstrekkelig importtilgang av mengde og utvalg matvarer. Konsekvensene vil variere avhengig av omfang, hvilke innsatsfaktorer, råvarer og produkter som berøres, om det finnes tilgjengelige alternativer, om vi kan og evner å omstille oss til en ny situasjon, eller om vi har tiltak til å håndtere dette.

Forsyningsberedskapen innenfor matvaresektoren er basert på at både nasjonal produksjon og import langt på vei kan bli opprettholdt i kriser. Både koronapandemien, Russlands invasjon av Ukraina og hendelser i Taiwanstredet den senere tid er eksempler som viser at globale forsyningslinjer er mer utsatte enn tidligere. I tillegg er vi blitt mer bevisst på sårbarheter som tidligere ikke var like synlige. Dagens trusselbilde, sammenholdt med større klimaendringer og globalisering, medfører at vi må vurdere hvilke felles planforutsetninger som skal legges til grunn slik at vi er i stand til å ivareta forsyningssikkerheten i ulike scenarier.

Matsikkerhet er et av de fire hovedmålene for landbrukspolitikken. Å produsere nok, trygg og variert mat av god kvalitet er den viktigste oppgaven jordbruket løser for samfunnet. En betydelig del av matvareforbruket blir produsert av norsk jordbruk.

I Meld. St. 11 (2023–2024) Strategi for auka sjølvforsyning av jordbruksvarer og plan for opptrapping av inntektsmoglegheitene i jordbruket, jf. Innst. 258 S (2023–2024), er det satt et mål om selvforsyningsgrad på 50 % korrigert for import for forråvarer. Et flertall på Stortinget sluttet seg til målet i sin behandling av meldingen og målet ble tidfestet til at det skal nås innen 2030. I meldingen adresseres også at økte inntektsmuligheter er et sentralt virkemiddel for å nå målene for jordbrukspolitikken, herunder matsikkerhet og økt selvforsyning.

Boks 11.1 Pilot for et styrket forsvar gjennom økt matberedskap

Innlandet fylkeskommune ønsker å etablere en pilot som legger til rette for økt bruk av regionale ressurser for å redusere sårbarhet og øke beredskapen i matforsyningen. Piloten skal kartlegge sårbarheter ut fra ulike scenarier, inkludere matforsyning i beredskapsplaner på alle nivåer. Prosjektet ses også i sammenheng med behovet for god ernæring for norske soldater, og det er dialog med Forsvaret om dette. Den skal også legge gode planer for robusthet i fredstid for å gi bedre sikring i krisetid. Innlandet vil gjennom piloten arbeide strategisk for å bidra til økt samhandling mellom verdikjedene for mat og beredskapsapparatet, som en del av styrkingen av totalforsvaret. Matkjedene er komplekse systemer med en lang rekke helt nødvendige funksjoner i form av kompetanse, teknologi, organisasjon, logistikk og innsatsfaktorer mm. Dette må henge sammen i fred og krise.

Foto: Anne Berit Lein/FMLA Nord-Trøndelag.

Beredskapslager for matkorn er viktig for å bidra til matsikkerhet og redusere sårbarhet ved en ekstraordinær forsyningskrise. Regjeringen har som varslet i Prop. 1 S (2023–2024) besluttet at det skal etableres beredskapslager for matkorn tilsvarende 3 måneder forbruk. Lagrene vil bygges opp med 15 000 tonn korn per år opp til 82 500 tonn. De første kontraktene ble inngått i slutten av juni 2024, med en varighet på 25 år frem i tid.

Riksrevisjonen og Totalberedskapskommisjonen peker begge på at risiko- og sårbarhetsanalyse for matsikkerhet må oppdateres. De peker også på potensialet for å legge om produksjon og forbruk i en krisesituasjon og etterlyser en analyse av forsynings- og selvforsyningsevnen i ulike krisesituasjoner. Nærings- og fiskeridepartementet og Landbruks- og matdepartementet vil få gjennomført denne analysen. Analysen blir et viktig styringsverktøy i arbeidet med å styrke Norges matvareberedskap.

