Del 1
Innledning

1 Innledning

Samerettsutvalgets mandat

Samerettsutvalget er i sitt mandat bedt om å utrede allment den samiske befolknings rettslige stilling når det gjelder retten til, disponeringen av og bruken av land og vann, jfr. NOU 1984:18 Om samens rettsstilling, kap. 2.2.2 pkt. 1, s. 43. Utvalget er herunder anmodet om å fremstille rettsutviklingen og rettstilstanden i dag og gi en begrunnet vurdering av hvilke endringer i rettstilstanden som er ønskelige.

Den historiske delen av oppdraget er deretter utformet på følgende måte:

«Utvalget bør gi en historisk redegjørelse for hvilke rettsoppfatninger og rettsregler som har gjort seg gjeldende når det gjelder retten til og bruken av land og vann i områder med samisk befolkning i den utstrekning det er nødvendig for å klarlegge gjeldende rett og legge fram forslag til nye løsninger. På samme måte bør det gis en historisk redegjørelse for den faktiske bruken av land og vann i disse områdene og for eventuelle uoverensstemmelser mellom rett og faktisk bruk.»

I tillegg til den historiske redegjørelsen for rettsoppfatninger, rettsregler og bruk er utvalget bedt om å klarlegge de gjeldende rettsoppfatninger og gjeldende rettsregler og generelle rettsforhold ellers og beskrive den faktiske bruken av land og vann i dag.... Dette nevnes også senere i mandatet, der det dessuten trekkes en linje mellom dagens og tidligere tiders rettsoppfatninger:

«En sentral oppgave for utvalget blir å utrede og ta stilling til oppfatningene om den samiske befolknings eller vedkommende lokalbefolknings rett til land og vann i de samiske bosetningsområder. Disse oppfatningene kan føres tilbake til de eldste samiske rettsforestillinger om en slags kollektiv rett og er beskrevet blant annet i Tønnesens avhandling.» 1

Ifølge mandatet skulle utredningene om bruk og rettsoppfatninger begrenses til det som er nødvendig, dels for klargjøring av gjeldende rett og dels for forslag til rettspolitiske løsninger. Men det dreier seg likevel om en omfattende og krevende oppgave, hvor det har vært påkrevd med grundige undersøkelser av det tilgjengelige kildemateriale. Utvalget har således både av faglige og tidsmessige hensyn funnet det nødvendig å trekke inn utenforstående sakkyndige for å utføre denne delen av oppdraget.

De sakkyndiges oppdrag

Samerettsutvalget anmodet i brev 4. november 1982 til Justisdepartementet om å få oppnevnt sakkyndige til utredningen om den faktiske bruken av land og vann i Finnmark og om rettsoppfatninger knyttet til denne bruken, dels for å få spørsmålene vurdert i historisk perspektiv og dels ut fra dagens forhold.

(1) Som sakkyndig for den historiske delen ble forsker ved Nordisk Samisk Institutt, Steinar Pedersen, oppnevnt i januar 1983. ­Pedersens oppdrag er omtalt på følgende måte i NOU 1984:18 Om samenes rettsstilling s. 48:

«Han fikk i oppgave å gi en historisk redegjørelse for den faktiske bruken av land og vann i Finnmark fylke og for de rettsoppfatninger som har gjort seg gjeldende hos ulike grupper av lokalbefolkningen, såvel i innlandet som ved kysten. Redegjørelsen skal i første rekke være formidling av tidligere utført ­forskning. Den kan også bygge på annet forholdsvis lett tilgjengelig materiale og på avgrensete arkivundersøkelser. Enkeltheter fra den historiske utviklingen skal bare tas med i det omfang som er nødvendig for å gi en sammenfattende framstilling til bruk for utvalget. Redegjørelsen skal skrives i sammenheng med utredningen fra Ressursutvalget for Finnmarksvidda (Gjærevoll-utvalget) i NOU 1978:18A og 18B og særlig ta for seg de områder av Finnmark som ikke eller i mindre grad er behandlet der.»

(2) Sivilagronom Hans Prestbakmo ble ved samme anledning oppnevnt som sakkyndig for redegjørelsen om dagens forhold. Om hans oppdrag heter det i NOU 1984:18 s. 48:

«Han fikk i oppgave å gi en redegjørelse for den faktiske bruken av land og vann i Finnmark fylke og for de rettsoppfatninger som i dag gjør seg gjeldende hos ulike grupper av lokalbefolkningen, såvel i innlandet som ved kysten. Når det gjelder det geografiske området av Finnmark som ble dekket gjennom Ressursutvalgets framstilling [i NOU 1978:18 A og B], dvs. Finnmarksvidda, vil det være tilstrekkelig med et sammendrag av denne framstilling så langt den rekker. Men redegjørelsen må også for denne del ajourføres. Og redegjørelsen bør utbygges forsåvidt gjelder framstillingen av de ulike brukskonflikter. Videre må utredningen om Finnmarksvidda også suppleres for spørs­målet om rettsoppfatninger.»