Regjeringen vil nedsette et offentlig utvalg som skal se på fremtidens matsystem. Utvalget skal identifisere muligheter, dilemma og utfordringer i det norske matsystemet. Sentrale nasjonale og internasjonale målsettinger og forpliktelser som er av betydning for matsystemet skal sees i sammenheng og legges til grunn for arbeidet. Dette kan blant annet omfatte folkehelse, klima, miljø og natur, landbruks-, havbruks-, fiskeri- og matpolitikk, og nærings- og distriktspolitikk.

11.3 Drikkevannsforsyning

Trygg vannforsyning er identifisert som en grunnleggende nasjonal funksjon. Bortfall av vann og forurensing av vann kan føre til tap av liv og helse. Ved langvarig bortfall av vann, kan det utløse behov for evakuering. NATOs forventninger til medlemslandene omfatter robust vannforsyning. Beredskap innenfor vann- og avløpssektoren er tett knyttet til annen beredskap i kommunen og regionen. De fleste større vannverk i Norge er eid av kommuner. Regjeringen har vedtatt nasjonale mål for vann og helse med en tverrsektoriell gjennomføringsplan. Oppfølgingen av disse målene vil bidra til en mer robust vannforsyning og bedre beredskap.

Meld. St. 5 (2023–2024) En motstandsdyktig helseberedskap, jf. Innst. 220 S (2023–2024), omtaler hvordan regjeringen tydeliggjør Mattilsynets koordinerende rolle innenfor sikkerhet og drikkevannsberedskap ved å etablere utvalget for vannforsyningsberedskap. Utvalget ledes av Mattilsynet og består av andre etater, en stor og en liten kommune, statsforvalter og interesseorganisasjonen for norske vannverkseiere, Norsk Vann. Meldingen omtaler også at Norge, Sverige og Finland bruker mye overflatevann til drikkevannsproduksjon og derfor har behov for store mengder vannrensekjemikalier både til drikke- og avløpsvann. Landene har også bedrifter som er viktige i skandinavisk og europeisk sammenheng for å sikre tilgang til og produksjon av vannrensekjemikalier. Nordisk samarbeid om beredskapsutfordringer innenfor drikkevannsområdet er styrket de siste årene og er blant annet finansiert av Nordisk ministerråd. Regjeringen vil ytterligere styrke dette samarbeidet.

11.4 Forsyningssikkerhet på Svalbard

Svalbard er ikke koblet sammen med et større, eksternt system for vann eller energi. Dette underbygger viktigheten av å ha en tilstrekkelig beredskap lokalt for kritisk infrastruktur. Svalbard er avhengig av å få tilbrakt nesten alt som skal benyttes på øygruppen, herunder mat og andre forbruksvarer, medisiner, drivstoff og reservedeler. Longyearbyen er derfor sårbar for avbrudd i forsyningslinjene. Sysselmesteren på Svalbard har, i kraft av sin myndighet som statsforvalter, det koordinerende ansvaret for samfunnssikkerhet og beredskap på Svalbard. I dette inngår forsyningssikkerhet. Sysselmesteren har planverk for forsyningssikkerhet.

Strøm og varme er helt grunnleggende for opprettholdelsen av befolkning og næringsliv i Longyearbyen. Lange avstander til fastlandet og de klimatiske forholdene gjør at hensyn som forsyningssikkerhet og en stabil energiforsyning må vektlegges særlig. Regjeringen har som intensjon at staten bør ta et større ansvar for energiforsyningen i Longyearbyen, for eksempel gjennom Store Norske, og at ansvaret for energiforsyningen skal avklares så snart som mulig.

I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2024 foreslo regjeringen, og Stortinget vedtok, bevilginger på til sammen 45 mill. kroner for å bidra til økt forsyningssikkerhet for energi og vann i Longyearbyen. Midlene er øremerket henholdsvis investeringer i infrastruktur som gir styrket forsyningssikkerhet og redundans for energi i Longyearbyen, og statlig medfinansiering av forprosjekt for etablering av reservedrikkevannskilde i Longyearbyen.