De to sakkyndige ble ved oppnevnelsen bedt om å samarbeide med sikte på en gjensidig avgrensning mellom de to utredningene. ­Pedersens fremstilling Bruken av land og vann i Finnmark inntil første verdenskrig omfatter derfor tidsrommet fra om lag Kristi fødsel frem til ca. 1915, mens Prestbakmos Bruken av utmarksressursene i Finnmark i dette århundret er avgrenset bakover til slutten av første verdenskrig.

Utredningene ble i utkasts form gjennomgått i møter med Samerettsutvalgets medlemmer Torgeir Austenå og Gudmund Sandvik før de ble lagt frem for et samlet utvalg i september 1984. Som følge av utvalgets behandling sa forfatterne seg villige til å foreta visse endringer av manuskriptene i samsvar med de fremkomne synspunkter. Mer endelige versjoner av Prestbakmos og Pedersens utredninger forelå i mars 1985 og juni 1986.

(3) Under behandlingen av utredningene fremholdt flere av Samerettsutvalgets medlemmer at det i utvalgets regi burde gjøres ytterligere utredninger om bruken av land og vann i Finnmark, særlig med sikte på å få utført en historiefaglig fremstilling av bruken av ressursene i Finnmark fra 1. verdenskrig frem til våre dager. Utvalget anmodet således i brev 13. april 1987 Justisdepartementet om å oppnevne historiker ved Nordkapp museum i Honningsvåg, cand. philol. Einar Richter Hanssen, som ny historisk sakkyndig, noe departementet etterkom i juni samme år. Richter Hanssens oppdrag ble noe endret i 1989, og har bestått i å:

«- Gi en kortfattet historisk fremstilling av alle bruker- og befolkningsgruppers bruk av naturressursene fra den første verdenskrig og frem til våre dager.

- Gjøre rede for rettsoppfatninger i forbindelse med bruken, i den grad det er mulig.»

Richter Hanssens fremstilling forelå ved års­skiftet 1989/90 under tittelen Bruken av naturressursene i Finnmark fra 1918 til ca. 1970. Den ble gjennomgått av utvalget i februar 1990, og som følge av de fremkomne merknader har Richter Hanssen foretatt enkelte justeringer i og tilføyelser til utredningen.

(4) Ingen av de ovennevnte utredningene omfatter østsamene (skoltesamene), som i Norge stort sett har holdt til i Sør-Varanger. De sakkyndige var ikke bedt om å vurdere dem særskilt. Utvalget har imidlertid funnet det ønskelig med en utredning om østsamiske forhold og anmodet i brev 28. februar 1991 Justis­departementet om å oppnevne professor Einar ­Niemi, Tromsø, som historisk sakkyndig for det østsamiske område i Finnmark. Departmentet tok anmodningen til følge i mai 1991. Niemis oppdrag har, etter at det ble nærmere presisert i 1993, vært følgende:

«Gi en historisk redegjørelse for

• den faktiske bruken av land og vann i det som kan kalles det østsamiske området i Norge,

• mulige uoverenstemmelser mellom den juridiske retten (lovgivning og forvaltningstiltak) og den faktiske bruken, og

• de rettsoppfatninger vedrørende disse spørsmålene som har gjort seg gjeldende hos ulike grupper av lokalbefolkningen».

Førsteutkastet av Niemis utredning, Østsamene – ressursutnyttelse og rettigheter, forelå og ble gjennomgått av Samerettsutvalget i april 1994. Gjennomgangen foranlediget at Niemi justerte sitt manuskript på enkelte punkter og supplerte det med en oversikt over østsamenes historie etter den annen verdenskrig.

(5) Fremleggelsen av de sakkyndige utredningene om bruk og rettsoppfatninger i Finnmark strekker seg altså over en periode på nesten ti år. Samerettsutvalget har ønsket å legge dem frem samlet, bl.a. fordi de inneholder stoff som etter sin art bør ses i sammenheng, og fordi de utgjør en viktig del av utvalgets oppdrag.

Ønsket om en samlet utgivelse har naturlig nok skapt behov for å ajourføre og oppdatere de først fremlagte utredningene. Pedersen, Prestbakmo og Richter Hanssen ble således høsten 1992 bedt om å gjennomgå sine arbeider med tanke på en utgivelse i løpet av 1994. Den enkelte forfatter har stått fritt til å gjøre de endringer han har ansett nødvendig, og det har ikke vært foretatt noen ny gjennomgang av de justerte manuskripter i Samerettsutvalget. Utvalgets medlem, Gudmund Sandvik, har imidlertid stått i nær kontakt med forfatterne under arbeidet i denne siste fasen. Utredningene er ajourført og oppdatert til 30. juni 1994.

Som det fremgår av det foregående, har samtlige utredninger vært lagt frem for Samerettsutvalget, og utvalgets medlemmer har hatt anledning til å komme med merknader. Det endelige ansvar for utredningens innhold og form ligger likevel hos den enkelte forfatter.

Forholdet mellom utredningene om bruk og rettsoppfatninger, utredningene om gjeldende rett og forvaltning og Samerettsutvalgets rettspolitiske arbeid.

Utredningene fra Steinar Pedersen, Hans Prestbakmo og Einar Richter Hanssen om bruk og rettsoppfatninger forelå som nevnt i 1986, 1985 og 1989. Sammen med utredningene fra Einar Niemi i 1994 om de samme spørsmål for østsamenes del gir de en historisk fremstilling av lokalbefolkningens bruk av land og vann og bidrar til å belyse hvilke sedvaner og rettsoppfatninger som fra tidligere tider og frem til vår tid har vært knyttet til denne bruken.

De tre førstnevnte utredningene har vært brukt av den såkalte rettsgruppen etter hvert som de har foreligget, som grunnlagsmateriale i det arbeidet med klarlegging av gjeldende rett til land og vann som tidligere er lagt frem i NOU 1993:34 om Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark. Rettsgruppen har på grunnlag av blant annet disse historiske utredningene trukket utviklingen av bruk, sedvaner og rettsforhold inn i sin utredning av gjeldende rett.

Siden de historiske utredningene omfatter tidligere tiders forhold og har tjent som grunnlag for utredningen av hva som nå må anses for å være gjeldende rett, ville det vært mest naturlig om de historiske utredningene hadde blitt offentliggjort før rettsutredningene. Praktiske forhold ved ferdiggjøringen av utredningene har imidlertid ført til at rettsutredningene ble trykket et års tid før de historiske utredningene nå legges frem.

Det kan for oversiktens skyld nevnes at også annet historisk materiale er lagt frem av Samerettsutvalget enn de utredningene som her legges frem. Rettsgruppens medlemmer Gudmund Sandvik og Otto Jebens har gitt historiske fremstillinger som vedlegg til rettsgruppens utredning. Gudmund Sandvik har under tittelen Statens grunn i Finnmark. Et historisk perspektiv drøftet hvordan staten har gjort seg til eier av grunnen i Finnmark, og hvilken betydning dette har hatt for bruken av grunnen (NOU 1993:34 s. 334-380). Otto Jebens har gitt en fremstilling Om bruk og rettoppfatning i Finnmark under en historisk synsvinkel (samme NOU s. 382-399). Dessuten har Gudmund Sandvik gitt et tilbakeblikk på forvaltningen av grunnen i Finnmark, som bakgrunn for jordsalgsordningen siden 1965 (NOU 1993:34 s. 412-425). Tidligere har han gitt en særskilt historisk begrunnelse for en sameparagraf i grunnloven (NOU 1984:18 Om samenes rettsstilling s. 402-410).

For Samerettsutvalgets arbeid tjener både de historiske utredningene og rettsutredningene som bakgrunn og grunnlag for rettspolitiske drøftinger av mulige endringer i dagens rettsstilling. Tidligere tiders sedvanemessige bruk av land og vann og rettsoppfatninger knyttet til sedvanebruken gir forståelse for særdrag ved kultur og næring, som det blant annet kan være spørsmål om å forsøke å føre videre, eventuelt i tilpasset form. Det er kanskje i denne rettspolitiske sammenheng at utredningene om bruk og rettsoppfatninger vil ha sin viktigste oppgave. – Dagens rettsstilling, gjeldende rett, er med på å belyse hvilke overveielser som må foretas og hvilke endringer som må foreslås for å kunne gjennomføre en tilfredsstillende rettsordning i samsvar med det oppdraget utvalget har fått.

De utredningene som med dette er lagt frem, vil for øvrig også vise hvilke ytterligere utredninger som kan være ønskelige fra Samerettsutvalgets side.